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摘 要 公民的法律素质是外在行为和内在理念的统一。本文指出要切实提高公民法律素质，首先必须营造良好法治氛围，培育有助于形成法律信仰的环境。其次要创新普法机制，增强公民守法、用法、护法的能力。
关键词 普法 实效 法律素质 对策
基金项目：三亚市法学会2014年调研课题《增强普法实效，提升三亚市公民法律素质方案》，主持人文江玲。
作者简介：文江玲，琼州学院马克思主义学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-236-02
在以往的普法宣传教育，三亚市的普法工作是具有较大成就的，显示出之前的普法方式一定的实效性。但是从整体来看，三亚市公民的法律素质仍存在一些不完善。从主观上来讲，公民法律素质的提升缺乏内在需要，公民心目中还没有完全形成法律信仰；从客观上来讲，公民尚未养成守法、用法、护法的习惯。公民的法律素质是外在行为和内在理念的统一，所以，要切实提高三亚市的公民法律素质，就必须培育有助于形成法律信仰的环境，并采用有效的普法机制，增强公民守法、用法、护法的能力。
一、努力营造良好法治氛围
从整体来看，三亚市公民尚未完全形成法律至上的观念，部分公民仍存在不信任法律、轻诉厌诉心理，部分原因是当地执法环境的影响。如果人们学到的法律知识与生活中接触的法律不一致，就会导致人们对法律产生了质疑。所以，“营造一个良好的法治环境培养公民对法律的信任感，是解决群众万事皆忍、怕讼、厌讼意识的关键。”
（一）嚴格执法，不断增强公民的法律安全感
行政执法人员应当严格依法履行职责，依法办事。然而部分行政执法人员在执法过程中的乱执法、暴力执法的行为，使得法律的尊严受到严重损害，老百姓体会不到获得法律保护的安全感，也就难以形成对法律的认同感。所以，要培育公民的法律精神，首先通过行政执法机关的严格执法，确实保障人民的权益，由此增强公民的法律安全感。
（二）公正司法，增强公民法律的信赖感
普法教育的最直观的方式是司法实践。司法公正就会赢得公众对司法机关和法律的尊重和认可；反之。势必使公众对司法机关、对法律失去信心。公众如果在某一具体案件中，感受到了公正，那么就会因此产生对法律的信服；否则就容易对法律进行否定性的评价，甚至对法律持一种蔑视的态度，进而可能对整个法律丧失信心。因此，公正的司法有助于增强公民法律的信赖感，对法律意识的培养至关重要。
二、进一步优化整合普法主体资源
目前，三亚市已对普法行政资源进行了整合，取得了较好的法制宣传效果，但总体上，仍然有待于在广度和深度方面进一步加强和完善资源的整合。
（一）要充分整合人力资源，实现普法主体多元化
我国普法活动是由政府政府发起并推动的，但这并不意味着所有的普法活动都需要政府的亲力亲为。政府由于其人员及资源相对有限，难以形成覆盖全市的法制宣传服务网络。这就需要充分利用各种社会资源，壮大法制宣传队伍，实现普法主体多元化。一方面，组建普法专职人员。专职人员指从事普法管理工作的职业人员，经过了严格的准入制度，是实施普法管理工作的主力军。另一方面，鼓励、支持、培训、规范法律志愿者队伍。
（二）探索市场化普法形式
从目前已取得的普法成效来看，以政府主导的普法工作，投入了大量的人财物，却难以避免低效率的情况。同样的投入，可以探索引入市场主体竞争，政府通过招标方式购买服务，市场主体为利益诱导提供服务。当然，普法工作是政府为公民提供的一种公共服务，目前来看难以完全交给市场操作。但可以在部分项目、部分阶段探索这一形式，比如可以从实施方案制定开始就引入策划公司，在阶段考评时引入市场调查公司。惟有实现主体多元化，形成必要的竞争，普法工作才能逐步摆脱司法行政部门“单打独斗”的局面，形成多方合作共赢的良好局面。
三、从“无差别”普法向“差异性”普法转变
