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温家宝总理指出:“教育公平是全民教育的灵魂,没有教育机会的均等,就谈不上社会公平。”义务教育是国家保障的社会公益性事业,推进义务教育均衡发展,对构建科学和谐社会的意义十分深远。以下,笔者将通过总结我省部分地区近年来促进义务教育均衡协调发展的成功经验和做法,分析遇到的问题和困难,并在此基础上提出推进区域义务教育均衡发展的建议。
一、推进义务教育均衡发展的成功经验
(一)全面调整学校布局,合理整合教育资源
学校布点过多、办学条件差、生源不足、办学效益差等问题是造成义务教育发展不平衡的原因之一。近几年来,各地结合学校布局调整的机遇,大力撤并和改造薄弱学校,缩小了区域校际间的差距。如衢州市中小学从2000年的1044所减少到2009年的356所,撤并了688所,改变了全市农村学校“多而散、小而弱”的局面,集聚生源、扩大规模,提高了办学效益,教育资源得到了有效的整合优化。
(二)实施“四改”工程,促进城乡教育均衡
通过实施“四改”工程,全面提升学校的办学条件。如全省全面实施并取得了成效的农村学校“四改”工程,通过农村学校改水、改厕、改寝室、改食堂工程的实施,实现了政府教育投入的合理配置,极大改善了农村学校的办学条件,缩小了城乡学校的差距。
(三)合理配置教师资源,提升农村师资质量
教师资源是义务教育均衡发展的重要制约因素之一,而农村学校教师队伍相对薄弱的情况尤其令人担忧。对此,各级教育部门十分重视,并且采用多种措施大力改变这种现象。一是鼓励和引导新的师范毕业生到农村任教,以改变目前农村学校教师年龄偏大、学历层次偏低的状况;二是制定申报高级职称时必须有农村学校任教经历的政策,每年将有一定数量的城市教师到农村支教;三是通过城乡学校结对,互派校长挂职,互派教师任课,互相开展教研活动;四是扎实开展农村中小学教师素质提升工程,举办农村骨干教师培训班,建立健全快速提升农村教师业务素质的“通道”,切实提高农村教师的业务水平;五是投入一定资金,建立“名师资源拍摄中心”,实现教育城域网并网运行,使城乡师生可以上网共享名师课堂资源。
(四)城乡学校联合办学,实现教育资源共享
为了有效推进城乡教育均衡化,通过合并办学,实行“一个法人、一套班子、一所学校、两个校区”的管理模式,从根本上消除了城乡学校之间的差异,让地处山区的孩子也能享受到优质的义务教育。如衢州各县(市、区)都进行了很多有益的尝试。自2006年起,柯城区鹿鸣小学与七里小学实行城乡捆绑办学,自开创城区“强校”“名校”结对托管“山区学校”“薄弱学校”的试点实践以来,又出台了《关于市区强校名校托管农村完小的实施意见》,实现该区航埠镇民族完小、石梁镇下村完小等6所最薄弱农村完小分别被城区6所小学接管,成为这些城区学校的农村分校,使得薄弱学校在短期内迅速改变面貌,使全区92.8%以上的小学生都能享受到更为优质的教育。
二、推进义务教育均衡发展工作中存在的主要问题及其原因
近年来,教育行政部门在区域义务教育均衡发展方面做了大量的工作,也取得了明显的成效,但问题依然十分突出。
(一)校际差距造成的不均衡
义务教育阶段的校际差异是我国长期以来实行非均衡化的保重点政策和经费投入不均的产物。一是传统的学校等级现象严重存在。如从学校隶属关系来看,市直属学校、区(县)直属学校、一般学校,隶属关系不同,等级地位也不同。直属学校一般政府投入较大,师资配备较强,办学条件好;一般学校由于经济力量相对较弱,教育投入缺口较大,办学条件较差,与市直属学校相比,办学条件和师资水平都存在相当大的差距。这其实是一种变相的等级差,等级待遇不同,地位不同,发展的条件与机遇也不同,这反过来又强化了学校之间的差异,造成更大的不均衡。二是热点学校与普通学校的校际差异增大。