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（山西财经大学，山西 太原 030032）
【摘要】：水资源作为人类赖以生存的物质基础，其安全开发和利用一直被人们重点关注。而如今，水源的污染，水量的短缺以及水资源开发保护所引起的纷争严重得影响着社会和谐与稳定。而流域生态补偿制度正是在制度上解决水资源纷争的一剂良药，通过在立法上对流域生态补偿进行关注，制定相应的条例或专项法律，让流域生态补偿真正的从理论蓝图成为实践模式。
【关键词】： 流域生态补偿；管理体制；补偿制度
一、我国流域生态补偿立法状况
1.国家层面的法律法规和部门规章
2008年修订后通过的《水污染防治法》第一次从国家立法的层面上规定了流域生态补偿制度，确规定了以财政转移支付的手段进行生态补偿，这为我国建立生态补偿法律制度及制定具体的实施办法提供了有力的法律依据，同时对将来整个环境立法都会产生很大影响。在此之前，我国只有《森林法》涉及生态补偿的内容。但《水污染防治法》对流域生态补偿规定得较为原则，虽将“国家”确定为流域生态补偿的责任主体，但对国家应该承担多少责任、流域上游政府是否有权要求国家承担生态补偿责任等方面都未作出明确规定，因此，我们无法从该法条中推导出上游政府对中央政府享有生态补偿请求权。而且，由于该条未将下游政府列为责任主体，以致一些下游政府认为，自己已向国家交纳足够的税额，上游区域的损失应由国家财政转移支付作为补偿，而与自己无关。
2010年4月26日，由国家发改委牵头的《生态补偿条例》起草工作正式启动，为我国全面建立生态补偿机制提供了法律基础。
2.地方层面的法规和政府规章
在流域生态补偿方面，我国以政府手段为主，对饮用水源地保护和同一行政辖区内中小流域上下游的生态补偿进行了积极探索。江苏、浙江、福建等经济发达地区在省内局部的小流域实施了生态补偿，主要是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合有关资金渠道集中用于被补偿地区，例如对密云水库的水源地进行的补偿。
二、我国流域生态补偿实施中存在的问题
1.法律方面的缺失
从客观现状分析，我国流域生态补偿还没有系统完整的法律体系来规制。有关生态补偿的相关法律、法规都散见于一些部门法中，体现的也只是一些原则性的规定，对于将其程序化体系化的客观要求还有一些距离。正如许多关于流域生态补偿的研究文章所指出的，从宪法到环境保护法，还有流域的相关法律法规中都缺少实体性和程序性的规定。
为了解决本行政区域内的流域环境问题，在一些地方规范性文件中规定了一些具体的流域补偿程序性和实体性规定，但是由于这些规定并没有上位法作为依据，所以效力和区域之间的统一性都较为欠缺，当两个相同位阶的文件发生冲突时，甚至没有相关的法律可以作为界定的依据。因此从实施补偿的现实要求来说，流域生态补偿需要在相应的法律文件中得到系统的规定。
2.政府补偿的不足之处
政府补偿的不足之处表现在两个方面，一个方面在于缺少明晰的管理体制、机构责任不明晰。我国现行流域的管理体制是流域管理与行政区域管理相结合的方式。该方式容易出现多方管理的情况，流域管理机构的职权来自于法律的规定和国务院水管理部门的授权，而各级政府的水管理机构同样有管理其辖区内流域的权力，这样在出现流域内水资源控制时就会发生利益相争的情况，出现问题相互推诱，严重影响流域内环境生态工作的效率。对于流域生态补偿这样极度需要协商调度的项目，没有一个具体明确的管理机制便难以完成补偿的过程，所以建立专门的流域补偿机构是必要的。另一方面在于补偿标准不合理。通过研究地方性补偿案例，我们发现有些补偿的标准并不能全面的反映出生态服务的价值。对于流域生态的建设者来说，很多潜在的机会流失，如土地的附加功能等都没有在补偿中体现，政府对于流域上游的省份进行补偿，大多数是进行财政转移支付，而这些资金的数额较小，甚至有些扶贫的味道。这样的补偿很难调动生态建设者的积极性，不利于流域生态的可持续发展。
