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摘 要：医疗纠纷是当前阻碍医疗卫生事业健康发展的一大社会问题。医疗纠纷人民调解制度是通过引导医患双方平等自愿调解纠纷，推动医疗纠纷的非诉解决的一种途径。目前医疗纠纷人民调解存在诸多制度性问题，必须通过“去行政化”改革，理顺运行机制，提高调解供给侧保障能力，提升调解公信力，更好地为医患双方服务。
关键词：医疗纠纷 人民调解 机制建设
中图分类号：D91 文献标识码：B
文章编号：1009-6922（2016）02-05-05
近年来，随着我国经济、社会事业的快速发展，人民群众不断增长的医疗服务需求与现有医疗服务能力、医疗保障水平的矛盾日益突出，因医疗纠纷导致诉讼、信访案件数量居高不下，群体性“医闹”事件屡见不鲜。个别医疗纠纷案件由于长拖不决而加剧了医患之间的矛盾，甚至演变为针对医院和医生的暴力伤害案件，严重冲击了正常医疗秩序，给广大医务工作者带来巨大精神压力。党的十八届四中全会提出，加强行业性、专业性人民调解组织建设。将人民调解制度引入医疗纠纷化解，是解决医疗纠纷、化解医患矛盾的有效途径之一。
一、乐山市开展医疗纠纷人民调解工作的主要做法
近年来，乐山市司法局按照市委市政府推动乐山“转型升级、美丽发展”总体要求，认真履行法定职责，主动作为、精准发力、大胆创新，积极与医疗机构、卫计行政部门等单位沟通衔接，将人民调解机制引入医疗纠纷化解工作，纳入“大调解”联动工作体系，着力推进各县（区、市）医疗纠纷人民调解委员会（以下简称“医调委”）规范建设和高效运行，各方面工作取得了显著成绩。2014年以来，全市医疗人民调解组织成功调处化解医疗纠纷158件，协议金额千余万元；防止医疗纠纷群体性上访34件241人；防止医疗纠纷转化为刑事案件11件32人。犍为县医疗纠纷人民调解委员会于2015年被四川省司法厅评定为五星级人民调解委员会。
（一）积极扩大医疗纠纷人民调解组织网路覆盖面，充实调解队伍
2010起，乐山市司法局开始在全市范围内指导设立医疗纠纷人民调解委员会，市司法局与市公安局、人社局、卫计局等7个部门联合出台了《关于建立七个市级行业纠纷人民调解委员会的通知》，明确医疗纠纷人民调解委员会的设置。目前，全市已建立医疗纠纷人民调解委员会11个，办公场地共计409平方，实现县级行政区域全覆盖。全市目前共有专、兼职调解员130名，人员涵盖司法行政、卫计医疗、律师、退休干部、教师等专业领域。调解员按照工作成绩和年限，设置首席、一级、二级、三级四个等级。司法行政部门定期对调解员进行业务培训，提高调处医疗纠纷的法律政策水平和调解技能。调解实行个案补贴，补贴标准一般在每件100元至300元。设立医疗纠纷调解专家库，从全市遴选了80名涉及临床医学、法医、法律等方面的专家学者组成，对医疗纠纷调解提供技术支撑。通过调解组织网络覆盖面的拓展和机构的规范化建设，全市医疗纠纷人民调解实现了组织、制度、工作、场所、指导经费、个案补贴的“六落实”。
（二）建立健全医调委各项工作制度，实行制度化看板管理
一是岗位责任制度。医调委根据工作职责、年度任务，明确医调委和每名调解员任务，做到既分工明确又相互配合，既提高工作效率又便于考核监督。二是学习例会制度。医调委每月至少集中一次学习有关政策、法律法规及业务知识，至少每季度召开一次业务例会，研究交流总结工作情况。三是重大疑难纠纷讨论制度。医调委对重大疑难纠纷实行集体讨论，参与研讨的人民调解员不少于调委会总数的三分之二，统一思想认识，落实具体责任人，制定调解方案，确保调解工作有序高效运行。四是预防矛盾纠纷激化制度。根据医疗矛盾纠纷的性质和发生发展的特点、规律，结合调解实践经验，制定切实可行的预防纠纷激化方案，建立具体的方法、措施、步骤，有效预防矛盾纠纷升级扩大。五是回访制度。医调委对调解成功的纠纷适时进行回访，听取医患双方意见，督促协议履行，巩固调解成果，防止纠纷反弹。六是宣传制度。利用报纸、网络、广播等多种形式，宣传医疗人民调解工作和调解成功的典型案例，提升医疗人民调解的社会影响。此外，医调委还建立了档案管理、纠纷信息报告等相关制度，这些制度有效地保证了全市各级医调委的高效运行。
二、 当前各地医疗纠纷调解存在的主要问题
目前，全国各地纷纷建立医疗纠纷调解组织，但由于缺乏统一的制度框架和运行机制，实际运行效果参差不齐。医疗纠纷调解运行机制存在的问题，主要是新常态下医患双方对医疗纠纷调解有效服务的需求和现行医疗纠纷调解运行机制供给侧的矛盾。