所谓热点学校,是指家长择校的重点对象,包括传统形成的重点学校、名校,名牌高中股份制的民办初中,以及享受特殊政策的民办学校等。这些学校因条件好,师资力量雄厚,教育教学质量高,而成为择校的热点学校。由于这些学校能够自主地面向市场,有相对灵活的运行机制,可以吸收大量的社会资金办学,因而与普通学校相比形成了办学和发展的更强优势和更好的环境。三是农村教师严重流失,造成城乡校际差异。由于工作环境差,农村学校得不到应有的重视,造成农村教师的大量流失。农村教师的流失,主要是农村优秀教师的流失,结果使优秀教师高度集中于城市学校,使教师资源配置严重失衡。有的县的教师一旦评上市以上“教坛新秀”,就会调入市区学校,而县城、市区学校教师一旦评上省特教教师,则可能会向大城市流动,导致农村中小学师资队伍年龄结构老化和教学能力差,教育教学水平和质量难以保证,所以,优秀教师的流失造成区域教育严重失衡。
(二)经费保障差异造成的不均衡
制约义务教育均衡发展的另一个重要因素是教育经费投入问题。在教育经费中,生均预算内教育经费是教育经费的最主要来源,更能体现政府教育投入程度的指标。有研究表明,我国小学和初中预算内生均教育经费应占人均GDP的15%和20%,这是我国义务教育最低保障线。以衢州市为例,2009年教育经费投入只占国内生产总值的2.9%,生均公用经费初中611.38元,小学431.77元,而该年衢州人均GDP达到了3000美元。生均预算内教育经费保障线是义务教育的生存线,如果投入不足,会直接影响义务教育的发展。特别是农村义务教育学校投入不足,又无其他收入,必要的教学设备无法添置,教师的培训进修无法进行,就形成了一大批的薄弱学校。
(三)体制差异造成的不均衡
一是多年来现行的学校管理和学校评估政策事实上也在有意无意地引导和制造出新的差异。如评选示范性初中和实验小学、评选名校等,客观上推动了基层政府和社会对原有基础较好的学校重点关注、集中投入、增加资源,但也势必拉大校际差距,助长择校重点风的形成。二是现有的人事制度也产生新的问题。实施教师聘任制,引入竞争机制,实行竞争上岗,其积极意义明显,但好的学校优先聘任优秀教师,一般学校聘任一般教师,素质低的教师只能到偏远的农村、山区学校去,致使学校之间师资配置的失衡。三是扩大优质教育资源,搞所谓名校办民校,更是破坏原有的“教育生态环境”的不良做法。在一个县城,一两所所谓名校办民校,是以整个县城的初中教育为代价,对公办学校办好学校的信心都是沉重的打击。把好的教师挖走了,好的生源抢走了,剩下的孩子,基本上都是社会上弱势群体阶层的,无论是在家庭教育还是在经济方面都处于落后状况。
另外,不同的人群享受着不同的义务教育也是当前义务教育不均衡的一种现实情况。一是流动人口子女所享受的教育资源落后于城市、城镇居民子女,从“零门槛”政策层面上看是享受同等待遇,但在实际操作时,由于公办学校教育资源紧张等因素的影响,城市、城镇的流动人口子女与当地居民子女在享受义务教育上是有明显差异的;二是存在不同社会阶层享受着不同教育资源的现象,有权阶层与有钱阶层,凭“关系”上好学校的情况依然存在,强势社会阶层子女与弱势社会阶层子女享受义务教育差异非常明显;三是城乡教育发展水平的差异,导致不同人群接受着完全不同质量的义务教育,尤其是农村留守儿童,由于缺乏正常的家庭教育,更是出现了许多负面情况。
三、促进区域义务教育均衡发展的建议
教育均衡发展问题实质上是教育资源的分配问题。在教育资源的均衡配置中,布局调整和办学条件的均衡是基础,教师资源的均衡是关键,生源的均衡则是突破。
(一)行政协调,保障教育投入均衡