毫无疑问，普法工作是一项针对全社会，而不是针对某一特殊群体的工作。可事实上，法律法规数量庞杂，而人的关注度是有限的，通常人们更乐意接受自己所关注的事物。并且，从目前来看，三亚市公民的法律知识在不同层面人员表现不均衡。如果普法过程中，不论普法对象的具体需求，对所有的人都普及同样的法律，就会使普法效果大打折扣。比如对于部分饱和的人群产生了一些“无效投入，因而效果和投入不成正比；而对于部分欠缺的人群由于“投入不足”而不能满足其需求。所以我们应当根据不同对象，普及不同内容，实现从“无差别”普法向“差异性”普法转变。
1.结合普法对象生活实际细分普法教育任务和内容。民众往往对离自己生活较远的法律不感兴趣，他们更关心自己身边的事务。所以，”只有最大限度地贴近他们的生活，进行一些相应的法律宣传，他们才乐于接受。对那些离现实生活较远的法律，要找到与群众生活的关联点来进行教育。” 当然，细分普法教育任务和内容，需要以普法教育最高目标及培养公民法律素养为原则，普法的内容以公众需要为出发点的同时也要兼顾大局，在细节中向培养公民法律素养这个大的目标靠拢。
2.加大薄弱人群的宣传力度。任何一个地方的普法资源都是有限的，如果将有限的资源平均分配到所有人员，效果并不理想。从问卷调查和走访来看，三亚市公民的法律素质水平不均衡，其中机关事业单位工作人员及大学生整体水平较高，而青少年、农民及农民工等整体水平较低。正如水桶理论所启示的，正是这些最为薄弱的环节决定了我们的整体水平。所以，在普法过程，我们有必要对薄弱人群的宣传加大力度。
四、创新宣传方式
（一）建立有效的沟通模式，增强普法亲和力
经过长期的普法宣传，三亚市公民的法律素质已得到了较大的提高。然而我们也应当承认，在普法之中存在着一些需要反思的地方。比如存在部分令普法效果大打折扣的走过场现象，声势浩大的宣传活动并不都能达到预期效果，得不到群众的响应。究其原因，其中之一是民众在心理上反感“灌输式、居高临下”的宣传方式，并可能会因此出现逆反心理，进而厌倦法律，不愿去接受、接近法律。因此我们应以更具有亲和力的方式进行普法教育，要强化普法的服务功能。增强普法的亲和力，就需要注重与群众的沟通与互动，所以我们必须改变过去行政命令式的宣传方式，建立有效的沟通模式可以使宣传内容和群众需求达到和谐统一。比如在开展普法之前，通过一些热线电话、电子信箱、问卷等方式了解特定群体的法律需求，在整个普法过程不断接受群众反馈的信息。通过普法机构与普法对象之间的双向交流和零距离沟通，优化普法方式、丰富普法内容，打破当前“灌输式”普法中呼应者寥寥之窘境，对于提升普法工作效率和成效，必将起到积极的作用。 （二） 打造多样化的普法平台
回顾以往的普法，各地开展法律宣传通常采取以下形式：开展法律咨询；分发小册子；进行法制教育宣讲；组织开展法制文艺活动；送法下乡等等。这些方式曾为普法宣传工作做出了突出贡献，至今仍发挥着重要作用。但是，由于法治文化建设的发展变化，一些传统的形式已经不能适应宣传工作的需要，普法的形式在传统的沿袭下也应该有所变革。
1. 进一步开拓新的普法载体，充分利用网络传媒手段。网络传媒具有其他途径无法比拟的优势，能产生迅速而广泛的影响，并很容易形成一种氛围和舆论，使得法治观念潜移默化中深入人心。如通过手机短信、彩信、彩铃宣传相关法律知识，开展短信普法、法律知识有奖竞猜、普法手机报、普法活动信息告知等形式多样的法制宣传教育工作，手机普法能便捷、高效地提供内容丰富的法律资讯，而且能够解决外来务工人员居住分散、流动性强带来的普法难题，促进普法工作的长效化和制度化。还可以开拓网络新载体，如可以”将有关法制宣传内容群发QQ用户、QQ邮件和QQ群；建立法制宣传博客；建立普法教育网站以视频资料分析案例” 等等。
