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摘 要：新中国成立到现在，我国政府在不同历史阶段采取了不同的产业政策。立足于政府与市场关系视角，梳理我国产业政策的演变轨迹，并对政策的有效性进行分析，发现从产业结构、就业结构层面来看，产业政策有效；而从产能产出层面来看，产业政策更多的表现为失效。产业政策难达目标，究其根本原因在于未能处理好政府与市场之间的关系。要提升产业政策效果，就得严格限制产业政策的调控范围，产业政策应对锁定产业同时给予“胡萝卜”和“大棒”，产业政策的实施应少用或不用行政手段。
关键词：产业政策 政府与市场 有效性 未来走向
中图分类号：F06
文献标识码：A
文章编号：1009-6922（2016）02-60-03
产业政策一词最早出现于1970年日本在OECD大会上所作的题为“日本的产业政策”的演讲，此后，各国对产业政策的研究不断扩展。在我国，产业政策一词最早出现在1986年的国民经济和社会发展第七个五年计划中。由于研究角度和学术背景的不同，人们对产业政策下的定义也多种多样。概括来说，产业政策是指一国政府为实现一定的经济社会目标，对全产业的整体发展和平衡进行干预的各种政策的总称。从新中国成立到现在，出于经济社会等发展需要，我国政府在各个时期采取了不同的产业政策。大多数产业政策可以分为产业结构政策、产业技术政策和产业组织政策等，主要为规划、引导、调整、扶持、限制、保护等方面的措施。产业结构作为经济结构的重要组成部分，如何充分利用产业政策来快速完成经济转型是我国产业政策研究的重中之重。
然而，当前学术界对于产业政策的有效性存在很大争议。一派学者认为产业政策具有积极作用，他们大多以日韩等国为例，认为这些国家均因采取了“适宜的”产业政策，实现了经济跨越式发展，并在短时间内形成了具有国际竞争力的本土产业。另一派学者认为产业政策不仅无效而且会损害产业发展，他们认为产业政策的实施会导致“寻租”的产生，使得资源流向具有政治背景的产业，而不是新兴产业，因而不能有效配置资源。
笔者认为，产业政策的有效与否取决于政府能否处理好与市场的关系问题。国际上，产业政策往往被视为连接国家干预和市场经济的恰当工具。因而，为有效调整经济结构和促进增长方式转型升级，我国政府在实施产业政策的过程中，应以弥补市场失灵为原则，而不能代替市场去主导资源配置，甚至由政府来“挑选赢家”。
一、我国产业政策的演变
从新中国成立到现在，我国政府在不同时期采取了不同的政策方针，大体上，可以分为以下几个阶段：
第一阶段（1949年——1978年）：新中国成立初期，迫于国内外严峻的政治形势，我国政府仿效苏联模式，制定了“以有计划、有步骤地恢复和发展重工业为重点，以创立国家工业化的基础”的工作方针，全面实施计划经济，计划成为资源配置的主要手段，市场调节作用很小。20世纪60年代“大跃进”和三年自然灾害之后，政府对国民经济发展次序进行了调整，但并未改变重工业化的经济模式。同时，计划失灵问题凸显，中国的计划体制陷入“一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收”的循环怪圈。
第二阶段（1979年——1995年）：为了使生产资料生产部门和消费资料生产部门的发展保持大体协调，“六五”时期提出要大力增加“农产品、轻纺产品和其他日用工业品”的生产，“七五”时期提出“加快为生产和生活服务的第三产业的发展”，“八五”时期提出“促进产业结构合理化”。同时在这一阶段，计划至上的思想禁锢开始打破。从1981年党的十一届六中全会提出“在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用”，到“计划经济为主、市场调节为辅”（1982年），“有计划的商品经济”（1984年），“计划经济与市场调节相结合”（1989年），市场机制逐步取代计划体制。1992年，党的十四大报告明确提出“社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标”，“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。