缩小教育发展差距的关键是教育投入和资源分配。保障教育投入的主要责任在政府,按照我国分级财政制度,义务教育经费投入以县为主,县级政府如何统筹安排本级财政预算内教育经费、上级财政的转移支付和专项补助金,是教育资金合理分配的关键问题,教育发展的城乡差距与校际差距从某种意义上来说是不同教育发展机制作用的结果。县级政府要建立、完善义务教育资源合理分配的机制,保证教育经费分配体现义务教育的属性,把公平作为核心价值来追求。一是在基础拨款方面,改变“重点保证、优势扶持”的非均衡发展策略,在城乡之间、校际之间实现平衡投入。二是要加大教育经费向农村学校和城市薄弱学校的倾斜力度。在教育起点平等的情况下,平衡投入可以促进教育均衡发展,但在失衡的情况下,就须对弱势群体进行倾斜。按美国伦理学家罗尔斯提出的公平性差别原则,倾斜也体现了对公平的价值追求。政府在分配教育资源时,对弱势县区、弱势学校和弱势人群倾斜,保障其具备国家政策、法律所规定的基本标准的办学条件和享受符合基本标准的充分教育,即用对待强势和弱势不平等的手段,达到真正的教育公平的目的。
(二)制度保障,实现教师资源配置均衡
教师队伍素质是决定一所学校办学水平和教育质量的最重要的因素。校际间发展不均衡,很重要的一个原因就是师资水平之间存在差距。要想尽快缩小校际间的差距,促进区域内教育均衡发展,必须着重抓好教师队伍建设,改革现行的教师队伍管理体制。除在引进、调配、培训、职称评定等方面继续执行倾斜政策外,还应制定以下政策,以尽快提高薄弱学校的师资水平。一是建立健全农村学校教师队伍培训机制,从政策、经费、机制等方面对农村学校师资队伍建设给予大力支持,不断提高广大农村学校教师的综合素质。在做好农村教师培训的同时,还必须制定相应的考评机制,对于不积极参加培训或培训不合格的教师应予以相应的处罚措施。二是建立教师县、区内轮岗或定期流动制度,促进区域内师资平衡。实现教师在县区内流动,把优秀师资由中心城区流向下面各乡镇,使优秀师资遍布各级学校;同时,县区教育行政部门要派遣优秀毕业生和选调优秀教师到薄弱学校任教,有计划地安排优秀的骨干教师定期、轮流到薄弱学校示教、挂职,薄弱学校的教师到优质学校跟班进修。规定教师在一个学校连续工作超过一定年限,必须轮换调整。通过师资轮换调整,保证各校间的师资力量和教学水平相对均衡。改革现有的教师队伍管理政策,教师的人事档案由县、区教育分中心托管,使学校教师变为区域内教师,为教师在区域内流动创造条件,使区域内教师配置达到平衡。三是专业性强的学科实行“走教制”,充分利用现有教师资源。农村学校,尤其是规模较小的边远山区学校,有的还是包班制,两个教师一个班,什么功课都要教,这对提高农村学生的整体素质极为不利。因此对英语、信息技术、音乐、美术、体育等专任教师短缺的学科,可试行巡回教学制度。四是制定县、区内教师福利待遇统一标准,以稳定教师队伍。目前,城乡之间、校际之间教师福利待遇差异悬殊是造成师资轮换困难最为关键的原因之一。如果制定教师福利待遇县、区内乃至市内统一标准并加以落实,可以促进师资流通的顺畅。当然,为奖励优秀教师留在相对偏远的地区任教或鼓励优秀教师从城区下到乡镇任教,还应该制定给予福利补偿制度。如我省出台了浙人发[2008]78号文件,该文件指出,从2008年1月1日起实行农村教师任教津贴,规定按所聘的岗位和在农村学校任教的年限执行相应的60～400元的津贴,而且对在农村学校任教的特级教师,在本人享受的任教津贴的基础上每月加发500元任教津贴。又如2009年我省全面实施的义务教育学校教师的绩效工资,全面提高了农村学校教师的福利待遇。这些都是有效地稳定农村教师队伍、促进城乡教育均衡发展的好政策。
(三)整体规划,促进办学条件均衡