2.打造人文户外广告，扩大普法宣传的有效覆盖。尽管”三亚市自2012年以来，在各镇、村、学校新设立法制宣传栏79块，在東线和西线分别建设2块大型法制宣传立柱广告”， 但是目前的户外广告宣传的覆盖面还有待扩大，有必要加大对户外广告、马路灯箱广告、工地围墙等宣传阵地的开发挖掘力度。比如增设街头巷尾的宣传栏、悬挂公益宣传横幅；充分利用工地围墙，制作大幅图片；利用户外电子显示屏、楼宇广告、公交等广告传媒宣传普法标语。由于群众更乐于接受充满着人文关怀亲和力的宣传方式，因此在设计户外宣传标语时，我们不能采用单向训政式的宣教方法，那些“不准”、“禁止”等宣传方式容易引起群众的反感，而应该将法律的人文精神以平等尊重式的方式传递。此外，关于宣传标语，我们认为还可以采用向全市进行有奖征集，一方面可以集思广益，收集民众乐于接受的标语；另一方面，征集的过程本身就是一个全民参与的普法过程。
3.适当采用娱乐式普法。比如制作普法扑克、法制宣传扇子、杯子、购物袋、纸筒等宣传资料，向群众免费发放，让其在娱乐的过程中对相关法律耳濡目染，逐渐提升法律素养，增强法律意识。
五、积极探索政府拨款和社会化相结合筹集普法经费的模式
经费是从事普法工作的前提基础和物质保障。虽然各地对普法经费标准有明确的规定，但在现实中仍然存在普法经费紧缺，三亚市也不例外。普法经费不能保障是一个现实而无奈的问题，因为经费紧缺，就形成了“有多少钱办多少事”的观念。要解决这一问题，我们可以探索政府拨款与社会化相结合的筹措普法经费的新模式。如吸引广告公司等社会力量积极参与，运用市场化运作机制，在政府的引导之下，广告公司具体运作，”开发法制文化产或产品，如法制教育培训、图书、音像制品和大型宣传活动等；如通过出让冠名权和刊登广告等形式，鼓励企业开发户外法制宣传广告、法治文化公园” 等。通过市场化机制，使法制宣传与企业形象宣传有机结合起来，实现社会效益和经济效益的统一。
六、引入第三方机构参与考评机制
在许多普法总结中，在谈到普法效果时都使用一些数据来表明，比如印发了多少宣传资料、举办了多少讲座、开展了多少大型活动等。然而实践经验表明，这些数字是说明不了宣传效果的，用以上数据作为指标来衡量、检测宣传效果难以避免形式主义。普法宣传的效果应该包含两个层次：第一层次是法律内化于公民心中，第二层次是法律外化于公民行动。要逐步达到普法的理想目标，需要在普法规划中深入论证效果考评问题。考评普法效果不能完全依赖普法的工作部门“自卖自夸”，有必要引入第三方机构参与其中。独立的调查机构没有利害关系，可以抽取足够多的样本，真正体现普法工作实际成效。如此，普法工作才能真正实现有压力有动力，才能尽量减少普法走过场的情况，实现普法工作的正效果。
总之，在过去普法工作中，三亚市法制宣传教育工作取得了较好成效，为法治社会建设作出了积极贡献。但不可否认的是，随着社会形势的发展变化，普法工作的实效性仍有待增强。普法是一个社会系统工程，它既依赖于各级政府组织的领导，又依赖于整个社会大环境的改善。面临新形势，我们需要开拓新的普法载体，及时调整普法形式，以提升公民的法律素质。当然这需要时间和过程，不可能一蹴而就，这也意味着普法以及法治建设的长期性。
注释：
张宇.公民法律意识状况调查与对策研究.江西理工大学.2012.
区妇联关于区巾帼志愿者队伍建设的调研报告.（2008-5-15 ）[2014-10-18].http：//www.wm114.cn/wen/70/139722.html.
安徽宣城市泾县积极行动为“六五”普法启动造势.（2011-10-28 ）[2014-11-12].http：//www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/ah/201110/20111000352182.shtml.
陈武.突出“五大抓手”实现“三个有效”加强法制宣传教育 切实推进法治三亚建设——2009年-2013年三亚市法制宣传工作纪实.法制时报.2013-10-22.
