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摘 要：十八届三中全会明确提出，要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系建设和治理能力现代化。本文以高校治理现代化为出发点，尝试性的探索高校治理过程中各单位主体之间的关系，分别从宏观和中观的角度对高校治理现代化的影响因素进行分析。国际竞争归根结底是人才的竞争，教育的竞争，教育改革作为全面深化改革的重要领域，完善科学规范的教育治理体系，形成高水平的高校治理能力，深化教育领域综合改革具有重大的现实意义。
关键词：治理体系 治理能力 高校治理现代化 影响因素
一、概念界定及文献回顾
1.概念界定。治理的狭义概念一直存在，原意主要是指控制、指导或操纵，与统治的含义是交叉使用的。在《现代汉语词典》中，治理有两种含义：一是统治、管理，使之安定有序，如治理国家、治理家务；二是处理、整理，使之不发生危害并起作用，如环境治理、污水治理等。而现代意义上的治理却是广义的治理，诞生于20世纪80年代末90年代初，这意味着治理理论自身发展时间短、尚未成熟。罗伯特罗茨认为：治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态、一种新的社会管理方式。他详细列举了关于治理的六种不同定义：（1）作为最小国家的治理，意指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的利益；（2）作为公司治理的治理，意指制导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，意指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，意指强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会一般控制系统的治理，意指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，意指建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
高校治理是在高校利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。其基本前提是利益主体多元化以及所有权与管理权分离。发展和实现高校治理现代化具有一定的时代迫切性。
2.文獻回顾。我国举办着世界最大规模的教育，2.6亿学生、1600万教师、52万所学校，各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求的个性化都在不断增强。教育规模扩大后，各方面更加关注教育质量和水平；教育经费投入增多，各方面更加关注教育公平和效益；接受高等教育人数不断增长，各方面更加重视教育结构和布局；城镇化加速推进，教育人口出现了前所未有的迁移流动。教育作为社会的一个子系统，随着形势的发展变化，迫切需要我们加快实现由办教育向管教育转变，由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由教育管理走向教育治理。李福华（2012）在他的《大学治理与大学管理》一书中，对大学治理和大学管理进行了理论分析和边界划分，两者之间存在时间上、规模上和制度上的边界。时间上管理活动始于治理活动之先，规模上治理活动是建立在管理活动基础上进行，另外跟学校规模及发展现状密切相关。卡耐基高等教育委员会（1973）将治理定义为“作决策的结构和过程，从而区别于行政或管理”。”这个概念被学术界接受，还有学者将大学治理进一步界定为“大学内外相关者对大学重大事务作决策的结构和过程”。
二、现存高校治理中亟待解决的问题以及高校治理现代化的必然趋势
1.宏观方面。首先，我国高校治理中最突出的问题之一是权利至上，教育体制严重官僚化，追求急功近利的教育体制直接导致了高校经营发展以行政为导向，高校学术环境也处在一个等级森严的制度约束中。权力至上、行政导向的问题是大问题，从某一方面来说，这是历史演变发展过程中形成的诟病，与国家政权、执政归属有关。其次，教育改革重形式、轻实质也是高校治理中一大问题所在。我国现行的教育体制并不是在教育事业发展领域中自主形成的制度，而完全是由政府制定并写入宪法强制实施的。如此模式下，我国的政治体制早已决定了教育发展的方式、方向、目标和决策的归属权。再次，我国处于社会主义社会的初级阶段，我国社会发展过程中存在着政治问题、经济问题、人口问题等。而教育问题不过是其中一点。最后，在高校和社会的关系上，缺乏科学合理的沟通和监督机制。现代生活中大学生确实没有满足社会的需求，至于为何没有满足，有大学生自身的原因，当然也有现代高校教育缺失方面的原因。