一是通过“抬高底部”的方法,改善农村学校的办学条件。教育行政部门应以“教育现代化”及“万校标准化建设”为契机,推进学校标准化建设。对办学条件低于基本要求的学校进行限期改造,尽快使区域内所有学校的办学条件达到基本的办学要求。教育行政部门要把推进学校标准化建设与薄弱学校改造结合起来,并以此作为推进中小学办学设施标准化的切入点;要对区域内所有中小学摸清底数,专项评估,确定薄弱学校,查找薄弱环节,按照“政府主导、统一规划、分步实施、积极推进”的原则,分期分批分类制订出改造计划,按照省定城市薄弱学校改造标准,通过改制、调整、联合等方式,每年改造一批薄弱学校。二是通过教育信息化建设,推进教育资源共享,使农村学校成为新农村的知识、信息、文化中心。这是缩小城乡教育差距一大举措。教育行政部门要加快教育信息基础设施,建设网络教育公共服务平台,构建教育信息化公共服务体系,加强信息人才培养和培训,为教育信息化建设提供充分的技术保障。以教育资源库的形式丰富有效的教育资源,为农村学校教育提供资源共享的平台,以帮助和促进农村教师提高教育教学水平,也使农村的教师和学生能有接受最新信息的机会。三是发挥名校的辐射、带动功能,有效推进城乡教育均衡发展。如前文所述的“一个法人、一套班子、一所学校、两个校区”的管理模式,从根本上消除了城乡学校之间的差异,让地处农村的孩子也能享受到优质的义务教育。这种名校与薄弱学校联合、城市学校与农村薄弱学校联合的办学模式,是化解优质教育资源短缺矛盾、让更多的孩子在家门口享受优质教育一种选择;是快速提升薄弱学校办学水平、推进义务教育均衡发展的一种思路;是总结、提升、推广名校的办学理念与学校管理模式,发挥名校在教育发展中的领军作用,缓解“择校”压力,推进区域内教育均衡发展的一种探索。
(四)强化管理,控制生源流向实现生源均衡
校际间的落差是择校现象滋生的土壤,择校现象的存在又进一步加剧了校际差距。生源流向既是校际之间非均衡发展的结果,又是拉大校际间差距的重要因素,因此,实现生源均衡在推进教育均衡发展工作中具有特殊的意义。教育行政部门积极调配教育资源,逐步缩小校际间办学条件、办学质量的差距,是实现教育均衡的治本之策,而通过行政介入、行政干预的方式,实现生源均衡,也是推进义务教育均衡发展之良策。一是提高招生政策的执行力。全面贯彻落实《浙江省义务教育条例》等相关政策,严格按照义务教育阶段公办学校免试就近入学原则实施招生,以提高教育资源利用效率,体现教育公平性。目前政策已经非常明确,关键是政策的执行问题,政策要执行到位,势必触犯一些人的利益,但要实现义务教育均衡发展,招生原则必须坚持。提高政策执行力是推进义务教育均衡的基础。二是积极推进小学升初中、初中升高中招生方式改革。对于民众而言,择校就是选择升学率高、教学质量相对好的学校,学校均衡了择校现象也就消除了。推进小学升初中、初中升高中招生方式改革,就是制止择校。这需要政策的力量,也需要行政的执行力。从2006年开始实施的中考指标定向分配制度,将一定比例的重点高中招生名额按一定的标准分配到初中学校,一定程度上缓解了初中的“择校”压力,给相对薄弱的学校以很大的发展空间,但是力度还不够大,若能在分配的比例上进一步加大,分配条件的指导性再强一些,对促进义务教育阶段生源的均衡更有重要的积极意义。这一方面使校与校之间的应试竞争相对弱化,有助于初中学校全面实施素质教育,另一方面让农村学校的学生有更多考入重点高中的机会。这项政策如能执行到位,必将引导小学毕业生的流向,逐步遏止义务教育阶段的择校倾向,促进义务教育阶段生源的均衡。三是坚决堵住择校生和借读生的“通道”。一些具有优质教育资源的学校,择校人数过多,成班率太高,影响教育教学质量,而一些薄弱学校成班率又太低,造成教育资源浪费。这也是教育不均衡的成因之一。因此,教育行政部门应该严格控制招生数,堵住择校生或借读生。如某市一个小县城,实验学校班额达到55人,学生数达到2300多人,借读生489人,占到了21.3%,其中农村借读生184人,占8%;而该县城郊的一所学校班额不足30人。一边是班级逐年增多,招生片区外的学生越来越多,学生求学半径越来越大;另一边是城郊学校生源逐步萎缩,严重挫伤这些学校的办学积极性。这些情况的存在都是有悖教育均衡发展的政策方向的。因此,教育行政部门必须加强规范管理,控制成班率,堵住义务教育段择校和变相择校的现象。