周信、吴军.制定“五五”普法规划应注重四个创新.中国司法.2005（6）.61-64 .
关键词 普法 实效 法律素质 对策
基金项目：三亚市法学会2014年调研课题《增强普法实效，提升三亚市公民法律素质方案》，主持人文江玲。
作者简介：文江玲，琼州学院马克思主义学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-236-02
在以往的普法宣传教育，三亚市的普法工作是具有较大成就的，显示出之前的普法方式一定的实效性。但是从整体来看，三亚市公民的法律素质仍存在一些不完善。从主观上来讲，公民法律素质的提升缺乏内在需要，公民心目中还没有完全形成法律信仰；从客观上来讲，公民尚未养成守法、用法、护法的习惯。公民的法律素质是外在行为和内在理念的统一，所以，要切实提高三亚市的公民法律素质，就必须培育有助于形成法律信仰的环境，并采用有效的普法机制，增强公民守法、用法、护法的能力。
一、努力营造良好法治氛围
从整体来看，三亚市公民尚未完全形成法律至上的观念，部分公民仍存在不信任法律、轻诉厌诉心理，部分原因是当地执法环境的影响。如果人们学到的法律知识与生活中接触的法律不一致，就会导致人们对法律产生了质疑。所以，“营造一个良好的法治环境培养公民对法律的信任感，是解决群众万事皆忍、怕讼、厌讼意识的关键。”
（一）嚴格执法，不断增强公民的法律安全感
行政执法人员应当严格依法履行职责，依法办事。然而部分行政执法人员在执法过程中的乱执法、暴力执法的行为，使得法律的尊严受到严重损害，老百姓体会不到获得法律保护的安全感，也就难以形成对法律的认同感。所以，要培育公民的法律精神，首先通过行政执法机关的严格执法，确实保障人民的权益，由此增强公民的法律安全感。
（二）公正司法，增强公民法律的信赖感
普法教育的最直观的方式是司法实践。司法公正就会赢得公众对司法机关和法律的尊重和认可；反之。势必使公众对司法机关、对法律失去信心。公众如果在某一具体案件中，感受到了公正，那么就会因此产生对法律的信服；否则就容易对法律进行否定性的评价，甚至对法律持一种蔑视的态度，进而可能对整个法律丧失信心。因此，公正的司法有助于增强公民法律的信赖感，对法律意识的培养至关重要。
二、进一步优化整合普法主体资源
目前，三亚市已对普法行政资源进行了整合，取得了较好的法制宣传效果，但总体上，仍然有待于在广度和深度方面进一步加强和完善资源的整合。
（一）要充分整合人力资源，实现普法主体多元化
我国普法活动是由政府政府发起并推动的，但这并不意味着所有的普法活动都需要政府的亲力亲为。政府由于其人员及资源相对有限，难以形成覆盖全市的法制宣传服务网络。这就需要充分利用各种社会资源，壮大法制宣传队伍，实现普法主体多元化。一方面，组建普法专职人员。专职人员指从事普法管理工作的职业人员，经过了严格的准入制度，是实施普法管理工作的主力军。另一方面，鼓励、支持、培训、规范法律志愿者队伍。
（二）探索市场化普法形式
从目前已取得的普法成效来看，以政府主导的普法工作，投入了大量的人财物，却难以避免低效率的情况。同样的投入，可以探索引入市场主体竞争，政府通过招标方式购买服务，市场主体为利益诱导提供服务。当然，普法工作是政府为公民提供的一种公共服务，目前来看难以完全交给市场操作。但可以在部分项目、部分阶段探索这一形式，比如可以从实施方案制定开始就引入策划公司，在阶段考评时引入市场调查公司。惟有实现主体多元化，形成必要的竞争，普法工作才能逐步摆脱司法行政部门“单打独斗”的局面，形成多方合作共赢的良好局面。
三、从“无差别”普法向“差异性”普法转变
