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摘要：新农村建设需要大量资金支持，但目前农村获得的金融支持严重不足。我国农村金融机构在实现金融功能上尚存在诸多不足, 基于金融“机构观”的改革道路已走到尽头，而现代金融理论中的“功能观”, 就成为
一种必然的选择。
关键词：农村金融机构 金融功能观 功能定位
社会主义新农村建设是缩小城乡发展差距，实现农村工业化和城市化的一项重要战略举措，是全面建设小康社会的重要基础和保障。建设社会主义新农村，离不开资金的投入。据推算，实现新农村建设目标，大概需要国家和全社会投入20000亿元人民币。因此，需要尽快建立财政、金融、社会资本等多渠道支农的新体制，其中，金融支持是核心。但目前我国农村金融机构存在明显的功能性缺陷，“三农”贷款难的问题仍十分突出，已经严重制约了社会主义新农村建设的进程。
一、农村金融机构功能缺失的现状
1、商业银行“不为”，直接减少了农村金融供给。从1993年起的金融体制改革，明确了四大国有银行的改革方向即建立现代企业制度下的国有商业银行，以盈利最大化为经营目标。基于这一改革取向，各国有商业银行纷纷调整自己的经营战略，不约而同地大量撤并农村地区和欠发达地区的分支机构与营业网点，同时逐步向城市收缩并上收贷款权限，使其基层机构沦为“吸储机器”。作为长期以来农村地区最重要金融机构的农业银行，在其它国有商业银行撤出农村金融市场后，非但没能填补网点与业务上的空白，相反也紧随其后，只是因为受限于各种因素而步伐较缓且左右为难。更为重要的是，不论是国有商业银行还是股份制商业银行，在利润最大化和资源配置有效性原则的约束下，都不愿将资金投入期限长、见效慢、风险高的农业项目。商业银行在农村金融中的撤离与“不为”，引发了农村金融资源的“漏出”，直接导致了金融机构对农业信贷投入的逐年减弱。
2、政策性银行“不能”，没有发挥对农业投入的资金聚集效应。农业发展银行是我国唯一的农业政策性银行，是实施“三农”资金支持，逆市场配置资金，增加农业农村资金投入的重要手段，是财政资金和信贷资金有效结合的支农方式。
但由于种种原因，农业发展银行从成立至今一直没能有效发挥其应有的职能与作用。农业发展银行成立的初衷是接管农业银行原有的政策性业务，为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开发提供信贷支持，以此推动农村经济发展。但从成立至今，农业发展银行仅仅承担了收购信贷支持的责任，对后两者却无力顾及。
3、合作金融“无力”，难以满足农户和农村中小企业的资金需求。虽然农村信用社被定义为当前主要的农村金融机构，是支持农业和农村经济发展的主力军以及联系农民的纽带。但由于以下四个方面的矛盾因素，使得农村信用社始终面临两难困境，在商业性金融收缩、政策性金融缺位、民间金融尚不成熟和规范的情况下，难以独力支撑“三农”经济发展。第一，为“三农”服务和追求盈利的目标冲突。为“三农”服务是农村信用社的法定目标和历史使命，但由于我国农村信用社先天“合作性”的缺失，以及农村信用社与农业银行“脱钩”后，各级农村信用社作为独立法人对盈利的追求，农村信用社往往将从农村吸收的存款投向城镇甚至经济发达的东南沿海地区，使原本就短缺的农村资金不断外流。第二，历史包袱与轻装上阵之间的矛盾。农村信用社长期以来承担了支农重任和乡镇企业改革的成本，特别“行、社脱钩”时农业银行遗留的呆坏账、合作基金会清理时并入的损失以及高额保值储蓄补贴形成的债务，加之自身经营不善造成的损失，农村信用社普遍存在历史包袱重、风险资产多的问题，某些严重的甚至发生支付风险。第三，民主管理与内部人控制之间的矛盾。农村信用社的民主管理本应是建立在合作制的基础之上的，但由于我国的农村信用社行政色彩重于合作色彩，因此民主管理缺乏制度基础。虽然名义上农村信用社是社员入股、为社员所有，但实质上从产权到经营管理权均掌握在其干部和职工手里，他们作为既得利益者已经形成了一个独特的利益集团，“三会”流于形式，内部人控制现象严重。第四，规模效益与地域限制的矛盾。农村信用社以行政区划为标准的机构组织模式，虽然使其具有小范围内信息成本低、经营灵活的特点，但同时也不可避免地出现业务单一、网络缺乏、结算手段落后、服务功能不全、金融创新滞后等问题。
