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摘要：近几年农村承包土地经营权的流转呈现了多样化特点，也产生了一些新的问题，这些问题影响了农村经济的发展，建立健全土地承包经营权流转市场要求设立流转服务组织，培育良好的土地流转市场环境，健全土地经营权流转管理制度，规范土地流转行为，建立多部门联动机制，及时有效解决流转纠纷。
关键词：土地承包 经营权流转
To past about our country countryside land contracting right of management ponders
Wu Ailing
Abstract:In recent years the countryside contract land right of management pasted has presented the diverse characteristic,also has had some new questions,these questions have affected the rural economy development,established the perfect land contracting right of management to past the market request to set up pasts the service organization,cultivated the good land to past the market environment,the perfect land right of management pasted the control system,the standard land pasted the behavior,established the multi-department linkage mechanism,the prompt effective addressing pasted the dispute.
Keywords:Whether does the land contracting Right of management
【中图分类号】F320 【文献标识码】B【文章编号】1009-9646(2009)02-0080-02
近几年来，农村承包土地经营权的流转现象愈来愈加突出，且呈现了多样化特点，土地承包经营权的合理流转改变了农户分散经营模式，对发展土地的适度规模经营，提高土地利用率和土地产出效益，发展现代农业，增加农民收入都产生了积极的影响。建立健全土地承包经营权流转市场，规范土地承包经营权流转，维护农民合法利益，保护国家经济安全和粮食安全，完善市场机制将会完善农村经济体制改革，推动新农村建设。
1.农村土地承包经营权流转中的新问题
农村土地承包经营权流转速度的加快，随之也衍生了一些问题，这些问题不仅影响农业发展和农民收入的增加，同时也影响着农村社会的安定。有效化解这些矛盾考验着政府的执政能力。
1.1 基层干部法律、法规意识淡薄，农民对土地经营权流转心存顾虑。
我国《农村土地承包法》自2003年3月1日颁布实施以来，农民对承包的土地拥有了合法的经营权及流转权，为了配合法律的有效实施，国家农业部2005年3月出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，一些省市也根据这一管理办法出台了一些适合本地实际情况的相关法规。这些法律、法规的出台，使农村土地承包和土地经营权流转步入了法制化、规范化轨道。一些基层干部的法律、法规意识淡薄，对法律、法规深入学习不够，认识和理解不深，在土地经营权流转过程中宣传不到位，引导不力，方法上也存有不当，使一些农民对土地经营权流转政策知之甚少，对参与土地流转心存顾虑，唯恐土地经营权流转后，会影响自己切身利益，因此参与土地流转的积极性不高，从主观意愿上障碍了土地经营权流转。
1.2 土地经营权流转的市场化程度低，缺乏服务组织。
近几年来，由于土地流转市场的不健全，土地经营权流转的市场化程度低，原因在于完善的、切实可行的土地经营权流转机制还没有真正建立起来，缺乏负责该项工作的中介服务组织。多数县、镇两级组织还没有建立专门的农村土地流转管理监督机构，对土地流转的供求信息不能及时有效发布，对土地流转中的程序、用途、合同签订、审批等缺乏管理和监督，农民的合理需要得不到应有的服务，其合法权益得不到切实保障，严重影响着农村社会的安定。
1.3 强迫土地经营权流转现象时有发生，干群关系僵化。一些地方干部不能从发展的眼光看待土地经营权流转，缺乏对农民自愿参与土地流转的引导，而是为了个人政绩或利益的需要，不顾百姓利益和心愿，违背农业部2005年所颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》中的第二条和第六条的规定，强迫农民进行土地流转，在伤害了农民的利益的同时，带来了农民对党的政策的误解或对基层领导的强烈不满，为此造成农民上访事件时常发生，影响了农村社会的安定，影响了党的政策在农村的贯彻落实。