（一）医调委定位不准，行政化倾向突出
对“医调委”定位不准导致医调委功能被弱化等现实窘境。在一些地方“医调委”往往被当作政府部门主导或者下设的医疗纠纷机构。医调委受当地卫生局和司法局的工作领导，医疗纠纷发生后，表面上医患双方是进入到了医调委的调解程序，但实际上主持调解的却是当地卫生或者司法行政部门。卫生部门作为医疗机构的主管行政机关，既是医疗机构的“婆家”，同时又扮演了医疗机构与患者之间矛盾调和者的角色，集运动员和裁判员双重身份于一身。这种存在利害关系的身份冲突，让患者往往分不清到底自己是在走医疗纠纷调解程序还是在与地方政府协商对话，调解组织者究竟是居中调解还是在代表医疗机构与患方对话。本应作为一方当事人直接参与调解的医疗机构却躲在政府身后，成为了事件处置的配角。这必然导致患方把政府作为了医疗纠纷解决的直接对手，本来医患之间的矛盾演变成为了政府与患方之间的“维稳矛盾”，医患调解变成了政府与患者之间的对话、谈判乃至利益对抗。这种畸形的调解组织架构使得双方在反复的利益比较、摩擦、抗衡中慢慢消耗了通过协商解决问题的耐心，相互之间不信任加剧，患方不合理的诉求和对抗情绪滋生蔓延，“大闹大解决”的心态进一步加剧了“医闹”事件的出现。行政权力主导型的医调委背离了《人民调解法》对于人民调解组织属于“群众性组织”的定位，严重的利益冲突和矛盾导致患者不信任医调委，不愿意通过调解机制来解决医疗纠纷，调解效果大打折扣。 （二）医调委人、财、物没有保障，制约医调委供给侧改革
目前，各地医疗委一般由司法行政或者卫生部门主导设立，医调委的主任一般由卫生局或者司法局的正副职领导担任。人民调解员人员身份较为复杂。以乐山市为例，全市130名医疗纠纷人民调解员，只有2名专职人民调解员，在全国其他地方医调委具体参与调解工作的人员也多数由公务员兼任。调解员专业化水平和调解工作能力参差不齐，缺乏医疗纠纷调解必要的医学、法律、心理等专业知识。有的地方虽吸纳了部分律师、医护人员辅助参与调解，但兼职调解员都有自己的本职工作，本职与兼职容易产生冲突，不利于调解员队伍稳定。调解员仍以本地归口管理，没有实现区域内调解员的流动，很难使患方认可人民调解“第三方”的性质和“居中调解”的原则。大多数医调委没有独立的办公场所和调解室，有的甚至缺乏必要的办公设施，只能借用行政机关的办公场地开展调解，调解场所不能体现公正独立性。医调委工作经费没有完全纳入同级财政预算或由政府购买服务来予以保障，医调委缺乏有保障的经费来源，难以形成有效的经济激励机制。
（三）运行机制不健全，部门协同配合落实不到位
一是运行机制不健全。医调委作为人民调解组织的一部分，自愿是调解的基础，但由于目前没有形成医疗纠纷处置与医调委介入医疗纠纷的有效衔接，医疗纠纷进入调解程序的渠道不通畅。另外，人民调解、行政调解、司法调解三大调解衔接不力导致大量的医疗纠纷没有进入人民调解“第一道防线”，而直接进入到诉讼、信访等渠道来解决，这既增加了法院、信访的案件受理量，也增加了医患双方的诉累，有的甚至激化为医患双方的对抗。
二是部门协同配合不到位。个别医疗机构对医调委工作不配合，甚至存在抵触情绪，以调解的自愿性为由来回避存在的明显医疗过错，严重挫伤了患方以合法程序解决纠纷的积极性，导致医调委的权威大打折扣；有的行政部门出于对管理的医疗机构的保护，间接干预调解结果的公正性和独立性；有的地方对患方当事人的“医闹”等违法行为，采取回避、容忍的态度，甚至对明显的职业医闹人员都“睁只眼闭只眼”，纵容辱医、伤医和冲击医疗机构行为的存在，严重挫伤了医疗机构参与调解的积极性，患方当事人“狮子大开口、大闹大解决”的不合理甚至违法诉求滋生蔓延；人民法院对医调委工作指导不足，对调解协议的司法确认程序较为复杂，导致调解协议得不到及时履行，容易出现反复；医疗纠纷责任保险制度不健全，由于尚未建立起调解协议与保险理赔的直接对应关系，调解与责任认定、保险理赔不仅环节重叠，且不能彼此取代，导致调解协议成为保险理赔执行的依据存在一定难度，医疗机构往往担心调解协议不能作为赔偿依据而由自己承担责任，因而参与调解的积极性不高。
（四）宣传底气不足、力度不够，没有形成广泛的社会效应
一是宣传的底气不足。回避医患关系中矛盾的现实存在，不能从积极层面对通过调解方式得以解决的赔偿个案进行宣传。对医疗机构存在的明显过错采取回避遮掩的态度，宣传的透明度不高，使部分群众将医疗纠纷调解制度误认为是替医院回避责任的“挡箭牌”、“遮羞布”。