第三阶段（1996年——2005年）：为适应国内经济体制改革的需要和应对加入WTO的挑战，“九五”计划提出要保证“粮棉油等基本农产品”稳定增长，振兴“机械、电子、石油化工、汽车制造和建筑业”等支柱产业；“十五”计划提出对轻纺工业、钢铁等传统产业进行改造升级，积极发展高新技术产业。同时，在该阶段，计划手段逐步从微观领域退出，政府仅对关系国计民生的少数产品、物资保留了一定程度的计划控制。2003年党的十六届三中全会提出“要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，市场逐步取代计划成为资源配置的基础工具。但外部性、信息不完全等带来的市场失灵问题也日益显现。
第四阶段（2006年至今）：面对国内部分行业盲目扩张和产能过剩等问题，“十一五”规划提出“坚持以市场为导向、企业为主体”的原则，振兴汽车、船舶等装备制造业，优化发展“煤炭、电力、石油天然气、可再生能源等能源工业；“十二五”规划提出培育和发展“节能环保、生物医药、新能源、新材料等”战略性新兴产业。在这一阶段，计划基本从微观领域退出，但在宏观领域和公共服务领域的作用得到强化，计划和市场从相互排斥转为相互补充。2013年党的十八届三中全会指出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，对市场的地位和作用进行了定位，使市场与政府关系问题有了重大理论突破。
二、我国产业政策的有效性分析
我国的产业政策大部分是基于弥补市场机制不完善或市场失灵的角度制定的，对于其有效性的分析可从以下两方面展开。
（一）产业政策有效
1.我国三次产业产值结构变化趋势分析。新中国成立至今，由于产业政策的不断调整，我国三次产业产值结构也在不断变动（见图1）。其中，第一产业比重整体呈现出下降趋势，1952年该比重为51%，2013年下降为10%；而同期第二产业呈现出不断扩大的趋势，由1952年的20.9%升至2013年的43.9%；同期第三产业呈现出先降低后上升的发展趋势，在1952年仅为28.2%，1982年“六五”计划纲要提出后，要求加快发展第三产业，1983年该产业产值开始迅速上升，从22.4%上升到到2013年的46.1%。从图中可以发现，2012年，我国第三产业产值首次超过第二产业，三次产业产值结构整体呈现出“三二一”型结构。但相比于同期的发达国家，我国第三产业产值占比仍然处于较低水平。以美、日、德为例，根据世界银行数据库显示，2013年美国第一、二、三次产业产值比重分别为：1.4%、20.5%、78.1%；日本第一、二、三次产业产值比重分别为：1.2%、26.2%、72.6%；德国第一、二、三次产业产值比重分别为：0.9%、30.7%、68.4%。这表明，不同时期产业政策的实施使我国工业化程度不断加深，产业结构日趋合理。 2.我国三次产业就业结构变化趋势分析。随着我国经济的发展，三次产业就业结构也在不断发生变化（见图2）。1952年，我国第一、二、三产业就业占比分别为：83.5%、7.4%、9.1%，为典型的农业国家。1978年改革开放后，随着工业化进程的发展，第一产业就业占比持续下降，第二、三产业就业占比整体呈现上升态势，表明我国就业人口逐步从第一产业部门向第二、三产业转移，但农村劳动力剩余情况仍较普遍。2013年，我国三次产业就业占比分别为31.4%、30.1%、38.5%，第三产业就业人数连续3年超过第一产业，成为吸纳就业的最大产业部门。但相比于同期发达国家，我国第三产业吸收就业人口的比重仅为他们的一半甚至更低。以德国为例，2012年该国第一、二、三产业就业占比分别为：1.5%、28.2%、70.2%。这说明虽然我国工业化程度仍处于中期水平，第三产业尚不成熟，仍有大量人口附着在土地上，但产业政策的实施促使我国产业结构日趋合理，三次产业都取得了较大发展。
（二）产业政策失效
当前我国产业政策的主要任务是促进产业结构优化和抑制过度投资、产能过剩。然而现实层面中，产业政策的实施更多地表现为失效。一方面造成某些行业产品供不应求，出现短缺现象，而另一些行业又投资过度，产能过剩现象严重；另一方面导致各地区的产业结构趋同，忽视自身资源禀赋，而这在某种程度上催生甚至加剧了某些行业的产能过剩情况，陷入“越调控，越过剩”的怪圈。下面以几个时间节点为例予以验证。
