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【摘要】政府针对秸秆焚烧问题已经出台了相关的法律政策，但效果并不明显。因此需要从城镇化视角对其原因进行规范阐释，并建议资源充分利用与土地流转，以期完善秸秆焚烧的法律规制，实现提高秸秆综合利用率和减少环境危害的合理预期。
【关键词】秸秆焚烧；城镇化；原因阐释；制度构建
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-069-01
一、实践难题：秸秆焚烧法律规制的现状
秸秆焚烧现象由来已久，并且有愈演愈烈之势。我国作为一个农业大国，每年的秸秆产量高达8至9亿吨。能够有效利用的只占70%多一点，个别落后地区的综合利用率还远低于这一比例。随着传统用途的秸秆用量大幅减少，新的利用方式规模还较小，正处于一个新旧交替的空档期。为此，环保总局等六部委还出台了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规范秸秆焚烧，中央和地方各级政府陆续出台了各类相关规章文件，对秸秆焚烧行为予以查处和禁止，但是效果却差强人意，雾霾的出现再次引起了人们的关注。
二、规范阐释：秸秆焚烧的原因解读
传统研究学者普遍认为秸秆处理手段成本过高，农民不愿意承担这额外的成本。而从经济学的角度来看，由于政府监管不严，环境污染的责任往往不是由污染者来承担。这是秸秆焚烧屡禁不止的直接原因，其根本原因是我国的高速城镇化进程所带来的大规模人口迁移。
据国家统计局数据显示，我国的秸秆产量排名前十的省份依次是河南、山东、黑龙江、河北、吉林、安徽、江苏、四川、内蒙古、湖南。2014年环境保护部卫星遥感巡查监测数据统计表明，秸秆焚烧现象最严重的十个省份依次是河南、安徽、山东、河北、湖北、江苏、四川、陕西、山西和内蒙古。另一方面，本文作者调阅了国家统计局内存在秸秆焚烧现象的部分省的乡村人口变化情况，发现从2010年到2014年各省乡村人口均有所减少从人口减少的数量上来看，前十名由高到低分别是河南、四川、山东、江苏、湖南、湖北、安徽、河北、陕西、辽宁。从减少的比例上来看由高到低则是辽宁省、陕西省、江苏省、河南省、湖北省、山西、安徽、山东、湖南、内蒙古、甘肃。从排名顺序来看，虽不是完全一致，但也大致相当。秸秆焚烧现象比较严重的省份，都存在着较为严重的农村人口流失问题。最典型的就是河南、山东、河北三省，都是北方的产粮大省和人口大省，也都存在着很严重的农村人口流失问题。
从农村想城市转移的人口往往是劳动人口，留在农村的不是老年人就是小孩子，即中国特有的留守老人和留守儿童。既缺乏劳动能力也缺乏创新精神。尤其是老龄化严重的农村地区，但在地少人多的现实背景下，难以规模化经营，机械化作业水平不高。如黑龙江省的秸秆数量也很多，但秸秆焚烧现象相对较轻，就是因为黑龙江省历来地广人稀，农业机械化水平较高。在规模效应之下，秸秆综合利用的单位成本被摊薄，综合利用率较高。
三、制度构建：应对秸秆焚烧问题的法律建议
（一）立法现状：秸秆焚烧问题的法律瓶颈
针对秸秆焚烧问题的法律对策基本分为两类，第一类是对秸秆焚烧的禁止。政府部门往往采用的就是此种法律对策，首先立法，划定禁烧区，然后每年的夏收秋收时节耗费大量人力物力严查秸秆焚烧行为。但是成效不大。不少农民为抢农时，顶风作案，想方设法的也要将地里的秸秆给烧掉。第二类是通过各种鼓励秸秆综合利用的政策法规来达到减少剩余秸秆从而让农民自愿放弃焚烧秸秆。这一类往往受到学界的学者们推崇，近两年的时间，江苏、湖北等个别省份采取了这一类方式出台了相应的规章制度，也取得了一定的效果。①但是短时间内，很难推广到全国。高额的补贴虽然对农民生产和环境保护都有利，但对于政府的财政压力比较大。富裕的省份比较容易施行，财政压力较大的北方省份往往流于形式，很难真正的施行。
（二）破解之道：资源充分利用与土地流转
减少秸秆焚烧，最佳的方式就是变废为宝将剩余的秸秆作为一种资源充分的利用起来。要想更快的推行秸秆还田、秸秆饲料化、秸秆发电、秸秆原料化等环保无污染的利用方式，就要尽可能的降低成本提高经济效益。②以秸秆发电为例，对于将秸秆卖给发电企业的农民来说，秸秆本身是没有成本的，最大的成本就是交通运输成本和收集秸秆的人力成本。特别是在山东、河南两省，人均土地少，机械化水平低秸秆收集往往需要人工，人力成本高，而且分散经营，交通运输成本也较高。
解决这一难题，根本的还是要促进土地流转。因为我国农村是集体土地所有制，相关的法律法规也不太健全，土地作為最重要的农业生产要素，不能像资金、劳动力等工业生产要素一样自由流转，严重限制了我国农业的发展。就如李克强总理所说，发展工业式的农业。第一步就是要建立和完善有关土地流转的相关法律法规。使得土地尽快集中到少数种粮大户手中。一方面有利于产生规模效应，降低综合利用的成本，另一方面，集中经营后，土地数量不变但是农户少了，便于政府部门监督管理。农户违法焚烧秸秆的话，政府部门可以更加及时高效的予以处理。
注释：
①马骥.秸秆禁烧政府监管模式及其效果比较[J].中国农业大学学报，2009（14）.
