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摘要煤炭既是产业问题、经济问题，又是社会问题和民生问题，更关系到国家能源战略安全。本文主要探讨如何在公平并购的原则下，在政府的主导下，根据煤炭企业的自身特点，选择既能够降低并购方的成本与风险，又能保护双方利益的并购方式。
关键词政府主导 煤炭资源整合 股权并购 资产并购
基金项目：中国矿业大学（北京）2009青年科研专项基金。
作者简介：荆京，中国矿业大学（北京）文法学院，讲师，硕士，研究方向：经济法、行政法。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-099-02
2008年下半年开始，山西省政府先后下发了《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》、《山西省煤炭产业调整和振兴规划》等文件，在全省范围强制推进煤炭产业整合。
一、山西煤炭资源整合引发的争议及其实质
（一）质疑焦点
由政府主导，强力推进的煤炭资源整合曾经引起了多方质疑。浙江省有关协会、浙江商界、律师界曾向全国人大、国务院、山西省人大、山西省政府上书，要求对《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》、《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》的合法性、合理性问题进行审查处理。质疑主要集中在三个方面：一是质疑者认为“国进民退”是市场经济的倒退。整合行为凸显政府部门对市场秩序的不尊重，随意禁止私人企业进入，或者随时将业已进入的私人企业驱逐使得私人投资面临巨大的政策性风险，私人投资者的信心必将遭受严重打击。二是质疑者认为市场机制基本被排除在外。此次整合是由山西省政府自上而下推进，兼并重组的实质就是煤矿的国有。非市场的议价方式使得小煤矿失去了议价能力，资产转让价格明显低于市场价格。二是质疑者认为，山西省政府以行政手段强行推进兼并重组，违反了物权法的有关规定，侵犯了一部分“六证”齐全的私营煤矿业主合法的财产所有权以及矿产开采用益物权，对“私有产权”造成了严重而广泛的侵害。
虽然引发了一些质疑和问题，但是从实践效果来看，山西省此次的煤炭资源整合方式有着控制力强、执行力和效率高的优点，保证了煤炭资源整合政策的顺利实施和实现。截至2010年12月，山西省矿井数已由2600座减少到1000座，30万吨／年以下的矿井全部淘汰，保留矿井将全部实现机械化开采。企业主体已由2200多个减少到130个左右，形成了4个年生产能力亿吨级的特大型煤炭集团，3个年生产能力5000万吨级以上的大型煤炭集团，“多小散乱”的煤炭产业格局发生了根本性的变革。
（二）实质
山西煤炭资源整合主要从两个方向推进：对于违规运作的煤炭企业，由政府部门运用行政手段进行整合，并且不支付任何费用，该种方式体现了很大程度上的政府意志，可以看作是政府部门的行政行为；而对于合法经营、证照齐全的煤炭企业，则在政府的指引下，由企业自主决定采用股权并购或资产并购等手段进行整合，该种方式体现了市场主体的自主意志，应视为建立平等协商基础上的在市场行为。从本质上说，山西省煤炭资源的整合属于公司并购。
二、山西煤炭资源整合的方式
“并购”是兼并与收购的简称，尽管兼并与收购有其各自的目的和法律特征，但由于二者关系非常紧密，因而在西方国家常被连用。“并购”一词在我国的现行法律规定上并没有明确的界定，而且在实践中“并购”也没有单一固定的模式。就山西省煤炭资源整合而言，政策上政府允许采取收购、兼并、控股、参股等多种方式，实践中选择最多的是股权收购和资产收购两种方式。
