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住房需求作为基本生活需求，历来是政府需要重点解决的社会问题。在目前这种高房价的背景下，相当一部分人的住房需求得不到满足，迫切需要政府建立和完善相应地保障性住房制度，通过行政、经济、金融等手段，为有需求的中低收入家庭提供适当的房源或资金补助，帮助其解决住房压力问题。2007年，国家相继出台一系列政策，对我国的住房保障制度进行了深化改革与完善。随着新型城镇化的推进，现行的住房保障政策面临新问题。7月2日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），通过加大对保障性租赁住房的政策支持，帮助新市民、青年人群缓解住房困难问题。该政策的出台，对青州市进一步完善住房保障体系具有积极的指导意义。
从2011年开始，青州市委市政府将住房保障工作作为民生实事重点工作列入“十二五”规划，纳入政府年度绩效考核指标体系，每年在人代会的《政府工作报告》中报告任务完成情况。同时，成立专门机构，健全工作机制，把保障性住房建设作为扩大投资、促进消费、改善民生的重点来抓，逐步形成了以新建经济适用住房、公共租赁住房实物配置及货币补贴、棚户区改造为具体形式的一系列保障体系，探索出了一条符合青州实际的保障性住房建设新路子。
为确保住房保障工作有序推进，青州市在严格落实有关法律法规和上级规定的基础上，先后制定了《青州市人民政府关于进一步加快保障性住房建设的意见》《青州市廉租住房租赁补贴实施办法》及《青州市廉租住房实施细则》、《青州市经济适用住房实施细则》、《青州市公共租赁住房实施细则》等一系列操作性强的政策文件，并对保障性住房建设提供相应的土地供应、税费减免优惠政策。各项政策的相继制定出台和贯彻落实，为住房保障工作的健康有序开展提供了强有力的政策保证。
截至2020年底，青州市各类保障性安居工程建设总套数达到3.6万套，2万多户家庭，5万多人享受到了保障性住房政策的帮扶，住房保障覆盖面将从原来的6%达到21.17%，从而实现住有所居的分层次、全覆盖的住房保障体系，基本做到对住房困难户应保尽保。
随着青州市住房保障体系的不断发展完善，城市低收入居民家庭的住房问题已得到有效解决，原保障人群申请范围逐年缩小，住房保障重点问题已经从原来的总量稀缺转变为供给不足问题，目前保障性住房需求群体主要集中在新市民以及青年人群，该群体的住房需求表现出明显的流动性及阶段性特征，所以针对该群体的购房能力、居住需求，发展完善保障性租赁住房已成为当前住房保障需完善的重要环节。
一是保障范围扩大化。过去的十几年来，住房保障工作的重点是城镇低收入住房困难家庭，申请条件对户籍、收入标准做了严格限定，受众人群多为城镇低收入住房困难群众，将新市民、青年人等中低收入群体排斥在外。随着住房保障政策的持续推行，已从多渠道解决了大部分城镇户籍住房困难群众的住房问题，近几年，申请住房保障的群体明显减少，而新市民、青年人等群体的住房需求却无有效的解决途径，难以得到保障，保障体系出现明显的结构偏差。前期各级已意识到该问题，青州市也及时调整公共租赁住房保障标准，将新就业外来务工人员纳入保障范围，但由于公租房实物配租供应规模偏小，低收入标准限制等原因，解决该范围人群居住需求的效果并不明显，迫切需要采取更切合实际的措施来予以保障。《意见》提出通过发展保障性租赁住房的途径，对于解决新市民和青年人等群体的住房问题，具有较强的针对性和可操作性，是對目前住房保障体系结构的调整完善。
二是供给主体多样化。过去的住房租赁市场是以政府为主导建设廉租住房和鼓励企业利用自有土地建设的公共租赁住房，在推行过程中存在以下问题：一是廉租房的建设，由于完全由政府出资，地方财政压力较大，各地受财力限制，建设规模往往较小，不足以保障需求；而且廉租房交由开发商承建，承建商往往不以经济效益为考核目标，很少真正为居住者考虑其实际需求，质量难以保证，政府只关心完成责任目标考核的建设套数，受成本和地价限定，往往将廉租房建设在偏远和交通不便地方，加之廉租房入住人群多为低保户等弱势群体，很容易形成穷人聚居的贫民窟、问题社区，造成居住割裂，妨碍社会和谐。二是企业承建的公共租赁住房租住对象仅为本企业职工，若企业运行中出现经营不善、人员减少的情况，很容易造成公租房的闲置浪费。《意见》提出投资主体多元化、投资渠道多样化，通过优惠政策激发市场主体活力，将农村集体经济组织、房地产开发企业以及企事业单位的市场主体的积极性都能够充分调动，对于其所有的存量土地和房屋进行盘活，减轻地方政府财政压力，有针对性地破解发展保障性租赁住房问题中普遍面临的项目审批难、土地成本过高、收益难平衡及大量存量房闲置等问题。