4、邮政储蓄“分流”，成为农村资金外流的主渠道。近年来农村邮政储蓄迅猛发展，直接分流了农村的储蓄存款资源。邮政储蓄过快增长的原因主要在于：第一，政策因素，由于农村不能办理贷款业务，而转存人民银行的利润又很高，丰厚且零风险的利差收益成为邮政揽储的动力。第二，网络优势，农村点多面广，触角可以伸向农村各个角落；同时，加之与电信的历史渊源，其储汇业务电子化、网络化程度高，这是其它任何农村金融机构都不具备的低成本竞争优势。第三，人力优势，邮政的每个员工既是业务员又是协储员，在开展邮政业务的同时，宣传邮政储蓄优势，开拓市场直接而方便。第四，汇兑优势，随着农村外出务工人员增多，加之其对邮政储蓄的“依赖”，相当部分汇兑资金转化为邮政储蓄。第五，市场优势，由于商业银行大规模撤并营业网点，为邮政储蓄在农村市场“让”出了空间；同时，农村信用社在上述政策、网络、人力、汇兑等诸多方面均无法与之抗衡，最终这些因素综合导致了邮政储蓄的稳定迅速增长。大量农村资金通过邮政储蓄转存人民银行进而从农村流向了城市，直接导致农村资金供给不能满足农业和农村经济发展的需求。
5、农业保险“缺位”，加剧了农村金融供给紧张的状况。对于基本上还处于“靠天吃饭”的中国农业来说，目前正处于从传统的封闭型农业向现代化的开发型农业转化、升级的过程中。在这一过程中，源于自然和市场的双重风险共同构成威胁现代化农业生产和农村经济发展的主要因素，也是“三农”问题不容回避的重要课题。而农业保险不仅可以有效地稳定农业生产，提高农业经营者的收益保障程度；也有利于为潜在的农业投资提供风险保障，降低固有的风险预期，便于其获得信贷资金支持；还可以在制度上，引导和促进金融资本流入农业生产，促进农业生产的规模化、集约化水平，降低资金融通成本，充当农村信用链条的润滑剂。正因如此，我国从1982年就恢复了农业保险，并一直由中国人民保险公司和中华联合财产保险公司两家承办，农业保险业务一度得到了快速平稳的发展。
但由于农业保险所固有的赔付率高、回报率低等问题，以及缺乏必要的政策支持和法律依据，加之保险公司在实行商业化经营后对经济效益的追求，近年来农业保险业务日趋萎缩。由于农业保险的缺位，在一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估，成为“惜贷”的重要原因之一，这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况，使举步维艰的农村金融体系面临更大的困扰，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。
6、民间金融活跃，从另一角度说明了正式金融机构资金供给不足。这里的民间金融即通常所说的非正式金融，是相对于上述各种正式金融形式而言的，其特点主要是：首先，从交易主体来看，交易的对象基本上从正式金融部门得不到融资安排；其次，交易工具是不被正式金融所认可的非标准合同性的金融工具，其具体形式是非标准化的，而且随交易内容的变化而不断发生变化；再者，正式的金融中介具有规范的机构和固定的经营场所，而非正式金融则不具备这些特征；最后，非正式金融一般处在金融监管当局的监管之外。农业发展到新的阶段之后，农业产业结构调整和农业产业化发展，会对资金需求提出多样化和数量增加的要求，由于从正式金融机构那里无法得到所需的资金支持，就必然转向内生性的民间金融。在商品经济发达地区，这种现象更为明显，也似乎更加“合理”，各种合会、私人钱庄、集资甚至高利贷等民间信用发展迅速。固然，民间借贷在一定程度上缓解了农村资金供给紧张的状况，但也从另一个角度说明了农村正式金融机构资金供给不足的状况。