股权并购是指不改变目标企业当前的生产经营现状，从目标企业股东手中受让目标企业部分或者全部股权，从而达到控制目标企业的目的。具有税收负担小，收购成本低、较快产生收益等优势。其不利方面在于收购方需承担被收购方的债务及责任，风险较大。资产并购是指收购方按照其需要通过购买目标企业的生产经营性资产方式达到控制目标企业的目的。其最大优势在于无需承担被收购方的负债或责任，风险性较低，操作较为简单。不利之处在于所需缴纳的税负较多，收购成本较高。
三、煤炭资源整合并购方式的选择
（一）基本原则
煤炭作为重要的能源，与国家安全和公共利益紧密相连。我国《宪法》中明确规定“矿藏属于国家所有”，即只有国家才有权处置煤炭资源。《物权法》将矿业权最终定性为“准用益物权”，矿产权的设立和变动可以适用《物权法》关于物权设立和变动的一般规则。《矿产资源法》早在1986年就确立了资源有偿使用原则，虽然私营矿主多是无偿或者以极低价格获得了矿业权，但是其合法取得的矿业权，在煤炭资源整合的过程中仍应得到法律保护。在这种情况下，政府作为公众利益的管理者和维护者，需要发挥其自身的行政管理职能，在资源煤矿整合过程中寻找平衡点，既要实现对煤矿资源的合理开采和有序管理，促进资源分配的公平和合理配置，又要充分保护私营煤矿业主的合法权益。采取公平的并购方式，保护双方（特别是私营煤矿业主）的利益，是煤炭资源整合中必须遵循的原则。
（二）煤炭资源整合并购中的主要法律风险
1．目标企业的历史沿革风险
众多私营煤矿企业都经历过由集体企业、私人托管、企业改制为有限责任公司的过程。最初，很多私营煤矿都是由村或乡一级政府或者政府下属单位发起设立的小型煤炭企业，由于煤炭价格长期处于低位、生产技术落后、运输成本等因素，这些乡镇集体煤矿普遍存在经营困难的问题。为了寻找出路，一些煤矿开始采取联营、承包或托管的方式，委托其他单位或个人经营煤矿。而后在煤炭企业改制过程中，这些煤矿的托管人、承包人通过改制，取得了煤矿的经营权，并在缴纳了采矿权价款、采矿权使用费以及矿产资源补偿费等费用的前提下，获得煤矿的采矿权，成为了所谓的“煤老板”。由于历史沿革、操作不规范、腐败等原因，这些煤矿的采矿权可能会存在瑕疵（如欠缴采矿权价款、采矿权使用费等），无法进行煤炭合法开采，从而影响并购后的煤矿的生产经营。
2．企业主体资格风险
根据有关法律的规定，煤矿企业经营最起码要具备“五证一照”，五证是指采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长安全生产许可资格证、矿长资格证，一照是指营业执照。如果目标企业证照不全，将使并购存在瑕疵。此外，即便证照齐全，也可能会留下经营隐患。前述证照均有相应的有效期限，部分煤矿因为开采规模达不到政府规定的开采规模要求或存在其他问题，而无法续展“五证一照”的有效期限，导致煤炭企业主体资格的丧失。
3．土地和房产风险
煤矿生產需要占用较大的面积，用于矿井以及辅助设施的建设。在进行煤矿并购时，需要查明该煤矿的土地使用情况。对于已经取得土地使用权的，应当查清取得土地使用权的方式是出让还是转让，是否缴纳了土地出让金等。实践中，大多数煤矿位于相对偏远的地区，所使用的土地多数是租用的集体土地，并未按照《土地管理法》和其他有关法律的规定办理土地的征用、转用和其他变更登记手续，造成这些煤矿的土地使用权存在瑕疵。同时，在这些土地上的办公、生产用房，很多都是煤矿根据需要自建的，并未办理建设规划许可、施工许可和房屋所有权证等相关手续，可能被认定为违章建筑，影响后期的使用，需要特别予以注意。
4．债权债务风险
资源整合的目标煤矿多为小型煤矿，这些小型煤矿企业往往财务制度不够健全，致使收购方很难确定目标企业到底存有多少债务。