三是运作方式专业化。成熟的住宅房地产市场应该是销售房、租赁房两个市场并重，都得到充分发展。但目前我国租赁房市场发展不成熟，表现出市场规模小、缺乏规范管理等问题。原因主要是中国人受传统住房观念影响，更热衷于对房屋权属的拥有，把家庭财力过多用于购买自有住房。参考调查数据，我国的住房自有率在70%-90%之间，而西方国家一般在50%左右。而且由于房地产因其本身的地域性、稀缺性、保值增值性的属性，使得其不但作为生活需求，还被作为投资需求被广泛追逐，导致我国近几年房价持续升高，广大中低收入群体的买房需求难以实现。所以目前发展租赁住房，多层次解决“夹心层”群体的住房需求成为保障工作的重点。我国目前住房租赁市场房源绝大部分为个人出租，在租金确定、租赁期限等方面存在较大的随意性，难以体现保障的特点。要大力发展保障性租赁住房，在解决房源供应的问题后，最重要的是加强对租赁市场的严格管理。从国外先进经验来看，要想健康发展住房租赁市场，重点是支持专业化、机构化、模式化的住房租赁企业的发展，对于保障性租赁住房，由专业化企业聚集房源，对其进行科学的运营管理，专业运作过程有利于政府部门加强监管，确保保障措施落到实处，保障各方的利益。 四是支持政策具体化。一是完善土地支持政策。土地供应一直是制约保障房建设的瓶颈问题，以往的公共租赁住房、经济适用类住房的土地多为划拨方式，这种方式不但会降低地方政府土地出让金的收入，并且也不利于当地GDP增长的速度，与地区经济发展需求严重相悖，从而使其很难从保障需求实际出发来落实建设任务。获得建设权的开发商往往为获得更多利润而采取降低质量标准等手段尽可能降低成本，从而损害保障对象的利益。公共租赁住房除原有通过新供应国有建设用地进行建设外，《意见》还鼓励农村集体土地所有者利用经营性建设用地，企事业单位利用自有的闲置土地，对产业园区配套用地、非居住的存量房屋、土地进行建设，并提供相对的优惠政策，对盘活存量房地产具有积极意义。二是细化了金融支持政策，加大中央补助资金支持力度，减免相关税费，在项目的审批环节强调强化组织、简化流程，从提质增效各方面确保政策落实到位。
一是坚持因城施策。《意见》只是提出总体性指导方针，具体实施标准、实施过程还需各地根据实际情况制定。因地区之间经济发展水平不一、供需矛盾重点不同、人口结构差异等原因，为确保有效解决租赁住房保障需求首先必须展开充分调研，对保障群体、保障需求、存量房地产、投资意向等进行研判，因城施策，明确新建、改建、补贴发放和闲置房源再利用的类别及保障重点；二是严格保障标准，对于保障性的租赁住房，一定要严格注意控制面积，主要以小户型为经营重点，建筑面积尽量不要超过70平方米，体现其保障特点，租金不能高于同地段的市场租赁基金平均水平。针对租赁住房人员流动性强特点，一方面要扩大保障范围，尽可能将需保障人群列为保障对象，实现应保尽保；另一方面要明确准入和退出的条件，对不再符合保障的人群及时清退，提高房源的利用率，避免闲置浪费。三是加强监督管理。要进一步健全完善租赁住房信息管理平台，科学确定保障性租赁住房建设目标和政策措施，制定年度建设计划，落实政务公开，及时向社会公布，接受社會监督；加大平台推广力度，方便群众有效的通过平台了解具体的房源分布，申请条件、运行机制；加快信用体系建设，对租赁住房管理企业、保障人群进行双向监控，避免出现违规经营、骗取优惠政策的现象。
总之，《意见》的出台，是对青州市住房保障体系的有效补充和完善，体现了强烈的问题导向与鲜明的时代特色，使保障人群受众更广泛，切实解决新市民住房困难问题，促进实现全体人民住有所居的目标。
（青州市住房和城乡建设局）
参考文献：
[1] 完善公共租赁住房制度 构建可持续的住房保障体系[J]. 城乡建设， 2015，{4}（01）：68.
[2]曾国安，胡晶晶. 论中国城镇住房保障体系改革和发展的基本思路与目标构架[J]. 江汉论坛，2011，{4}（02）：15-20.
[3]曾国安，张倩. 论发展公共租赁住房的必要性、当前定位及未来方向[J].山东社会科学，2011，{4}（02）：79-85.