二、金融“功能观”的提出
20世纪80年代以来，中国的农村经济结构和农业组织形式都发生了深刻的变化，与之相适应，农村金融制度也进行了多次变革。笔者认为，中国农村金融制度的运行和变革，由于走的是一条“机构路径”，长期以来注重的只是农村金融机构的存在形态，而忽视了农村经济对金融资源多层次、多元化的需求和农村金融制度整体功能的发挥，所以这些变革并没有从根本上解决农村金融服务与农村经济发展之间的矛盾。
在现代经济学中，关于金融与经济的关系，理论界有两种思路：一是基于金融机构的所谓“机构观”，也称“机构范式”（institutionalparadigm）；二是基于金融体系基本功能的所谓“功能观”，也称“功能范式”（functional paradigm）。“机构范式”认为，只有在现有的金融结构框架下，金融才能发挥其对经济增长的作用，也就是说，根据现有的金融结构赋予其相应的功能，并通过其行为绩效判断其功能实现的效应。它遵循的是“结构—功能—行为绩效”的思路。
20世纪90年代中期，由兹维·博迪（Zvi Bodie）和罗伯特·默顿（Robert C.Merton）等提出的基于金融体系基本功能来分析和研究金融与经济关系的“功能观”，“功能观”则认为，竞争使金融机构及其组织形式具有多变性，而金融体系的基本功能则是相对稳定的。它从分析系统的目标和外部环境出发，演绎出外部环境对金融功能的需求，然后探究通过何种载体来承担和实现其功能。它遵循的是“外部环境—功能—结构”的思路。金融“功能观”致力于根据不同的金融功能，来设计金融组织形态和建立市场竞争机制，这种组织形态和竞争机制，将使金融体系能够更有效地降低交易费用，提高金融效率。在金融“功能观”看来，执行金融功能的载体可以是各种经济组织，一项金融业务可以是几种功能的组合体，同一金融功能也可以由不同的金融产品来实现。[1]
三、基于功能观视角的农村金融机构的功能定位
用金融“功能观”的思路来指导中国农村金融制度改革，并不是不考虑金融机构，也并不是不要调整金融机构，说到底，金融机构在提供金融服务中仍然是重要的，关键是如何发挥现有金融机构的功能。[2]
1、发挥农村信用社的主导性功能。从我国大部分地区农村经济的实际情况看，农村信用社仍应坚持办成农民群众的合作金融组织，其服务方向自然应当是农业、农民和农村。农村信用社要以服务“三农”为己任，在支持农业和农村经济发展，帮助农民增加收入中发挥重要作用，并成为农村金融的主力军。
为了能够给农村信用社提供一个良好的经营环境，政府还要考虑在税收、利率等方面给予它们政策扶持。在税收上，可将信用社界定为“公益法人”，从而给予其免交营业税、所得税等税收待遇。在利率上，可在浮动利率试点取得阶段性成果并已积累相当经验的基础上，考虑推进试点的速度，在更大的范围内推广。[3]
2、发挥农业发展银行的政策性功能。从1994年中国农业发展银行成立到现在，人们一直没有搞清楚一个基本问题，那就是：政府部门应该在农村金融领域发挥什么样的作用，什么产品应该由政策性贷款来扶持，而什么产品只能通过商业化来融资。笔者认为，应将现有中国农业发展银行及其分支机构与中国农业银行的基层组织合并，成立“农村区域发展银行”，它将比现行的中国农业发展银行的运行机制更具效率。
3、发挥邮政储蓄机构的辅助性功能。目前，“让农村的资金回到农村去”的呼声越来越强烈。的确，在现行体制下，每年有大量的资金经由邮政储蓄系统从农村流出，为了农村金融的发展确实需要把这一资金流出的通道堵住。问题是怎么堵，这就牵涉到各方利益调整的问题。笔者认为，目前，可规定邮政储蓄机构只能把从农村吸收的储蓄资金转存到人民银行，人民银行再通过定向贷款把某一县（市）邮政储蓄网点的转存款全额返还给该县（市）的信用联社，由后者统一调度，在本地区使用。这种方案既符合各方的利益，又基本上是在现有框架内的调整，改革的成本较小。
新组建的中国邮政储蓄银行，将来的功能定位是面向普通大众，特别是为城市社区和广大农村地区居民提供基础性金融服务，与其他商业银行形成良好的互补关系，支持社会主义新农村建设。[4]