二是宣传的力度不够。回避对医调委的自身性质、与政府部门及医疗机构的关系的宣传，没有突出体现医调委独立性、自愿性、便捷性的特点，导致广大人民群众对医调委作为第三方医疗纠纷调解机构的性质认识不足，甚至产生行政权力主导调解的误区，将医调委误认为是医院和政府的代言人。
三、 构建独立高效的专业化医疗纠纷人民调解机制
医疗纠纷人民调解工作要进一步释放内力，增强医患双方对医疗纠纷人民调解服务的“获得感”，就必须以医调委去 “行政化”为主线，以政府购买服务为主要形式，解决供给侧矛盾，构建独立高效、制度健全、协同配合的专业化医疗纠纷人民调解机制。
（一）推进“去行政化”改革，规范“医调委”设置
根据《人民调解法》的规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。医调委作为医疗纠纷专业化调解组织，其设立的法律依据根源于《人民调解法》，是人民调解组织的一种形式。因此必须打破传统“行政权力主导型”的医调委工作机制，破除医调委“行政化”色彩。
1.组织机构去“行政化”。医调委的组织架构与行政机关应分离，司法行政部门依照《人民调解法》的规定，对医调委的工作进行指导监督；卫生行政部门则主要负责指导医疗机构建立医患纠纷预防机制，引导医疗机构通过人民调解化解医患纠纷，督促医疗机构自觉履行自愿达成的调解方案，为医调委开展调解工作提供技术保障。无论是政府还是政府部门都不再对医调委的具体工作直接领导，也不对医调委的案件调处过程、结果进行直接介入和干预。
2.人员配置去“行政化”。每个区县医调委一般应配备3名以上专职人民调解员。人民调解员不应由公务员来担任，主要应通过面向社会公开招聘或招考来选聘，经司法行政机关培训合格后上岗。选聘的标准应当坚持公道正派，热心人民调解工作，且具有一定的医学、卫生管理或者法律等专业知识，优先从具有临床医疗、卫生管理、法律从业工作经历的人员中遴选。医调委的主任、副主任也不再由行政机关的领导担任，应当从专职调解员中选任调解能力强、专业素质好的人员。
3.场地经费去“行政化”。医调委应有独立的办公场地，避免在医院或者政府办公场地进行调解。办公场地应设置醒目的标志名牌，将医调委的工作性质、自愿原则、调解程序、调解员信息、成功案例等在醒目位置予以公示。调解经费主要由财政予以保障，政府通过购买社会服务的方式，将医调委办公经费、专职调解员工资福利以及对个案调解的奖励性补贴纳入购买服务的范畴。调解经费由医调委独立核算、依法收支，并定期向服务购买方报告经费使用情况，接受政府审计监督。
（二）细化调解程序，建立公开透明独立的医调委运行机制
1.建立医疗调解主动介入制度。建立医调委的“主动调解”和依当事人申请介入调解的案件受理机制。医患纠纷发生后，医患双方可以共同或者分别向医调委申请调解。对患方当事人请求赔偿金额在2万元以上的医患纠纷，医疗机构应当主动告知患方可以向医调委申请调解，患者及其家属同意调解的医疗机构应当及时通知医调委。当发生重大医患纠纷的时候，卫生部门应当将纠纷情况通报医调委。医调委应当指派人民调解员参与现场处置工作，并在处置过程中主动引导患方当事人走医疗纠纷调解的渠道。 2.建立调解员的选定和回避制度。医调委的调解工作主要要通过调解员来完成，调解员身份的公正性直接决定了医患双方对于调解结果的认同。基于人民调解的自愿性原则，医患双方均有权力选择他们信任的调解员，对有可能导致调解结果不公正的调解员申请回避。为便于当事人参与调解，一般坚持属地调解的原则，即由医患纠纷发生地的医调委受理并进行调解。医调委应当将全部专职及兼职调解员的身份情况在办公场所内予以公示。医调委接受医患纠纷调解申请后，可以由医患双方当事人协商选择或者计算机随机抽取的方式从当地医调委选定调解员。为提高调解的有效性和认同感，建议在全市范围内建立医疗纠纷人民调解员库，将全市专职调解员特别是工作经验丰富、社会评价高的调解员纳入其中，调解双方可以自愿选择全市调解员库中信任的调解员到当地医调委开展调解工作。医患双方对于选定的调解员在调解程序进行过程中如发现调解员的身份可能导致调解结果不公平的因素，医患双方均可以要求调解员予以回避。
