论文部分内容阅读
摘 要：随着农村“空巢”现象的出现，不仅农民、农村、农业发展面临新的重大决择，农村的法治化建设也面临严峻挑战。在推进依法治国的进程中必须清醒地看到，法治建设的重点在农村，难点也在农村。因此加强农村法治建设，就要完善涉农立法，严格规范农村执法，加强涉农法律服务与司法救助，增强村民自治信念，建立农村多元纠纷的解决机制。
关键词：空巢农村 法制建设 对策研究
中图分类号：D92 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.01.06
文章编号：1009-6922（2016）01-31-07
当下的农村，伴随着工业化、城镇化速度的加快，大量的农民“洗脚进城”，涌向城市。这种状况，一方面生动地诠释了市场配置资源的决定性作用，但另一方面，也不可避免地引发了农村“空巢”现象的出现。随着农村空心化现象的不断涌现，农村劳动力的短缺，便成了一种结构性失衡，老人、妇女和儿童充当了无奈的留守部队，这种现象在山区农村表现得尤为明显，不仅农民、农村、农业发展面临新的重大抉择，而且农村的法治化建设也面临严峻挑战。2015年中央一号文件，首次将农村法治建设引入“三农”工作中，可见法的根蒂在基层，源头在农村。在推进依法治国的进程中必须清醒地看到，法治建设的重点在农村，难点也在农村。
一、井研“空巢”现象状况
井研县是一个典型的丘陵地区农业大县，含27个乡镇，199个村，2661个村民小组，32个居委会。2015年全县共有人口412840人，其中男性215103人，女性197737人；非农业人口96228人，农业人口316612人。2014年全县有劳动力人口为212564人，外出务工人数为106599人，占农村劳动力的49.4%，占农村总人口25.8%。
农村劳动力的大量输出，使农村“空心化”程度不断加大，“空巢”现象普遍存在。课题组调查的三个乡镇共计人口为25551人，8196户。三个乡镇的地理条件分别为好（三江镇）、中（分全乡）、差（天云乡）。井研县农村“空巢”现象分为以下四种情况：全户举家外出；只有两位老人在家；只有一位老人在家；只有丈夫或妻子一人在家。在三个乡镇中，地理条件越差的地方，举家全户外出或一户多人外出所占的比例越大，空巢的数量也就越多。
二、井研县农村法治建设现状
（一）加强领导，构建农村法治新格局
1.强化领导，上下联动。成立以县委、县政府“一把手”为组长，分管副职为副组长，16个县级部门负责人为成员的依法治县领导小组。各乡镇分别建立普法依法治理工作机构，配备分管领导和专职工作人员，落实县、乡、村普法骨干1852人。坚持每年制定普法依法治理工作要点，明确年度目标任务；坚持每月编发普法工作动态，调动普法工作积极性，形成上下联动的工作局面。
2.健全制度，扎实推进。将法治建设工作经费纳入财政预算，保障普法工作开展。建立“1+N”工作联系机制，每位县领导牵头负责N个乡镇的普法依法治理工作，定期通报工作中的问题，研究解决办法和措施。建立“周记账、月清账、季晒账”工作机制，全面了解和掌握普法依法治理工作开展情况。
3.狠抓落实，跟踪问效。把普法依法治理作为“一把手”工程，每年年初县委、县政府与各乡镇签订目标责任书，明确乡镇主要负责人为第一责任人，将普法工作列入重要日程，主要负责人亲自抓、具体部署、督促推进。将普法依法治理工作纳入县委、县政府目标管理，分值权重高达10%。每季度定期公开各单位普法工作台账，对工作明显滞后的，责令限期整改。
（二）营造氛围，打造良好法治环境
1.强化宣传教育，全民参与法治。大力实施“一二三百千万”宣传工程，建成一个法治文化公园，融入历史法治人物、法治典故，增强法治吸引力；沿交通干线打造两条法治宣传长廊，提升法治感染力；在电视台、报刊、网络开办三个法治专栏，扩大法治影响力，每年组织上百次以法治为内容的下乡培训，以“法律七进”为载体举行一千场次普法活动，开展以“遵法学法守法用法”为主题的万人“法治赶场”活动，不断掀起建设“法治井研”热潮。
2.丰富普法活动，提高法治素养。编印并发放依法治县宣传手册和“六五”普法知识读本，同时在各村、社区配备大学生村官或学历较高的人员就相关的法律条文向村民进行解读。利用乡镇赶集人数较为集中的特点进行场镇宣传465场次，发放普法宣传资料、法治宣传纸杯。开办《法治井研》、《乡村法制》等电视栏目。开通法治短信、法治微博、法治微信，打造“微普法”。形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。
3.创新普法方式，弘扬法治文化。以井研农民画为载体，创作《画说法治井研》公益宣传画20幅。自编自创《法律法规要记清》、《送法宝》等法治文艺节目73个。采取政府购买社会服务的方式组织法治文艺巡演，深入乡村、学校开展巡演25场次。组建村、社区法治文艺宣传队51支，设立乡村普法光碟播放点231个，定期播放普法故事片。开展农村“普法坝坝电影”活动368场次。
（三）突出重点，夯实依法治理基础
1.深化“法律七进”，保障普法质效。制定推进“法律七进”工作方案，细化34项具体任务。出台“法律七进”三年行动实施方案，保障活动深入持久有效开展。印发法律进学校等“每一进”的工作方案，增强法治宣传教育针对性。成立县委、县政府法律顾问团，全县27个乡镇、231个村（社区）普遍建立法律顾问制度。制定法律顾问团管理办法和考核管理办法，坚持“三必查”，量化7项指标，法律顾问作用发挥充分。建立法律人才库，充实普法讲师团成员43人。创新“法律进学校”“333”工作法，建强法治副校长、教师、学生三支队伍，搭建“法治教育进课堂”、“法律知识进课本”、“法治宣传进家庭”三个平台，注重宣讲方式，运用身边典型个案，以案说法，教育一片。 2.坚持普法先行，推动法治实践。建成1个青少年法治教育基地、7个乡村学校少年宫、28个留守儿童之家，丰富法治教育途径和方式。选聘75名政法干警担任全县59所中小学校法治副校长，开展法治知识讲座2475场次，推进青少年法治教育常态化。发挥课堂教育主渠道作用，保障教材、师资、课时、经费、考试“五落实”。在村、社区举办“法治夜校”，解答群众法律疑问2441个。结合技能培训，开展劳动用工、安全生产法治教育，参训人员达6870人。组建43支法律服务小分队，深入村（社区）、企业开展法律服务活动948次，落实“谁主管、谁负责”普法责任。坚持法治与德治相结合，修订完善199个村规民约、32个居民公约，夯实基层自治。
3.加强依法治理，促进社会稳定。制定重点区域矛盾纠纷排查化解行动方案，在村、组设有人民调解委员会，由村主任为组长，各村民小组组长为成员，开展矛盾纠纷大调解活动，落实领导包案等措施。强化“三大调解”衔接联动，完善“诉非衔接”和“检调对接”机制。创新“三三制”调解工作法，形成遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。深化平安建设，大力开展平安和谐“三级联创”活动，建立“山湾院坝联防”责任制，推进村、社“十户联防、平安联防”。创新“五个百分之百”维稳工作法，实现群众合理诉求解决到位100%、涉及政策宣传到位100%、情报信息掌握到位100%、重点人员送法到位100%、违法人员查处到位100%
三、井研农村法治建设取得的成效
（一）干部活力更加激发