一、推进义务教育均衡发展的成功经验
(一)全面调整学校布局,合理整合教育资源
学校布点过多、办学条件差、生源不足、办学效益差等问题是造成义务教育发展不平衡的原因之一。近几年来,各地结合学校布局调整的机遇,大力撤并和改造薄弱学校,缩小了区域校际间的差距。如衢州市中小学从2000年的1044所减少到2009年的356所,撤并了688所,改变了全市农村学校“多而散、小而弱”的局面,集聚生源、扩大规模,提高了办学效益,教育资源得到了有效的整合优化。
(二)实施“四改”工程,促进城乡教育均衡
通过实施“四改”工程,全面提升学校的办学条件。如全省全面实施并取得了成效的农村学校“四改”工程,通过农村学校改水、改厕、改寝室、改食堂工程的实施,实现了政府教育投入的合理配置,极大改善了农村学校的办学条件,缩小了城乡学校的差距。
(三)合理配置教师资源,提升农村师资质量
教师资源是义务教育均衡发展的重要制约因素之一,而农村学校教师队伍相对薄弱的情况尤其令人担忧。对此,各级教育部门十分重视,并且采用多种措施大力改变这种现象。一是鼓励和引导新的师范毕业生到农村任教,以改变目前农村学校教师年龄偏大、学历层次偏低的状况;二是制定申报高级职称时必须有农村学校任教经历的政策,每年将有一定数量的城市教师到农村支教;三是通过城乡学校结对,互派校长挂职,互派教师任课,互相开展教研活动;四是扎实开展农村中小学教师素质提升工程,举办农村骨干教师培训班,建立健全快速提升农村教师业务素质的“通道”,切实提高农村教师的业务水平;五是投入一定资金,建立“名师资源拍摄中心”,实现教育城域网并网运行,使城乡师生可以上网共享名师课堂资源。
(四)城乡学校联合办学,实现教育资源共享
为了有效推进城乡教育均衡化,通过合并办学,实行“一个法人、一套班子、一所学校、两个校区”的管理模式,从根本上消除了城乡学校之间的差异,让地处山区的孩子也能享受到优质的义务教育。如衢州各县(市、区)都进行了很多有益的尝试。自2006年起,柯城区鹿鸣小学与七里小学实行城乡捆绑办学,自开创城区“强校”“名校”结对托管“山区学校”“薄弱学校”的试点实践以来,又出台了《关于市区强校名校托管农村完小的实施意见》,实现该区航埠镇民族完小、石梁镇下村完小等6所最薄弱农村完小分别被城区6所小学接管,成为这些城区学校的农村分校,使得薄弱学校在短期内迅速改变面貌,使全区92.8%以上的小学生都能享受到更为优质的教育。
二、推进义务教育均衡发展工作中存在的主要问题及其原因
近年来,教育行政部门在区域义务教育均衡发展方面做了大量的工作,也取得了明显的成效,但问题依然十分突出。
(一)校际差距造成的不均衡
义务教育阶段的校际差异是我国长期以来实行非均衡化的保重点政策和经费投入不均的产物。一是传统的学校等级现象严重存在。如从学校隶属关系来看,市直属学校、区(县)直属学校、一般学校,隶属关系不同,等级地位也不同。直属学校一般政府投入较大,师资配备较强,办学条件好;一般学校由于经济力量相对较弱,教育投入缺口较大,办学条件较差,与市直属学校相比,办学条件和师资水平都存在相当大的差距。这其实是一种变相的等级差,等级待遇不同,地位不同,发展的条件与机遇也不同,这反过来又强化了学校之间的差异,造成更大的不均衡。二是热点学校与普通学校的校际差异增大。所谓热点学校,是指家长择校的重点对象,包括传统形成的重点学校、名校,名牌高中股份制的民办初中,以及享受特殊政策的民办学校等。这些学校因条件好,师资力量雄厚,教育教学质量高,而成为择校的热点学校。