[4] 重庆推进公共租赁住房建设完善城市住房保障体系[J]. 住宅产业， 2010，{4}（08）：27.
[5]易宪容，郑丽雅.中国住房租赁市场持续发展的重大理论问题[J].探索与争鸣，2019，No.352（02）：117-130+144.
住房保障体系运行效果
从2011年开始，青州市委市政府将住房保障工作作为民生实事重点工作列入“十二五”规划，纳入政府年度绩效考核指标体系，每年在人代会的《政府工作报告》中报告任务完成情况。同时，成立专门机构，健全工作机制，把保障性住房建设作为扩大投资、促进消费、改善民生的重点来抓，逐步形成了以新建经济适用住房、公共租赁住房实物配置及货币补贴、棚户区改造为具体形式的一系列保障体系，探索出了一条符合青州实际的保障性住房建设新路子。
为确保住房保障工作有序推进，青州市在严格落实有关法律法规和上级规定的基础上，先后制定了《青州市人民政府关于进一步加快保障性住房建设的意见》《青州市廉租住房租赁补贴实施办法》及《青州市廉租住房实施细则》、《青州市经济适用住房实施细则》、《青州市公共租赁住房实施细则》等一系列操作性强的政策文件，并对保障性住房建设提供相应的土地供应、税费减免优惠政策。各项政策的相继制定出台和贯彻落实，为住房保障工作的健康有序开展提供了强有力的政策保证。
截至2020年底，青州市各类保障性安居工程建设总套数达到3.6万套，2万多户家庭，5万多人享受到了保障性住房政策的帮扶，住房保障覆盖面将从原来的6%达到21.17%，从而实现住有所居的分层次、全覆盖的住房保障体系，基本做到对住房困难户应保尽保。
随着青州市住房保障体系的不断发展完善，城市低收入居民家庭的住房问题已得到有效解决，原保障人群申请范围逐年缩小，住房保障重点问题已经从原来的总量稀缺转变为供给不足问题，目前保障性住房需求群体主要集中在新市民以及青年人群，该群体的住房需求表现出明显的流动性及阶段性特征，所以针对该群体的购房能力、居住需求，发展完善保障性租赁住房已成为当前住房保障需完善的重要环节。
发展保障性租赁住房的意义
一是保障范围扩大化。过去的十几年来，住房保障工作的重点是城镇低收入住房困难家庭，申请条件对户籍、收入标准做了严格限定，受众人群多为城镇低收入住房困难群众，将新市民、青年人等中低收入群体排斥在外。随着住房保障政策的持续推行，已从多渠道解决了大部分城镇户籍住房困难群众的住房问题，近几年，申请住房保障的群体明显减少，而新市民、青年人等群体的住房需求却无有效的解决途径，难以得到保障，保障体系出现明显的结构偏差。前期各级已意识到该问题，青州市也及时调整公共租赁住房保障标准，将新就业外来务工人员纳入保障范围，但由于公租房实物配租供应规模偏小，低收入标准限制等原因，解决该范围人群居住需求的效果并不明显，迫切需要采取更切合实际的措施来予以保障。《意见》提出通过发展保障性租赁住房的途径，对于解决新市民和青年人等群体的住房问题，具有较强的针对性和可操作性，是對目前住房保障体系结构的调整完善。
二是供给主体多样化。过去的住房租赁市场是以政府为主导建设廉租住房和鼓励企业利用自有土地建设的公共租赁住房，在推行过程中存在以下问题：一是廉租房的建设，由于完全由政府出资，地方财政压力较大，各地受财力限制，建设规模往往较小，不足以保障需求；而且廉租房交由开发商承建，承建商往往不以经济效益为考核目标，很少真正为居住者考虑其实际需求，质量难以保证，政府只关心完成责任目标考核的建设套数，受成本和地价限定，往往将廉租房建设在偏远和交通不便地方，加之廉租房入住人群多为低保户等弱势群体，很容易形成穷人聚居的贫民窟、问题社区，造成居住割裂，妨碍社会和谐。二是企业承建的公共租赁住房租住对象仅为本企业职工，若企业运行中出现经营不善、人员减少的情况，很容易造成公租房的闲置浪费。《意见》提出投资主体多元化、投资渠道多样化，通过优惠政策激发市场主体活力，将农村集体经济组织、房地产开发企业以及企事业单位的市场主体的积极性都能够充分调动，对于其所有的存量土地和房屋进行盘活，减轻地方政府财政压力，有针对性地破解发展保障性租赁住房问题中普遍面临的项目审批难、土地成本过高、收益难平衡及大量存量房闲置等问题。