毫无疑问，普法工作是一项针对全社会，而不是针对某一特殊群体的工作。可事实上，法律法规数量庞杂，而人的关注度是有限的，通常人们更乐意接受自己所关注的事物。并且，从目前来看，三亚市公民的法律知识在不同层面人员表现不均衡。如果普法过程中，不论普法对象的具体需求，对所有的人都普及同样的法律，就会使普法效果大打折扣。比如对于部分饱和的人群产生了一些“无效投入，因而效果和投入不成正比；而对于部分欠缺的人群由于“投入不足”而不能满足其需求。所以我们应当根据不同对象，普及不同内容，实现从“无差别”普法向“差异性”普法转变。
1.结合普法对象生活实际细分普法教育任务和内容。民众往往对离自己生活较远的法律不感兴趣，他们更关心自己身边的事务。所以，”只有最大限度地贴近他们的生活，进行一些相应的法律宣传，他们才乐于接受。对那些离现实生活较远的法律，要找到与群众生活的关联点来进行教育。” 当然，细分普法教育任务和内容，需要以普法教育最高目标及培养公民法律素养为原则，普法的内容以公众需要为出发点的同时也要兼顾大局，在细节中向培养公民法律素养这个大的目标靠拢。
2.加大薄弱人群的宣传力度。任何一个地方的普法资源都是有限的，如果将有限的资源平均分配到所有人员，效果并不理想。从问卷调查和走访来看，三亚市公民的法律素质水平不均衡，其中机关事业单位工作人员及大学生整体水平较高，而青少年、农民及农民工等整体水平较低。正如水桶理论所启示的，正是这些最为薄弱的环节决定了我们的整体水平。所以，在普法过程，我们有必要对薄弱人群的宣传加大力度。
四、创新宣传方式
（一）建立有效的沟通模式，增强普法亲和力
经过长期的普法宣传，三亚市公民的法律素质已得到了较大的提高。然而我们也应当承认，在普法之中存在着一些需要反思的地方。比如存在部分令普法效果大打折扣的走过场现象，声势浩大的宣传活动并不都能达到预期效果，得不到群众的响应。究其原因，其中之一是民众在心理上反感“灌输式、居高临下”的宣传方式，并可能会因此出现逆反心理，进而厌倦法律，不愿去接受、接近法律。因此我们应以更具有亲和力的方式进行普法教育，要强化普法的服务功能。增强普法的亲和力，就需要注重与群众的沟通与互动，所以我们必须改变过去行政命令式的宣传方式，建立有效的沟通模式可以使宣传内容和群众需求达到和谐统一。比如在开展普法之前，通过一些热线电话、电子信箱、问卷等方式了解特定群体的法律需求，在整个普法过程不断接受群众反馈的信息。通过普法机构与普法对象之间的双向交流和零距离沟通，优化普法方式、丰富普法内容，打破当前“灌输式”普法中呼应者寥寥之窘境，对于提升普法工作效率和成效，必将起到积极的作用。 （二） 打造多样化的普法平台
回顾以往的普法，各地开展法律宣传通常采取以下形式：开展法律咨询；分发小册子；进行法制教育宣讲；组织开展法制文艺活动；送法下乡等等。这些方式曾为普法宣传工作做出了突出贡献，至今仍发挥着重要作用。但是，由于法治文化建设的发展变化，一些传统的形式已经不能适应宣传工作的需要，普法的形式在传统的沿袭下也应该有所变革。
1. 进一步开拓新的普法载体，充分利用网络传媒手段。网络传媒具有其他途径无法比拟的优势，能产生迅速而广泛的影响，并很容易形成一种氛围和舆论，使得法治观念潜移默化中深入人心。如通过手机短信、彩信、彩铃宣传相关法律知识，开展短信普法、法律知识有奖竞猜、普法手机报、普法活动信息告知等形式多样的法制宣传教育工作，手机普法能便捷、高效地提供内容丰富的法律资讯，而且能够解决外来务工人员居住分散、流动性强带来的普法难题，促进普法工作的长效化和制度化。还可以开拓网络新载体，如可以”将有关法制宣传内容群发QQ用户、QQ邮件和QQ群；建立法制宣传博客；建立普法教育网站以视频资料分析案例” 等等。