3.建立医调委专家咨询制度。医疗行为的未知性和高风险性决定了对医疗纠纷的调解离不开临床医学、法医学、法律等专业知识的辅助，建立医调委专家咨询制度势在必行。应当在全市范围内统筹建立由医学、法律、法医、心理等方面专家组成的医疗纠纷人民调解专家咨询库。医患双方如对纠纷及原因存有争议，自愿听取专家咨询意见的由医调委组织启动专家咨询程序。医调委根据双方请求明确专家咨询意见的内容，由医患双方在相关类别的咨询库中随机抽取与本案无利害关系的1-2名专家，专家独立、客观、公正地就医调委的咨询事项提出意见。专家除出具咨询意见外，还可以调解双方当事人申请，出席调解会议就提出咨询意见的事实和依据向双方当事人作出说明。咨询意见不是决定性意见，而是给调解提供一个参考。如医患双方不认同专家咨询意见，医调委则告知双方当事人依法启动医疗事故鉴定程序来明确相关责任。通过医疗纠纷调解专家咨询制度，为解决医患纠纷提供事实依据，突破调解的技术屏障和盲区，促使分歧较大的医患纠纷得以成功调解，真正做到“给患者一个明白，还医院一个清白”。
4.建立多部门联动协作制度。
发挥医调委的作用，关键是要解决好医调委与相关部门、机构的关系。基于当前医患矛盾的复杂性和当前我国医疗卫生事业的体制特点，必须充分发挥医调委独立调解与相关部门协同配合的作用，才能充分发挥人民调解在化解医疗纠纷中的积极作用。
一是卫计、司法行政机关。作为卫生、司法行政部门应协同配合，在当前医疗纠纷处置联席会议制度的基础上建立医疗纠纷调解联动响应机制。卫生部门在收到医疗纠纷的报告后应迅速将纠纷情况通报医调委，通知医调委先期介入，全面掌握和了解患方情况、纠纷发生过程和前期相关部门处置措施，为后续调解做好准备。在医调委启动调解程序后，卫生部门应督促医疗机构配合医调委调解工作，做好与医调委的信息互通，协同做好对患方当事人的情绪疏导和应急处置准备，防止医调委工作陷入被动。司法部门应协调建立社会力量参与医疗纠纷调解联动机制，通过现有的人民调解网络，通过与患方当事人有工作生活接触的单位和人员共同做好患方当事人的情绪疏导、亲情抚慰和维稳防控工作。司法、卫生行政部门应当及时总结各地医调委在医疗纠纷调解中遇到的新情况新问题，通过案例指导、规范指引等方式，为医调委开展调解工作寻求可供复制借鉴的模式，定期开展对医调委调解员的专业培训。
二是公安机关。加大依法打击“医闹”行为的力度，加强治安管理，保障医调委正常工作秩序和医护人员、人民调解员人身安全，坚决杜绝“边调边闹”等不正常现象的发生。
三是人民法院。通过完善与法院诉调中心对接机制，管辖地法院向医调委派驻人民调解司法确认法庭。在医调委作出人民调解协议后，如医患双方需要司法确认，可立即立案受理、开庭审理，并迅速做出司法确认判决，实现“快立、快审、快结”。
四是保险机构。应当打通保险理赔与调解之间的瓶颈。在医疗纠纷人民调解程序中，保险承保机构可以列席纠纷调解程序，并就保险承保的事由、保险责任的承担向双方询问并搜集证据，提出保险理赔方案供医患双方参考，医患双方参考理赔方案达成调解协议，保险公司直接按照协议内容履行赔付责任。
（三）明确宣传导向，加大宣传力度
1.加大对医调委性质定位的宣传。通过新闻媒体、公共场所展板、发放宣传资料等形式向群众广泛宣传医疗纠纷调解工作机制、运行程序、医调委性质、职能、人员配置以及介入的程序，明确医调委与政府部门以及医疗机构的关系，让患方当事人知晓医疗纠纷调解制度是为医患双方解决纠纷矛盾搭建的便利渠道。宣传要进一步强化调解工作自治性和参与自愿性，通过案例比较和分析让患方当事人在调解、诉讼以及其他纠纷解决方式之间作出适合的选择，真正使患方当事人在调解过程中体会到中立性、自愿性、便利性的优势，自觉自愿接受调解，服从和认同调解结果。
2.加大对成功调解案例的宣传和报道力度。通过医调委的调解，厘清事实明确责任，使医患双方自愿达成调解协议，患方依法得到应有的赔偿，这是成功调解的典范。要进一步加大对成功调解案例特别是赔偿案例的宣传和报道力度，让患方当事人知道只要是合理的诉求，通过依法调解都能够得到支持，从根本上消除患方“大闹大解决”的利益冲动，引导其选择更加理性、经济、合法的途径解决纠纷和矛盾。
3.对“医闹”事件进行公开打击和曝光。必须统一法律适用的尺度，加大对“医闹”行为的公开打击和曝光。无论医疗机构是否有医疗责任或者过错在先，只要患方当事人在解决医疗纠纷或者参与调解过程中存在辱医、伤医等“医闹”行为以及扰乱冲击国家机关、医调委正常工作秩序等违法犯罪行为，就必须根据《刑法修正案（九）》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》的规定，采取必要的强制措施，从严惩处“医闹”行为的组织者和积极参与者，打击职业医闹者，让违法者付出高额的代价，以教育医患双方自觉守法，明确不得触及的法律底限，让“维权不能违法、违法必受追究”的法治理念深入人心。