三、我国流域生态法律制度的完善
1.建立健全流域生态补偿法律制度
为推动我国流域生态补偿法律制度的建立，中央及地方政府应提供法律上的支持。流域生态补偿制度的法律地位一旦确定，将有助于推动上下游地方政府之间横向财政转移支付的开展。而且，无论是政府财政转移，还是市场手段为主的流域生态补偿政策，都需要立法，原因有一是对利益相关方的權利和义务进行约束二是保障流域生态补偿的可持续性和稳定性三是对流域生态补偿进行全面细致的规划，最终形成整体的法律框架。由此可见，在我国资源价格体制还未建立以及目前的行政管理体制下，有关流域生态补偿的立法将是一项复杂而重要的工程。
2.强化流域生态补偿的管理体制
流域生态补偿涉及到流域不同流段、干流与支流之间以及不同行政区域之间的生态关系以及经济利益，对区域的影响十分广泛。所以在确定流域生态补偿的相关内容之前，首先应该确定权利与职责的主体，也就是由谁来负责对流域生态补偿的日常管理，组织关系协调以及水质的测定，奖励与处罚的执行等事宜，如果这些都不明确，必然导致流域生态补偿体系实施的低效率，甚至是没有效率，由于流域生态问题涉及到整个流域的利益关系问题，上游的不合理利用就会导致下游的水质受到严重的污染，影响到下游地区的正常发展如果上游地区退耕还林，提高河流周边地区的植被覆盖率，就会减少水土流失，河流的含沙量就会减少，下游的水质会得到很大程度的改善，可是这样会影响上游地区的经济收益问题。所以必须对整个流域进行统一管理与协调。
3.科学界定流域生态补偿标准
根据我国地区的差异性，补偿标准在区域之间也應有一定的差异，有些项目的补偿标准在政策制定时就已经设定了一个范围区间。从我国目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性比较强，但从公平性来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。在近期内，应该根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能的价值化研究扶持力度，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡。在制定补偿标准时还应综合考虑通货膨胀，原始投资成本等因素，以便对制定的标准进行调整，提高其准确性和适应性。
四、结语
流域水环境生态补偿法律机制的完善是一项艰巨任务，更是一项伟大工程，该法律机制的完善将推进我国流域水环境生态补偿工作的进程。流域水环境生态补偿法律机制的完善不仅从制度建设角度讲流域水环境生态补偿进行了规制，而且是以国家强制力伟后盾，为流域水环境生态补偿工作的顺利开展提供了强有力的保障。法律制度是伴随着社会及经济的发展而不断发展并日趋完善的。因此，流域水环境生态补偿法律机制亦将随着法律的完善及我国流域水环境生态不长工作的实践部断完善。
参考文献：
[1]马莹，毛程连.流域生态补偿中政府介入问题研究[J].社会主义研究，2010（02）：100-104
[2] 王云河.河南省全面实行水环境生态补偿机制[J].福建纸业信息，2012（15）
[3] 崔广平.我国流域生态补偿立法的思考[J].环境保护，2011（01）：22-25
[4] 王璨 . 中国森生态效益补偿研究 [A]. 郑易生 . 中国环境与发展评论（ 第二卷 ）[C]. 北京： 社会科学文献出版社， 2004. 260
[5] 钟瑜 ， 张胜 ， 毛显强 . 退田还湖生态补偿机制研究—— — 以鄱阳湖区为案例 [J]. 中国人口·资源与环境， 2002， （4） ： 45
[6] 王树义 . 流域管理体制研究 [J]. 长江流域资源与环境， 2000（4） ： 419