1.“九五”时期。这一时期的产业规划提出振兴煤炭、钢铁、汽车、电子、建材等产业，使其成为推动国民经济成长的主要动力。然而，到“十五”时期，这些行业就出现过剩。据商务部2005年的数据显示，当年我国工业品库存同比增长19%，钢铁、汽车和电解铝等行业尤甚。
2.“十五”时期。2001年国家开始对钢铁进行“总量控制”，但实际情况是，2002年底，我国钢铁投资总额比上年增长45.9%；2003年国家发布《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，然而该意见非但未解决钢铁业的盲目投资问题，反而使形势更为严峻，2004年其投资增幅为107%。
3.“十一五”时期。针对“十五”产能过剩，2006年国家发布《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，提出提高准入门槛、严格审批以控制新上项目。然而这一时期煤炭、水泥、有色金属等行业投资的平均增速均在30%以上，产能过剩、重复建设问题突出，有的甚至还在加剧。
4.“十二五”时期。面对国内愈加严重的产能过剩现象，2009年，国务院转批国家发改委等十部门联合制定的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展的若干意见》对钢铁、水泥、煤化工、多晶硅等行业做出了严格的政策导向。然而2012年我国钢铁产能超过10亿吨、水泥产能达到29亿吨、电解铝产能为2600万吨、多晶硅产能增至15万吨。
综上可见，我国各时期实施的产业政策在取得一定成效的同时带来了产能过剩、过度竞争等问题，进入“结构调整——新的结构失衡——再调整”的恶性循环。
三、我国产业政策的未来走向
产业政策难达目标，究其根本原因在于未能处理好政府与市场之间的关系。我国的产业政策大都是直接干预市场，以政府行为取代市场机制。然而，由于政府存在不同的层级与部门利益，在产业政策的制定和实施过程中，他们都会从本地区本部门利益出发，加上政府并不比市场拥有更充分的信息，因而政府通过产业政策促进产业发展失败的风险很高。要提升产业政策效果，就得对症下药，具体而言可从以下几方面着手。
（一） 严格限制产业政策的调控范围
我国的产业政策几乎涵盖到所有产业，经验表明市场离不开政府调控，然而是不是所有产业都需要政策调控？党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”，“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”。这意味着产业政策应向市场导向型转变，将政策重点落在“国家安全、自然垄断、公共品（服务）以及高新技术”等关系国计民生和战略利益的行业，而对于大多数竞争性行业，则放手让市场去配置，尽可能避免以政府的判断和选择来代替市场机制。
（二）产业政策应对锁定产业同时给予“胡萝卜”和“大棒”
优惠政策的实施可以鼓励、扶持特定产业的发展，但也会提高其他产业部门所需资源的价格，从而妨碍公平竞争；同时为争取政策优惠，地方政府往往会鼓动当地企业一哄而起，导致过度投资。因而，中央政府在给予优惠政策的同时，应将政府支持与可度量的绩效指标联系起来。
（三）产业政策的实施应少用或不用行政手段
我国的产业政策大都通过财政补贴、减免税收、廉价供地等优惠政策以及项目审批、强制淘汰落后产业等行政措施来进行产业结构调整，这些措施虽然短期内能达到预定目标，但也在一定程度上破坏了市场配置资源的规则。如对于高耗能、高污染企业，若强制关停虽见效快，但容易造成资源和资金浪费、职工下岗等问题；若通过碳排放权交易的市场手段不仅可以减排，且作用比政府干预更有效、更持久。
参考文献：
[1]D.L.Yang.From Command to Guidance：China’s Turn to New Industrial Policies[J].Journal of Asia Business，1995，11（2）.