强化“领导干部来自一线、在一线成长”理念，抽调151人次到艰苦岗位和复杂环境实践锻炼，下派100名副科级干部到村担任“第一书记”。集中开展党的群众路线教育实践活动，井研自强、拼搏的精神风貌和可喜变化，得到省委领导的充分肯定，获得“全省法制宣传教育先进县（市区）”的称号。
（二）经济运行更加稳健
坚持以法治稳定大局，通过法治推动农村经济转型、提质增效。2014年全年实现农业总产值333939万元，按可比价计算比上年增长4.2%；实现农村居民人均可支配收入9687元，较上年增长14.6%。
（三）民计民生更加保障
2014年，城乡居民社会养老保险参保率达95.4%，新农合农村居民参合率达97%。弱势群体生活保障、新农村低保保障水平不断提高，城乡医疗救助4.36万人，五保集中供养率达77%。改造农村危房800户，建成安置房710套，改建县乡水泥（油）路150余公里，硬化村组道路1140公里，100%村通水泥路，村组道路硬化率60%以上，实现乡镇通客运率100%。在这些重大的项目建设中实现和谐征地11560.6亩，拆迁1646户，安置人员9787人，没有出现一起阻工事件和群体性事件。
（四）社会大局更加和谐
安全生产形势良好，连续8年未发生较大以上安全生产责任事故；信访量和群体性事件呈下降趋势；2014年发生刑事案件699件，同比下降7%，其中故意伤害案件10件，同比下降44.44%；治安案件969件，同比下降1.5%；呈现出无重大群体性事件、无重大恶性刑事案件、无重大安全生产事故，治安案件逐年下降、违法犯罪人员逐年下降，人民群众满意度明显提升的“三无二降一提升”的良好态势。
四、农村法治建设存在的问题
（一）涉农立法亟待完善
1.立法空白。尽管已经制定了农业法、农村土地承包法等诸多涉农法律法规，但有关农业农村的立法，更多的是行政性法规，一些急需的农村社会建设的法律还没有制定，特别是促进农业农村可持续发展的法律还较缺少。
2.立法滞后。现有的涉农法规，相当数量已不适应农村建设发展的需要，缺少一些与农民切实需要相关的法律，很难更好地维护农民的合法权益。比如对农村生产经营制度、农村土地征收补偿制度以及农村土地流转中的立法等方面存在不足。
3.民主立法不够。涉农立法中，民主立法不够，农民的参与度较低， 这里面既存在着农民自身参与的积极性和参与能力的问题，也存在着相关机构未能很好地组织他们参与的问题。同时，现有的涉农法律法规，存在着政策性强而规范性差，义务性规范多而权利性规范少的突出问题。
（二）农村干部群众的民主法治意识淡薄
1.农业行政执法主体和执法行为不规范。目前，农业行政管理部门由于力量薄弱，许多法律法规只好交由事业单位代为执行，农业系统内执法机构众多，但难以形成合力。这既反映出农业执法监督制度不完善，也说明一些基层干部和部门“重人治，轻法治”，法治观念仍然比较淡薄。基层干部是党和国家路线、方针、政策的具体执行者，由于“创新”空间不大，就习惯了“上头怎么说，下面怎样干”的模式，以“实干”和“实效”为原则，成天忙碌于田间地头。农村干部对国家颁布的法律一知半解的不在少数，有“实用主义”的思维和做法的，就算是佼佼者了。法律知识的缺乏直接导致的后果就是依法办事意识的淡薄，加之中国几千年的人治思想作祟，一般而言，政令在农村的进程，大概靠四个渠道：第一“摆平就是水平”，在处理问题、化解矛盾中有“和稀泥”现象，误导群众，牺牲了法律权威；第二采取“权利维稳”、“高压维稳”，结果使维稳陷入恶性循环的困境；第三便是不管不问，甚至怕管怕问，导致农村矛盾增多，基层党组织瘫痪，群众上访增加，稳定隐患增大；第四个别基层干部存在“不给好处不办事，给了好处乱办事”的现象，在群众中造成极坏的影响。
2.涉农法律服务和司法救助制度不完善。常言道，“无救济即无权利”。同样，无法走向和接近救济，也无权利可言。当前，涉农法律服务和司法救助制度还很不完善，在保障农民平等行使诉讼权利、维护农民弱势群体合法权益、平衡农村社会利益、化解农村社会矛盾、促进农村社会和谐等方面还有较大的提升空间。受传统中国农村思想的影响以及村干部在处理问题时“摆平”、“和稀泥”的工作方式，多数群众在遇到矛盾纠纷、权益受到侵害时表现出来是“大事化小，小事化了”，“出钱了事”、“多一事不如少一事”的态度。 由此可以看出，大多数村民在遇事解决问题时大多都依靠乡、村干部或私自调解解决，而很少有村民群众拿起法律的武器维护自身的权益。怕打官司的思想仍然根深蒂固于广大农村，认为官司缠身总不是一件好事，对打官司缺乏必要的心理准备。课题组在调查时发现，村民在打官司问题上，认为打官司麻烦和不光彩的比例达55.8%和27.8%。因此，当自己的利益受到不法侵害时，要么怨天忧人，自认倒霉；要么搞家族主义，人多势众；要么一味蛮干，不惜铤而走险。再或就是采取“私了”的办法，一般不通过法律的渠道来解决。像农村经常遇到的种子问题、债务纠纷、征地拆迁等矛盾，不去找法律，反而去上访或是过激地缠闹政府，这种“信访不信法”、“信上不信下”的行为屡见不鲜。
（三）村民自治制度尚存不足
1.自治主体被边缘化。村民自治的主体是广大村民，但在村民的自治实践中却出现了一些不正常的现象，村民对村委会的议事决策参与很少，甚至大部分的村委会决议农民都不知道，使得村民在村民自治中变得可有可无。村委会自治或党支部自治，实际上就成了少数村干部说了算，村民自治流于形式，完全偏离村民自治内在的民主与法治的基本理念和精神，无法真正体现政治民主的本意。村主任与村党支部书记争夺最后拍板权，实际上是追求个人说了算。
2.自治功能被行政化。村民自治的主要功能是“自我管理、自我教育、自我服务”，办理本村的公共事业和公益事业。但在实践中，村民的自治功能多数被行政化。特别是在农税取消后，村干部的工资由政府支付，于是村民自治成了政府“雇佣”农民民主选举的一个班子或部份村干部来为政府工作，其行政化倾向进一步增强。在课题组调查的部分村委，把乡镇政府的工作当作是自己的主要任务，乡镇政府要求怎么做，下面就按照上面的意思做，先保证完成政府的工作任务，自治功能被行政化，成为乡镇政府的“代理人”。村民自治多年来的行政化倾向，使得相当部分农民认为村委会是隶属于政府的机构，不能代表农民的利益，大大降低了其化解基层社会矛盾的能力。
3.村民自治权力被弱化。在课题组调查的对象当中，有些村的村民会议形同虚设。由于留守农村的老人和儿童所占比例高达84.8%和79.2%，有些村多年不开一次村民会议；即使召开，留守的老人身体不便不愿参加，青壮年怕误工，不愿意来，即便来，人也不多，质量不高。召开的形式也不正式，经常是三五个人在闲聊、摆谈中就算完成了一次村民会议，即没有正式的议程，也没有书面记录。村民会议常常被村支部书记或村主任等少数人把持，听取的意见很少，往往是一个人或几个人的想法代替大多数村民的意愿。有些村的村委会对于与自己意志相违的村民会议的决议阳奉阴为，甚至不予执行。
4.自治法治水平不高。一方面，村民自治章程、村规民约的内容与法律相冲突。例如有的村违法设定处罚，与《行政处罚法》相抵触；有的违反《道路交通管理法》，自行规定村小组可以对过境的车辆收费；有的违反《妇女权益保障法》限制或剥夺外嫁女的权益；有的违反《村民委员会组织法》，自行规定以村民代表会议代替村民会议。另一方面，村民自治管理不符合法律要求。政务公开、村务公开等民主管理工作流于形式，有些村对《村民委员会组织法》规定中应当公布的事项不公开或有选择性地公开；有些村对敏感问题没有全面公开；有些村应付检查，检查到就公开，检查不到就不公开。此外，农村民主选举还有待进一步完善，村民的民主决策制度执行还不到位，造成村民、村干部、村委员会、村党支部之间矛盾交错，甚至产生一些历史遗留问题。