由于这些学校能够自主地面向市场,有相对灵活的运行机制,可以吸收大量的社会资金办学,因而与普通学校相比形成了办学和发展的更强优势和更好的环境。三是农村教师严重流失,造成城乡校际差异。由于工作环境差,农村学校得不到应有的重视,造成农村教师的大量流失。农村教师的流失,主要是农村优秀教师的流失,结果使优秀教师高度集中于城市学校,使教师资源配置严重失衡。有的县的教师一旦评上市以上“教坛新秀”,就会调入市区学校,而县城、市区学校教师一旦评上省特教教师,则可能会向大城市流动,导致农村中小学师资队伍年龄结构老化和教学能力差,教育教学水平和质量难以保证,所以,优秀教师的流失造成区域教育严重失衡。
(二)经费保障差异造成的不均衡
制约义务教育均衡发展的另一个重要因素是教育经费投入问题。在教育经费中,生均预算内教育经费是教育经费的最主要来源,更能体现政府教育投入程度的指标。有研究表明,我国小学和初中预算内生均教育经费应占人均GDP的15%和20%,这是我国义务教育最低保障线。以衢州市为例,2009年教育经费投入只占国内生产总值的2.9%,生均公用经费初中611.38元,小学431.77元,而该年衢州人均GDP达到了3000美元。生均预算内教育经费保障线是义务教育的生存线,如果投入不足,会直接影响义务教育的发展。特别是农村义务教育学校投入不足,又无其他收入,必要的教学设备无法添置,教师的培训进修无法进行,就形成了一大批的薄弱学校。
(三)体制差异造成的不均衡
一是多年来现行的学校管理和学校评估政策事实上也在有意无意地引导和制造出新的差异。如评选示范性初中和实验小学、评选名校等,客观上推动了基层政府和社会对原有基础较好的学校重点关注、集中投入、增加资源,但也势必拉大校际差距,助长择校重点风的形成。二是现有的人事制度也产生新的问题。实施教师聘任制,引入竞争机制,实行竞争上岗,其积极意义明显,但好的学校优先聘任优秀教师,一般学校聘任一般教师,素质低的教师只能到偏远的农村、山区学校去,致使学校之间师资配置的失衡。三是扩大优质教育资源,搞所谓名校办民校,更是破坏原有的“教育生态环境”的不良做法。在一个县城,一两所所谓名校办民校,是以整个县城的初中教育为代价,对公办学校办好学校的信心都是沉重的打击。把好的教师挖走了,好的生源抢走了,剩下的孩子,基本上都是社会上弱势群体阶层的,无论是在家庭教育还是在经济方面都处于落后状况。
另外,不同的人群享受着不同的义务教育也是当前义务教育不均衡的一种现实情况。一是流动人口子女所享受的教育资源落后于城市、城镇居民子女,从“零门槛”政策层面上看是享受同等待遇,但在实际操作时,由于公办学校教育资源紧张等因素的影响,城市、城镇的流动人口子女与当地居民子女在享受义务教育上是有明显差异的;二是存在不同社会阶层享受着不同教育资源的现象,有权阶层与有钱阶层,凭“关系”上好学校的情况依然存在,强势社会阶层子女与弱势社会阶层子女享受义务教育差异非常明显;三是城乡教育发展水平的差异,导致不同人群接受着完全不同质量的义务教育,尤其是农村留守儿童,由于缺乏正常的家庭教育,更是出现了许多负面情况。
三、促进区域义务教育均衡发展的建议
教育均衡发展问题实质上是教育资源的分配问题。在教育资源的均衡配置中,布局调整和办学条件的均衡是基础,教师资源的均衡是关键,生源的均衡则是突破。
(一)行政协调,保障教育投入均衡