对于很多私营煤矿业主来说，矿上的钱和自己的钱是没有区别的，因而存在着一些隐性的债权债务，例如在一些私营煤矿的财务账簿和报表中，有很多煤矿和业主之间的往来款，少数煤矿对矿主的应付款项金额居然高达数亿元；有些债权债务仅是根据矿主和他人达成的口头协议而发生，缺乏凭证，债权债务的实际情况较难查清。
山西省煤炭资源整合对于煤矿的开采方式和年开采能力进行了硬性的规定，如要求矿井单井生产规模达到90万吨／年以上；在完成机械化升级改造之前，煤矿不得进行开采活动等。一些煤矿在此次煤炭资源整合政策出台之前，正在进行产能升级。受政策的影响，一些无法达到单井生产能力要求的煤矿不得不停止升级改造工程。由此产生了无法继续偿还为升级改造所借资金，为升级改造项目所采购的机器设备、工程施工款不能如期支付，或者虽然支付了款项，但采购的设备未能按时到位等诸多问题，这些均形成了煤炭企业较大的债权和债务。
5．劳动用工风险
多数小型煤矿企业用工并不规范，主要表現在几个方面：（1）很多煤矿大量聘用外省务工人员，没有与员工签订劳动合同；（2）没有缴纳或拖欠员工养老、失业、医疗、工伤等社会保险相关费用；（3）煤矿开采本身存在较大风险，加之一些煤矿企业安全生产意识不足、安全措施不到位，出现安全事故造成工伤后，受伤人员没有得到合理安置。收购方很可能要面临承担被收购煤矿因行政处罚、劳动争议等补缴相关费用和劳动争议赔偿的法律风险。
（三）煤炭资源整合并购方式的选择
在进行煤炭企业并购时需要根据并购目标企业的实际情况，以公平并购为原则，选择既能够降低并购方风险，又能保护双方利益的方式。基于煤矿企业的特殊性，资产并购在防范并购风险，实现公平交易，提高交易效率方面，较之于股权并购更加具有优势，可以在选择并购方式时予以优先考虑。
资产并购的优势主要有以下两点：
1．资产并购的债务风险相对较小
私营煤炭企业普遍存在着债权债务不易查清、劳动用工不规范等问题，采取股权收购的方式，并购方需承受被收购公司的债务及责任，并购方后期发生不可预期债务的风险较大，极有可能陷入并购陷阱。而在资产并购中，收购方仅仅需要关注煤矿企业资产（包括矿权、土地、房产、车辆、设备等）情况是否存在瑕疵，是否存在第三方权利等问题，而无需考虑企业自身复杂的债权债务关系、股权关系、历史遗留问题等。虽然某些煤矿企业的矿权或产权也存在瑕疵，但这些瑕疵可以通过后期补办相关手续、调整价格等方式予以纠正，可以确保所收购资产产权的合法性。
2．资产并购更利于平衡各方利益
在政府主导的整合并购中，政府采用行政手段推动和促成了对私营煤炭企业的并购，被并购的私营煤矿业主在交易中处于相对弱势的地位。资产并购会引入第三方独立审计评估机构对并购资产的价值和存在产权瑕疵的资产（特别是采矿权）进行评估，再由政府对存在瑕疵的资产进行确认并提出解决建议，帮助双方确定公允的资产价值，更容易就并购价款达成一致，更能体现并购公平的原则，更好地推动并购项目的顺利实施。
四、结语
政府主导下的企业并购活动中，政府往往扮演着非常重要的角色。此次煤炭整合，山西省政府强调“统筹兼顾地处理好各个方面的利益关系，努力做到被兼并煤矿、当地群众、整合主体、地方政府等各方满意”。博弈各方达到了暂时均衡，中间虽然夹杂着浙商等利益群体的集体呐喊与反对，但资源整合最终得以顺利完成，取得了显著的成效。世界煤炭看中国，中国煤炭看山西。以政府为主导，以大中型企业为主体，以市场经济方式运作的山西煤炭资源整合的模式是切实可行的，其实践成果和成功经验是有可能在全国推而广之的。
参考文献：
［1］胡乾坤．山西煤炭资源整合争论与辨析—政府、市场与产权的视角．资源与产业．2010（6）．
［2］丘训利．煤矿企业并购中的法律风险及应对措施．法制与社会．2010（2）．
［3］胡乾坤．山西煤炭资源整合的法律经济学分析．新西部．2010（6）．