（四）农村法治专业机构和法律人才匮乏
一是缺乏专门的法律专业工作人员。乡镇一级普遍由司法所负责从事依法治理工作，而基层司法助理员往往身兼数职，经费保障也不能满足农村法治建设需要。同时，《村民委员会组织法》也不像其他法律一样有专门的法律工作人员，因此，形成了村民自治的管理部门多头化的局面，而缺乏具体职能部门的行政指导和可操作性的规定，便造成了职能部门相互推诿的现象。二是缺乏专业规范的执法队伍。不少农村基层干部长期习惯于单纯依靠行政命令而不善于运用法律手段来管理农村，工作方法简单粗暴，以权代法、以言压法、执法不严、滥用权力的现象屡见不鲜。种种不规范的执法行为严重挫伤了农民的积极性，损害了党群、干群关系，使许多农村群众对执法机关产生怀疑，对国家的法律，看到的只是其强制性的一面，而对其权利保护的一面却知之甚少，使得农民的权利意识愈加淡薄，对法律从内心里愈加排斥，对运用法律手段维护自身权益的做法失去信心，大大降低了我国法律的公信力，影响了农村的发展和稳定，阻碍了农村法制建设的发展。
（五）新时期群众工作难度加大
首先是组织方式由过去组织群众靠单位、生产资料靠单位分配、思想工作靠单位去做的“熟人社会”，演变为了流动人口剧增、现代信息技术下的“陌生人社会”。各种意识形态和社会思潮相互激荡，对群众思想观念造成巨大的冲击，加之新兴媒体的兴起，给思想传播创造了前所未有的便利条件，时刻影响着社会舆论的方向。其次，群众反映的诉求由土地征用、房屋拆迁、环境保护、社会保障等问题，增加到干部作风、分配不公、民族宗教等问题。这些往往是历史与现实交织、经济诉求与政治诉求交织、合理意见与不合法方式交织、多数人的合理要求与极少数人的无理取闹交织、群众的自发行为与敌对势力的人为操纵交织，造成处理问题复杂程度和难度明显加大。
五、加强农村法治建设的路径对策
（一）完善涉农立法
党的十八届四中全会决定提出，必须抓住提高立法质量这个关键，使每一项立法都要符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。完善涉农立法是农村法治建设的前提与核心。
1.及时调整、废改不符合农村发展需要的涉农法规。在农村法治建设中，应当根据当地的经济、文化等各方面因素综合考量，寻求最能契合当地法治建设的路径。及时了解农村的发展动向，对已经不符合发展需要的法律法规进行及时调整、废止。当前，最紧迫的是修改、废止一些计划经济时期出台的农业法律、法规，这些法律、法规大多强调义务本位，与现代法治国家强调的权利本位大相径庭，与鼓励、促进现代农业发展不相适应。 2.加强涉农立法的科学性。十八届四中全会决定提出，良法是善治之前提。涉农立法要以实现和维护最大多数农民的最大利益为原则，要着重解决农业和农村发展中那些具有普遍性和共同性的问题，要主动地反映农村社会的变迁， 及时地将那些行之有效的农村政策上升为法律规定，涉农立法的内容既要充分保护市场主体的私权， 也要强调公权对涉农经济的适度干预。为此，涉农立法首先要有针对性。要以农业法为基础，结合农村实际，认真调查乡俗民约，吸收合理内容，制定出适合农村、贴近农民生活、接近民意，具有实质性事项规定和具体措施规定的法律法规。其次，涉农立法要有层次性、实用性和可操作性。它的根基在于人民发自内心的拥护，它的伟力在于人民出自真诚的信仰。要围绕农民切身利益，特别是关于农业产业发展、乡镇企业、土地承包流转、土地权的用途、入市以及农村生活保障等问题及时制定具有实用性和可操作性的配套措施，真正使农村各项事务都能做到有法可依，并使遵守法律成为人们的自觉行动。
3.加强涉农立法的民主性。十八届四中全会决定提出，要拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。因此，涉农立法的程序要民主，要解决好农民的平等参与问题，要公正地对待农民，广泛地吸收农民参与， 使农民有充分的“话语权”。 同时，涉农立法应注意吸收与农村习惯、风俗所形成的民间法中的有用部分，以减少涉农立法在执行中的阻力。
（二）严格规范农村执法
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。涉农立法要转化为推进农村现代化的现实生产力，就必须严格规范农村执法行为。
1.规范农村行政执法主体，调整执法机构，实行综合执法与专业执法有机结合。执法机关各部门实行执法人员工作责任制，对执法过程中产生的错案、违法侵权行为均予以严肃追究并进行严厉处罚，以此改进执法人员的工作作风，规范执法行为，提高执法水平。
2.转变执法观念，把维护广大农民群众的根本利益作为农村行政执法的出发点和归宿。要充分认识到农村行政执法部门是政府的办事机构，其主要职责是依法行使政府赋予的行政管理权，是为农民群体提供服务的机构。要改变过去那种只注重行政强制而忽视说服教育， 只注重平息纠纷而放弃法律底线， 只注重群体事件的平息而忽视个体诉求的解决， 只注重行政相对人法律义务的履行而忽视对其权利保护的执法观念， 真正做到依法行政、和谐行政。
3.改革农村执法机构自收自支财务体制。健全涉农行政执法经费财政保障机制，从经济驱动的源头遏制农村执法的乱象发生。
4.改革农村执法机构多头、力量分散状况。合理配置执法力量，积极探索农林水利等领域内的综合执法，严格执法程序，发挥农村社会治安防控体系整体效率；结合农村实际情况，积极预防和加大打击农村各类犯罪活动，严厉惩治村霸村痞，有效铲除农村黑恶不法势力，保障农村社会稳定，提高我国法律权威。
5.健全农村执法监督体系，强化农村执法的监管力度。权力不受监督必然腐败。农村执法监督体系是我国监督体系中最薄弱的环节。要建立健全执法监督体系，具体说，就是要完善基层乡镇人民代表大会对乡镇人民政府及其执法人员的监督，上级人民政府对下级人民政府的监督，乡镇人民政府系统内对其工作人员的监督以及民众对乡镇人民政府的监督等。只要各层面、各系统的监督模式都真正实行监督职能，就能保证农村执法工作的务实、廉明、公正。这不仅有利于新农村执法水平的提高，也能更好地维护农民的利益。
6.建立一支高素质的基层法律服务队伍，推进农村法治化进程。首先，要集中对乡镇政府治安人员和农村基层村治安管理人员加强法律法规和执法管理培训，提高他们的法律素养和依法办事能力；其次，对农村法律服务工作者培训上岗，有针对性地学习相关的国家政策、法律法规，掌握当地风土人情、法律实施状况等信息；再次，加强实践能力的培养，深入群众，积极探索、总结和群众交流的方式方法。
（三）进一步完善农村司法，加强涉农法律服务与司法救助
坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法。坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度，规范司法行为，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。为此，必须进一步完善农村司法。
1.司法机关必须独立地行使审判权，司法人员要独善其身。司法机关及司法人员不应受到来自基层党委、政府、乡土舆论等外界环境的影响，始终做到遵从法律、信仰法律，严格依法办事。同时，要尊重农村的乡规民约，灵活协调好“习惯法”和“国家法”之间的关系。要规范诉讼程序，提高司法透明度。对当事人提出的问题和疑惑及时进行解答，对当事人的质疑和不满及时进行解释和疏导，尽量减少农民在诉讼过程中的成本费用，保证各类案件特别是侵农案件的合理审判。