2.微观方面。首先， 在高校党委与校长的关系上，党委对高校经营管理具有最高行使权，校长较为缺乏自主发展学校教育的权利。熊丙奇撰写《体制迷墙》时，采访多位名校校长却未能得真实的声音。其次，校长与教授的关系问题上，存在校长治校和教授治校的矛盾导致高校行政系统与学术系统界限模糊，行政系统过多的干扰了高校学术系统的发展目标和决策方向。教授在高校治理中地位的缺失也是教育改革所讨论的热点问题，但仅停留于口号上。再次，在高校与内部学院的关系上，学校为各学院分配了资源、制定了规模，学员内部发展完全听从于学校的安排和规定。学院若想自主谋求某些方面的发展，又苦于种种资源的紧缺和权利的限制。最后，在高校与学生的关系上，存在着严重的不平衡。高校学生在修读专业、课程选择等方面完全缺乏自主权，高考的分数并不能直接决定学生将来学习专业和发展方向。
3.高校治理现代化的必然趋势。党的十八届三中全会提出，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，创新性地将“制度”与“能力”联系起来，突出强调治理体系、治理能力要实现现代化。教育改革作为全面深化改革的重要领域，毫无疑义要自觉围绕这一总目标、落实这一总要求。作为肩负着实现国家战略历史使命的高等院校，必须加快推进治理体系和治理能力现代化进程，为全面建成小康社会提供坚强有力的人才支撑和智力支持。
三、高校治理现代化的影响因素分析
1.政治制度与教育体制。我国现代政治制度主要包括社会主义制度，人民代表大会制度，民族区域自治制度，基层群众自治制度及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这种制度在根本上了剥夺了我国教育事业自由发展的权利和教育领域在全社会的地位。教育体制是教育机构与教育规范的结合体、统一体，由教育的机构体系与教育的规范体系所组成。我国的高等教育体制坚持执政党的领导，坚持政治立场，保持利益核心，忽视了教育自由、学术自由。美国著名经济学家道格拉斯诺思曾提出一个重要论点，经济增长的关键在于制度因素，如果社会没有经济增长，就没有从制度方面去保证行为主体应得的报偿。由此可知我国高等教育诸多问题的重要原因在于我国传统的高等教育制度是一种集中控制和服从模式，它不能为制度创新主体提供必要的制度保证。 2.财政制度。社会主义市场经济体制建立以来，中国高等教育财政进行了重大变革，政府财政拨款模式调整，收费上学制度的建立，民间资本对高校的投入，各种形式的捐、集资渠道初步形成，这些举措为高等教育的发展提供了重要的财力支持与政策保障。改革我国现行的高等教育财政体制，已成为当前我国教育财政体制改革的一项重要内容。应在明确财政拨款的主渠道作用同时，不断完善国家助学政策，大力促进高等教育投资主体多元化，从而确保高等教育的平稳健康发展。
3.高校内部管理体制不够完善，缺乏监督。高校的内部监督管理方面，应加强对高校权利运行的监督，推进阳光、公平、公开体制创新路径发展。高校治理中时有腐败、权钱交易等恶性事件，实际上就是公权变异的过程，高校内部权利行使缺乏监督和制约，给了高校滋生腐败可乘之机。高校的内部监督还涉及校内教职工人员考核晋升方面的问题，现行的高校考核体系将考核的项目和内容过于量化和形式化，缺少学术底蕴、科学素养。因考评晋升直接与经济利益相关，实质上便是一场通过学术形势的手段而进行的利益之争。
4.高校内部权力结构矛盾与利益集团冲突。首先是行政系统与学术系统的矛盾关系，学术权力和行政权力是存在于高校内部的两种基本权力形式，二者的冲突与协调构成了高校中权力运动的主要内容。其次是学校与学院以及各学院之间的利益关系。一所高校往往由众多独立学院联合构成，学校与学院以及学院之间多方面利益冲突的现象屡见不鲜。
四、推進高校治理现代化的路径
宏观上：第一，需要我国当权者深切反思当今社会教育问题的种种，重新审视政治与教育的关系，深入思索为何近代社会培养不出创新型突出人才。我们的教育已经在人年幼时就扼杀了他们创新的能力，在后天环境中又要求其创新，这岂不是无稽之谈。第二，重构社会与高校的关系，加强外部第三方的沟通与监督。第三，高校作为教育领域内较为高级的学习型组织，自身的发展也应该重视组织学习能力、治理能力以及教育成果的提升，任何固步自封的人、组织或国家都无法实现长久的发展。
微观上：第一，深化内部管理体制改革，努力构建健全完善的现代大学制度，切实保障高校内教授应有的权利和地位。第二，高校应该努力发展校办产业，拓宽教育资金获取的来源。我国教育领域中依然存在教育资源短缺、财政经费不足及分配不均的困难，尤其是中西部地区。然而高校的发展离不开经济资源的支撑，若高校发展完全依赖于政府财政支出，一是经济资源短缺，二是缺失了资源配置的自主权。在这种大背景下，高校应该多方位谋求发展，提高自身的经济地位。第三，严格划分行政体系和学术体系，实行两者分离，确保高校尤其是科研型高校中教授的权利、学术系统的地位，保障科研学术对高效发展提供充足的精神支撑。第四，推进高校校长职业化，在明确高校校长工作除了要对上级领导部门负责外，还要充分考虑公众对大学的期待以及对学校办学效果的满意度，实现从“职务校长”到“职业校长”的观念变革：淡化校长的职务观念，强化校长的职业观念。
参考文献：
[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.《现代汉语词典》[M].北京：商务印书馆，1986年.
