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【摘 要】 在介绍江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点工作推进情况的基础上，对其审计试点中好的做法与经验进行了归纳总结。重点分析了审计试点中存在的主要问题，如资产管理体制不顺畅，资产价值难评估；审计所需信息系统性差，数据资源共享度低；审计领域新且经验少，审计力量弱而取证难；审计评价体系不健全，责任追究机制不到位等。基于此，建议领导干部自然资源资产离任审计要以生态文明建设为主线，因地制宜，聚焦重点，不断加强组织领导、审计评价、责任追究三大机制建设，重点突破管理、信息、技术、人才四大瓶颈。而这需要健全资产管理制度，完善审计法规依据；审计目标应因地制宜，审计内容要聚焦重点；创建大数据联网平台，发挥大数据技术优势；改进审计方式方法，强化审计团队建设；完善审计评价指标体系，客观确定相关责任；推广好的组织领导机制，加大离任审计追责力度等。
【关键词】 领导干部； 自然资源资产； 离任审计； 试点
【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）20-0097-05
2013年，党的十八届三中全会《决定》提出对领导干部实行自然资源资产离任审计（以下简称“离任审计”）。以此为契机，该类型审计迅速成为理论界和实务界关注的热点。2014年7月，《经济责任审计规定实施细则》明确经济责任审计中包含了自然资源资产以及生态环境保护的内容；而审计署则在2014年对部分省（市）长的经济责任审计中，结合课题研究，组织内蒙古、山东、贵州、江西、江苏和湖北审计厅重点开展土地资源、矿产资源审计。2015年4月，我国出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，该《意见》强调通过自然资源资产和环境责任离任审计，强化党政领导干部的生态环境意识与责任担当。2015年7月，习总书记在中央深化改革领导小组第十四次会议上再次强调领导干部在自然资源保护及生态环境等方面具有责任。2015年11月，中央两办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，该《方案》确定了未来几年我国领导干部自然资源资产离任审计的策略：即2015—2017年开展试点、2017年出台相关暂行规定、2018年开始建立经常性的审计制度，以促使各级领导干部更好地履行资源与环境责任，更好地推动生态文明建设以及“两型”社会的打造。
一、江苏省“离任审计”试点工作的推进
江苏省从2013年起积极开展“离任审计”试点工作，其下辖的南通市、苏州市等先后进行了自然资源资产责任审计试点，其中江苏南通的土地、水等的开发利用与保护审计在全国产生了一定影响。2015年，江苏省继续扩大审计试点范围，同时结合本省实际抓紧起草《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》。2015年12月，江苏省审计厅在南通召开审计试点工作座谈会，集中讨论了《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》和《江苏省审计厅关于进一步加大审计力度促进加快推进生态文明建设的实施意见》，力争按审计署的指示与安排，同步推进、协调开展结合型审计和专项审计，在全省形成“一盘棋”的离任审计试点格局[1]。2016年1月28日，江苏省启动《领导干部自然资源资产离任审计操作指南》编制工作，同时，为了积极推进离任审计试点，江苏省审计厅在2016年选择徐州市、每个设区市选择1个县（市）进行推动。2016年12月30日，《江苏省领导干部自然资源资产离任審计试点方案》审议通过并正式印发执行。江苏省要求省、市两级审计部门深入推进“离任审计”试点，全面落实《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，不断扩大这一类型审计试点的覆盖面，进一步加快绿色江苏的建设步伐。
二、江苏省“离任审计”试点经验总结
（一）“离任审计”有备而战