［4］蔡英杰．矿产资源整合并购交易方式的法律解析．http://www．law-lib．com/lw/lw_view．asp?no=11627．
关键词政府主导 煤炭资源整合 股权并购 资产并购
基金项目：中国矿业大学（北京）2009青年科研专项基金。
作者简介：荆京，中国矿业大学（北京）文法学院，讲师，硕士，研究方向：经济法、行政法。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-099-02
2008年下半年开始，山西省政府先后下发了《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》、《山西省煤炭产业调整和振兴规划》等文件，在全省范围强制推进煤炭产业整合。
一、山西煤炭资源整合引发的争议及其实质
（一）质疑焦点
由政府主导，强力推进的煤炭资源整合曾经引起了多方质疑。浙江省有关协会、浙江商界、律师界曾向全国人大、国务院、山西省人大、山西省政府上书，要求对《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》、《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》的合法性、合理性问题进行审查处理。质疑主要集中在三个方面：一是质疑者认为“国进民退”是市场经济的倒退。整合行为凸显政府部门对市场秩序的不尊重，随意禁止私人企业进入，或者随时将业已进入的私人企业驱逐使得私人投资面临巨大的政策性风险，私人投资者的信心必将遭受严重打击。二是质疑者认为市场机制基本被排除在外。此次整合是由山西省政府自上而下推进，兼并重组的实质就是煤矿的国有。非市场的议价方式使得小煤矿失去了议价能力，资产转让价格明显低于市场价格。二是质疑者认为，山西省政府以行政手段强行推进兼并重组，违反了物权法的有关规定，侵犯了一部分“六证”齐全的私营煤矿业主合法的财产所有权以及矿产开采用益物权，对“私有产权”造成了严重而广泛的侵害。
虽然引发了一些质疑和问题，但是从实践效果来看，山西省此次的煤炭资源整合方式有着控制力强、执行力和效率高的优点，保证了煤炭资源整合政策的顺利实施和实现。截至2010年12月，山西省矿井数已由2600座减少到1000座，30万吨／年以下的矿井全部淘汰，保留矿井将全部实现机械化开采。企业主体已由2200多个减少到130个左右，形成了4个年生产能力亿吨级的特大型煤炭集团，3个年生产能力5000万吨级以上的大型煤炭集团，“多小散乱”的煤炭产业格局发生了根本性的变革。
（二）实质
山西煤炭资源整合主要从两个方向推进：对于违规运作的煤炭企业，由政府部门运用行政手段进行整合，并且不支付任何费用，该种方式体现了很大程度上的政府意志，可以看作是政府部门的行政行为；而对于合法经营、证照齐全的煤炭企业，则在政府的指引下，由企业自主决定采用股权并购或资产并购等手段进行整合，该种方式体现了市场主体的自主意志，应视为建立平等协商基础上的在市场行为。从本质上说，山西省煤炭资源的整合属于公司并购。
二、山西煤炭资源整合的方式
“并购”是兼并与收购的简称，尽管兼并与收购有其各自的目的和法律特征，但由于二者关系非常紧密，因而在西方国家常被连用。“并购”一词在我国的现行法律规定上并没有明确的界定，而且在实践中“并购”也没有单一固定的模式。就山西省煤炭资源整合而言，政策上政府允许采取收购、兼并、控股、参股等多种方式，实践中选择最多的是股权收购和资产收购两种方式。