[2]罗伯特-罗茨.新的治理 [M].政治研究，1996 （3）.
[3]李福华.利益相关者理论与大学管理体制创新[M].北京：教育研究2007（7）.
[4]中华人民共和国中央人民政府网.袁贵仁在2014年全国教育工作会议上的讲话. [EB/OL].[2014-08-25].http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/16/content_2605760.htm.
[5]李福华.大学治理与大学管理 [M].北京：人民出版社，2012.
[6]熊丙奇.体制迷墙 [M]..成都：四川出版集团天地出版社，2005.
[7]中央委员会.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议[Z].2013年.
[8]毛亚庆.我国高等教育制度创新乏力分析[J].北京：北京师范大学学报（社会科学版），2008.
[9]杨兰.我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析[D].长沙：湖南师范大学硕士论文，2009.
[10]王继华.校长职业化与教育创新[M].北京：北京大学出版社，2003：185-186.
[11]游淑芬.高等学校校长的新观念-从职务校长到职业校长[J].高等教育研究，2004（6）.
作者简介：南娜（1990—），女，安徽省宿州市人，苏州大学教育学院，教育经济与管理专业，研究方向：教育经济学。
关键词：治理体系 治理能力 高校治理现代化 影响因素
一、概念界定及文献回顾
1.概念界定。治理的狭义概念一直存在，原意主要是指控制、指导或操纵，与统治的含义是交叉使用的。在《现代汉语词典》中，治理有两种含义：一是统治、管理，使之安定有序，如治理国家、治理家务；二是处理、整理，使之不发生危害并起作用，如环境治理、污水治理等。而现代意义上的治理却是广义的治理，诞生于20世纪80年代末90年代初，这意味着治理理论自身发展时间短、尚未成熟。罗伯特罗茨认为：治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态、一种新的社会管理方式。他详细列举了关于治理的六种不同定义：（1）作为最小国家的治理，意指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的利益；（2）作为公司治理的治理，意指制导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，意指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，意指强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会一般控制系统的治理，意指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，意指建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
高校治理是在高校利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。其基本前提是利益主体多元化以及所有权与管理权分离。发展和实现高校治理现代化具有一定的时代迫切性。
2.文獻回顾。我国举办着世界最大规模的教育，2.6亿学生、1600万教师、52万所学校，各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求的个性化都在不断增强。教育规模扩大后，各方面更加关注教育质量和水平；教育经费投入增多，各方面更加关注教育公平和效益；接受高等教育人数不断增长，各方面更加重视教育结构和布局；城镇化加速推进，教育人口出现了前所未有的迁移流动。教育作为社会的一个子系统，随着形势的发展变化，迫切需要我们加快实现由办教育向管教育转变，由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由教育管理走向教育治理。李福华（2012）在他的《大学治理与大学管理》一书中，对大学治理和大学管理进行了理论分析和边界划分，两者之间存在时间上、规模上和制度上的边界。时间上管理活动始于治理活动之先，规模上治理活动是建立在管理活动基础上进行，另外跟学校规模及发展现状密切相关。卡耐基高等教育委员会（1973）将治理定义为“作决策的结构和过程，从而区别于行政或管理”。”这个概念被学术界接受，还有学者将大学治理进一步界定为“大学内外相关者对大学重大事务作决策的结构和过程”。