三是运作方式专业化。成熟的住宅房地产市场应该是销售房、租赁房两个市场并重，都得到充分发展。但目前我国租赁房市场发展不成熟，表现出市场规模小、缺乏规范管理等问题。原因主要是中国人受传统住房观念影响，更热衷于对房屋权属的拥有，把家庭财力过多用于购买自有住房。参考调查数据，我国的住房自有率在70%-90%之间，而西方国家一般在50%左右。而且由于房地产因其本身的地域性、稀缺性、保值增值性的属性，使得其不但作为生活需求，还被作为投资需求被广泛追逐，导致我国近几年房价持续升高，广大中低收入群体的买房需求难以实现。所以目前发展租赁住房，多层次解决“夹心层”群体的住房需求成为保障工作的重点。我国目前住房租赁市场房源绝大部分为个人出租，在租金确定、租赁期限等方面存在较大的随意性，难以体现保障的特点。要大力发展保障性租赁住房，在解决房源供应的问题后，最重要的是加强对租赁市场的严格管理。从国外先进经验来看，要想健康发展住房租赁市场，重点是支持专业化、机构化、模式化的住房租赁企业的发展，对于保障性租赁住房，由专业化企业聚集房源，对其进行科学的运营管理，专业运作过程有利于政府部门加强监管，确保保障措施落到实处，保障各方的利益。 四是支持政策具体化。一是完善土地支持政策。土地供应一直是制约保障房建设的瓶颈问题，以往的公共租赁住房、经济适用类住房的土地多为划拨方式，这种方式不但会降低地方政府土地出让金的收入，并且也不利于当地GDP增长的速度，与地区经济发展需求严重相悖，从而使其很难从保障需求实际出发来落实建设任务。获得建设权的开发商往往为获得更多利润而采取降低质量标准等手段尽可能降低成本，从而损害保障对象的利益。公共租赁住房除原有通过新供应国有建设用地进行建设外，《意见》还鼓励农村集体土地所有者利用经营性建设用地，企事业单位利用自有的闲置土地，对产业园区配套用地、非居住的存量房屋、土地进行建设，并提供相对的优惠政策，对盘活存量房地产具有积极意义。二是细化了金融支持政策，加大中央补助资金支持力度，减免相关税费，在项目的审批环节强调强化组织、简化流程，从提质增效各方面确保政策落实到位。
多举措确保政策落地
一是坚持因城施策。《意见》只是提出总体性指导方针，具体实施标准、实施过程还需各地根据实际情况制定。因地区之间经济发展水平不一、供需矛盾重点不同、人口结构差异等原因，为确保有效解决租赁住房保障需求首先必须展开充分调研，对保障群体、保障需求、存量房地产、投资意向等进行研判，因城施策，明确新建、改建、补贴发放和闲置房源再利用的类别及保障重点；二是严格保障标准，对于保障性的租赁住房，一定要严格注意控制面积，主要以小户型为经营重点，建筑面积尽量不要超过70平方米，体现其保障特点，租金不能高于同地段的市场租赁基金平均水平。针对租赁住房人员流动性强特点，一方面要扩大保障范围，尽可能将需保障人群列为保障对象，实现应保尽保；另一方面要明确准入和退出的条件，对不再符合保障的人群及时清退，提高房源的利用率，避免闲置浪费。三是加强监督管理。要进一步健全完善租赁住房信息管理平台，科学确定保障性租赁住房建设目标和政策措施，制定年度建设计划，落实政务公开，及时向社会公布，接受社會监督；加大平台推广力度，方便群众有效的通过平台了解具体的房源分布，申请条件、运行机制；加快信用体系建设，对租赁住房管理企业、保障人群进行双向监控，避免出现违规经营、骗取优惠政策的现象。
总之，《意见》的出台，是对青州市住房保障体系的有效补充和完善，体现了强烈的问题导向与鲜明的时代特色，使保障人群受众更广泛，切实解决新市民住房困难问题，促进实现全体人民住有所居的目标。
（青州市住房和城乡建设局）
参考文献：
[1] 完善公共租赁住房制度 构建可持续的住房保障体系[J]. 城乡建设， 2015，{4}（01）：68.
[2]曾国安，胡晶晶. 论中国城镇住房保障体系改革和发展的基本思路与目标构架[J]. 江汉论坛，2011，{4}（02）：15-20.
[3]曾国安，张倩. 论发展公共租赁住房的必要性、当前定位及未来方向[J].山东社会科学，2011，{4}（02）：79-85.
[4] 重庆推进公共租赁住房建设完善城市住房保障体系[J]. 住宅产业， 2010，{4}（08）：27.
[5]易宪容，郑丽雅.中国住房租赁市场持续发展的重大理论问题[J].探索与争鸣，2019，No.352（02）：117-130+144.