1.4 土地经营权流转中非农用地增加，合同期满后难以如初退回。
《农村土地承包经营权流转管理办法》中的第三条明确规定：“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途”。在现实的流转中，一些农户只为获取一定的转让费而不会考虑转让后土地的实际用途，因而出现了获得经营权一方在利益的驱动下会改变土地用途，使农用地通过流转变成了非农用地。这种通过合法手续获取违规的土地经营权的行为，完全违反了土地经营权流转不得改变土地的农业用途的规定，转让合同到期后，相当一些受让户很难将土地如初退回。合同的违规可能会用一些补偿方法来解决，但非农用地的增加，则使农业的耕地相对减少，国家保护耕地，保证粮食安全、保证经济安全的政策受到了挑战和威胁。
1.5 政府在土地经营权流转中的服务和监督职能缺失。
近几年来，各级政府在打造惠农型政府方面着实下了不少功夫，也得到了一定的收效，面对农村市场经济的快速发展，政府在农用地流转加速市场化的过程中组织、协调、服务和监督职能的发挥还显得乏力。
1.5.1 政府宣传、引导不够。整合土地资源，发展规模经济，提高土地收益已成为发展现代农业，推进农业集约化、产业化的必然选择，部分农户对这一点认识不深，参与土地流转的积极性不高，原因是政府宣传引导不够。
1.5.2 政府组织、协调、服务的效能低。一些农户愿意把土地流转出去，但供需双方未能及时沟通信息而使流转受阻，有些农户则通过民间转让方式把土地流转出去，但因程序及手续缺乏法律效力，双方的合法权益缺乏保障，潜在隐患较多，原因是政府没有搭建一个土地流转的信息网络平台，政府的组织、协调、服务的职能无法发挥和利用。
1.5.3 政府的审查、监督职能缺失。农用地流转中，双方履行的程序和手续不尽合法，农用土地流转后土地的用途有所改变，农户利益保障有所隐患等现象的产生原因是政府的审查、监督职能缺失，这是造成农村社会矛盾的根结。
2.建立健全土地承包经营权流转市场的对策
2.1 基层政府要加强宣传，引导，调动农户参与土地流转的积极性。
平稳有序地流转土地承包经营权，有利于完善农民土地承包经营权权能，发展好实现好农民土地承包权益；有利于合理配置和充分利用土地资源，促进适度规模经营和现代农业发展；有利于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧，促进农村劳动力转移，防止土地撂荒和粗放经营。鉴于土地合理流转这一利国利民的好事，基层政府有责任和义务向广大农民群众积极宣传，并利用土地流转给农业带来大发展、给农民带来经济收入的成功例子教育农民群众，消除他们思想上的顾虑，引导他们走出观念上的误区。同时，充分利用上级政策的宣传来调动广大农民群众参与土地流转的积极性，使之形成人人积极参与，户户自愿流转局面。
2.2 坚持土地流转依法、自愿、有偿的原则，维护农户的合法权益。
我国是一个历史悠久的农业大国，传统文化的影响使广大农民群众对土地情有独钟，把土地当做命根子，土地流转有一定障碍。现在国家每年都在增加对粮农的种种补贴，这也会使一些农民工重新回到自己的土地上。面对此形势，土地流转工作的开展一定要按照《农村土地承包经营权流转管理办法》的各项规定，尊重农民土地流转的主体地位，坚持依法自愿有偿原则，任何组织和个人不得借由强迫流转。对于不违反“管理办法”而愿意将土地以其他方式流转的农户，任何组织和个人也不能妨碍自主流转。
2.3 设立流转服务组织，培育良好的土地流转市场环境。
随着农村经济改革的深入发展，土地流转市场日趋活跃，但缺乏高质量的流转服务组织参与管理，致使土地流转市场环境依然混乱，纷繁的问题困扰着土地流转市场的健康有序发展。农业部2008年12月下发的《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，“通知”要求：“要积极鼓励支持有条件的地方依托基层农村经营管理部门建立流转服务组织，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，逐步建立完善流转服务平台和网络，不断健全流转机制”。为土地流转的需求双方提供优质服务，通知还要求“没有建立流转服务组织的地方，也要在搞好流转管理工作的基础上，因地制宜搞好流转服务，把开展流转管理与提供流转服务结合起来，寓管理于服务之中，通过提供服务，培育良好的流转市场环境”。
2.4 健全土地经营权流转管理制度，规范土地流转行为。
加强农村土地承包经营权流转管理工作必须按照2009年中央一号文件规定的要求，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程。
2.4.1 乡、（镇）土地流转管理部门对农户承包的土地要登记、造册、颁证，明确承包人、承包地面积、空间位置、承包时间、承包要求等事项，强化对土地承包经营权的物权保护，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。