二、现存高校治理中亟待解决的问题以及高校治理现代化的必然趋势
1.宏观方面。首先，我国高校治理中最突出的问题之一是权利至上，教育体制严重官僚化，追求急功近利的教育体制直接导致了高校经营发展以行政为导向，高校学术环境也处在一个等级森严的制度约束中。权力至上、行政导向的问题是大问题，从某一方面来说，这是历史演变发展过程中形成的诟病，与国家政权、执政归属有关。其次，教育改革重形式、轻实质也是高校治理中一大问题所在。我国现行的教育体制并不是在教育事业发展领域中自主形成的制度，而完全是由政府制定并写入宪法强制实施的。如此模式下，我国的政治体制早已决定了教育发展的方式、方向、目标和决策的归属权。再次，我国处于社会主义社会的初级阶段，我国社会发展过程中存在着政治问题、经济问题、人口问题等。而教育问题不过是其中一点。最后，在高校和社会的关系上，缺乏科学合理的沟通和监督机制。现代生活中大学生确实没有满足社会的需求，至于为何没有满足，有大学生自身的原因，当然也有现代高校教育缺失方面的原因。
2.微观方面。首先， 在高校党委与校长的关系上，党委对高校经营管理具有最高行使权，校长较为缺乏自主发展学校教育的权利。熊丙奇撰写《体制迷墙》时，采访多位名校校长却未能得真实的声音。其次，校长与教授的关系问题上，存在校长治校和教授治校的矛盾导致高校行政系统与学术系统界限模糊，行政系统过多的干扰了高校学术系统的发展目标和决策方向。教授在高校治理中地位的缺失也是教育改革所讨论的热点问题，但仅停留于口号上。再次，在高校与内部学院的关系上，学校为各学院分配了资源、制定了规模，学员内部发展完全听从于学校的安排和规定。学院若想自主谋求某些方面的发展，又苦于种种资源的紧缺和权利的限制。最后，在高校与学生的关系上，存在着严重的不平衡。高校学生在修读专业、课程选择等方面完全缺乏自主权，高考的分数并不能直接决定学生将来学习专业和发展方向。
3.高校治理现代化的必然趋势。党的十八届三中全会提出，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，创新性地将“制度”与“能力”联系起来，突出强调治理体系、治理能力要实现现代化。教育改革作为全面深化改革的重要领域，毫无疑义要自觉围绕这一总目标、落实这一总要求。作为肩负着实现国家战略历史使命的高等院校，必须加快推进治理体系和治理能力现代化进程，为全面建成小康社会提供坚强有力的人才支撑和智力支持。
三、高校治理现代化的影响因素分析
1.政治制度与教育体制。我国现代政治制度主要包括社会主义制度，人民代表大会制度，民族区域自治制度，基层群众自治制度及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这种制度在根本上了剥夺了我国教育事业自由发展的权利和教育领域在全社会的地位。教育体制是教育机构与教育规范的结合体、统一体，由教育的机构体系与教育的规范体系所组成。我国的高等教育体制坚持执政党的领导，坚持政治立场，保持利益核心，忽视了教育自由、学术自由。美国著名经济学家道格拉斯诺思曾提出一个重要论点，经济增长的关键在于制度因素，如果社会没有经济增长，就没有从制度方面去保证行为主体应得的报偿。由此可知我国高等教育诸多问题的重要原因在于我国传统的高等教育制度是一种集中控制和服从模式，它不能为制度创新主体提供必要的制度保证。 2.财政制度。社会主义市场经济体制建立以来，中国高等教育财政进行了重大变革，政府财政拨款模式调整，收费上学制度的建立，民间资本对高校的投入，各种形式的捐、集资渠道初步形成，这些举措为高等教育的发展提供了重要的财力支持与政策保障。改革我国现行的高等教育财政体制，已成为当前我国教育财政体制改革的一项重要内容。应在明确财政拨款的主渠道作用同时，不断完善国家助学政策，大力促进高等教育投资主体多元化，从而确保高等教育的平稳健康发展。
