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江苏联合职业技术学院泰州机电分院经贸系
目前，泰州农村宅基地普遍存在规模大、面积超标、一户多宅、闲置空关及随着城镇化加速推进，农村居民点面积不减反增等诸多问题。这一现状既加剧了城镇化进程中耕地保护的工作压力，也使探建宅基地退出机制成了加快城镇化建设的当务之急。本文针对泰州市农村宅基地现存问题，按照《决定》“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农村住房产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”的要求，提出建立农村宅基地退出、流转、利用、管理机制和制度建议，旨在为政府破解既推进城镇化、又保护耕地面积这一重大矛盾提供咨政服务。
城镇化 宅基地 流转 管理机制
《国家新型城镇化规划（2014-2020）》确定城镇化健康有序发展目标：“常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到45%左右，戶籍人口城镇化与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”规定“人均城市建设用地严格控制在100m?以内，建成区人口密度逐步提高。”按此估算，泰州市需45.9万亩。泰州市每年复垦土地约1.1万亩，但需新增用地1.8万亩，土地缺口率达1/3。泰州全面实施宅基地退出机制，可复垦闲置宅基地46.6万亩，将为推进城镇化提供一大笔用地资源。
泰州农村宅基地利用现状和成因分析
（1）宅基地乱象及利用现状
第一，闲置较多。一是父子分户分居。农村户均人数由5.3人缩小到3.2人，子女成婚后与父母分居，户数增多，宅基地“一户一宅”规定助推了宅基地规模日益扩大。地处里下河的姜堰区沈高镇沈高村1129户3177人，现有住房1146套，常年居住960户2401人，闲置房占总房数的15.4%。俞垛镇仓场村28组60户205人，现有住房97套，常年闲置19套，占总房数的19.6%。二是农民进城买房。因缺乏有效的退出机制，造成“住新不让旧”和“一户多宅”。沈高村1129户中有278户进城买房，占总户数的24.4%。三是建新不拆旧。沈高村1户2宅以上的有17户，占总户数1.5%。仓场村28组1户2宅的有11户，占18.3%。
第二，普遍超标。一是面积超标。全国人均居住用地达229 平方米。泰州市凤凰街道户平宅基地为264m?，比省标135m?高出近1倍，可估算全市宅基地超标15万亩。二是一户多宅。全国一户多宅面积约占宅基地总面积的5%。泰州市海陵区仓场村28组60户中，1户2宅、3宅户各占总户数的56.7%和3.3%。全市约有40万户一户多宅。
第三，违建不断。农村宅基地管理环节不合时宜，编制村级土地利用规划的财力和技术水平不够；宅基地计划审批程序繁琐复杂，由农户承担补偿平衡难；拆除违法建房涉及民生和社会稳定，实施艰难。
第四，隐形买卖。不少城郊街村擅自开发“小产权”房，1套收入200万左右。凤凰街道有20多套，海陵区新胜社区38套中至今还有6户无房产证、土地证。住房、宅基地自主买卖现象在农村也屡见不鲜，仅仓场村28组即有3户。
（2）宅基地闲置和低效利用的成因简析
第一，观念上视为已有。农民普遍把宅基地当作一种私有财产，因而达成大家默认的习俗，即使房子长期空关、宅基地废弃，也不给村集体或急需住房的村民。不少农民对建房标准、条件、建址分类等规定并不知晓。