2.加强涉农法律服务与司法救助。一是从侧重事后法律救济向事前防范法律风险方向转变。农村法律工作者要主动参与各类农村专业合作经济组织章程的制订工作，为农业订单合同、农民外出务工合同及农村土地转包、租赁、使用权入股合同等各类农业合同提供起草、审查和公证服务，为农民提供免费的法律培训等。二是从农民被动寻找法律服务向主动给他们提供服务转变。基层政府应当根据农民对法律服务的实际需求，组织相关法律人士主动上门服务，各自然村通过挂牌成立村级法律服务室，设定“律师接待日”。“律师接待日”可以固定在每月的几天中，也可以根据村民需要随时调整时间，法律服务团的律师按照设定的接待日期，主动上门为农民提供法律服务。三是从农民群体登门申诉转变为司法主动为民。司法机关要牢固树立司法为民意识，不断改进工作，加大涉农司法救助力度，为农业农村的可持续发展提供坚实的司法保障。具体而言，就是司法机关要进一步完善涉农立案服务措施，实行“一站式”快捷立案，加强涉农诉讼指导，切实保障农民群体的诉权。同时，基层法院要定期到各镇驻地就地巡回办案，加大司法救助力度，依法减免缓涉农诉讼费用，确保经济困难的农民群体打得起官司。 3.强化司法监督。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中，要保障人民群众参与。要充分利用电视、报刊等新闻媒介对公安机关执法、司法机关审判进行关注、监督，并通过畅通信访渠道，鼓励农村群众来信来访，促进农村执法行为更加规范、司法公信力得以提升。
（四）培育干部群众守法观念，增强村民自治信念
法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”培育农村守法观念主要涵盖两个层次：
1.培育农村执法者守法。农村基层干部是农村建设发展的领头人，加强法制教育首先要从农村基层干部开始，四中全会《决定》指出，干部带头学法、守法是树立法治意识的关键。执法者的守法程度， 直接影响到社会公众对法律信赖的程度。如何加强农村基层干部法律学习？
（1）培训农村三职干部。积极组织农村村支部书记、村民委员会主任和文书等三职干部参加党校或者干校法律培训班，使三职干部学会依法解决农村发生的各种纠纷事件。
（2）进一步解放农村基层干部思想。尤其要破除农村基层干部头脑中的封建意识，提高其自身的法律素质和法制观念，增强法治自觉性。并通过案例的学习、法制教育的培训，调动农村基层干部学法、用法的积极性，提升村务管理的法治化水平。同时，把对农村基层干部法律信仰的培育与社会主义市场经济建设结合起来，以市场经济的发展带动村干部法律信仰的培育，使广大农村干部树立依法治乡、治村观念，树立法律主体意识，让法律至上的权威性牢记于其心。
（3）加强农村基层干部的民主观念。特别是把村民的呼声作为村干部工作的第一信号，将村民提出的问题、要求及时予以解决，真正做到情为民所系、利为民所谋。同时，将村务公开给村民群众，让村民了解村内各项事务及其财务的具体情况，并以此对村干部起到有效的监督作用，利于干群关系的和谐发展。
（4）树立权力制约意识。农村基层党组织要以法律为准绳，使村干部树立权力制约意识，摒弃权力在、高高在上的心态以及以权压法、以权谋私、贪图享乐的做法。要合理利用自己手中的权力发展农村各项事业，带领全村村民共同致富，使村民满意度不断提升，农村法治氛围更加浓厚。
2.培育农民群众法治信仰， 引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。 农民群众法律素质的高低，决定了新农村法治建设步伐的快慢。加强农民法治意识的培养，应做到以下几点：
（1）提高村民自治水平，完善村级民主制度。让农民知道他们不仅是农村经济、政治、文化发展的建设者，更是管理农村各项事务的主人。鼓励他们积极参与民主选举、民主决策，参与农村土地承包、土地流转等村务管理，使农民深刻了解国家制定的有关农业、农村各项方针政策，从而提高农民参政、议政的积极性。
（2）实行村务公开，规范村级重大决策的法定程序。对涉及到全村民众利益的事项，应公开讨论，共同举手表决，使村民意识到整体利益与自身利益是相互连接的，有利于充分调动村民的创造性。
（3）开展多种形式的普法活动。除了定期和不定期的活动开展，还要在普法活动中关注农民群众的需要，不是“想着什么送什么”，而是“需要什么送什么”。 要大力宣传农业生产、农村土地规划、农村社会稳定等涉农方面的法律法规，让村民知晓法律与他们的生活息息相关。
（4）加强农村普法阵地建设，营造法治氛围。形成村村有法制宣传栏、法制宣传标语，户户都有《农村常用法律知识手册》。可以在农村群众茶余饭后喜欢聚集的场所，设立民主法治宣传栏和宣传条幅，还可以设立法治文化图书室，向村民提供一个可以学习法律知识的固定场所。
（5）强化民主监督。鼓励农民充分利用自己手中的权利如监督权、评议权来规范村干部的行为，让农民意识到当自身的合法权益受到侵害时要及时运用法律手段加以维护，使群众真正成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
（五）建立农村多元纠纷的解决机制
随着中国经济社会转型的深入，广大的农村也发生着急剧变革， 农村的市场主体开始多元化， 国家、集体、个人和其他利益主体之间的摩擦、碰撞和冲突大大增加， 乡土社会的秩序受到很大冲击， 从而产生了许多纠纷， 而这些纠纷往往具有复合性和多发性。在这种背景下， 如何建立和完善包括司法机制在内的多元农村纠纷解决机制尤为迫切。
1.发挥大调解机制的作用。可以充分发挥半官方性质的乡镇司法调解组织、民间性的自治调解组织和行业调解组织、基层法律服务机构等在解决农村纠纷中的作用。
2.针对不同的纠纷主体，采取不同的救济渠道。首先，婚姻家庭纠纷和邻里纠纷的主体大部分都倾向于选择村组以内的私力救济和社会救济主体来解决自己的纠纷。其次，赔偿纠纷的主体要么选择私力救济主体，要么选择公力救济主体。这种选择的原因在于相对于前两种纠纷来说，赔偿纠纷的主体重视的是自己的损失是否能够得到及时地弥补，因此解纷主体是否具有一定的强制力是他们选择的关键。再次，丧葬纠纷的主体总是倾向于用私力救济的方式来解决问题，只有在争端难以收场的的情况下，才会勉强考虑接受村里的调解或其他方式。此外，宅基地纠纷、山林土地纠纷的主体一般倾向于通过正规的行政救济主体来解决。在这些纠纷中，纠纷主体意在主张权利和固定权利，而这些权利的客体作为稀缺性资源，又都处在国家行政权的管理和控制之下，因此在纠纷主体看来将纠纷直接交由行政权力来处理应当是最为有效的做法。最后，合同纠纷、环境污染纠纷、劳动纠纷中的农村主体则是希望通过行政力量来获得一定的辅助从而弥补自己在解纷过程中的信息不对称和实力不足。
[收稿日期]2015-11-25
[作者简介]课题组组长：沈建军（1968—），男，四川眉山人，中共乐山市委党校法学教研室主任，法学教授，主要研究方向：应用法学。课题组成员：钟明祥（1961—），男，四川乐山人，中共乐山市委党校副校长；王京星（1981—），男，四川乐山人，中共乐山市委党校法学副教授，主要研究方向：行政法学；李雯瑶（1982—），女，四川乐山人，中共乐山市委党校法学讲师，主要研究方向：应用法学。