4、发挥民间金融的补充性功能。要推动农村民间金融合法发展，使之成为农村合作金融的有益补充，因此，在法制的框架下，让民间金融浮出水面，使其“阳光化”，采取登记备案的形式、自律管理的方式将民间金融规范起来，已成为解决弱势群体和农村民间融资问题的当务之急。
一是正名，即公开化、合法化。通过制定和完善《民间融资法》等法规体系，给予民间借贷一个合法的活动平台，将一些不属于违法范畴的灰色金融合法化，特别是对民间借贷的最高利率应有所界定，充分发挥其拾遗补缺的作用。
二是规范，目的是弹性化、安全化。这主要是指建立弹性的灵活监管体制和完善的破产保护制度。农村金融不同于城市金融，需要有配套的监管制度与其相适应。从国外经验看，除了银监当局的合作金融监管部门尽快转变为“农村金融监管部”外，更可行的还是自我监管和司法监管，即着重于法院以更务实的态度对民间金融纠纷进行理性的案例监管。[5]强化民间金融市场退出制度的关键，是如何保护和补偿中小贷款人的利益问题，因此，当务之急是必须尽早建立存款保险制度和担保补偿，为民间金融的发展提供“外围保障”。
5、发挥农业保险机构的保障性功能。国内外农业保险的实践表明,农业保险不可能完全按照纯商业化模式运作,农业保险服务的这一准公共品属性,是建立政策性农业保险机制的基本理论依据。我国应把政府主导下的、政府与商业保险公司“混合经营”的模式作为我国农业保险的主导形式,建立政府主导下的政策性农业保险制度。
作者单位：泰州职业技术学院
（编辑 雨露）
参考文献:
[1]兹维·博迪(Zvi Bodie),罗伯特·默顿(Robert C. Merton) .金融学[M].中国人民大学出版社,2000.
[2]滕春强.功能观视角下四位一体的农村金融制度的重构[J].广东财经职业学院学报. 2006,8:47.
[3]李喜梅.功能观在我国农村金融体系重构中的应用[J].农业经济2006,9:65.
[4]曲迎波.强化新农村建设中金融支持的六大对策[J].中州学刊,2006,5:67.
[5]张素瑜.完善农村金融体系与社会主义新农村建设[J].湖北行政学院学报.2006,5:42.
一种必然的选择。
关键词：农村金融机构 金融功能观 功能定位
社会主义新农村建设是缩小城乡发展差距，实现农村工业化和城市化的一项重要战略举措，是全面建设小康社会的重要基础和保障。建设社会主义新农村，离不开资金的投入。据推算，实现新农村建设目标，大概需要国家和全社会投入20000亿元人民币。因此，需要尽快建立财政、金融、社会资本等多渠道支农的新体制，其中，金融支持是核心。但目前我国农村金融机构存在明显的功能性缺陷，“三农”贷款难的问题仍十分突出，已经严重制约了社会主义新农村建设的进程。
一、农村金融机构功能缺失的现状
1、商业银行“不为”，直接减少了农村金融供给。从1993年起的金融体制改革，明确了四大国有银行的改革方向即建立现代企业制度下的国有商业银行，以盈利最大化为经营目标。基于这一改革取向，各国有商业银行纷纷调整自己的经营战略，不约而同地大量撤并农村地区和欠发达地区的分支机构与营业网点，同时逐步向城市收缩并上收贷款权限，使其基层机构沦为“吸储机器”。作为长期以来农村地区最重要金融机构的农业银行，在其它国有商业银行撤出农村金融市场后，非但没能填补网点与业务上的空白，相反也紧随其后，只是因为受限于各种因素而步伐较缓且左右为难。更为重要的是，不论是国有商业银行还是股份制商业银行，在利润最大化和资源配置有效性原则的约束下，都不愿将资金投入期限长、见效慢、风险高的农业项目。商业银行在农村金融中的撤离与“不为”，引发了农村金融资源的“漏出”，直接导致了金融机构对农业信贷投入的逐年减弱。
2、政策性银行“不能”，没有发挥对农业投入的资金聚集效应。农业发展银行是我国唯一的农业政策性银行，是实施“三农”资金支持，逆市场配置资金，增加农业农村资金投入的重要手段，是财政资金和信贷资金有效结合的支农方式。