股权并购是指不改变目标企业当前的生产经营现状，从目标企业股东手中受让目标企业部分或者全部股权，从而达到控制目标企业的目的。具有税收负担小，收购成本低、较快产生收益等优势。其不利方面在于收购方需承担被收购方的债务及责任，风险较大。资产并购是指收购方按照其需要通过购买目标企业的生产经营性资产方式达到控制目标企业的目的。其最大优势在于无需承担被收购方的负债或责任，风险性较低，操作较为简单。不利之处在于所需缴纳的税负较多，收购成本较高。
三、煤炭资源整合并购方式的选择
（一）基本原则
煤炭作为重要的能源，与国家安全和公共利益紧密相连。我国《宪法》中明确规定“矿藏属于国家所有”，即只有国家才有权处置煤炭资源。《物权法》将矿业权最终定性为“准用益物权”，矿产权的设立和变动可以适用《物权法》关于物权设立和变动的一般规则。《矿产资源法》早在1986年就确立了资源有偿使用原则，虽然私营矿主多是无偿或者以极低价格获得了矿业权，但是其合法取得的矿业权，在煤炭资源整合的过程中仍应得到法律保护。在这种情况下，政府作为公众利益的管理者和维护者，需要发挥其自身的行政管理职能，在资源煤矿整合过程中寻找平衡点，既要实现对煤矿资源的合理开采和有序管理，促进资源分配的公平和合理配置，又要充分保护私营煤矿业主的合法权益。采取公平的并购方式，保护双方（特别是私营煤矿业主）的利益，是煤炭资源整合中必须遵循的原则。
（二）煤炭资源整合并购中的主要法律风险
1．目标企业的历史沿革风险
众多私营煤矿企业都经历过由集体企业、私人托管、企业改制为有限责任公司的过程。最初，很多私营煤矿都是由村或乡一级政府或者政府下属单位发起设立的小型煤炭企业，由于煤炭价格长期处于低位、生产技术落后、运输成本等因素，这些乡镇集体煤矿普遍存在经营困难的问题。为了寻找出路，一些煤矿开始采取联营、承包或托管的方式，委托其他单位或个人经营煤矿。而后在煤炭企业改制过程中，这些煤矿的托管人、承包人通过改制，取得了煤矿的经营权，并在缴纳了采矿权价款、采矿权使用费以及矿产资源补偿费等费用的前提下，获得煤矿的采矿权，成为了所谓的“煤老板”。由于历史沿革、操作不规范、腐败等原因，这些煤矿的采矿权可能会存在瑕疵（如欠缴采矿权价款、采矿权使用费等），无法进行煤炭合法开采，从而影响并购后的煤矿的生产经营。
2．企业主体资格风险
根据有关法律的规定，煤矿企业经营最起码要具备“五证一照”，五证是指采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长安全生产许可资格证、矿长资格证，一照是指营业执照。如果目标企业证照不全，将使并购存在瑕疵。此外，即便证照齐全，也可能会留下经营隐患。前述证照均有相应的有效期限，部分煤矿因为开采规模达不到政府规定的开采规模要求或存在其他问题，而无法续展“五证一照”的有效期限，导致煤炭企业主体资格的丧失。
3．土地和房产风险
煤矿生產需要占用较大的面积，用于矿井以及辅助设施的建设。在进行煤矿并购时，需要查明该煤矿的土地使用情况。对于已经取得土地使用权的，应当查清取得土地使用权的方式是出让还是转让，是否缴纳了土地出让金等。实践中，大多数煤矿位于相对偏远的地区，所使用的土地多数是租用的集体土地，并未按照《土地管理法》和其他有关法律的规定办理土地的征用、转用和其他变更登记手续，造成这些煤矿的土地使用权存在瑕疵。同时，在这些土地上的办公、生产用房，很多都是煤矿根据需要自建的，并未办理建设规划许可、施工许可和房屋所有权证等相关手续，可能被认定为违章建筑，影响后期的使用，需要特别予以注意。
4．债权债务风险
资源整合的目标煤矿多为小型煤矿，这些小型煤矿企业往往财务制度不够健全，致使收购方很难确定目标企业到底存有多少债务。
对于很多私营煤矿业主来说，矿上的钱和自己的钱是没有区别的，因而存在着一些隐性的债权债务，例如在一些私营煤矿的财务账簿和报表中，有很多煤矿和业主之间的往来款，少数煤矿对矿主的应付款项金额居然高达数亿元；有些债权债务仅是根据矿主和他人达成的口头协议而发生，缺乏凭证，债权债务的实际情况较难查清。