2.4.2 乡、（镇）土地流转管理部门要使用规范统一的土地流转合同文本。根据农民的需要，管理部门应指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同，杜绝强迫流转的现象发生，维护流转双方的合法权益。
2.4.3 乡（镇）农村土地承包管理部门要建立流转合同鉴证制度。要设立合同鉴证管理科室，明确专人负责这项工作，对流转当事人提出的流转合同鉴证申请，要及时予以办理。在开展鉴证工作中，发现流转双方有违反法律政策的约定，要及时提供咨询，帮助纠正。
2.4.4 乡（镇）农村土地承包管理部门要建立土地流转登记备案、审查制度。管理部门要建立土地流转情况登记备案制度，及时记载和反映土地流转情况。对以转包、出租、互换或其它方式流转的，及时办理有关土地承包经营权证变更手续，明确权属关系，并对流转合同及有关资料及时进行登记、备案，严格保管。管理部门要建立土地流转审查制度，对土地流转双方的手续办理程序、合同内容、土地权属、土地流转的用途等进行严格审查，保证程序及合同内容的规范性和合法性，提高土地流转的法律效力。尤其是对土地流转后的权属性及用途的审查，要严格按照2009年中央一号文件中的三个“不得”规定，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，对改变土地权属和用途的违法、违规现象坚决予以及时纠正。
2.5 建立多部门联动机制，及时有效解决流转纠纷。
基层政府要建立由信访、纪检监察、仲裁、司法参与的多部门联动机制，畅通纠纷解决渠道，化解矛盾纠纷。从加强信访工作入手，重视农民群众的上访事件，倾听他们反映的情况，及时与纪检监察部门、仲裁部门、司法部门沟通协调，及时发现流转中的违法、违规问题，使那些侵害农民和国家、集体利益者的行为不能得逞。对双方因土地流转引起的纠纷以先调解后仲裁的方式来解决，如果调解或仲裁还不能解决的，可经司法机构通过法律程序来解决。总之，联动机制的建立要求各部门相互沟通、协调，充分发挥本部门的职能，及时有效地解决流转中的种种问题，在实践中不断提高调处水平和调处能力，使土地流转工作的顺利开展成为当地经济发展的突破口。
参考文献
［1］农业部《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作》的通知，2009-2-8，中国农业信息网
［2］中共中央国务院.《关于２００９年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，2009-02-02，人民网
［3］中央1号文件坚持农村基本经营制度 规范土地流转，2009-02-02，中国新闻网
关键词：土地承包 经营权流转
To past about our country countryside land contracting right of management ponders
Wu Ailing
Abstract:In recent years the countryside contract land right of management pasted has presented the diverse characteristic,also has had some new questions,these questions have affected the rural economy development,established the perfect land contracting right of management to past the market request to set up pasts the service organization,cultivated the good land to past the market environment,the perfect land right of management pasted the control system,the standard land pasted the behavior,established the multi-department linkage mechanism,the prompt effective addressing pasted the dispute.
Keywords:Whether does the land contracting Right of management
【中图分类号】F320 【文献标识码】B【文章编号】1009-9646(2009)02-0080-02
近几年来，农村承包土地经营权的流转现象愈来愈加突出，且呈现了多样化特点，土地承包经营权的合理流转改变了农户分散经营模式，对发展土地的适度规模经营，提高土地利用率和土地产出效益，发展现代农业，增加农民收入都产生了积极的影响。建立健全土地承包经营权流转市场，规范土地承包经营权流转，维护农民合法利益，保护国家经济安全和粮食安全，完善市场机制将会完善农村经济体制改革，推动新农村建设。