2016年6月，无锡市审计局为了对锡山区、惠山区领导干部开展自然资源资产责任审计，认真参加省厅培训，组织人员到南通调研取经，并走访了相关职能部门了解本区域土地、水等资源的情况与管理现状。2016年7月，苏州市吴中区审计局特邀知名教授做了《基于江苏实践的领导干部自然资源资产责任审计工作报告》的讲座，以提升其审计工作人员的“离任审计”业务素养。2016年8月，南通市审计局针对如东县原县委书记开展自然资源资产利用和环境保护责任审计，为了开展好审计现场工作，审前召集参审人员进行培训，进一步明确审计任务、把握重点、确保质量。2016年10月，针对建湖县开展水资源资产审计试点，宿迁市审计局在审前培训项目组成员，组织实地调研学习，明确审计重点和分工，并聘请水利方面的专家全程参与、现场指导。
（二）“离任审计”内容因地制宜
2016年9月，常熟市审计局审计人员对沙家浜湿地公园近4 000亩的湿地进行实地探查、了解，重点关注湿地保育、水系改造、芦苇植被修复等资源环境建设及其实际成效；无锡市审计局分析了锡山区、惠山区党政主要领导干部在自然资源责任方面指标的完成情况，并结合区域资源禀赋对土地、水等自然资源进行审计试点。常州市金坛区审计局在2016年将水资源作为自然资源资产审计重点，强化乡镇领导干部对水资源的管理与保护责任。连云港市赣榆区审计局、苏州市相城区审计局均在2016年首次将自然资源资产纳入审计范围，前者组织实施了小塔山水库审计调查，并对库区违建整治、生态环境保护等提出审计意见和整改建议；后者则将投诉环境污染问题突出的废塑造粒产生的废气问题列为审计重点，督促责任主体部门加大环境整治及监管力度。2016年5月，盐城市结合本区域盐田资源丰富的实情，首次独立试水盐田资源审计项目，重点关注市属盐田资源开发利用法规政策的落实、盐田资源的生态保护、开发投入、开发工程管理等情况。
（三）“离任审计”方式方法有所创新
一是突出审计技术的创新。如南通市审计局使用信息化方法分析大量水环境数据，注重现场取样，重视“在线监测法”的使用，利用排污监测系统、地图软件等获取第一手资料。二是运用“联合审计”思路构建多元化审计。如泰州市审计局将经济责任审计、投资审计等与自然资源资产审计相融合，建立和同级相关职能部门之间的协调配合机制，强化与专业性机构、相关专业技术人员等的沟通交流，不断优化审计试点中的人力资源配置。三是运用地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）等先进技术开展审计。如泰州市审计局运用GIS系统，获取基本农田、土地利用等方面的基础数据，并利用相关技术导出疑点线索；运用GPS定位，现场核实土地即时现状，查找非法或违规占地、用地问题。四是利用大数据技术提高审计效率与效果。如无锡市审计局在2016年积极进行大数据技术分析，在土地集约利用、违规用地、污染企业整治和管理等方面发现了一批普遍性的问题线索。 （六）推广好的组织领导机制，加大“离任审计”追责力度
在“离任审计”试点中，出现了一些实施效果较好的组织领导机制，如江苏徐州的“领导小组 联席会议”制、湖北鄂州的“1 3”式组织领导制（即市委主要领导亲自领衔改革、一个专门领导小组牵头推进、一个联席会议制度协调、一支督办力量全程督查落实）等。各地区可结合自身实际，取长补短，不断健全审计试点的组织领导。以其中的联席会议制度为例，建议统一领导部署，适当扩展成员单位，明确各参与方具体职责，合理分工，有效沟通，深入协作，形成较为稳定的沟通协调合作机制。而从“离任审计”责任追究方面看，一是要强化生态环境损害责任追究。要在主要领导干部人事档案中，增设环境绩效考核和环境问责追责档案，也可利用互联网平台设置环境问责追踪卡，由此可终生追溯其环境责任。二是引导民众有序参与问责。民众可向本地人大机构反馈环境问题意向，由其负责启动事件调查，并向本级政府及组织部门提交调查结果，由组织部门逐级上报至对被追责领导有处理权的组织部门。三是要求审计结果问责评议和公开。在审计实施后，要组织开展现场问责评议，由与会人大、民众代表对环境突出问题进行现场质询，并对质询、问责结果进行民主评议，公开问责评议和审计结果，以接受民众监督，并将结果纳入领导干部考核档案，对问题特别严重的要移送司法或纪检等部门，以便严格追责。
【参考文献】
[1] 江苏省审计厅.江苏召开领导干部自然资源资产离任审计试点工作座谈会[EB/OL].www.iaudit.cn/News/
ShowArticle.asp？ArticleID=203654.2015-12-22.
[2] 陈朝豹，耿翔宇，孟春.胶州市领导干部自然资源资产离任审计的实践与思考[J].审计研究，2016（4）：10-14.
[3] 钱水祥.领导干部自然资源资产离任审计研究[J].浙江社会科学，2016（3）：151-155，161.