但由于种种原因，农业发展银行从成立至今一直没能有效发挥其应有的职能与作用。农业发展银行成立的初衷是接管农业银行原有的政策性业务，为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开发提供信贷支持，以此推动农村经济发展。但从成立至今，农业发展银行仅仅承担了收购信贷支持的责任，对后两者却无力顾及。
3、合作金融“无力”，难以满足农户和农村中小企业的资金需求。虽然农村信用社被定义为当前主要的农村金融机构，是支持农业和农村经济发展的主力军以及联系农民的纽带。但由于以下四个方面的矛盾因素，使得农村信用社始终面临两难困境，在商业性金融收缩、政策性金融缺位、民间金融尚不成熟和规范的情况下，难以独力支撑“三农”经济发展。第一，为“三农”服务和追求盈利的目标冲突。为“三农”服务是农村信用社的法定目标和历史使命，但由于我国农村信用社先天“合作性”的缺失，以及农村信用社与农业银行“脱钩”后，各级农村信用社作为独立法人对盈利的追求，农村信用社往往将从农村吸收的存款投向城镇甚至经济发达的东南沿海地区，使原本就短缺的农村资金不断外流。第二，历史包袱与轻装上阵之间的矛盾。农村信用社长期以来承担了支农重任和乡镇企业改革的成本，特别“行、社脱钩”时农业银行遗留的呆坏账、合作基金会清理时并入的损失以及高额保值储蓄补贴形成的债务，加之自身经营不善造成的损失，农村信用社普遍存在历史包袱重、风险资产多的问题，某些严重的甚至发生支付风险。第三，民主管理与内部人控制之间的矛盾。农村信用社的民主管理本应是建立在合作制的基础之上的，但由于我国的农村信用社行政色彩重于合作色彩，因此民主管理缺乏制度基础。虽然名义上农村信用社是社员入股、为社员所有，但实质上从产权到经营管理权均掌握在其干部和职工手里，他们作为既得利益者已经形成了一个独特的利益集团，“三会”流于形式，内部人控制现象严重。第四，规模效益与地域限制的矛盾。农村信用社以行政区划为标准的机构组织模式，虽然使其具有小范围内信息成本低、经营灵活的特点，但同时也不可避免地出现业务单一、网络缺乏、结算手段落后、服务功能不全、金融创新滞后等问题。
4、邮政储蓄“分流”，成为农村资金外流的主渠道。近年来农村邮政储蓄迅猛发展，直接分流了农村的储蓄存款资源。邮政储蓄过快增长的原因主要在于：第一，政策因素，由于农村不能办理贷款业务，而转存人民银行的利润又很高，丰厚且零风险的利差收益成为邮政揽储的动力。第二，网络优势，农村点多面广，触角可以伸向农村各个角落；同时，加之与电信的历史渊源，其储汇业务电子化、网络化程度高，这是其它任何农村金融机构都不具备的低成本竞争优势。第三，人力优势，邮政的每个员工既是业务员又是协储员，在开展邮政业务的同时，宣传邮政储蓄优势，开拓市场直接而方便。第四，汇兑优势，随着农村外出务工人员增多，加之其对邮政储蓄的“依赖”，相当部分汇兑资金转化为邮政储蓄。第五，市场优势，由于商业银行大规模撤并营业网点，为邮政储蓄在农村市场“让”出了空间；同时，农村信用社在上述政策、网络、人力、汇兑等诸多方面均无法与之抗衡，最终这些因素综合导致了邮政储蓄的稳定迅速增长。大量农村资金通过邮政储蓄转存人民银行进而从农村流向了城市，直接导致农村资金供给不能满足农业和农村经济发展的需求。
5、农业保险“缺位”，加剧了农村金融供给紧张的状况。对于基本上还处于“靠天吃饭”的中国农业来说，目前正处于从传统的封闭型农业向现代化的开发型农业转化、升级的过程中。在这一过程中，源于自然和市场的双重风险共同构成威胁现代化农业生产和农村经济发展的主要因素，也是“三农”问题不容回避的重要课题。而农业保险不仅可以有效地稳定农业生产，提高农业经营者的收益保障程度；也有利于为潜在的农业投资提供风险保障，降低固有的风险预期，便于其获得信贷资金支持；还可以在制度上，引导和促进金融资本流入农业生产，促进农业生产的规模化、集约化水平，降低资金融通成本，充当农村信用链条的润滑剂。正因如此，我国从1982年就恢复了农业保险，并一直由中国人民保险公司和中华联合财产保险公司两家承办，农业保险业务一度得到了快速平稳的发展。