第二，制度上存在漏洞。一是政府按照福利保障的政策给农民分配宅基地，这就给农民对宅基地产生私有财产的错觉，导致其对宅基地我行我素，住房闲置，宅基地荒废。二是“一户一宅”政策存在“户”认定难题，且基层政府对农民建房的规划严重滞后，引导和管理不力，导致农民随意选址、违法用地、建房超标等现象。三是国家《土地管理法》第65条只规定宅基地3种可以收回的情形，但对可收回的政策界限、程序及补偿标准无具体规定。四是现行土管法律法规对违规使用宅基地行为缺乏有效的处置手段，农民有使用宅基地权利而无义务，保留超占宅基地和违建房屋不花成本，退出闲置宅基地补偿不达意愿不退。
第三，政策上缺失退出机制。一是部分长期在城镇稳定就业且购房居住的农民，在城乡两栖占地，农村住房长期闲置；二是部分农民因子女在城镇工作定居而随之生活，其农村住宅因无法流转而废弃；三是部分农村宅基地使用人死亡、子女婚嫁或工作他方并取得其他地区的宅基地，因村集体无收回使用权和祖房无法流转等政策限制因素，造成宅基地闲置和“一户多宅”问题；四是因城镇化、工业化加速发展，带来流向城镇的农民与日俱增，形成住房“空心村”现象。
第四，监管上存有难度。一是县级政府宅基地审批权已有名无实。在农民为温饱发愁的年代，一家老小几代同堂的农户普遍，各村预留农民建房用地的供需矛盾不突出；随着国家“严守18亿亩耕地红线”规定严格执行，预留宅基地或空闲地用光了，就只能向农用地内转移，这一变化使法律赋予县级政府的宅基地审批权事实上失效。二是农用地转用获批很难。上级拨付地方的年度新增建设用地计划，是地方政府为发展经济而竞相追逐的稀缺资源。
尽快有效构建宅基地退出机制的对策建议
（1）明确宅基地退出后能“换啥”，吸引农民自愿退出。
第一，退出补偿安置模式。一是安置住房方式。由区政府在规划集中居住区内建设安置房，申请条款参照当地同期征地房屋拆迁安置的条件；二是货币补偿方式。不符合申请安置条件或自愿放弃申请的，按规定给予相应的货币补偿，但须明确不再另行安置宅基地或安置房；三是标准厂房或经营性用房方式。引导有经济实力的乡、村建设小城镇住宅区配套商业用房，鼓励农民以其获得的补偿费购买标准厂房、经营性用房，产权和租金归该申请农民所有。
第二，住进公寓房、复垦宅基地模式。一是实行宅基地复垦项目以奖代补；二是节余的城乡建设用地增减挂钩指标，可在县内以市场价交易；三是农村土地综治管理确认的指标，由国土部门建立台账，统一管理，并纳入年底用地计划；四是在条件成熟时，市政府将各县综合指标进行适当调剂，并在市级指标交易平台上公开交易；五是对已进城就业且有稳定收入来源、在城镇拥有人均30㎡以上自住房的农民，鼓励其永久交回农村宅基地，并由县政府对交回宅基地进行房屋搬迁、复垦，给村委会和个人给予适当补偿。 第三，宅基地给集体、全家人进城镇模式。进城就业而自愿将承包田全部交回村集体所有的农户，其家庭成员获得与城镇居民同等的社保待遇；农户搬迁至安置区，用宅基地置换安置房。
第四，老宅换新房、社保模式。成都市温江区政府明确凡自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农民：一是在政府规划范围内购买安置房，并享受购房优惠和补贴；二是入住规划聚居区的，住房办理城市房产权；三是参照《征地农转非人员社会保险办法》，享受社保待遇，并可一次性取得转移就业补偿费；四是放弃的土地权参照有关规定按实有面积实施补偿。
第五，宅基地退出指标直接流转模式。允许城中村集体用地中的工业用地上市流转、农村宅基地超标面积部分实施有偿使用和流转出让；农村宅基地在市内转让，对以联合建房形成改变土地用途的农村宅基地实施补交土地出让金、调整土地用途后流转出让；实施流转出让集体建设用地使用权和抵押登记等。该模式推动农村集体土地与国有土地同价同权，解决了传统城镇化中“半市民化”后遺症。