2.打造人文户外广告，扩大普法宣传的有效覆盖。尽管”三亚市自2012年以来，在各镇、村、学校新设立法制宣传栏79块，在東线和西线分别建设2块大型法制宣传立柱广告”， 但是目前的户外广告宣传的覆盖面还有待扩大，有必要加大对户外广告、马路灯箱广告、工地围墙等宣传阵地的开发挖掘力度。比如增设街头巷尾的宣传栏、悬挂公益宣传横幅；充分利用工地围墙，制作大幅图片；利用户外电子显示屏、楼宇广告、公交等广告传媒宣传普法标语。由于群众更乐于接受充满着人文关怀亲和力的宣传方式，因此在设计户外宣传标语时，我们不能采用单向训政式的宣教方法，那些“不准”、“禁止”等宣传方式容易引起群众的反感，而应该将法律的人文精神以平等尊重式的方式传递。此外，关于宣传标语，我们认为还可以采用向全市进行有奖征集，一方面可以集思广益，收集民众乐于接受的标语；另一方面，征集的过程本身就是一个全民参与的普法过程。
3.适当采用娱乐式普法。比如制作普法扑克、法制宣传扇子、杯子、购物袋、纸筒等宣传资料，向群众免费发放，让其在娱乐的过程中对相关法律耳濡目染，逐渐提升法律素养，增强法律意识。
五、积极探索政府拨款和社会化相结合筹集普法经费的模式
经费是从事普法工作的前提基础和物质保障。虽然各地对普法经费标准有明确的规定，但在现实中仍然存在普法经费紧缺，三亚市也不例外。普法经费不能保障是一个现实而无奈的问题，因为经费紧缺，就形成了“有多少钱办多少事”的观念。要解决这一问题，我们可以探索政府拨款与社会化相结合的筹措普法经费的新模式。如吸引广告公司等社会力量积极参与，运用市场化运作机制，在政府的引导之下，广告公司具体运作，”开发法制文化产或产品，如法制教育培训、图书、音像制品和大型宣传活动等；如通过出让冠名权和刊登广告等形式，鼓励企业开发户外法制宣传广告、法治文化公园” 等。通过市场化机制，使法制宣传与企业形象宣传有机结合起来，实现社会效益和经济效益的统一。
六、引入第三方机构参与考评机制
在许多普法总结中，在谈到普法效果时都使用一些数据来表明，比如印发了多少宣传资料、举办了多少讲座、开展了多少大型活动等。然而实践经验表明，这些数字是说明不了宣传效果的，用以上数据作为指标来衡量、检测宣传效果难以避免形式主义。普法宣传的效果应该包含两个层次：第一层次是法律内化于公民心中，第二层次是法律外化于公民行动。要逐步达到普法的理想目标，需要在普法规划中深入论证效果考评问题。考评普法效果不能完全依赖普法的工作部门“自卖自夸”，有必要引入第三方机构参与其中。独立的调查机构没有利害关系，可以抽取足够多的样本，真正体现普法工作实际成效。如此，普法工作才能真正实现有压力有动力，才能尽量减少普法走过场的情况，实现普法工作的正效果。
总之，在过去普法工作中，三亚市法制宣传教育工作取得了较好成效，为法治社会建设作出了积极贡献。但不可否认的是，随着社会形势的发展变化，普法工作的实效性仍有待增强。普法是一个社会系统工程，它既依赖于各级政府组织的领导，又依赖于整个社会大环境的改善。面临新形势，我们需要开拓新的普法载体，及时调整普法形式，以提升公民的法律素质。当然这需要时间和过程，不可能一蹴而就，这也意味着普法以及法治建设的长期性。
注释：
张宇.公民法律意识状况调查与对策研究.江西理工大学.2012.
区妇联关于区巾帼志愿者队伍建设的调研报告.（2008-5-15 ）[2014-10-18].http：//www.wm114.cn/wen/70/139722.html.
安徽宣城市泾县积极行动为“六五”普法启动造势.（2011-10-28 ）[2014-11-12].http：//www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/ah/201110/20111000352182.shtml.
陈武.突出“五大抓手”实现“三个有效”加强法制宣传教育 切实推进法治三亚建设——2009年-2013年三亚市法制宣传工作纪实.法制时报.2013-10-22.
周信、吴军.制定“五五”普法规划应注重四个创新.中国司法.2005（6）.61-64 .