[4] 陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究，2014（5）：15-19.
[5] 審计署.常州金坛区：把水资源考核管理作为自然资源资产审计的抓手[EB/OL].www.audit.gov.cn/n4/n20/
n524/c82848/content.html.2016-04-19.
[6] 陈波，卜琦.论自然资源资产离任审计的目标与内容[J].会计之友，2014（36）：10-13.
[7] 张宏亮，刘长翠，曹丽娟.地方领导人自然资源资产离任审计探讨[J].审计研究，2015（2）：14-20.
【关键词】 领导干部； 自然资源资产； 离任审计； 试点
【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）20-0097-05
2013年，党的十八届三中全会《决定》提出对领导干部实行自然资源资产离任审计（以下简称“离任审计”）。以此为契机，该类型审计迅速成为理论界和实务界关注的热点。2014年7月，《经济责任审计规定实施细则》明确经济责任审计中包含了自然资源资产以及生态环境保护的内容；而审计署则在2014年对部分省（市）长的经济责任审计中，结合课题研究，组织内蒙古、山东、贵州、江西、江苏和湖北审计厅重点开展土地资源、矿产资源审计。2015年4月，我国出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，该《意见》强调通过自然资源资产和环境责任离任审计，强化党政领导干部的生态环境意识与责任担当。2015年7月，习总书记在中央深化改革领导小组第十四次会议上再次强调领导干部在自然资源保护及生态环境等方面具有责任。2015年11月，中央两办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，该《方案》确定了未来几年我国领导干部自然资源资产离任审计的策略：即2015—2017年开展试点、2017年出台相关暂行规定、2018年开始建立经常性的审计制度，以促使各级领导干部更好地履行资源与环境责任，更好地推动生态文明建设以及“两型”社会的打造。
一、江苏省“离任审计”试点工作的推进
江苏省从2013年起积极开展“离任审计”试点工作，其下辖的南通市、苏州市等先后进行了自然资源资产责任审计试点，其中江苏南通的土地、水等的开发利用与保护审计在全国产生了一定影响。2015年，江苏省继续扩大审计试点范围，同时结合本省实际抓紧起草《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》。2015年12月，江苏省审计厅在南通召开审计试点工作座谈会，集中讨论了《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》和《江苏省审计厅关于进一步加大审计力度促进加快推进生态文明建设的实施意见》，力争按审计署的指示与安排，同步推进、协调开展结合型审计和专项审计，在全省形成“一盘棋”的离任审计试点格局[1]。2016年1月28日，江苏省启动《领导干部自然资源资产离任审计操作指南》编制工作，同时，为了积极推进离任审计试点，江苏省审计厅在2016年选择徐州市、每个设区市选择1个县（市）进行推动。2016年12月30日，《江苏省领导干部自然资源资产离任審计试点方案》审议通过并正式印发执行。江苏省要求省、市两级审计部门深入推进“离任审计”试点，全面落实《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，不断扩大这一类型审计试点的覆盖面，进一步加快绿色江苏的建设步伐。
二、江苏省“离任审计”试点经验总结
（一）“离任审计”有备而战
2016年6月，无锡市审计局为了对锡山区、惠山区领导干部开展自然资源资产责任审计，认真参加省厅培训，组织人员到南通调研取经，并走访了相关职能部门了解本区域土地、水等资源的情况与管理现状。2016年7月，苏州市吴中区审计局特邀知名教授做了《基于江苏实践的领导干部自然资源资产责任审计工作报告》的讲座，以提升其审计工作人员的“离任审计”业务素养。2016年8月，南通市审计局针对如东县原县委书记开展自然资源资产利用和环境保护责任审计，为了开展好审计现场工作，审前召集参审人员进行培训，进一步明确审计任务、把握重点、确保质量。2016年10月，针对建湖县开展水资源资产审计试点，宿迁市审计局在审前培训项目组成员，组织实地调研学习，明确审计重点和分工，并聘请水利方面的专家全程参与、现场指导。
（二）“离任审计”内容因地制宜