责任编辑：杨静
关键词：医疗纠纷 人民调解 机制建设
中图分类号：D91 文献标识码：B
文章编号：1009-6922（2016）02-05-05
近年来，随着我国经济、社会事业的快速发展，人民群众不断增长的医疗服务需求与现有医疗服务能力、医疗保障水平的矛盾日益突出，因医疗纠纷导致诉讼、信访案件数量居高不下，群体性“医闹”事件屡见不鲜。个别医疗纠纷案件由于长拖不决而加剧了医患之间的矛盾，甚至演变为针对医院和医生的暴力伤害案件，严重冲击了正常医疗秩序，给广大医务工作者带来巨大精神压力。党的十八届四中全会提出，加强行业性、专业性人民调解组织建设。将人民调解制度引入医疗纠纷化解，是解决医疗纠纷、化解医患矛盾的有效途径之一。
一、乐山市开展医疗纠纷人民调解工作的主要做法
近年来，乐山市司法局按照市委市政府推动乐山“转型升级、美丽发展”总体要求，认真履行法定职责，主动作为、精准发力、大胆创新，积极与医疗机构、卫计行政部门等单位沟通衔接，将人民调解机制引入医疗纠纷化解工作，纳入“大调解”联动工作体系，着力推进各县（区、市）医疗纠纷人民调解委员会（以下简称“医调委”）规范建设和高效运行，各方面工作取得了显著成绩。2014年以来，全市医疗人民调解组织成功调处化解医疗纠纷158件，协议金额千余万元；防止医疗纠纷群体性上访34件241人；防止医疗纠纷转化为刑事案件11件32人。犍为县医疗纠纷人民调解委员会于2015年被四川省司法厅评定为五星级人民调解委员会。
（一）积极扩大医疗纠纷人民调解组织网路覆盖面，充实调解队伍
2010起，乐山市司法局开始在全市范围内指导设立医疗纠纷人民调解委员会，市司法局与市公安局、人社局、卫计局等7个部门联合出台了《关于建立七个市级行业纠纷人民调解委员会的通知》，明确医疗纠纷人民调解委员会的设置。目前，全市已建立医疗纠纷人民调解委员会11个，办公场地共计409平方，实现县级行政区域全覆盖。全市目前共有专、兼职调解员130名，人员涵盖司法行政、卫计医疗、律师、退休干部、教师等专业领域。调解员按照工作成绩和年限，设置首席、一级、二级、三级四个等级。司法行政部门定期对调解员进行业务培训，提高调处医疗纠纷的法律政策水平和调解技能。调解实行个案补贴，补贴标准一般在每件100元至300元。设立医疗纠纷调解专家库，从全市遴选了80名涉及临床医学、法医、法律等方面的专家学者组成，对医疗纠纷调解提供技术支撑。通过调解组织网络覆盖面的拓展和机构的规范化建设，全市医疗纠纷人民调解实现了组织、制度、工作、场所、指导经费、个案补贴的“六落实”。
（二）建立健全医调委各项工作制度，实行制度化看板管理
一是岗位责任制度。医调委根据工作职责、年度任务，明确医调委和每名调解员任务，做到既分工明确又相互配合，既提高工作效率又便于考核监督。二是学习例会制度。医调委每月至少集中一次学习有关政策、法律法规及业务知识，至少每季度召开一次业务例会，研究交流总结工作情况。三是重大疑难纠纷讨论制度。医调委对重大疑难纠纷实行集体讨论，参与研讨的人民调解员不少于调委会总数的三分之二，统一思想认识，落实具体责任人，制定调解方案，确保调解工作有序高效运行。四是预防矛盾纠纷激化制度。根据医疗矛盾纠纷的性质和发生发展的特点、规律，结合调解实践经验，制定切实可行的预防纠纷激化方案，建立具体的方法、措施、步骤，有效预防矛盾纠纷升级扩大。五是回访制度。医调委对调解成功的纠纷适时进行回访，听取医患双方意见，督促协议履行，巩固调解成果，防止纠纷反弹。六是宣传制度。利用报纸、网络、广播等多种形式，宣传医疗人民调解工作和调解成功的典型案例，提升医疗人民调解的社会影响。此外，医调委还建立了档案管理、纠纷信息报告等相关制度，这些制度有效地保证了全市各级医调委的高效运行。
二、 当前各地医疗纠纷调解存在的主要问题
目前，全国各地纷纷建立医疗纠纷调解组织，但由于缺乏统一的制度框架和运行机制，实际运行效果参差不齐。医疗纠纷调解运行机制存在的问题，主要是新常态下医患双方对医疗纠纷调解有效服务的需求和现行医疗纠纷调解运行机制供给侧的矛盾。
（一）医调委定位不准，行政化倾向突出