1.农村土地承包经营权流转中的新问题
农村土地承包经营权流转速度的加快，随之也衍生了一些问题，这些问题不仅影响农业发展和农民收入的增加，同时也影响着农村社会的安定。有效化解这些矛盾考验着政府的执政能力。
1.1 基层干部法律、法规意识淡薄，农民对土地经营权流转心存顾虑。
我国《农村土地承包法》自2003年3月1日颁布实施以来，农民对承包的土地拥有了合法的经营权及流转权，为了配合法律的有效实施，国家农业部2005年3月出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，一些省市也根据这一管理办法出台了一些适合本地实际情况的相关法规。这些法律、法规的出台，使农村土地承包和土地经营权流转步入了法制化、规范化轨道。一些基层干部的法律、法规意识淡薄，对法律、法规深入学习不够，认识和理解不深，在土地经营权流转过程中宣传不到位，引导不力，方法上也存有不当，使一些农民对土地经营权流转政策知之甚少，对参与土地流转心存顾虑，唯恐土地经营权流转后，会影响自己切身利益，因此参与土地流转的积极性不高，从主观意愿上障碍了土地经营权流转。
1.2 土地经营权流转的市场化程度低，缺乏服务组织。
近几年来，由于土地流转市场的不健全，土地经营权流转的市场化程度低，原因在于完善的、切实可行的土地经营权流转机制还没有真正建立起来，缺乏负责该项工作的中介服务组织。多数县、镇两级组织还没有建立专门的农村土地流转管理监督机构，对土地流转的供求信息不能及时有效发布，对土地流转中的程序、用途、合同签订、审批等缺乏管理和监督，农民的合理需要得不到应有的服务，其合法权益得不到切实保障，严重影响着农村社会的安定。
1.3 强迫土地经营权流转现象时有发生，干群关系僵化。一些地方干部不能从发展的眼光看待土地经营权流转，缺乏对农民自愿参与土地流转的引导，而是为了个人政绩或利益的需要，不顾百姓利益和心愿，违背农业部2005年所颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》中的第二条和第六条的规定，强迫农民进行土地流转，在伤害了农民的利益的同时，带来了农民对党的政策的误解或对基层领导的强烈不满，为此造成农民上访事件时常发生，影响了农村社会的安定，影响了党的政策在农村的贯彻落实。
1.4 土地经营权流转中非农用地增加，合同期满后难以如初退回。
《农村土地承包经营权流转管理办法》中的第三条明确规定：“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途”。在现实的流转中，一些农户只为获取一定的转让费而不会考虑转让后土地的实际用途，因而出现了获得经营权一方在利益的驱动下会改变土地用途，使农用地通过流转变成了非农用地。这种通过合法手续获取违规的土地经营权的行为，完全违反了土地经营权流转不得改变土地的农业用途的规定，转让合同到期后，相当一些受让户很难将土地如初退回。合同的违规可能会用一些补偿方法来解决，但非农用地的增加，则使农业的耕地相对减少，国家保护耕地，保证粮食安全、保证经济安全的政策受到了挑战和威胁。
1.5 政府在土地经营权流转中的服务和监督职能缺失。
近几年来，各级政府在打造惠农型政府方面着实下了不少功夫，也得到了一定的收效，面对农村市场经济的快速发展，政府在农用地流转加速市场化的过程中组织、协调、服务和监督职能的发挥还显得乏力。
1.5.1 政府宣传、引导不够。整合土地资源，发展规模经济，提高土地收益已成为发展现代农业，推进农业集约化、产业化的必然选择，部分农户对这一点认识不深，参与土地流转的积极性不高，原因是政府宣传引导不够。
1.5.2 政府组织、协调、服务的效能低。一些农户愿意把土地流转出去，但供需双方未能及时沟通信息而使流转受阻，有些农户则通过民间转让方式把土地流转出去，但因程序及手续缺乏法律效力，双方的合法权益缺乏保障，潜在隐患较多，原因是政府没有搭建一个土地流转的信息网络平台，政府的组织、协调、服务的职能无法发挥和利用。
1.5.3 政府的审查、监督职能缺失。农用地流转中，双方履行的程序和手续不尽合法，农用土地流转后土地的用途有所改变，农户利益保障有所隐患等现象的产生原因是政府的审查、监督职能缺失，这是造成农村社会矛盾的根结。
2.建立健全土地承包经营权流转市场的对策
2.1 基层政府要加强宣传，引导，调动农户参与土地流转的积极性。
平稳有序地流转土地承包经营权，有利于完善农民土地承包经营权权能，发展好实现好农民土地承包权益；有利于合理配置和充分利用土地资源，促进适度规模经营和现代农业发展；有利于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧，促进农村劳动力转移，防止土地撂荒和粗放经营。鉴于土地合理流转这一利国利民的好事，基层政府有责任和义务向广大农民群众积极宣传，并利用土地流转给农业带来大发展、给农民带来经济收入的成功例子教育农民群众，消除他们思想上的顾虑，引导他们走出观念上的误区。同时，充分利用上级政策的宣传来调动广大农民群众参与土地流转的积极性，使之形成人人积极参与，户户自愿流转局面。