作者简介：朱鑫（1989-），男，汉族，山西阳泉人，法学硕士，单位：山西财经大学法学院，专业：环境与资源保护法学。
【摘要】：水资源作为人类赖以生存的物质基础，其安全开发和利用一直被人们重点关注。而如今，水源的污染，水量的短缺以及水资源开发保护所引起的纷争严重得影响着社会和谐与稳定。而流域生态补偿制度正是在制度上解决水资源纷争的一剂良药，通过在立法上对流域生态补偿进行关注，制定相应的条例或专项法律，让流域生态补偿真正的从理论蓝图成为实践模式。
【关键词】： 流域生态补偿；管理体制；补偿制度
一、我国流域生态补偿立法状况
1.国家层面的法律法规和部门规章
2008年修订后通过的《水污染防治法》第一次从国家立法的层面上规定了流域生态补偿制度，确规定了以财政转移支付的手段进行生态补偿，这为我国建立生态补偿法律制度及制定具体的实施办法提供了有力的法律依据，同时对将来整个环境立法都会产生很大影响。在此之前，我国只有《森林法》涉及生态补偿的内容。但《水污染防治法》对流域生态补偿规定得较为原则，虽将“国家”确定为流域生态补偿的责任主体，但对国家应该承担多少责任、流域上游政府是否有权要求国家承担生态补偿责任等方面都未作出明确规定，因此，我们无法从该法条中推导出上游政府对中央政府享有生态补偿请求权。而且，由于该条未将下游政府列为责任主体，以致一些下游政府认为，自己已向国家交纳足够的税额，上游区域的损失应由国家财政转移支付作为补偿，而与自己无关。
2010年4月26日，由国家发改委牵头的《生态补偿条例》起草工作正式启动，为我国全面建立生态补偿机制提供了法律基础。
2.地方层面的法规和政府规章
在流域生态补偿方面，我国以政府手段为主，对饮用水源地保护和同一行政辖区内中小流域上下游的生态补偿进行了积极探索。江苏、浙江、福建等经济发达地区在省内局部的小流域实施了生态补偿，主要是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合有关资金渠道集中用于被补偿地区，例如对密云水库的水源地进行的补偿。
二、我国流域生态补偿实施中存在的问题
1.法律方面的缺失
从客观现状分析，我国流域生态补偿还没有系统完整的法律体系来规制。有关生态补偿的相关法律、法规都散见于一些部门法中，体现的也只是一些原则性的规定，对于将其程序化体系化的客观要求还有一些距离。正如许多关于流域生态补偿的研究文章所指出的，从宪法到环境保护法，还有流域的相关法律法规中都缺少实体性和程序性的规定。
为了解决本行政区域内的流域环境问题，在一些地方规范性文件中规定了一些具体的流域补偿程序性和实体性规定，但是由于这些规定并没有上位法作为依据，所以效力和区域之间的统一性都较为欠缺，当两个相同位阶的文件发生冲突时，甚至没有相关的法律可以作为界定的依据。因此从实施补偿的现实要求来说，流域生态补偿需要在相应的法律文件中得到系统的规定。
2.政府补偿的不足之处
政府补偿的不足之处表现在两个方面，一个方面在于缺少明晰的管理体制、机构责任不明晰。我国现行流域的管理体制是流域管理与行政区域管理相结合的方式。该方式容易出现多方管理的情况，流域管理机构的职权来自于法律的规定和国务院水管理部门的授权，而各级政府的水管理机构同样有管理其辖区内流域的权力，这样在出现流域内水资源控制时就会发生利益相争的情况，出现问题相互推诱，严重影响流域内环境生态工作的效率。对于流域生态补偿这样极度需要协商调度的项目，没有一个具体明确的管理机制便难以完成补偿的过程，所以建立专门的流域补偿机构是必要的。另一方面在于补偿标准不合理。通过研究地方性补偿案例，我们发现有些补偿的标准并不能全面的反映出生态服务的价值。对于流域生态的建设者来说，很多潜在的机会流失，如土地的附加功能等都没有在补偿中体现，政府对于流域上游的省份进行补偿，大多数是进行财政转移支付，而这些资金的数额较小，甚至有些扶贫的味道。这样的补偿很难调动生态建设者的积极性，不利于流域生态的可持续发展。