[基金项目]中共乐山市委党校2015年课题《“空巢农村”背景下农村法治建设现状调查与对策研究》（项目编号：LSDX2015003）。
责任编辑：秦利民
关键词：空巢农村 法制建设 对策研究
中图分类号：D92 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.01.06
文章编号：1009-6922（2016）01-31-07
当下的农村，伴随着工业化、城镇化速度的加快，大量的农民“洗脚进城”，涌向城市。这种状况，一方面生动地诠释了市场配置资源的决定性作用，但另一方面，也不可避免地引发了农村“空巢”现象的出现。随着农村空心化现象的不断涌现，农村劳动力的短缺，便成了一种结构性失衡，老人、妇女和儿童充当了无奈的留守部队，这种现象在山区农村表现得尤为明显，不仅农民、农村、农业发展面临新的重大抉择，而且农村的法治化建设也面临严峻挑战。2015年中央一号文件，首次将农村法治建设引入“三农”工作中，可见法的根蒂在基层，源头在农村。在推进依法治国的进程中必须清醒地看到，法治建设的重点在农村，难点也在农村。
一、井研“空巢”现象状况
井研县是一个典型的丘陵地区农业大县，含27个乡镇，199个村，2661个村民小组，32个居委会。2015年全县共有人口412840人，其中男性215103人，女性197737人；非农业人口96228人，农业人口316612人。2014年全县有劳动力人口为212564人，外出务工人数为106599人，占农村劳动力的49.4%，占农村总人口25.8%。
农村劳动力的大量输出，使农村“空心化”程度不断加大，“空巢”现象普遍存在。课题组调查的三个乡镇共计人口为25551人，8196户。三个乡镇的地理条件分别为好（三江镇）、中（分全乡）、差（天云乡）。井研县农村“空巢”现象分为以下四种情况：全户举家外出；只有两位老人在家；只有一位老人在家；只有丈夫或妻子一人在家。在三个乡镇中，地理条件越差的地方，举家全户外出或一户多人外出所占的比例越大，空巢的数量也就越多。
二、井研县农村法治建设现状
（一）加强领导，构建农村法治新格局
1.强化领导，上下联动。成立以县委、县政府“一把手”为组长，分管副职为副组长，16个县级部门负责人为成员的依法治县领导小组。各乡镇分别建立普法依法治理工作机构，配备分管领导和专职工作人员，落实县、乡、村普法骨干1852人。坚持每年制定普法依法治理工作要点，明确年度目标任务；坚持每月编发普法工作动态，调动普法工作积极性，形成上下联动的工作局面。
2.健全制度，扎实推进。将法治建设工作经费纳入财政预算，保障普法工作开展。建立“1+N”工作联系机制，每位县领导牵头负责N个乡镇的普法依法治理工作，定期通报工作中的问题，研究解决办法和措施。建立“周记账、月清账、季晒账”工作机制，全面了解和掌握普法依法治理工作开展情况。
3.狠抓落实，跟踪问效。把普法依法治理作为“一把手”工程，每年年初县委、县政府与各乡镇签订目标责任书，明确乡镇主要负责人为第一责任人，将普法工作列入重要日程，主要负责人亲自抓、具体部署、督促推进。将普法依法治理工作纳入县委、县政府目标管理，分值权重高达10%。每季度定期公开各单位普法工作台账，对工作明显滞后的，责令限期整改。
（二）营造氛围，打造良好法治环境
1.强化宣传教育，全民参与法治。大力实施“一二三百千万”宣传工程，建成一个法治文化公园，融入历史法治人物、法治典故，增强法治吸引力；沿交通干线打造两条法治宣传长廊，提升法治感染力；在电视台、报刊、网络开办三个法治专栏，扩大法治影响力，每年组织上百次以法治为内容的下乡培训，以“法律七进”为载体举行一千场次普法活动，开展以“遵法学法守法用法”为主题的万人“法治赶场”活动，不断掀起建设“法治井研”热潮。
2.丰富普法活动，提高法治素养。编印并发放依法治县宣传手册和“六五”普法知识读本，同时在各村、社区配备大学生村官或学历较高的人员就相关的法律条文向村民进行解读。利用乡镇赶集人数较为集中的特点进行场镇宣传465场次，发放普法宣传资料、法治宣传纸杯。开办《法治井研》、《乡村法制》等电视栏目。开通法治短信、法治微博、法治微信，打造“微普法”。形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。
3.创新普法方式，弘扬法治文化。以井研农民画为载体，创作《画说法治井研》公益宣传画20幅。自编自创《法律法规要记清》、《送法宝》等法治文艺节目73个。采取政府购买社会服务的方式组织法治文艺巡演，深入乡村、学校开展巡演25场次。组建村、社区法治文艺宣传队51支，设立乡村普法光碟播放点231个，定期播放普法故事片。开展农村“普法坝坝电影”活动368场次。
（三）突出重点，夯实依法治理基础
1.深化“法律七进”，保障普法质效。制定推进“法律七进”工作方案，细化34项具体任务。出台“法律七进”三年行动实施方案，保障活动深入持久有效开展。印发法律进学校等“每一进”的工作方案，增强法治宣传教育针对性。成立县委、县政府法律顾问团，全县27个乡镇、231个村（社区）普遍建立法律顾问制度。制定法律顾问团管理办法和考核管理办法，坚持“三必查”，量化7项指标，法律顾问作用发挥充分。建立法律人才库，充实普法讲师团成员43人。创新“法律进学校”“333”工作法，建强法治副校长、教师、学生三支队伍，搭建“法治教育进课堂”、“法律知识进课本”、“法治宣传进家庭”三个平台，注重宣讲方式，运用身边典型个案，以案说法，教育一片。 2.坚持普法先行，推动法治实践。建成1个青少年法治教育基地、7个乡村学校少年宫、28个留守儿童之家，丰富法治教育途径和方式。选聘75名政法干警担任全县59所中小学校法治副校长，开展法治知识讲座2475场次，推进青少年法治教育常态化。发挥课堂教育主渠道作用，保障教材、师资、课时、经费、考试“五落实”。在村、社区举办“法治夜校”，解答群众法律疑问2441个。结合技能培训，开展劳动用工、安全生产法治教育，参训人员达6870人。组建43支法律服务小分队，深入村（社区）、企业开展法律服务活动948次，落实“谁主管、谁负责”普法责任。坚持法治与德治相结合，修订完善199个村规民约、32个居民公约，夯实基层自治。
3.加强依法治理，促进社会稳定。制定重点区域矛盾纠纷排查化解行动方案，在村、组设有人民调解委员会，由村主任为组长，各村民小组组长为成员，开展矛盾纠纷大调解活动，落实领导包案等措施。强化“三大调解”衔接联动，完善“诉非衔接”和“检调对接”机制。创新“三三制”调解工作法，形成遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。深化平安建设，大力开展平安和谐“三级联创”活动，建立“山湾院坝联防”责任制，推进村、社“十户联防、平安联防”。创新“五个百分之百”维稳工作法，实现群众合理诉求解决到位100%、涉及政策宣传到位100%、情报信息掌握到位100%、重点人员送法到位100%、违法人员查处到位100%
三、井研农村法治建设取得的成效
（一）干部活力更加激发
强化“领导干部来自一线、在一线成长”理念，抽调151人次到艰苦岗位和复杂环境实践锻炼，下派100名副科级干部到村担任“第一书记”。集中开展党的群众路线教育实践活动，井研自强、拼搏的精神风貌和可喜变化，得到省委领导的充分肯定，获得“全省法制宣传教育先进县（市区）”的称号。