（2）明确农村宅基地退出方法，尊重农民自愿退出。建议凡是泰州土地利用总体规划确定的控制建设区、不符合土地综治条件的，只要使用人申请自愿将农村宅基地及地上建筑物退出，亦可收回。控制建设区外规划为农业用途的区域，农村宅基地须继续按土地综合整治要求实施；控制建设区外规划为非农用途的，村内仅有部分住户申请退出宅基地的，由该部分农民与村委会协商回购及补偿标准，收回的宅基地由村按规定复垦利用；村内所有农民统一申请退出宅基地的，应在村委会征求各户意见并张榜公示无异议的基础上，统一经乡级申请审核、县级政府批准后，开展宅基地退出补偿工作。在合并村或以乡级为单位新建农民集中住宅区时由群众参与制定拆迁安置方案，确定建设标准和风格、补偿办法、安置方式等，农民以原有房屋评估价格为基准，进行资产置换，多除少补，自选户型，综合治理宅基地“空心村”。
（3）明确宅基地退后利用途径，给予自退农民合理交待。一是宅基地退出后规划为城镇化建设用地的，要按规定办理集体土地征收手续，或按规定办理集体建设用地使用权流转手续。对安置过程中农民集中居住及其他建设用地整理后，产生的城乡建设用地增减挂钩指标，应在乡内有优先使用权，用于城镇化建设。安置农民后多余的指标可挂钩到乡级用于基础设施建设，也可跨乡有偿调剂，飞地建造标准厂房或商业用房，通过招、拍、挂等方式进行市场化运作，在扣除必要成本后，按现在土地出让金收入分配制度进行分配，其中乡级收益部分，专项用于补充安置。二是通过复垦、复绿统一调配等方式，推进“建新不拆旧”和闲置宅基地整治利用。对整治复垦利用后的宅基地，由县级政府统筹安排使用，其中集体建设用地指标的1/3优先用于农民集中居住区建设和产业发展需要。宅基地、承包地被征为国有土地或土地指标实行异地置换后，通过拍卖、开发等方式获得的土地收益，按比例提取专项资金，偿还县、乡级财政前期用于农民安置的费用支出，其余由县级政府统筹安排，用于农民集中居住区的公共设施配套建设、退出宅基地农民社保补偿和村级经济发展。三是统一搭建宅基地自愿有偿退出运作平台，对宅基地退出工作进行全程公开透明运行，接受群众监督。对转让退出宅基地补偿不公平、不诚信或其他侵犯农民合法权益的机关、责任人要给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
目前，泰州农村宅基地普遍存在规模大、面积超标、一户多宅、闲置空关及随着城镇化加速推进，农村居民点面积不减反增等诸多问题。这一现状既加剧了城镇化进程中耕地保护的工作压力，也使探建宅基地退出机制成了加快城镇化建设的当务之急。本文针对泰州市农村宅基地现存问题，按照《决定》“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农村住房产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”的要求，提出建立农村宅基地退出、流转、利用、管理机制和制度建议，旨在为政府破解既推进城镇化、又保护耕地面积这一重大矛盾提供咨政服务。
城镇化 宅基地 流转 管理机制
《国家新型城镇化规划（2014-2020）》确定城镇化健康有序发展目标：“常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到45%左右，戶籍人口城镇化与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”规定“人均城市建设用地严格控制在100m?以内，建成区人口密度逐步提高。”按此估算，泰州市需45.9万亩。泰州市每年复垦土地约1.1万亩，但需新增用地1.8万亩，土地缺口率达1/3。泰州全面实施宅基地退出机制，可复垦闲置宅基地46.6万亩，将为推进城镇化提供一大笔用地资源。
泰州农村宅基地利用现状和成因分析
（1）宅基地乱象及利用现状