2.2 坚持土地流转依法、自愿、有偿的原则，维护农户的合法权益。
我国是一个历史悠久的农业大国，传统文化的影响使广大农民群众对土地情有独钟，把土地当做命根子，土地流转有一定障碍。现在国家每年都在增加对粮农的种种补贴，这也会使一些农民工重新回到自己的土地上。面对此形势，土地流转工作的开展一定要按照《农村土地承包经营权流转管理办法》的各项规定，尊重农民土地流转的主体地位，坚持依法自愿有偿原则，任何组织和个人不得借由强迫流转。对于不违反“管理办法”而愿意将土地以其他方式流转的农户，任何组织和个人也不能妨碍自主流转。
2.3 设立流转服务组织，培育良好的土地流转市场环境。
随着农村经济改革的深入发展，土地流转市场日趋活跃，但缺乏高质量的流转服务组织参与管理，致使土地流转市场环境依然混乱，纷繁的问题困扰着土地流转市场的健康有序发展。农业部2008年12月下发的《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，“通知”要求：“要积极鼓励支持有条件的地方依托基层农村经营管理部门建立流转服务组织，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，逐步建立完善流转服务平台和网络，不断健全流转机制”。为土地流转的需求双方提供优质服务，通知还要求“没有建立流转服务组织的地方，也要在搞好流转管理工作的基础上，因地制宜搞好流转服务，把开展流转管理与提供流转服务结合起来，寓管理于服务之中，通过提供服务，培育良好的流转市场环境”。
2.4 健全土地经营权流转管理制度，规范土地流转行为。
加强农村土地承包经营权流转管理工作必须按照2009年中央一号文件规定的要求，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程。
2.4.1 乡、（镇）土地流转管理部门对农户承包的土地要登记、造册、颁证，明确承包人、承包地面积、空间位置、承包时间、承包要求等事项，强化对土地承包经营权的物权保护，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。
2.4.2 乡、（镇）土地流转管理部门要使用规范统一的土地流转合同文本。根据农民的需要，管理部门应指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同，杜绝强迫流转的现象发生，维护流转双方的合法权益。
2.4.3 乡（镇）农村土地承包管理部门要建立流转合同鉴证制度。要设立合同鉴证管理科室，明确专人负责这项工作，对流转当事人提出的流转合同鉴证申请，要及时予以办理。在开展鉴证工作中，发现流转双方有违反法律政策的约定，要及时提供咨询，帮助纠正。
2.4.4 乡（镇）农村土地承包管理部门要建立土地流转登记备案、审查制度。管理部门要建立土地流转情况登记备案制度，及时记载和反映土地流转情况。对以转包、出租、互换或其它方式流转的，及时办理有关土地承包经营权证变更手续，明确权属关系，并对流转合同及有关资料及时进行登记、备案，严格保管。管理部门要建立土地流转审查制度，对土地流转双方的手续办理程序、合同内容、土地权属、土地流转的用途等进行严格审查，保证程序及合同内容的规范性和合法性，提高土地流转的法律效力。尤其是对土地流转后的权属性及用途的审查，要严格按照2009年中央一号文件中的三个“不得”规定，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，对改变土地权属和用途的违法、违规现象坚决予以及时纠正。
2.5 建立多部门联动机制，及时有效解决流转纠纷。
基层政府要建立由信访、纪检监察、仲裁、司法参与的多部门联动机制，畅通纠纷解决渠道，化解矛盾纠纷。从加强信访工作入手，重视农民群众的上访事件，倾听他们反映的情况，及时与纪检监察部门、仲裁部门、司法部门沟通协调，及时发现流转中的违法、违规问题，使那些侵害农民和国家、集体利益者的行为不能得逞。对双方因土地流转引起的纠纷以先调解后仲裁的方式来解决，如果调解或仲裁还不能解决的，可经司法机构通过法律程序来解决。总之，联动机制的建立要求各部门相互沟通、协调，充分发挥本部门的职能，及时有效地解决流转中的种种问题，在实践中不断提高调处水平和调处能力，使土地流转工作的顺利开展成为当地经济发展的突破口。
参考文献
［1］农业部《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作》的通知，2009-2-8，中国农业信息网
［2］中共中央国务院.《关于２００９年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，2009-02-02，人民网
［3］中央1号文件坚持农村基本经营制度 规范土地流转，2009-02-02，中国新闻网