（二）经济运行更加稳健
坚持以法治稳定大局，通过法治推动农村经济转型、提质增效。2014年全年实现农业总产值333939万元，按可比价计算比上年增长4.2%；实现农村居民人均可支配收入9687元，较上年增长14.6%。
（三）民计民生更加保障
2014年，城乡居民社会养老保险参保率达95.4%，新农合农村居民参合率达97%。弱势群体生活保障、新农村低保保障水平不断提高，城乡医疗救助4.36万人，五保集中供养率达77%。改造农村危房800户，建成安置房710套，改建县乡水泥（油）路150余公里，硬化村组道路1140公里，100%村通水泥路，村组道路硬化率60%以上，实现乡镇通客运率100%。在这些重大的项目建设中实现和谐征地11560.6亩，拆迁1646户，安置人员9787人，没有出现一起阻工事件和群体性事件。
（四）社会大局更加和谐
安全生产形势良好，连续8年未发生较大以上安全生产责任事故；信访量和群体性事件呈下降趋势；2014年发生刑事案件699件，同比下降7%，其中故意伤害案件10件，同比下降44.44%；治安案件969件，同比下降1.5%；呈现出无重大群体性事件、无重大恶性刑事案件、无重大安全生产事故，治安案件逐年下降、违法犯罪人员逐年下降，人民群众满意度明显提升的“三无二降一提升”的良好态势。
四、农村法治建设存在的问题
（一）涉农立法亟待完善
1.立法空白。尽管已经制定了农业法、农村土地承包法等诸多涉农法律法规，但有关农业农村的立法，更多的是行政性法规，一些急需的农村社会建设的法律还没有制定，特别是促进农业农村可持续发展的法律还较缺少。
2.立法滞后。现有的涉农法规，相当数量已不适应农村建设发展的需要，缺少一些与农民切实需要相关的法律，很难更好地维护农民的合法权益。比如对农村生产经营制度、农村土地征收补偿制度以及农村土地流转中的立法等方面存在不足。
3.民主立法不够。涉农立法中，民主立法不够，农民的参与度较低， 这里面既存在着农民自身参与的积极性和参与能力的问题，也存在着相关机构未能很好地组织他们参与的问题。同时，现有的涉农法律法规，存在着政策性强而规范性差，义务性规范多而权利性规范少的突出问题。
（二）农村干部群众的民主法治意识淡薄
1.农业行政执法主体和执法行为不规范。目前，农业行政管理部门由于力量薄弱，许多法律法规只好交由事业单位代为执行，农业系统内执法机构众多，但难以形成合力。这既反映出农业执法监督制度不完善，也说明一些基层干部和部门“重人治，轻法治”，法治观念仍然比较淡薄。基层干部是党和国家路线、方针、政策的具体执行者，由于“创新”空间不大，就习惯了“上头怎么说，下面怎样干”的模式，以“实干”和“实效”为原则，成天忙碌于田间地头。农村干部对国家颁布的法律一知半解的不在少数，有“实用主义”的思维和做法的，就算是佼佼者了。法律知识的缺乏直接导致的后果就是依法办事意识的淡薄，加之中国几千年的人治思想作祟，一般而言，政令在农村的进程，大概靠四个渠道：第一“摆平就是水平”，在处理问题、化解矛盾中有“和稀泥”现象，误导群众，牺牲了法律权威；第二采取“权利维稳”、“高压维稳”，结果使维稳陷入恶性循环的困境；第三便是不管不问，甚至怕管怕问，导致农村矛盾增多，基层党组织瘫痪，群众上访增加，稳定隐患增大；第四个别基层干部存在“不给好处不办事，给了好处乱办事”的现象，在群众中造成极坏的影响。
2.涉农法律服务和司法救助制度不完善。常言道，“无救济即无权利”。同样，无法走向和接近救济，也无权利可言。当前，涉农法律服务和司法救助制度还很不完善，在保障农民平等行使诉讼权利、维护农民弱势群体合法权益、平衡农村社会利益、化解农村社会矛盾、促进农村社会和谐等方面还有较大的提升空间。受传统中国农村思想的影响以及村干部在处理问题时“摆平”、“和稀泥”的工作方式，多数群众在遇到矛盾纠纷、权益受到侵害时表现出来是“大事化小，小事化了”，“出钱了事”、“多一事不如少一事”的态度。 由此可以看出，大多数村民在遇事解决问题时大多都依靠乡、村干部或私自调解解决，而很少有村民群众拿起法律的武器维护自身的权益。怕打官司的思想仍然根深蒂固于广大农村，认为官司缠身总不是一件好事，对打官司缺乏必要的心理准备。课题组在调查时发现，村民在打官司问题上，认为打官司麻烦和不光彩的比例达55.8%和27.8%。因此，当自己的利益受到不法侵害时，要么怨天忧人，自认倒霉；要么搞家族主义，人多势众；要么一味蛮干，不惜铤而走险。再或就是采取“私了”的办法，一般不通过法律的渠道来解决。像农村经常遇到的种子问题、债务纠纷、征地拆迁等矛盾，不去找法律，反而去上访或是过激地缠闹政府，这种“信访不信法”、“信上不信下”的行为屡见不鲜。
（三）村民自治制度尚存不足
1.自治主体被边缘化。村民自治的主体是广大村民，但在村民的自治实践中却出现了一些不正常的现象，村民对村委会的议事决策参与很少，甚至大部分的村委会决议农民都不知道，使得村民在村民自治中变得可有可无。村委会自治或党支部自治，实际上就成了少数村干部说了算，村民自治流于形式，完全偏离村民自治内在的民主与法治的基本理念和精神，无法真正体现政治民主的本意。村主任与村党支部书记争夺最后拍板权，实际上是追求个人说了算。
2.自治功能被行政化。村民自治的主要功能是“自我管理、自我教育、自我服务”，办理本村的公共事业和公益事业。但在实践中，村民的自治功能多数被行政化。特别是在农税取消后，村干部的工资由政府支付，于是村民自治成了政府“雇佣”农民民主选举的一个班子或部份村干部来为政府工作，其行政化倾向进一步增强。在课题组调查的部分村委，把乡镇政府的工作当作是自己的主要任务，乡镇政府要求怎么做，下面就按照上面的意思做，先保证完成政府的工作任务，自治功能被行政化，成为乡镇政府的“代理人”。村民自治多年来的行政化倾向，使得相当部分农民认为村委会是隶属于政府的机构，不能代表农民的利益，大大降低了其化解基层社会矛盾的能力。
3.村民自治权力被弱化。在课题组调查的对象当中，有些村的村民会议形同虚设。由于留守农村的老人和儿童所占比例高达84.8%和79.2%，有些村多年不开一次村民会议；即使召开，留守的老人身体不便不愿参加，青壮年怕误工，不愿意来，即便来，人也不多，质量不高。召开的形式也不正式，经常是三五个人在闲聊、摆谈中就算完成了一次村民会议，即没有正式的议程，也没有书面记录。村民会议常常被村支部书记或村主任等少数人把持，听取的意见很少，往往是一个人或几个人的想法代替大多数村民的意愿。有些村的村委会对于与自己意志相违的村民会议的决议阳奉阴为，甚至不予执行。
4.自治法治水平不高。一方面，村民自治章程、村规民约的内容与法律相冲突。例如有的村违法设定处罚，与《行政处罚法》相抵触；有的违反《道路交通管理法》，自行规定村小组可以对过境的车辆收费；有的违反《妇女权益保障法》限制或剥夺外嫁女的权益；有的违反《村民委员会组织法》，自行规定以村民代表会议代替村民会议。另一方面，村民自治管理不符合法律要求。政务公开、村务公开等民主管理工作流于形式，有些村对《村民委员会组织法》规定中应当公布的事项不公开或有选择性地公开；有些村对敏感问题没有全面公开；有些村应付检查，检查到就公开，检查不到就不公开。此外，农村民主选举还有待进一步完善，村民的民主决策制度执行还不到位，造成村民、村干部、村委员会、村党支部之间矛盾交错，甚至产生一些历史遗留问题。
（四）农村法治专业机构和法律人才匮乏