对“医调委”定位不准导致医调委功能被弱化等现实窘境。在一些地方“医调委”往往被当作政府部门主导或者下设的医疗纠纷机构。医调委受当地卫生局和司法局的工作领导，医疗纠纷发生后，表面上医患双方是进入到了医调委的调解程序，但实际上主持调解的却是当地卫生或者司法行政部门。卫生部门作为医疗机构的主管行政机关，既是医疗机构的“婆家”，同时又扮演了医疗机构与患者之间矛盾调和者的角色，集运动员和裁判员双重身份于一身。这种存在利害关系的身份冲突，让患者往往分不清到底自己是在走医疗纠纷调解程序还是在与地方政府协商对话，调解组织者究竟是居中调解还是在代表医疗机构与患方对话。本应作为一方当事人直接参与调解的医疗机构却躲在政府身后，成为了事件处置的配角。这必然导致患方把政府作为了医疗纠纷解决的直接对手，本来医患之间的矛盾演变成为了政府与患方之间的“维稳矛盾”，医患调解变成了政府与患者之间的对话、谈判乃至利益对抗。这种畸形的调解组织架构使得双方在反复的利益比较、摩擦、抗衡中慢慢消耗了通过协商解决问题的耐心，相互之间不信任加剧，患方不合理的诉求和对抗情绪滋生蔓延，“大闹大解决”的心态进一步加剧了“医闹”事件的出现。行政权力主导型的医调委背离了《人民调解法》对于人民调解组织属于“群众性组织”的定位，严重的利益冲突和矛盾导致患者不信任医调委，不愿意通过调解机制来解决医疗纠纷，调解效果大打折扣。 （二）医调委人、财、物没有保障，制约医调委供给侧改革
目前，各地医疗委一般由司法行政或者卫生部门主导设立，医调委的主任一般由卫生局或者司法局的正副职领导担任。人民调解员人员身份较为复杂。以乐山市为例，全市130名医疗纠纷人民调解员，只有2名专职人民调解员，在全国其他地方医调委具体参与调解工作的人员也多数由公务员兼任。调解员专业化水平和调解工作能力参差不齐，缺乏医疗纠纷调解必要的医学、法律、心理等专业知识。有的地方虽吸纳了部分律师、医护人员辅助参与调解，但兼职调解员都有自己的本职工作，本职与兼职容易产生冲突，不利于调解员队伍稳定。调解员仍以本地归口管理，没有实现区域内调解员的流动，很难使患方认可人民调解“第三方”的性质和“居中调解”的原则。大多数医调委没有独立的办公场所和调解室，有的甚至缺乏必要的办公设施，只能借用行政机关的办公场地开展调解，调解场所不能体现公正独立性。医调委工作经费没有完全纳入同级财政预算或由政府购买服务来予以保障，医调委缺乏有保障的经费来源，难以形成有效的经济激励机制。
（三）运行机制不健全，部门协同配合落实不到位
一是运行机制不健全。医调委作为人民调解组织的一部分，自愿是调解的基础，但由于目前没有形成医疗纠纷处置与医调委介入医疗纠纷的有效衔接，医疗纠纷进入调解程序的渠道不通畅。另外，人民调解、行政调解、司法调解三大调解衔接不力导致大量的医疗纠纷没有进入人民调解“第一道防线”，而直接进入到诉讼、信访等渠道来解决，这既增加了法院、信访的案件受理量，也增加了医患双方的诉累，有的甚至激化为医患双方的对抗。
二是部门协同配合不到位。个别医疗机构对医调委工作不配合，甚至存在抵触情绪，以调解的自愿性为由来回避存在的明显医疗过错，严重挫伤了患方以合法程序解决纠纷的积极性，导致医调委的权威大打折扣；有的行政部门出于对管理的医疗机构的保护，间接干预调解结果的公正性和独立性；有的地方对患方当事人的“医闹”等违法行为，采取回避、容忍的态度，甚至对明显的职业医闹人员都“睁只眼闭只眼”，纵容辱医、伤医和冲击医疗机构行为的存在，严重挫伤了医疗机构参与调解的积极性，患方当事人“狮子大开口、大闹大解决”的不合理甚至违法诉求滋生蔓延；人民法院对医调委工作指导不足，对调解协议的司法确认程序较为复杂，导致调解协议得不到及时履行，容易出现反复；医疗纠纷责任保险制度不健全，由于尚未建立起调解协议与保险理赔的直接对应关系，调解与责任认定、保险理赔不仅环节重叠，且不能彼此取代，导致调解协议成为保险理赔执行的依据存在一定难度，医疗机构往往担心调解协议不能作为赔偿依据而由自己承担责任，因而参与调解的积极性不高。
（四）宣传底气不足、力度不够，没有形成广泛的社会效应
一是宣传的底气不足。回避医患关系中矛盾的现实存在，不能从积极层面对通过调解方式得以解决的赔偿个案进行宣传。对医疗机构存在的明显过错采取回避遮掩的态度，宣传的透明度不高，使部分群众将医疗纠纷调解制度误认为是替医院回避责任的“挡箭牌”、“遮羞布”。
二是宣传的力度不够。回避对医调委的自身性质、与政府部门及医疗机构的关系的宣传，没有突出体现医调委独立性、自愿性、便捷性的特点，导致广大人民群众对医调委作为第三方医疗纠纷调解机构的性质认识不足，甚至产生行政权力主导调解的误区，将医调委误认为是医院和政府的代言人。