缩小教育发展差距的关键是教育投入和资源分配。保障教育投入的主要责任在政府,按照我国分级财政制度,义务教育经费投入以县为主,县级政府如何统筹安排本级财政预算内教育经费、上级财政的转移支付和专项补助金,是教育资金合理分配的关键问题,教育发展的城乡差距与校际差距从某种意义上来说是不同教育发展机制作用的结果。县级政府要建立、完善义务教育资源合理分配的机制,保证教育经费分配体现义务教育的属性,把公平作为核心价值来追求。一是在基础拨款方面,改变“重点保证、优势扶持”的非均衡发展策略,在城乡之间、校际之间实现平衡投入。二是要加大教育经费向农村学校和城市薄弱学校的倾斜力度。在教育起点平等的情况下,平衡投入可以促进教育均衡发展,但在失衡的情况下,就须对弱势群体进行倾斜。按美国伦理学家罗尔斯提出的公平性差别原则,倾斜也体现了对公平的价值追求。政府在分配教育资源时,对弱势县区、弱势学校和弱势人群倾斜,保障其具备国家政策、法律所规定的基本标准的办学条件和享受符合基本标准的充分教育,即用对待强势和弱势不平等的手段,达到真正的教育公平的目的。
(二)制度保障,实现教师资源配置均衡
教师队伍素质是决定一所学校办学水平和教育质量的最重要的因素。校际间发展不均衡,很重要的一个原因就是师资水平之间存在差距。要想尽快缩小校际间的差距,促进区域内教育均衡发展,必须着重抓好教师队伍建设,改革现行的教师队伍管理体制。除在引进、调配、培训、职称评定等方面继续执行倾斜政策外,还应制定以下政策,以尽快提高薄弱学校的师资水平。一是建立健全农村学校教师队伍培训机制,从政策、经费、机制等方面对农村学校师资队伍建设给予大力支持,不断提高广大农村学校教师的综合素质。在做好农村教师培训的同时,还必须制定相应的考评机制,对于不积极参加培训或培训不合格的教师应予以相应的处罚措施。二是建立教师县、区内轮岗或定期流动制度,促进区域内师资平衡。实现教师在县区内流动,把优秀师资由中心城区流向下面各乡镇,使优秀师资遍布各级学校;同时,县区教育行政部门要派遣优秀毕业生和选调优秀教师到薄弱学校任教,有计划地安排优秀的骨干教师定期、轮流到薄弱学校示教、挂职,薄弱学校的教师到优质学校跟班进修。规定教师在一个学校连续工作超过一定年限,必须轮换调整。通过师资轮换调整,保证各校间的师资力量和教学水平相对均衡。改革现有的教师队伍管理政策,教师的人事档案由县、区教育分中心托管,使学校教师变为区域内教师,为教师在区域内流动创造条件,使区域内教师配置达到平衡。三是专业性强的学科实行“走教制”,充分利用现有教师资源。农村学校,尤其是规模较小的边远山区学校,有的还是包班制,两个教师一个班,什么功课都要教,这对提高农村学生的整体素质极为不利。因此对英语、信息技术、音乐、美术、体育等专任教师短缺的学科,可试行巡回教学制度。四是制定县、区内教师福利待遇统一标准,以稳定教师队伍。目前,城乡之间、校际之间教师福利待遇差异悬殊是造成师资轮换困难最为关键的原因之一。如果制定教师福利待遇县、区内乃至市内统一标准并加以落实,可以促进师资流通的顺畅。当然,为奖励优秀教师留在相对偏远的地区任教或鼓励优秀教师从城区下到乡镇任教,还应该制定给予福利补偿制度。如我省出台了浙人发[2008]78号文件,该文件指出,从2008年1月1日起实行农村教师任教津贴,规定按所聘的岗位和在农村学校任教的年限执行相应的60～400元的津贴,而且对在农村学校任教的特级教师,在本人享受的任教津贴的基础上每月加发500元任教津贴。又如2009年我省全面实施的义务教育学校教师的绩效工资,全面提高了农村学校教师的福利待遇。这些都是有效地稳定农村教师队伍、促进城乡教育均衡发展的好政策。
(三)整体规划,促进办学条件均衡