2016年9月，常熟市审计局审计人员对沙家浜湿地公园近4 000亩的湿地进行实地探查、了解，重点关注湿地保育、水系改造、芦苇植被修复等资源环境建设及其实际成效；无锡市审计局分析了锡山区、惠山区党政主要领导干部在自然资源责任方面指标的完成情况，并结合区域资源禀赋对土地、水等自然资源进行审计试点。常州市金坛区审计局在2016年将水资源作为自然资源资产审计重点，强化乡镇领导干部对水资源的管理与保护责任。连云港市赣榆区审计局、苏州市相城区审计局均在2016年首次将自然资源资产纳入审计范围，前者组织实施了小塔山水库审计调查，并对库区违建整治、生态环境保护等提出审计意见和整改建议；后者则将投诉环境污染问题突出的废塑造粒产生的废气问题列为审计重点，督促责任主体部门加大环境整治及监管力度。2016年5月，盐城市结合本区域盐田资源丰富的实情，首次独立试水盐田资源审计项目，重点关注市属盐田资源开发利用法规政策的落实、盐田资源的生态保护、开发投入、开发工程管理等情况。
（三）“离任审计”方式方法有所创新
一是突出审计技术的创新。如南通市审计局使用信息化方法分析大量水环境数据，注重现场取样，重视“在线监测法”的使用，利用排污监测系统、地图软件等获取第一手资料。二是运用“联合审计”思路构建多元化审计。如泰州市审计局将经济责任审计、投资审计等与自然资源资产审计相融合，建立和同级相关职能部门之间的协调配合机制，强化与专业性机构、相关专业技术人员等的沟通交流，不断优化审计试点中的人力资源配置。三是运用地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）等先进技术开展审计。如泰州市审计局运用GIS系统，获取基本农田、土地利用等方面的基础数据，并利用相关技术导出疑点线索；运用GPS定位，现场核实土地即时现状，查找非法或违规占地、用地问题。四是利用大数据技术提高审计效率与效果。如无锡市审计局在2016年积极进行大数据技术分析，在土地集约利用、违规用地、污染企业整治和管理等方面发现了一批普遍性的问题线索。 （六）推广好的组织领导机制，加大“离任审计”追责力度
在“离任审计”试点中，出现了一些实施效果较好的组织领导机制，如江苏徐州的“领导小组 联席会议”制、湖北鄂州的“1 3”式组织领导制（即市委主要领导亲自领衔改革、一个专门领导小组牵头推进、一个联席会议制度协调、一支督办力量全程督查落实）等。各地区可结合自身实际，取长补短，不断健全审计试点的组织领导。以其中的联席会议制度为例，建议统一领导部署，适当扩展成员单位，明确各参与方具体职责，合理分工，有效沟通，深入协作，形成较为稳定的沟通协调合作机制。而从“离任审计”责任追究方面看，一是要强化生态环境损害责任追究。要在主要领导干部人事档案中，增设环境绩效考核和环境问责追责档案，也可利用互联网平台设置环境问责追踪卡，由此可终生追溯其环境责任。二是引导民众有序参与问责。民众可向本地人大机构反馈环境问题意向，由其负责启动事件调查，并向本级政府及组织部门提交调查结果，由组织部门逐级上报至对被追责领导有处理权的组织部门。三是要求审计结果问责评议和公开。在审计实施后，要组织开展现场问责评议，由与会人大、民众代表对环境突出问题进行现场质询，并对质询、问责结果进行民主评议，公开问责评议和审计结果，以接受民众监督，并将结果纳入领导干部考核档案，对问题特别严重的要移送司法或纪检等部门，以便严格追责。
【参考文献】
[1] 江苏省审计厅.江苏召开领导干部自然资源资产离任审计试点工作座谈会[EB/OL].www.iaudit.cn/News/
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[2] 陈朝豹，耿翔宇，孟春.胶州市领导干部自然资源资产离任审计的实践与思考[J].审计研究，2016（4）：10-14.
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[4] 陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究，2014（5）：15-19.
[5] 審计署.常州金坛区：把水资源考核管理作为自然资源资产审计的抓手[EB/OL].www.audit.gov.cn/n4/n20/
n524/c82848/content.html.2016-04-19.
[6] 陈波，卜琦.论自然资源资产离任审计的目标与内容[J].会计之友，2014（36）：10-13.
[7] 张宏亮，刘长翠，曹丽娟.地方领导人自然资源资产离任审计探讨[J].审计研究，2015（2）：14-20.