但由于农业保险所固有的赔付率高、回报率低等问题，以及缺乏必要的政策支持和法律依据，加之保险公司在实行商业化经营后对经济效益的追求，近年来农业保险业务日趋萎缩。由于农业保险的缺位，在一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估，成为“惜贷”的重要原因之一，这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况，使举步维艰的农村金融体系面临更大的困扰，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。
6、民间金融活跃，从另一角度说明了正式金融机构资金供给不足。这里的民间金融即通常所说的非正式金融，是相对于上述各种正式金融形式而言的，其特点主要是：首先，从交易主体来看，交易的对象基本上从正式金融部门得不到融资安排；其次，交易工具是不被正式金融所认可的非标准合同性的金融工具，其具体形式是非标准化的，而且随交易内容的变化而不断发生变化；再者，正式的金融中介具有规范的机构和固定的经营场所，而非正式金融则不具备这些特征；最后，非正式金融一般处在金融监管当局的监管之外。农业发展到新的阶段之后，农业产业结构调整和农业产业化发展，会对资金需求提出多样化和数量增加的要求，由于从正式金融机构那里无法得到所需的资金支持，就必然转向内生性的民间金融。在商品经济发达地区，这种现象更为明显，也似乎更加“合理”，各种合会、私人钱庄、集资甚至高利贷等民间信用发展迅速。固然，民间借贷在一定程度上缓解了农村资金供给紧张的状况，但也从另一个角度说明了农村正式金融机构资金供给不足的状况。
二、金融“功能观”的提出
20世纪80年代以来，中国的农村经济结构和农业组织形式都发生了深刻的变化，与之相适应，农村金融制度也进行了多次变革。笔者认为，中国农村金融制度的运行和变革，由于走的是一条“机构路径”，长期以来注重的只是农村金融机构的存在形态，而忽视了农村经济对金融资源多层次、多元化的需求和农村金融制度整体功能的发挥，所以这些变革并没有从根本上解决农村金融服务与农村经济发展之间的矛盾。
在现代经济学中，关于金融与经济的关系，理论界有两种思路：一是基于金融机构的所谓“机构观”，也称“机构范式”（institutionalparadigm）；二是基于金融体系基本功能的所谓“功能观”，也称“功能范式”（functional paradigm）。“机构范式”认为，只有在现有的金融结构框架下，金融才能发挥其对经济增长的作用，也就是说，根据现有的金融结构赋予其相应的功能，并通过其行为绩效判断其功能实现的效应。它遵循的是“结构—功能—行为绩效”的思路。
20世纪90年代中期，由兹维·博迪（Zvi Bodie）和罗伯特·默顿（Robert C.Merton）等提出的基于金融体系基本功能来分析和研究金融与经济关系的“功能观”，“功能观”则认为，竞争使金融机构及其组织形式具有多变性，而金融体系的基本功能则是相对稳定的。它从分析系统的目标和外部环境出发，演绎出外部环境对金融功能的需求，然后探究通过何种载体来承担和实现其功能。它遵循的是“外部环境—功能—结构”的思路。金融“功能观”致力于根据不同的金融功能，来设计金融组织形态和建立市场竞争机制，这种组织形态和竞争机制，将使金融体系能够更有效地降低交易费用，提高金融效率。在金融“功能观”看来，执行金融功能的载体可以是各种经济组织，一项金融业务可以是几种功能的组合体，同一金融功能也可以由不同的金融产品来实现。[1]
三、基于功能观视角的农村金融机构的功能定位
用金融“功能观”的思路来指导中国农村金融制度改革，并不是不考虑金融机构，也并不是不要调整金融机构，说到底，金融机构在提供金融服务中仍然是重要的，关键是如何发挥现有金融机构的功能。[2]