一是通过“抬高底部”的方法,改善农村学校的办学条件。教育行政部门应以“教育现代化”及“万校标准化建设”为契机,推进学校标准化建设。对办学条件低于基本要求的学校进行限期改造,尽快使区域内所有学校的办学条件达到基本的办学要求。教育行政部门要把推进学校标准化建设与薄弱学校改造结合起来,并以此作为推进中小学办学设施标准化的切入点;要对区域内所有中小学摸清底数,专项评估,确定薄弱学校,查找薄弱环节,按照“政府主导、统一规划、分步实施、积极推进”的原则,分期分批分类制订出改造计划,按照省定城市薄弱学校改造标准,通过改制、调整、联合等方式,每年改造一批薄弱学校。二是通过教育信息化建设,推进教育资源共享,使农村学校成为新农村的知识、信息、文化中心。这是缩小城乡教育差距一大举措。教育行政部门要加快教育信息基础设施,建设网络教育公共服务平台,构建教育信息化公共服务体系,加强信息人才培养和培训,为教育信息化建设提供充分的技术保障。以教育资源库的形式丰富有效的教育资源,为农村学校教育提供资源共享的平台,以帮助和促进农村教师提高教育教学水平,也使农村的教师和学生能有接受最新信息的机会。三是发挥名校的辐射、带动功能,有效推进城乡教育均衡发展。如前文所述的“一个法人、一套班子、一所学校、两个校区”的管理模式,从根本上消除了城乡学校之间的差异,让地处农村的孩子也能享受到优质的义务教育。这种名校与薄弱学校联合、城市学校与农村薄弱学校联合的办学模式,是化解优质教育资源短缺矛盾、让更多的孩子在家门口享受优质教育一种选择;是快速提升薄弱学校办学水平、推进义务教育均衡发展的一种思路;是总结、提升、推广名校的办学理念与学校管理模式,发挥名校在教育发展中的领军作用,缓解“择校”压力,推进区域内教育均衡发展的一种探索。
(四)强化管理,控制生源流向实现生源均衡
校际间的落差是择校现象滋生的土壤,择校现象的存在又进一步加剧了校际差距。生源流向既是校际之间非均衡发展的结果,又是拉大校际间差距的重要因素,因此,实现生源均衡在推进教育均衡发展工作中具有特殊的意义。教育行政部门积极调配教育资源,逐步缩小校际间办学条件、办学质量的差距,是实现教育均衡的治本之策,而通过行政介入、行政干预的方式,实现生源均衡,也是推进义务教育均衡发展之良策。一是提高招生政策的执行力。全面贯彻落实《浙江省义务教育条例》等相关政策,严格按照义务教育阶段公办学校免试就近入学原则实施招生,以提高教育资源利用效率,体现教育公平性。目前政策已经非常明确,关键是政策的执行问题,政策要执行到位,势必触犯一些人的利益,但要实现义务教育均衡发展,招生原则必须坚持。提高政策执行力是推进义务教育均衡的基础。二是积极推进小学升初中、初中升高中招生方式改革。对于民众而言,择校就是选择升学率高、教学质量相对好的学校,学校均衡了择校现象也就消除了。推进小学升初中、初中升高中招生方式改革,就是制止择校。这需要政策的力量,也需要行政的执行力。从2006年开始实施的中考指标定向分配制度,将一定比例的重点高中招生名额按一定的标准分配到初中学校,一定程度上缓解了初中的“择校”压力,给相对薄弱的学校以很大的发展空间,但是力度还不够大,若能在分配的比例上进一步加大,分配条件的指导性再强一些,对促进义务教育阶段生源的均衡更有重要的积极意义。这一方面使校与校之间的应试竞争相对弱化,有助于初中学校全面实施素质教育,另一方面让农村学校的学生有更多考入重点高中的机会。这项政策如能执行到位,必将引导小学毕业生的流向,逐步遏止义务教育阶段的择校倾向,促进义务教育阶段生源的均衡。三是坚决堵住择校生和借读生的“通道”。一些具有优质教育资源的学校,择校人数过多,成班率太高,影响教育教学质量,而一些薄弱学校成班率又太低,造成教育资源浪费。这也是教育不均衡的成因之一。因此,教育行政部门应该严格控制招生数,堵住择校生或借读生。如某市一个小县城,实验学校班额达到55人,学生数达到2300多人,借读生489人,占到了21.3%,其中农村借读生184人,占8%;而该县城郊的一所学校班额不足30人。一边是班级逐年增多,招生片区外的学生越来越多,学生求学半径越来越大;另一边是城郊学校生源逐步萎缩,严重挫伤这些学校的办学积极性。这些情况的存在都是有悖教育均衡发展的政策方向的。因此,教育行政部门必须加强规范管理,控制成班率,堵住义务教育段择校和变相择校的现象。