[2]王东京.产业政策“千能”[N].学习时报，2015-05-18.
[3]OECD，2013.Perspectives on Global Development 2013：Industrial Policies in a Changing World.Paris：OECD Development Centre.
[4]国家统计局.中国统计年鉴（2014）[M].北京：中国统计出版社，2014.
编辑：康璇
关键词：产业政策 政府与市场 有效性 未来走向
中图分类号：F06
文献标识码：A
文章编号：1009-6922（2016）02-60-03
产业政策一词最早出现于1970年日本在OECD大会上所作的题为“日本的产业政策”的演讲，此后，各国对产业政策的研究不断扩展。在我国，产业政策一词最早出现在1986年的国民经济和社会发展第七个五年计划中。由于研究角度和学术背景的不同，人们对产业政策下的定义也多种多样。概括来说，产业政策是指一国政府为实现一定的经济社会目标，对全产业的整体发展和平衡进行干预的各种政策的总称。从新中国成立到现在，出于经济社会等发展需要，我国政府在各个时期采取了不同的产业政策。大多数产业政策可以分为产业结构政策、产业技术政策和产业组织政策等，主要为规划、引导、调整、扶持、限制、保护等方面的措施。产业结构作为经济结构的重要组成部分，如何充分利用产业政策来快速完成经济转型是我国产业政策研究的重中之重。
然而，当前学术界对于产业政策的有效性存在很大争议。一派学者认为产业政策具有积极作用，他们大多以日韩等国为例，认为这些国家均因采取了“适宜的”产业政策，实现了经济跨越式发展，并在短时间内形成了具有国际竞争力的本土产业。另一派学者认为产业政策不仅无效而且会损害产业发展，他们认为产业政策的实施会导致“寻租”的产生，使得资源流向具有政治背景的产业，而不是新兴产业，因而不能有效配置资源。
笔者认为，产业政策的有效与否取决于政府能否处理好与市场的关系问题。国际上，产业政策往往被视为连接国家干预和市场经济的恰当工具。因而，为有效调整经济结构和促进增长方式转型升级，我国政府在实施产业政策的过程中，应以弥补市场失灵为原则，而不能代替市场去主导资源配置，甚至由政府来“挑选赢家”。
一、我国产业政策的演变
从新中国成立到现在，我国政府在不同时期采取了不同的政策方针，大体上，可以分为以下几个阶段：
第一阶段（1949年——1978年）：新中国成立初期，迫于国内外严峻的政治形势，我国政府仿效苏联模式，制定了“以有计划、有步骤地恢复和发展重工业为重点，以创立国家工业化的基础”的工作方针，全面实施计划经济，计划成为资源配置的主要手段，市场调节作用很小。20世纪60年代“大跃进”和三年自然灾害之后，政府对国民经济发展次序进行了调整，但并未改变重工业化的经济模式。同时，计划失灵问题凸显，中国的计划体制陷入“一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收”的循环怪圈。
第二阶段（1979年——1995年）：为了使生产资料生产部门和消费资料生产部门的发展保持大体协调，“六五”时期提出要大力增加“农产品、轻纺产品和其他日用工业品”的生产，“七五”时期提出“加快为生产和生活服务的第三产业的发展”，“八五”时期提出“促进产业结构合理化”。同时在这一阶段，计划至上的思想禁锢开始打破。从1981年党的十一届六中全会提出“在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用”，到“计划经济为主、市场调节为辅”（1982年），“有计划的商品经济”（1984年），“计划经济与市场调节相结合”（1989年），市场机制逐步取代计划体制。1992年，党的十四大报告明确提出“社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标”，“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。