第一，闲置较多。一是父子分户分居。农村户均人数由5.3人缩小到3.2人，子女成婚后与父母分居，户数增多，宅基地“一户一宅”规定助推了宅基地规模日益扩大。地处里下河的姜堰区沈高镇沈高村1129户3177人，现有住房1146套，常年居住960户2401人，闲置房占总房数的15.4%。俞垛镇仓场村28组60户205人，现有住房97套，常年闲置19套，占总房数的19.6%。二是农民进城买房。因缺乏有效的退出机制，造成“住新不让旧”和“一户多宅”。沈高村1129户中有278户进城买房，占总户数的24.4%。三是建新不拆旧。沈高村1户2宅以上的有17户，占总户数1.5%。仓场村28组1户2宅的有11户，占18.3%。
第二，普遍超标。一是面积超标。全国人均居住用地达229 平方米。泰州市凤凰街道户平宅基地为264m?，比省标135m?高出近1倍，可估算全市宅基地超标15万亩。二是一户多宅。全国一户多宅面积约占宅基地总面积的5%。泰州市海陵区仓场村28组60户中，1户2宅、3宅户各占总户数的56.7%和3.3%。全市约有40万户一户多宅。
第三，违建不断。农村宅基地管理环节不合时宜，编制村级土地利用规划的财力和技术水平不够；宅基地计划审批程序繁琐复杂，由农户承担补偿平衡难；拆除违法建房涉及民生和社会稳定，实施艰难。
第四，隐形买卖。不少城郊街村擅自开发“小产权”房，1套收入200万左右。凤凰街道有20多套，海陵区新胜社区38套中至今还有6户无房产证、土地证。住房、宅基地自主买卖现象在农村也屡见不鲜，仅仓场村28组即有3户。
（2）宅基地闲置和低效利用的成因简析
第一，观念上视为已有。农民普遍把宅基地当作一种私有财产，因而达成大家默认的习俗，即使房子长期空关、宅基地废弃，也不给村集体或急需住房的村民。不少农民对建房标准、条件、建址分类等规定并不知晓。
第二，制度上存在漏洞。一是政府按照福利保障的政策给农民分配宅基地，这就给农民对宅基地产生私有财产的错觉，导致其对宅基地我行我素，住房闲置，宅基地荒废。二是“一户一宅”政策存在“户”认定难题，且基层政府对农民建房的规划严重滞后，引导和管理不力，导致农民随意选址、违法用地、建房超标等现象。三是国家《土地管理法》第65条只规定宅基地3种可以收回的情形，但对可收回的政策界限、程序及补偿标准无具体规定。四是现行土管法律法规对违规使用宅基地行为缺乏有效的处置手段，农民有使用宅基地权利而无义务，保留超占宅基地和违建房屋不花成本，退出闲置宅基地补偿不达意愿不退。
第三，政策上缺失退出机制。一是部分长期在城镇稳定就业且购房居住的农民，在城乡两栖占地，农村住房长期闲置；二是部分农民因子女在城镇工作定居而随之生活，其农村住宅因无法流转而废弃；三是部分农村宅基地使用人死亡、子女婚嫁或工作他方并取得其他地区的宅基地，因村集体无收回使用权和祖房无法流转等政策限制因素，造成宅基地闲置和“一户多宅”问题；四是因城镇化、工业化加速发展，带来流向城镇的农民与日俱增，形成住房“空心村”现象。
第四，监管上存有难度。一是县级政府宅基地审批权已有名无实。在农民为温饱发愁的年代，一家老小几代同堂的农户普遍，各村预留农民建房用地的供需矛盾不突出；随着国家“严守18亿亩耕地红线”规定严格执行，预留宅基地或空闲地用光了，就只能向农用地内转移，这一变化使法律赋予县级政府的宅基地审批权事实上失效。二是农用地转用获批很难。上级拨付地方的年度新增建设用地计划，是地方政府为发展经济而竞相追逐的稀缺资源。
尽快有效构建宅基地退出机制的对策建议
（1）明确宅基地退出后能“换啥”，吸引农民自愿退出。
第一，退出补偿安置模式。一是安置住房方式。由区政府在规划集中居住区内建设安置房，申请条款参照当地同期征地房屋拆迁安置的条件；二是货币补偿方式。不符合申请安置条件或自愿放弃申请的，按规定给予相应的货币补偿，但须明确不再另行安置宅基地或安置房；三是标准厂房或经营性用房方式。引导有经济实力的乡、村建设小城镇住宅区配套商业用房，鼓励农民以其获得的补偿费购买标准厂房、经营性用房，产权和租金归该申请农民所有。