三、我国流域生态法律制度的完善
1.建立健全流域生态补偿法律制度
为推动我国流域生态补偿法律制度的建立，中央及地方政府应提供法律上的支持。流域生态补偿制度的法律地位一旦确定，将有助于推动上下游地方政府之间横向财政转移支付的开展。而且，无论是政府财政转移，还是市场手段为主的流域生态补偿政策，都需要立法，原因有一是对利益相关方的權利和义务进行约束二是保障流域生态补偿的可持续性和稳定性三是对流域生态补偿进行全面细致的规划，最终形成整体的法律框架。由此可见，在我国资源价格体制还未建立以及目前的行政管理体制下，有关流域生态补偿的立法将是一项复杂而重要的工程。
2.强化流域生态补偿的管理体制
流域生态补偿涉及到流域不同流段、干流与支流之间以及不同行政区域之间的生态关系以及经济利益，对区域的影响十分广泛。所以在确定流域生态补偿的相关内容之前，首先应该确定权利与职责的主体，也就是由谁来负责对流域生态补偿的日常管理，组织关系协调以及水质的测定，奖励与处罚的执行等事宜，如果这些都不明确，必然导致流域生态补偿体系实施的低效率，甚至是没有效率，由于流域生态问题涉及到整个流域的利益关系问题，上游的不合理利用就会导致下游的水质受到严重的污染，影响到下游地区的正常发展如果上游地区退耕还林，提高河流周边地区的植被覆盖率，就会减少水土流失，河流的含沙量就会减少，下游的水质会得到很大程度的改善，可是这样会影响上游地区的经济收益问题。所以必须对整个流域进行统一管理与协调。
3.科学界定流域生态补偿标准
根据我国地区的差异性，补偿标准在区域之间也應有一定的差异，有些项目的补偿标准在政策制定时就已经设定了一个范围区间。从我国目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性比较强，但从公平性来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。在近期内，应该根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能的价值化研究扶持力度，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡。在制定补偿标准时还应综合考虑通货膨胀，原始投资成本等因素，以便对制定的标准进行调整，提高其准确性和适应性。
四、结语
流域水环境生态补偿法律机制的完善是一项艰巨任务，更是一项伟大工程，该法律机制的完善将推进我国流域水环境生态补偿工作的进程。流域水环境生态补偿法律机制的完善不仅从制度建设角度讲流域水环境生态补偿进行了规制，而且是以国家强制力伟后盾，为流域水环境生态补偿工作的顺利开展提供了强有力的保障。法律制度是伴随着社会及经济的发展而不断发展并日趋完善的。因此，流域水环境生态补偿法律机制亦将随着法律的完善及我国流域水环境生态不长工作的实践部断完善。
参考文献：
[1]马莹，毛程连.流域生态补偿中政府介入问题研究[J].社会主义研究，2010（02）：100-104
[2] 王云河.河南省全面实行水环境生态补偿机制[J].福建纸业信息，2012（15）
[3] 崔广平.我国流域生态补偿立法的思考[J].环境保护，2011（01）：22-25
[4] 王璨 . 中国森生态效益补偿研究 [A]. 郑易生 . 中国环境与发展评论（ 第二卷 ）[C]. 北京： 社会科学文献出版社， 2004. 260
[5] 钟瑜 ， 张胜 ， 毛显强 . 退田还湖生态补偿机制研究—— — 以鄱阳湖区为案例 [J]. 中国人口·资源与环境， 2002， （4） ： 45
[6] 王树义 . 流域管理体制研究 [J]. 长江流域资源与环境， 2000（4） ： 419
作者简介：朱鑫（1989-），男，汉族，山西阳泉人，法学硕士，单位：山西财经大学法学院，专业：环境与资源保护法学。