第三阶段（1996年——2005年）：为适应国内经济体制改革的需要和应对加入WTO的挑战，“九五”计划提出要保证“粮棉油等基本农产品”稳定增长，振兴“机械、电子、石油化工、汽车制造和建筑业”等支柱产业；“十五”计划提出对轻纺工业、钢铁等传统产业进行改造升级，积极发展高新技术产业。同时，在该阶段，计划手段逐步从微观领域退出，政府仅对关系国计民生的少数产品、物资保留了一定程度的计划控制。2003年党的十六届三中全会提出“要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，市场逐步取代计划成为资源配置的基础工具。但外部性、信息不完全等带来的市场失灵问题也日益显现。
第四阶段（2006年至今）：面对国内部分行业盲目扩张和产能过剩等问题，“十一五”规划提出“坚持以市场为导向、企业为主体”的原则，振兴汽车、船舶等装备制造业，优化发展“煤炭、电力、石油天然气、可再生能源等能源工业；“十二五”规划提出培育和发展“节能环保、生物医药、新能源、新材料等”战略性新兴产业。在这一阶段，计划基本从微观领域退出，但在宏观领域和公共服务领域的作用得到强化，计划和市场从相互排斥转为相互补充。2013年党的十八届三中全会指出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，对市场的地位和作用进行了定位，使市场与政府关系问题有了重大理论突破。
二、我国产业政策的有效性分析
我国的产业政策大部分是基于弥补市场机制不完善或市场失灵的角度制定的，对于其有效性的分析可从以下两方面展开。
（一）产业政策有效
1.我国三次产业产值结构变化趋势分析。新中国成立至今，由于产业政策的不断调整，我国三次产业产值结构也在不断变动（见图1）。其中，第一产业比重整体呈现出下降趋势，1952年该比重为51%，2013年下降为10%；而同期第二产业呈现出不断扩大的趋势，由1952年的20.9%升至2013年的43.9%；同期第三产业呈现出先降低后上升的发展趋势，在1952年仅为28.2%，1982年“六五”计划纲要提出后，要求加快发展第三产业，1983年该产业产值开始迅速上升，从22.4%上升到到2013年的46.1%。从图中可以发现，2012年，我国第三产业产值首次超过第二产业，三次产业产值结构整体呈现出“三二一”型结构。但相比于同期的发达国家，我国第三产业产值占比仍然处于较低水平。以美、日、德为例，根据世界银行数据库显示，2013年美国第一、二、三次产业产值比重分别为：1.4%、20.5%、78.1%；日本第一、二、三次产业产值比重分别为：1.2%、26.2%、72.6%；德国第一、二、三次产业产值比重分别为：0.9%、30.7%、68.4%。这表明，不同时期产业政策的实施使我国工业化程度不断加深，产业结构日趋合理。 2.我国三次产业就业结构变化趋势分析。随着我国经济的发展，三次产业就业结构也在不断发生变化（见图2）。1952年，我国第一、二、三产业就业占比分别为：83.5%、7.4%、9.1%，为典型的农业国家。1978年改革开放后，随着工业化进程的发展，第一产业就业占比持续下降，第二、三产业就业占比整体呈现上升态势，表明我国就业人口逐步从第一产业部门向第二、三产业转移，但农村劳动力剩余情况仍较普遍。2013年，我国三次产业就业占比分别为31.4%、30.1%、38.5%，第三产业就业人数连续3年超过第一产业，成为吸纳就业的最大产业部门。但相比于同期发达国家，我国第三产业吸收就业人口的比重仅为他们的一半甚至更低。以德国为例，2012年该国第一、二、三产业就业占比分别为：1.5%、28.2%、70.2%。这说明虽然我国工业化程度仍处于中期水平，第三产业尚不成熟，仍有大量人口附着在土地上，但产业政策的实施促使我国产业结构日趋合理，三次产业都取得了较大发展。
（二）产业政策失效
当前我国产业政策的主要任务是促进产业结构优化和抑制过度投资、产能过剩。然而现实层面中，产业政策的实施更多地表现为失效。一方面造成某些行业产品供不应求，出现短缺现象，而另一些行业又投资过度，产能过剩现象严重；另一方面导致各地区的产业结构趋同，忽视自身资源禀赋，而这在某种程度上催生甚至加剧了某些行业的产能过剩情况，陷入“越调控，越过剩”的怪圈。下面以几个时间节点为例予以验证。
1.“九五”时期。这一时期的产业规划提出振兴煤炭、钢铁、汽车、电子、建材等产业，使其成为推动国民经济成长的主要动力。然而，到“十五”时期，这些行业就出现过剩。据商务部2005年的数据显示，当年我国工业品库存同比增长19%，钢铁、汽车和电解铝等行业尤甚。