②程远.中国农村环境保护与垃圾处置经济学研究[D].上海：复旦大学博士学位论文，2004.
【关键词】秸秆焚烧；城镇化；原因阐释；制度构建
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-069-01
一、实践难题：秸秆焚烧法律规制的现状
秸秆焚烧现象由来已久，并且有愈演愈烈之势。我国作为一个农业大国，每年的秸秆产量高达8至9亿吨。能够有效利用的只占70%多一点，个别落后地区的综合利用率还远低于这一比例。随着传统用途的秸秆用量大幅减少，新的利用方式规模还较小，正处于一个新旧交替的空档期。为此，环保总局等六部委还出台了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规范秸秆焚烧，中央和地方各级政府陆续出台了各类相关规章文件，对秸秆焚烧行为予以查处和禁止，但是效果却差强人意，雾霾的出现再次引起了人们的关注。
二、规范阐释：秸秆焚烧的原因解读
传统研究学者普遍认为秸秆处理手段成本过高，农民不愿意承担这额外的成本。而从经济学的角度来看，由于政府监管不严，环境污染的责任往往不是由污染者来承担。这是秸秆焚烧屡禁不止的直接原因，其根本原因是我国的高速城镇化进程所带来的大规模人口迁移。
据国家统计局数据显示，我国的秸秆产量排名前十的省份依次是河南、山东、黑龙江、河北、吉林、安徽、江苏、四川、内蒙古、湖南。2014年环境保护部卫星遥感巡查监测数据统计表明，秸秆焚烧现象最严重的十个省份依次是河南、安徽、山东、河北、湖北、江苏、四川、陕西、山西和内蒙古。另一方面，本文作者调阅了国家统计局内存在秸秆焚烧现象的部分省的乡村人口变化情况，发现从2010年到2014年各省乡村人口均有所减少从人口减少的数量上来看，前十名由高到低分别是河南、四川、山东、江苏、湖南、湖北、安徽、河北、陕西、辽宁。从减少的比例上来看由高到低则是辽宁省、陕西省、江苏省、河南省、湖北省、山西、安徽、山东、湖南、内蒙古、甘肃。从排名顺序来看，虽不是完全一致，但也大致相当。秸秆焚烧现象比较严重的省份，都存在着较为严重的农村人口流失问题。最典型的就是河南、山东、河北三省，都是北方的产粮大省和人口大省，也都存在着很严重的农村人口流失问题。
从农村想城市转移的人口往往是劳动人口，留在农村的不是老年人就是小孩子，即中国特有的留守老人和留守儿童。既缺乏劳动能力也缺乏创新精神。尤其是老龄化严重的农村地区，但在地少人多的现实背景下，难以规模化经营，机械化作业水平不高。如黑龙江省的秸秆数量也很多，但秸秆焚烧现象相对较轻，就是因为黑龙江省历来地广人稀，农业机械化水平较高。在规模效应之下，秸秆综合利用的单位成本被摊薄，综合利用率较高。
三、制度构建：应对秸秆焚烧问题的法律建议
（一）立法现状：秸秆焚烧问题的法律瓶颈
针对秸秆焚烧问题的法律对策基本分为两类，第一类是对秸秆焚烧的禁止。政府部门往往采用的就是此种法律对策，首先立法，划定禁烧区，然后每年的夏收秋收时节耗费大量人力物力严查秸秆焚烧行为。但是成效不大。不少农民为抢农时，顶风作案，想方设法的也要将地里的秸秆给烧掉。第二类是通过各种鼓励秸秆综合利用的政策法规来达到减少剩余秸秆从而让农民自愿放弃焚烧秸秆。这一类往往受到学界的学者们推崇，近两年的时间，江苏、湖北等个别省份采取了这一类方式出台了相应的规章制度，也取得了一定的效果。①但是短时间内，很难推广到全国。高额的补贴虽然对农民生产和环境保护都有利，但对于政府的财政压力比较大。富裕的省份比较容易施行，财政压力较大的北方省份往往流于形式，很难真正的施行。
（二）破解之道：资源充分利用与土地流转
减少秸秆焚烧，最佳的方式就是变废为宝将剩余的秸秆作为一种资源充分的利用起来。要想更快的推行秸秆还田、秸秆饲料化、秸秆发电、秸秆原料化等环保无污染的利用方式，就要尽可能的降低成本提高经济效益。②以秸秆发电为例，对于将秸秆卖给发电企业的农民来说，秸秆本身是没有成本的，最大的成本就是交通运输成本和收集秸秆的人力成本。特别是在山东、河南两省，人均土地少，机械化水平低秸秆收集往往需要人工，人力成本高，而且分散经营，交通运输成本也较高。
解决这一难题，根本的还是要促进土地流转。因为我国农村是集体土地所有制，相关的法律法规也不太健全，土地作為最重要的农业生产要素，不能像资金、劳动力等工业生产要素一样自由流转，严重限制了我国农业的发展。就如李克强总理所说，发展工业式的农业。第一步就是要建立和完善有关土地流转的相关法律法规。使得土地尽快集中到少数种粮大户手中。一方面有利于产生规模效应，降低综合利用的成本，另一方面，集中经营后，土地数量不变但是农户少了，便于政府部门监督管理。农户违法焚烧秸秆的话，政府部门可以更加及时高效的予以处理。
注释：
①马骥.秸秆禁烧政府监管模式及其效果比较[J].中国农业大学学报，2009（14）.
②程远.中国农村环境保护与垃圾处置经济学研究[D].上海：复旦大学博士学位论文，2004.