第二，住进公寓房、复垦宅基地模式。一是实行宅基地复垦项目以奖代补；二是节余的城乡建设用地增减挂钩指标，可在县内以市场价交易；三是农村土地综治管理确认的指标，由国土部门建立台账，统一管理，并纳入年底用地计划；四是在条件成熟时，市政府将各县综合指标进行适当调剂，并在市级指标交易平台上公开交易；五是对已进城就业且有稳定收入来源、在城镇拥有人均30㎡以上自住房的农民，鼓励其永久交回农村宅基地，并由县政府对交回宅基地进行房屋搬迁、复垦，给村委会和个人给予适当补偿。 第三，宅基地给集体、全家人进城镇模式。进城就业而自愿将承包田全部交回村集体所有的农户，其家庭成员获得与城镇居民同等的社保待遇；农户搬迁至安置区，用宅基地置换安置房。
第四，老宅换新房、社保模式。成都市温江区政府明确凡自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农民：一是在政府规划范围内购买安置房，并享受购房优惠和补贴；二是入住规划聚居区的，住房办理城市房产权；三是参照《征地农转非人员社会保险办法》，享受社保待遇，并可一次性取得转移就业补偿费；四是放弃的土地权参照有关规定按实有面积实施补偿。
第五，宅基地退出指标直接流转模式。允许城中村集体用地中的工业用地上市流转、农村宅基地超标面积部分实施有偿使用和流转出让；农村宅基地在市内转让，对以联合建房形成改变土地用途的农村宅基地实施补交土地出让金、调整土地用途后流转出让；实施流转出让集体建设用地使用权和抵押登记等。该模式推动农村集体土地与国有土地同价同权，解决了传统城镇化中“半市民化”后遺症。
（2）明确农村宅基地退出方法，尊重农民自愿退出。建议凡是泰州土地利用总体规划确定的控制建设区、不符合土地综治条件的，只要使用人申请自愿将农村宅基地及地上建筑物退出，亦可收回。控制建设区外规划为农业用途的区域，农村宅基地须继续按土地综合整治要求实施；控制建设区外规划为非农用途的，村内仅有部分住户申请退出宅基地的，由该部分农民与村委会协商回购及补偿标准，收回的宅基地由村按规定复垦利用；村内所有农民统一申请退出宅基地的，应在村委会征求各户意见并张榜公示无异议的基础上，统一经乡级申请审核、县级政府批准后，开展宅基地退出补偿工作。在合并村或以乡级为单位新建农民集中住宅区时由群众参与制定拆迁安置方案，确定建设标准和风格、补偿办法、安置方式等，农民以原有房屋评估价格为基准，进行资产置换，多除少补，自选户型，综合治理宅基地“空心村”。
（3）明确宅基地退后利用途径，给予自退农民合理交待。一是宅基地退出后规划为城镇化建设用地的，要按规定办理集体土地征收手续，或按规定办理集体建设用地使用权流转手续。对安置过程中农民集中居住及其他建设用地整理后，产生的城乡建设用地增减挂钩指标，应在乡内有优先使用权，用于城镇化建设。安置农民后多余的指标可挂钩到乡级用于基础设施建设，也可跨乡有偿调剂，飞地建造标准厂房或商业用房，通过招、拍、挂等方式进行市场化运作，在扣除必要成本后，按现在土地出让金收入分配制度进行分配，其中乡级收益部分，专项用于补充安置。二是通过复垦、复绿统一调配等方式，推进“建新不拆旧”和闲置宅基地整治利用。对整治复垦利用后的宅基地，由县级政府统筹安排使用，其中集体建设用地指标的1/3优先用于农民集中居住区建设和产业发展需要。宅基地、承包地被征为国有土地或土地指标实行异地置换后，通过拍卖、开发等方式获得的土地收益，按比例提取专项资金，偿还县、乡级财政前期用于农民安置的费用支出，其余由县级政府统筹安排，用于农民集中居住区的公共设施配套建设、退出宅基地农民社保补偿和村级经济发展。三是统一搭建宅基地自愿有偿退出运作平台，对宅基地退出工作进行全程公开透明运行，接受群众监督。对转让退出宅基地补偿不公平、不诚信或其他侵犯农民合法权益的机关、责任人要给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。