三、 构建独立高效的专业化医疗纠纷人民调解机制
医疗纠纷人民调解工作要进一步释放内力，增强医患双方对医疗纠纷人民调解服务的“获得感”，就必须以医调委去 “行政化”为主线，以政府购买服务为主要形式，解决供给侧矛盾，构建独立高效、制度健全、协同配合的专业化医疗纠纷人民调解机制。
（一）推进“去行政化”改革，规范“医调委”设置
根据《人民调解法》的规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。医调委作为医疗纠纷专业化调解组织，其设立的法律依据根源于《人民调解法》，是人民调解组织的一种形式。因此必须打破传统“行政权力主导型”的医调委工作机制，破除医调委“行政化”色彩。
1.组织机构去“行政化”。医调委的组织架构与行政机关应分离，司法行政部门依照《人民调解法》的规定，对医调委的工作进行指导监督；卫生行政部门则主要负责指导医疗机构建立医患纠纷预防机制，引导医疗机构通过人民调解化解医患纠纷，督促医疗机构自觉履行自愿达成的调解方案，为医调委开展调解工作提供技术保障。无论是政府还是政府部门都不再对医调委的具体工作直接领导，也不对医调委的案件调处过程、结果进行直接介入和干预。
2.人员配置去“行政化”。每个区县医调委一般应配备3名以上专职人民调解员。人民调解员不应由公务员来担任，主要应通过面向社会公开招聘或招考来选聘，经司法行政机关培训合格后上岗。选聘的标准应当坚持公道正派，热心人民调解工作，且具有一定的医学、卫生管理或者法律等专业知识，优先从具有临床医疗、卫生管理、法律从业工作经历的人员中遴选。医调委的主任、副主任也不再由行政机关的领导担任，应当从专职调解员中选任调解能力强、专业素质好的人员。
3.场地经费去“行政化”。医调委应有独立的办公场地，避免在医院或者政府办公场地进行调解。办公场地应设置醒目的标志名牌，将医调委的工作性质、自愿原则、调解程序、调解员信息、成功案例等在醒目位置予以公示。调解经费主要由财政予以保障，政府通过购买社会服务的方式，将医调委办公经费、专职调解员工资福利以及对个案调解的奖励性补贴纳入购买服务的范畴。调解经费由医调委独立核算、依法收支，并定期向服务购买方报告经费使用情况，接受政府审计监督。
（二）细化调解程序，建立公开透明独立的医调委运行机制
1.建立医疗调解主动介入制度。建立医调委的“主动调解”和依当事人申请介入调解的案件受理机制。医患纠纷发生后，医患双方可以共同或者分别向医调委申请调解。对患方当事人请求赔偿金额在2万元以上的医患纠纷，医疗机构应当主动告知患方可以向医调委申请调解，患者及其家属同意调解的医疗机构应当及时通知医调委。当发生重大医患纠纷的时候，卫生部门应当将纠纷情况通报医调委。医调委应当指派人民调解员参与现场处置工作，并在处置过程中主动引导患方当事人走医疗纠纷调解的渠道。 2.建立调解员的选定和回避制度。医调委的调解工作主要要通过调解员来完成，调解员身份的公正性直接决定了医患双方对于调解结果的认同。基于人民调解的自愿性原则，医患双方均有权力选择他们信任的调解员，对有可能导致调解结果不公正的调解员申请回避。为便于当事人参与调解，一般坚持属地调解的原则，即由医患纠纷发生地的医调委受理并进行调解。医调委应当将全部专职及兼职调解员的身份情况在办公场所内予以公示。医调委接受医患纠纷调解申请后，可以由医患双方当事人协商选择或者计算机随机抽取的方式从当地医调委选定调解员。为提高调解的有效性和认同感，建议在全市范围内建立医疗纠纷人民调解员库，将全市专职调解员特别是工作经验丰富、社会评价高的调解员纳入其中，调解双方可以自愿选择全市调解员库中信任的调解员到当地医调委开展调解工作。医患双方对于选定的调解员在调解程序进行过程中如发现调解员的身份可能导致调解结果不公平的因素，医患双方均可以要求调解员予以回避。