山西省煤炭资源整合对于煤矿的开采方式和年开采能力进行了硬性的规定，如要求矿井单井生产规模达到90万吨／年以上；在完成机械化升级改造之前，煤矿不得进行开采活动等。一些煤矿在此次煤炭资源整合政策出台之前，正在进行产能升级。受政策的影响，一些无法达到单井生产能力要求的煤矿不得不停止升级改造工程。由此产生了无法继续偿还为升级改造所借资金，为升级改造项目所采购的机器设备、工程施工款不能如期支付，或者虽然支付了款项，但采购的设备未能按时到位等诸多问题，这些均形成了煤炭企业较大的债权和债务。
5．劳动用工风险
多数小型煤矿企业用工并不规范，主要表現在几个方面：（1）很多煤矿大量聘用外省务工人员，没有与员工签订劳动合同；（2）没有缴纳或拖欠员工养老、失业、医疗、工伤等社会保险相关费用；（3）煤矿开采本身存在较大风险，加之一些煤矿企业安全生产意识不足、安全措施不到位，出现安全事故造成工伤后，受伤人员没有得到合理安置。收购方很可能要面临承担被收购煤矿因行政处罚、劳动争议等补缴相关费用和劳动争议赔偿的法律风险。
（三）煤炭资源整合并购方式的选择
在进行煤炭企业并购时需要根据并购目标企业的实际情况，以公平并购为原则，选择既能够降低并购方风险，又能保护双方利益的方式。基于煤矿企业的特殊性，资产并购在防范并购风险，实现公平交易，提高交易效率方面，较之于股权并购更加具有优势，可以在选择并购方式时予以优先考虑。
资产并购的优势主要有以下两点：
1．资产并购的债务风险相对较小
私营煤炭企业普遍存在着债权债务不易查清、劳动用工不规范等问题，采取股权收购的方式，并购方需承受被收购公司的债务及责任，并购方后期发生不可预期债务的风险较大，极有可能陷入并购陷阱。而在资产并购中，收购方仅仅需要关注煤矿企业资产（包括矿权、土地、房产、车辆、设备等）情况是否存在瑕疵，是否存在第三方权利等问题，而无需考虑企业自身复杂的债权债务关系、股权关系、历史遗留问题等。虽然某些煤矿企业的矿权或产权也存在瑕疵，但这些瑕疵可以通过后期补办相关手续、调整价格等方式予以纠正，可以确保所收购资产产权的合法性。
2．资产并购更利于平衡各方利益
在政府主导的整合并购中，政府采用行政手段推动和促成了对私营煤炭企业的并购，被并购的私营煤矿业主在交易中处于相对弱势的地位。资产并购会引入第三方独立审计评估机构对并购资产的价值和存在产权瑕疵的资产（特别是采矿权）进行评估，再由政府对存在瑕疵的资产进行确认并提出解决建议，帮助双方确定公允的资产价值，更容易就并购价款达成一致，更能体现并购公平的原则，更好地推动并购项目的顺利实施。
四、结语
政府主导下的企业并购活动中，政府往往扮演着非常重要的角色。此次煤炭整合，山西省政府强调“统筹兼顾地处理好各个方面的利益关系，努力做到被兼并煤矿、当地群众、整合主体、地方政府等各方满意”。博弈各方达到了暂时均衡，中间虽然夹杂着浙商等利益群体的集体呐喊与反对，但资源整合最终得以顺利完成，取得了显著的成效。世界煤炭看中国，中国煤炭看山西。以政府为主导，以大中型企业为主体，以市场经济方式运作的山西煤炭资源整合的模式是切实可行的，其实践成果和成功经验是有可能在全国推而广之的。
参考文献：
［1］胡乾坤．山西煤炭资源整合争论与辨析—政府、市场与产权的视角．资源与产业．2010（6）．
［2］丘训利．煤矿企业并购中的法律风险及应对措施．法制与社会．2010（2）．
［3］胡乾坤．山西煤炭资源整合的法律经济学分析．新西部．2010（6）．
［4］蔡英杰．矿产资源整合并购交易方式的法律解析．http://www．law-lib．com/lw/lw_view．asp?no=11627．