一是缺乏专门的法律专业工作人员。乡镇一级普遍由司法所负责从事依法治理工作，而基层司法助理员往往身兼数职，经费保障也不能满足农村法治建设需要。同时，《村民委员会组织法》也不像其他法律一样有专门的法律工作人员，因此，形成了村民自治的管理部门多头化的局面，而缺乏具体职能部门的行政指导和可操作性的规定，便造成了职能部门相互推诿的现象。二是缺乏专业规范的执法队伍。不少农村基层干部长期习惯于单纯依靠行政命令而不善于运用法律手段来管理农村，工作方法简单粗暴，以权代法、以言压法、执法不严、滥用权力的现象屡见不鲜。种种不规范的执法行为严重挫伤了农民的积极性，损害了党群、干群关系，使许多农村群众对执法机关产生怀疑，对国家的法律，看到的只是其强制性的一面，而对其权利保护的一面却知之甚少，使得农民的权利意识愈加淡薄，对法律从内心里愈加排斥，对运用法律手段维护自身权益的做法失去信心，大大降低了我国法律的公信力，影响了农村的发展和稳定，阻碍了农村法制建设的发展。
（五）新时期群众工作难度加大
首先是组织方式由过去组织群众靠单位、生产资料靠单位分配、思想工作靠单位去做的“熟人社会”，演变为了流动人口剧增、现代信息技术下的“陌生人社会”。各种意识形态和社会思潮相互激荡，对群众思想观念造成巨大的冲击，加之新兴媒体的兴起，给思想传播创造了前所未有的便利条件，时刻影响着社会舆论的方向。其次，群众反映的诉求由土地征用、房屋拆迁、环境保护、社会保障等问题，增加到干部作风、分配不公、民族宗教等问题。这些往往是历史与现实交织、经济诉求与政治诉求交织、合理意见与不合法方式交织、多数人的合理要求与极少数人的无理取闹交织、群众的自发行为与敌对势力的人为操纵交织，造成处理问题复杂程度和难度明显加大。
五、加强农村法治建设的路径对策
（一）完善涉农立法
党的十八届四中全会决定提出，必须抓住提高立法质量这个关键，使每一项立法都要符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。完善涉农立法是农村法治建设的前提与核心。
1.及时调整、废改不符合农村发展需要的涉农法规。在农村法治建设中，应当根据当地的经济、文化等各方面因素综合考量，寻求最能契合当地法治建设的路径。及时了解农村的发展动向，对已经不符合发展需要的法律法规进行及时调整、废止。当前，最紧迫的是修改、废止一些计划经济时期出台的农业法律、法规，这些法律、法规大多强调义务本位，与现代法治国家强调的权利本位大相径庭，与鼓励、促进现代农业发展不相适应。 2.加强涉农立法的科学性。十八届四中全会决定提出，良法是善治之前提。涉农立法要以实现和维护最大多数农民的最大利益为原则，要着重解决农业和农村发展中那些具有普遍性和共同性的问题，要主动地反映农村社会的变迁， 及时地将那些行之有效的农村政策上升为法律规定，涉农立法的内容既要充分保护市场主体的私权， 也要强调公权对涉农经济的适度干预。为此，涉农立法首先要有针对性。要以农业法为基础，结合农村实际，认真调查乡俗民约，吸收合理内容，制定出适合农村、贴近农民生活、接近民意，具有实质性事项规定和具体措施规定的法律法规。其次，涉农立法要有层次性、实用性和可操作性。它的根基在于人民发自内心的拥护，它的伟力在于人民出自真诚的信仰。要围绕农民切身利益，特别是关于农业产业发展、乡镇企业、土地承包流转、土地权的用途、入市以及农村生活保障等问题及时制定具有实用性和可操作性的配套措施，真正使农村各项事务都能做到有法可依，并使遵守法律成为人们的自觉行动。
3.加强涉农立法的民主性。十八届四中全会决定提出，要拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。因此，涉农立法的程序要民主，要解决好农民的平等参与问题，要公正地对待农民，广泛地吸收农民参与， 使农民有充分的“话语权”。 同时，涉农立法应注意吸收与农村习惯、风俗所形成的民间法中的有用部分，以减少涉农立法在执行中的阻力。
（二）严格规范农村执法
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。涉农立法要转化为推进农村现代化的现实生产力，就必须严格规范农村执法行为。
1.规范农村行政执法主体，调整执法机构，实行综合执法与专业执法有机结合。执法机关各部门实行执法人员工作责任制，对执法过程中产生的错案、违法侵权行为均予以严肃追究并进行严厉处罚，以此改进执法人员的工作作风，规范执法行为，提高执法水平。
2.转变执法观念，把维护广大农民群众的根本利益作为农村行政执法的出发点和归宿。要充分认识到农村行政执法部门是政府的办事机构，其主要职责是依法行使政府赋予的行政管理权，是为农民群体提供服务的机构。要改变过去那种只注重行政强制而忽视说服教育， 只注重平息纠纷而放弃法律底线， 只注重群体事件的平息而忽视个体诉求的解决， 只注重行政相对人法律义务的履行而忽视对其权利保护的执法观念， 真正做到依法行政、和谐行政。
3.改革农村执法机构自收自支财务体制。健全涉农行政执法经费财政保障机制，从经济驱动的源头遏制农村执法的乱象发生。
4.改革农村执法机构多头、力量分散状况。合理配置执法力量，积极探索农林水利等领域内的综合执法，严格执法程序，发挥农村社会治安防控体系整体效率；结合农村实际情况，积极预防和加大打击农村各类犯罪活动，严厉惩治村霸村痞，有效铲除农村黑恶不法势力，保障农村社会稳定，提高我国法律权威。
5.健全农村执法监督体系，强化农村执法的监管力度。权力不受监督必然腐败。农村执法监督体系是我国监督体系中最薄弱的环节。要建立健全执法监督体系，具体说，就是要完善基层乡镇人民代表大会对乡镇人民政府及其执法人员的监督，上级人民政府对下级人民政府的监督，乡镇人民政府系统内对其工作人员的监督以及民众对乡镇人民政府的监督等。只要各层面、各系统的监督模式都真正实行监督职能，就能保证农村执法工作的务实、廉明、公正。这不仅有利于新农村执法水平的提高，也能更好地维护农民的利益。
6.建立一支高素质的基层法律服务队伍，推进农村法治化进程。首先，要集中对乡镇政府治安人员和农村基层村治安管理人员加强法律法规和执法管理培训，提高他们的法律素养和依法办事能力；其次，对农村法律服务工作者培训上岗，有针对性地学习相关的国家政策、法律法规，掌握当地风土人情、法律实施状况等信息；再次，加强实践能力的培养，深入群众，积极探索、总结和群众交流的方式方法。
（三）进一步完善农村司法，加强涉农法律服务与司法救助
坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法。坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度，规范司法行为，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。为此，必须进一步完善农村司法。
1.司法机关必须独立地行使审判权，司法人员要独善其身。司法机关及司法人员不应受到来自基层党委、政府、乡土舆论等外界环境的影响，始终做到遵从法律、信仰法律，严格依法办事。同时，要尊重农村的乡规民约，灵活协调好“习惯法”和“国家法”之间的关系。要规范诉讼程序，提高司法透明度。对当事人提出的问题和疑惑及时进行解答，对当事人的质疑和不满及时进行解释和疏导，尽量减少农民在诉讼过程中的成本费用，保证各类案件特别是侵农案件的合理审判。