2.“十五”时期。2001年国家开始对钢铁进行“总量控制”，但实际情况是，2002年底，我国钢铁投资总额比上年增长45.9%；2003年国家发布《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，然而该意见非但未解决钢铁业的盲目投资问题，反而使形势更为严峻，2004年其投资增幅为107%。
3.“十一五”时期。针对“十五”产能过剩，2006年国家发布《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，提出提高准入门槛、严格审批以控制新上项目。然而这一时期煤炭、水泥、有色金属等行业投资的平均增速均在30%以上，产能过剩、重复建设问题突出，有的甚至还在加剧。
4.“十二五”时期。面对国内愈加严重的产能过剩现象，2009年，国务院转批国家发改委等十部门联合制定的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展的若干意见》对钢铁、水泥、煤化工、多晶硅等行业做出了严格的政策导向。然而2012年我国钢铁产能超过10亿吨、水泥产能达到29亿吨、电解铝产能为2600万吨、多晶硅产能增至15万吨。
综上可见，我国各时期实施的产业政策在取得一定成效的同时带来了产能过剩、过度竞争等问题，进入“结构调整——新的结构失衡——再调整”的恶性循环。
三、我国产业政策的未来走向
产业政策难达目标，究其根本原因在于未能处理好政府与市场之间的关系。我国的产业政策大都是直接干预市场，以政府行为取代市场机制。然而，由于政府存在不同的层级与部门利益，在产业政策的制定和实施过程中，他们都会从本地区本部门利益出发，加上政府并不比市场拥有更充分的信息，因而政府通过产业政策促进产业发展失败的风险很高。要提升产业政策效果，就得对症下药，具体而言可从以下几方面着手。
（一） 严格限制产业政策的调控范围
我国的产业政策几乎涵盖到所有产业，经验表明市场离不开政府调控，然而是不是所有产业都需要政策调控？党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”，“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”。这意味着产业政策应向市场导向型转变，将政策重点落在“国家安全、自然垄断、公共品（服务）以及高新技术”等关系国计民生和战略利益的行业，而对于大多数竞争性行业，则放手让市场去配置，尽可能避免以政府的判断和选择来代替市场机制。
（二）产业政策应对锁定产业同时给予“胡萝卜”和“大棒”
优惠政策的实施可以鼓励、扶持特定产业的发展，但也会提高其他产业部门所需资源的价格，从而妨碍公平竞争；同时为争取政策优惠，地方政府往往会鼓动当地企业一哄而起，导致过度投资。因而，中央政府在给予优惠政策的同时，应将政府支持与可度量的绩效指标联系起来。
（三）产业政策的实施应少用或不用行政手段
我国的产业政策大都通过财政补贴、减免税收、廉价供地等优惠政策以及项目审批、强制淘汰落后产业等行政措施来进行产业结构调整，这些措施虽然短期内能达到预定目标，但也在一定程度上破坏了市场配置资源的规则。如对于高耗能、高污染企业，若强制关停虽见效快，但容易造成资源和资金浪费、职工下岗等问题；若通过碳排放权交易的市场手段不仅可以减排，且作用比政府干预更有效、更持久。
参考文献：
[1]D.L.Yang.From Command to Guidance：China’s Turn to New Industrial Policies[J].Journal of Asia Business，1995，11（2）.
[2]王东京.产业政策“千能”[N].学习时报，2015-05-18.
[3]OECD，2013.Perspectives on Global Development 2013：Industrial Policies in a Changing World.Paris：OECD Development Centre.
[4]国家统计局.中国统计年鉴（2014）[M].北京：中国统计出版社，2014.
编辑：康璇