3.高校内部管理体制不够完善，缺乏监督。高校的内部监督管理方面，应加强对高校权利运行的监督，推进阳光、公平、公开体制创新路径发展。高校治理中时有腐败、权钱交易等恶性事件，实际上就是公权变异的过程，高校内部权利行使缺乏监督和制约，给了高校滋生腐败可乘之机。高校的内部监督还涉及校内教职工人员考核晋升方面的问题，现行的高校考核体系将考核的项目和内容过于量化和形式化，缺少学术底蕴、科学素养。因考评晋升直接与经济利益相关，实质上便是一场通过学术形势的手段而进行的利益之争。
4.高校内部权力结构矛盾与利益集团冲突。首先是行政系统与学术系统的矛盾关系，学术权力和行政权力是存在于高校内部的两种基本权力形式，二者的冲突与协调构成了高校中权力运动的主要内容。其次是学校与学院以及各学院之间的利益关系。一所高校往往由众多独立学院联合构成，学校与学院以及学院之间多方面利益冲突的现象屡见不鲜。
四、推進高校治理现代化的路径
宏观上：第一，需要我国当权者深切反思当今社会教育问题的种种，重新审视政治与教育的关系，深入思索为何近代社会培养不出创新型突出人才。我们的教育已经在人年幼时就扼杀了他们创新的能力，在后天环境中又要求其创新，这岂不是无稽之谈。第二，重构社会与高校的关系，加强外部第三方的沟通与监督。第三，高校作为教育领域内较为高级的学习型组织，自身的发展也应该重视组织学习能力、治理能力以及教育成果的提升，任何固步自封的人、组织或国家都无法实现长久的发展。
微观上：第一，深化内部管理体制改革，努力构建健全完善的现代大学制度，切实保障高校内教授应有的权利和地位。第二，高校应该努力发展校办产业，拓宽教育资金获取的来源。我国教育领域中依然存在教育资源短缺、财政经费不足及分配不均的困难，尤其是中西部地区。然而高校的发展离不开经济资源的支撑，若高校发展完全依赖于政府财政支出，一是经济资源短缺，二是缺失了资源配置的自主权。在这种大背景下，高校应该多方位谋求发展，提高自身的经济地位。第三，严格划分行政体系和学术体系，实行两者分离，确保高校尤其是科研型高校中教授的权利、学术系统的地位，保障科研学术对高效发展提供充足的精神支撑。第四，推进高校校长职业化，在明确高校校长工作除了要对上级领导部门负责外，还要充分考虑公众对大学的期待以及对学校办学效果的满意度，实现从“职务校长”到“职业校长”的观念变革：淡化校长的职务观念，强化校长的职业观念。
参考文献：
[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.《现代汉语词典》[M].北京：商务印书馆，1986年.
[2]罗伯特-罗茨.新的治理 [M].政治研究，1996 （3）.
[3]李福华.利益相关者理论与大学管理体制创新[M].北京：教育研究2007（7）.
[4]中华人民共和国中央人民政府网.袁贵仁在2014年全国教育工作会议上的讲话. [EB/OL].[2014-08-25].http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/16/content_2605760.htm.
[5]李福华.大学治理与大学管理 [M].北京：人民出版社，2012.
[6]熊丙奇.体制迷墙 [M]..成都：四川出版集团天地出版社，2005.
[7]中央委员会.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议[Z].2013年.
[8]毛亚庆.我国高等教育制度创新乏力分析[J].北京：北京师范大学学报（社会科学版），2008.
[9]杨兰.我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析[D].长沙：湖南师范大学硕士论文，2009.
[10]王继华.校长职业化与教育创新[M].北京：北京大学出版社，2003：185-186.
[11]游淑芬.高等学校校长的新观念-从职务校长到职业校长[J].高等教育研究，2004（6）.
作者简介：南娜（1990—），女，安徽省宿州市人，苏州大学教育学院，教育经济与管理专业，研究方向：教育经济学。