1、发挥农村信用社的主导性功能。从我国大部分地区农村经济的实际情况看，农村信用社仍应坚持办成农民群众的合作金融组织，其服务方向自然应当是农业、农民和农村。农村信用社要以服务“三农”为己任，在支持农业和农村经济发展，帮助农民增加收入中发挥重要作用，并成为农村金融的主力军。
为了能够给农村信用社提供一个良好的经营环境，政府还要考虑在税收、利率等方面给予它们政策扶持。在税收上，可将信用社界定为“公益法人”，从而给予其免交营业税、所得税等税收待遇。在利率上，可在浮动利率试点取得阶段性成果并已积累相当经验的基础上，考虑推进试点的速度，在更大的范围内推广。[3]
2、发挥农业发展银行的政策性功能。从1994年中国农业发展银行成立到现在，人们一直没有搞清楚一个基本问题，那就是：政府部门应该在农村金融领域发挥什么样的作用，什么产品应该由政策性贷款来扶持，而什么产品只能通过商业化来融资。笔者认为，应将现有中国农业发展银行及其分支机构与中国农业银行的基层组织合并，成立“农村区域发展银行”，它将比现行的中国农业发展银行的运行机制更具效率。
3、发挥邮政储蓄机构的辅助性功能。目前，“让农村的资金回到农村去”的呼声越来越强烈。的确，在现行体制下，每年有大量的资金经由邮政储蓄系统从农村流出，为了农村金融的发展确实需要把这一资金流出的通道堵住。问题是怎么堵，这就牵涉到各方利益调整的问题。笔者认为，目前，可规定邮政储蓄机构只能把从农村吸收的储蓄资金转存到人民银行，人民银行再通过定向贷款把某一县（市）邮政储蓄网点的转存款全额返还给该县（市）的信用联社，由后者统一调度，在本地区使用。这种方案既符合各方的利益，又基本上是在现有框架内的调整，改革的成本较小。
新组建的中国邮政储蓄银行，将来的功能定位是面向普通大众，特别是为城市社区和广大农村地区居民提供基础性金融服务，与其他商业银行形成良好的互补关系，支持社会主义新农村建设。[4]
4、发挥民间金融的补充性功能。要推动农村民间金融合法发展，使之成为农村合作金融的有益补充，因此，在法制的框架下，让民间金融浮出水面，使其“阳光化”，采取登记备案的形式、自律管理的方式将民间金融规范起来，已成为解决弱势群体和农村民间融资问题的当务之急。
一是正名，即公开化、合法化。通过制定和完善《民间融资法》等法规体系，给予民间借贷一个合法的活动平台，将一些不属于违法范畴的灰色金融合法化，特别是对民间借贷的最高利率应有所界定，充分发挥其拾遗补缺的作用。
二是规范，目的是弹性化、安全化。这主要是指建立弹性的灵活监管体制和完善的破产保护制度。农村金融不同于城市金融，需要有配套的监管制度与其相适应。从国外经验看，除了银监当局的合作金融监管部门尽快转变为“农村金融监管部”外，更可行的还是自我监管和司法监管，即着重于法院以更务实的态度对民间金融纠纷进行理性的案例监管。[5]强化民间金融市场退出制度的关键，是如何保护和补偿中小贷款人的利益问题，因此，当务之急是必须尽早建立存款保险制度和担保补偿，为民间金融的发展提供“外围保障”。
5、发挥农业保险机构的保障性功能。国内外农业保险的实践表明,农业保险不可能完全按照纯商业化模式运作,农业保险服务的这一准公共品属性,是建立政策性农业保险机制的基本理论依据。我国应把政府主导下的、政府与商业保险公司“混合经营”的模式作为我国农业保险的主导形式,建立政府主导下的政策性农业保险制度。
作者单位：泰州职业技术学院
（编辑 雨露）
参考文献:
[1]兹维·博迪(Zvi Bodie),罗伯特·默顿(Robert C. Merton) .金融学[M].中国人民大学出版社,2000.
[2]滕春强.功能观视角下四位一体的农村金融制度的重构[J].广东财经职业学院学报. 2006,8:47.
[3]李喜梅.功能观在我国农村金融体系重构中的应用[J].农业经济2006,9:65.
[4]曲迎波.强化新农村建设中金融支持的六大对策[J].中州学刊,2006,5:67.
[5]张素瑜.完善农村金融体系与社会主义新农村建设[J].湖北行政学院学报.2006,5:42.