2.加强涉农法律服务与司法救助。一是从侧重事后法律救济向事前防范法律风险方向转变。农村法律工作者要主动参与各类农村专业合作经济组织章程的制订工作，为农业订单合同、农民外出务工合同及农村土地转包、租赁、使用权入股合同等各类农业合同提供起草、审查和公证服务，为农民提供免费的法律培训等。二是从农民被动寻找法律服务向主动给他们提供服务转变。基层政府应当根据农民对法律服务的实际需求，组织相关法律人士主动上门服务，各自然村通过挂牌成立村级法律服务室，设定“律师接待日”。“律师接待日”可以固定在每月的几天中，也可以根据村民需要随时调整时间，法律服务团的律师按照设定的接待日期，主动上门为农民提供法律服务。三是从农民群体登门申诉转变为司法主动为民。司法机关要牢固树立司法为民意识，不断改进工作，加大涉农司法救助力度，为农业农村的可持续发展提供坚实的司法保障。具体而言，就是司法机关要进一步完善涉农立案服务措施，实行“一站式”快捷立案，加强涉农诉讼指导，切实保障农民群体的诉权。同时，基层法院要定期到各镇驻地就地巡回办案，加大司法救助力度，依法减免缓涉农诉讼费用，确保经济困难的农民群体打得起官司。 3.强化司法监督。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中，要保障人民群众参与。要充分利用电视、报刊等新闻媒介对公安机关执法、司法机关审判进行关注、监督，并通过畅通信访渠道，鼓励农村群众来信来访，促进农村执法行为更加规范、司法公信力得以提升。
（四）培育干部群众守法观念，增强村民自治信念
法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”培育农村守法观念主要涵盖两个层次：
1.培育农村执法者守法。农村基层干部是农村建设发展的领头人，加强法制教育首先要从农村基层干部开始，四中全会《决定》指出，干部带头学法、守法是树立法治意识的关键。执法者的守法程度， 直接影响到社会公众对法律信赖的程度。如何加强农村基层干部法律学习？
（1）培训农村三职干部。积极组织农村村支部书记、村民委员会主任和文书等三职干部参加党校或者干校法律培训班，使三职干部学会依法解决农村发生的各种纠纷事件。
（2）进一步解放农村基层干部思想。尤其要破除农村基层干部头脑中的封建意识，提高其自身的法律素质和法制观念，增强法治自觉性。并通过案例的学习、法制教育的培训，调动农村基层干部学法、用法的积极性，提升村务管理的法治化水平。同时，把对农村基层干部法律信仰的培育与社会主义市场经济建设结合起来，以市场经济的发展带动村干部法律信仰的培育，使广大农村干部树立依法治乡、治村观念，树立法律主体意识，让法律至上的权威性牢记于其心。
（3）加强农村基层干部的民主观念。特别是把村民的呼声作为村干部工作的第一信号，将村民提出的问题、要求及时予以解决，真正做到情为民所系、利为民所谋。同时，将村务公开给村民群众，让村民了解村内各项事务及其财务的具体情况，并以此对村干部起到有效的监督作用，利于干群关系的和谐发展。
（4）树立权力制约意识。农村基层党组织要以法律为准绳，使村干部树立权力制约意识，摒弃权力在、高高在上的心态以及以权压法、以权谋私、贪图享乐的做法。要合理利用自己手中的权力发展农村各项事业，带领全村村民共同致富，使村民满意度不断提升，农村法治氛围更加浓厚。
2.培育农民群众法治信仰， 引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。 农民群众法律素质的高低，决定了新农村法治建设步伐的快慢。加强农民法治意识的培养，应做到以下几点：
（1）提高村民自治水平，完善村级民主制度。让农民知道他们不仅是农村经济、政治、文化发展的建设者，更是管理农村各项事务的主人。鼓励他们积极参与民主选举、民主决策，参与农村土地承包、土地流转等村务管理，使农民深刻了解国家制定的有关农业、农村各项方针政策，从而提高农民参政、议政的积极性。
（2）实行村务公开，规范村级重大决策的法定程序。对涉及到全村民众利益的事项，应公开讨论，共同举手表决，使村民意识到整体利益与自身利益是相互连接的，有利于充分调动村民的创造性。
（3）开展多种形式的普法活动。除了定期和不定期的活动开展，还要在普法活动中关注农民群众的需要，不是“想着什么送什么”，而是“需要什么送什么”。 要大力宣传农业生产、农村土地规划、农村社会稳定等涉农方面的法律法规，让村民知晓法律与他们的生活息息相关。
（4）加强农村普法阵地建设，营造法治氛围。形成村村有法制宣传栏、法制宣传标语，户户都有《农村常用法律知识手册》。可以在农村群众茶余饭后喜欢聚集的场所，设立民主法治宣传栏和宣传条幅，还可以设立法治文化图书室，向村民提供一个可以学习法律知识的固定场所。
（5）强化民主监督。鼓励农民充分利用自己手中的权利如监督权、评议权来规范村干部的行为，让农民意识到当自身的合法权益受到侵害时要及时运用法律手段加以维护，使群众真正成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
（五）建立农村多元纠纷的解决机制
随着中国经济社会转型的深入，广大的农村也发生着急剧变革， 农村的市场主体开始多元化， 国家、集体、个人和其他利益主体之间的摩擦、碰撞和冲突大大增加， 乡土社会的秩序受到很大冲击， 从而产生了许多纠纷， 而这些纠纷往往具有复合性和多发性。在这种背景下， 如何建立和完善包括司法机制在内的多元农村纠纷解决机制尤为迫切。
1.发挥大调解机制的作用。可以充分发挥半官方性质的乡镇司法调解组织、民间性的自治调解组织和行业调解组织、基层法律服务机构等在解决农村纠纷中的作用。
2.针对不同的纠纷主体，采取不同的救济渠道。首先，婚姻家庭纠纷和邻里纠纷的主体大部分都倾向于选择村组以内的私力救济和社会救济主体来解决自己的纠纷。其次，赔偿纠纷的主体要么选择私力救济主体，要么选择公力救济主体。这种选择的原因在于相对于前两种纠纷来说，赔偿纠纷的主体重视的是自己的损失是否能够得到及时地弥补，因此解纷主体是否具有一定的强制力是他们选择的关键。再次，丧葬纠纷的主体总是倾向于用私力救济的方式来解决问题，只有在争端难以收场的的情况下，才会勉强考虑接受村里的调解或其他方式。此外，宅基地纠纷、山林土地纠纷的主体一般倾向于通过正规的行政救济主体来解决。在这些纠纷中，纠纷主体意在主张权利和固定权利，而这些权利的客体作为稀缺性资源，又都处在国家行政权的管理和控制之下，因此在纠纷主体看来将纠纷直接交由行政权力来处理应当是最为有效的做法。最后，合同纠纷、环境污染纠纷、劳动纠纷中的农村主体则是希望通过行政力量来获得一定的辅助从而弥补自己在解纷过程中的信息不对称和实力不足。
[收稿日期]2015-11-25
[作者简介]课题组组长：沈建军（1968—），男，四川眉山人，中共乐山市委党校法学教研室主任，法学教授，主要研究方向：应用法学。课题组成员：钟明祥（1961—），男，四川乐山人，中共乐山市委党校副校长；王京星（1981—），男，四川乐山人，中共乐山市委党校法学副教授，主要研究方向：行政法学；李雯瑶（1982—），女，四川乐山人，中共乐山市委党校法学讲师，主要研究方向：应用法学。
[基金项目]中共乐山市委党校2015年课题《“空巢农村”背景下农村法治建设现状调查与对策研究》（项目编号：LSDX2015003）。
责任编辑：秦利民