3.建立医调委专家咨询制度。医疗行为的未知性和高风险性决定了对医疗纠纷的调解离不开临床医学、法医学、法律等专业知识的辅助，建立医调委专家咨询制度势在必行。应当在全市范围内统筹建立由医学、法律、法医、心理等方面专家组成的医疗纠纷人民调解专家咨询库。医患双方如对纠纷及原因存有争议，自愿听取专家咨询意见的由医调委组织启动专家咨询程序。医调委根据双方请求明确专家咨询意见的内容，由医患双方在相关类别的咨询库中随机抽取与本案无利害关系的1-2名专家，专家独立、客观、公正地就医调委的咨询事项提出意见。专家除出具咨询意见外，还可以调解双方当事人申请，出席调解会议就提出咨询意见的事实和依据向双方当事人作出说明。咨询意见不是决定性意见，而是给调解提供一个参考。如医患双方不认同专家咨询意见，医调委则告知双方当事人依法启动医疗事故鉴定程序来明确相关责任。通过医疗纠纷调解专家咨询制度，为解决医患纠纷提供事实依据，突破调解的技术屏障和盲区，促使分歧较大的医患纠纷得以成功调解，真正做到“给患者一个明白，还医院一个清白”。
4.建立多部门联动协作制度。
发挥医调委的作用，关键是要解决好医调委与相关部门、机构的关系。基于当前医患矛盾的复杂性和当前我国医疗卫生事业的体制特点，必须充分发挥医调委独立调解与相关部门协同配合的作用，才能充分发挥人民调解在化解医疗纠纷中的积极作用。
一是卫计、司法行政机关。作为卫生、司法行政部门应协同配合，在当前医疗纠纷处置联席会议制度的基础上建立医疗纠纷调解联动响应机制。卫生部门在收到医疗纠纷的报告后应迅速将纠纷情况通报医调委，通知医调委先期介入，全面掌握和了解患方情况、纠纷发生过程和前期相关部门处置措施，为后续调解做好准备。在医调委启动调解程序后，卫生部门应督促医疗机构配合医调委调解工作，做好与医调委的信息互通，协同做好对患方当事人的情绪疏导和应急处置准备，防止医调委工作陷入被动。司法部门应协调建立社会力量参与医疗纠纷调解联动机制，通过现有的人民调解网络，通过与患方当事人有工作生活接触的单位和人员共同做好患方当事人的情绪疏导、亲情抚慰和维稳防控工作。司法、卫生行政部门应当及时总结各地医调委在医疗纠纷调解中遇到的新情况新问题，通过案例指导、规范指引等方式，为医调委开展调解工作寻求可供复制借鉴的模式，定期开展对医调委调解员的专业培训。
二是公安机关。加大依法打击“医闹”行为的力度，加强治安管理，保障医调委正常工作秩序和医护人员、人民调解员人身安全，坚决杜绝“边调边闹”等不正常现象的发生。
三是人民法院。通过完善与法院诉调中心对接机制，管辖地法院向医调委派驻人民调解司法确认法庭。在医调委作出人民调解协议后，如医患双方需要司法确认，可立即立案受理、开庭审理，并迅速做出司法确认判决，实现“快立、快审、快结”。
四是保险机构。应当打通保险理赔与调解之间的瓶颈。在医疗纠纷人民调解程序中，保险承保机构可以列席纠纷调解程序，并就保险承保的事由、保险责任的承担向双方询问并搜集证据，提出保险理赔方案供医患双方参考，医患双方参考理赔方案达成调解协议，保险公司直接按照协议内容履行赔付责任。
（三）明确宣传导向，加大宣传力度
1.加大对医调委性质定位的宣传。通过新闻媒体、公共场所展板、发放宣传资料等形式向群众广泛宣传医疗纠纷调解工作机制、运行程序、医调委性质、职能、人员配置以及介入的程序，明确医调委与政府部门以及医疗机构的关系，让患方当事人知晓医疗纠纷调解制度是为医患双方解决纠纷矛盾搭建的便利渠道。宣传要进一步强化调解工作自治性和参与自愿性，通过案例比较和分析让患方当事人在调解、诉讼以及其他纠纷解决方式之间作出适合的选择，真正使患方当事人在调解过程中体会到中立性、自愿性、便利性的优势，自觉自愿接受调解，服从和认同调解结果。
2.加大对成功调解案例的宣传和报道力度。通过医调委的调解，厘清事实明确责任，使医患双方自愿达成调解协议，患方依法得到应有的赔偿，这是成功调解的典范。要进一步加大对成功调解案例特别是赔偿案例的宣传和报道力度，让患方当事人知道只要是合理的诉求，通过依法调解都能够得到支持，从根本上消除患方“大闹大解决”的利益冲动，引导其选择更加理性、经济、合法的途径解决纠纷和矛盾。
3.对“医闹”事件进行公开打击和曝光。必须统一法律适用的尺度，加大对“医闹”行为的公开打击和曝光。无论医疗机构是否有医疗责任或者过错在先，只要患方当事人在解决医疗纠纷或者参与调解过程中存在辱医、伤医等“医闹”行为以及扰乱冲击国家机关、医调委正常工作秩序等违法犯罪行为，就必须根据《刑法修正案（九）》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》的规定，采取必要的强制措施，从严惩处“医闹”行为的组织者和积极参与者，打击职业医闹者，让违法者付出高额的代价，以教育医患双方自觉守法，明确不得触及的法律底限，让“维权不能违法、违法必受追究”的法治理念深入人心。
责任编辑：杨静