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摘要：农村金融体系的构建对于农村资源配置和经济发展至关重要。本文界定了农村金融体系的内涵，阐述了“机构观”和“功能观”，分析了中国既有农村金融体系的演进、运行特点及功能弱化的现状，提出为增强农村金融服务经济的功能，在构建中国农村金融体系时，应注意引入竞争机制、重新定位政府角色、赋予非正规金融以市场主体地位。
关键词：农村金融体系；功能定位；构建
中图分类号：F832.5 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.05.45 文章编号：1672-3309（2012）05-108-03
随着金融自由化浪潮席卷全球，以及中国改革开放进程向纵深领域发展，中国的金融深化程度越来越高，货币化率（M2/GDP）从1978年的0.3提高到2011年的1.85，但是由于农业长期以来受自然环境影响大、抗风险能力弱、投入产出比不如第二、三产业，导致资金长期持续从农村净流出，城乡金融二元结构逐渐加强。党的十六届五中全会提出构建社会主义新农村，这一构想需要资源支持，农村金融制度作为农村经济发展中最为重要的资本要素配置制度，必然成为党和国家及社会各界关注的焦点。遗憾的是，即使前两次全国金融工作会议不断要求金融行业“加大对薄弱领域的金融支持，……特别要加快解决农村金融服务不足”，努力构建适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，然而，现有农村金融体系依旧存在供给型金融抑制，未能满足农村经济增长对金融体系的要求，究竟是什么原因导致中国农村金融服务无法支持农村经济发展？应该构建怎样的农村金融体系才能有效促进农村发展？
一、农村金融体系及构建理念
（一）农村金融体系的界定
新制度经济学研究表明，金融制度变革的终极目标在于建立起一个可以降低交易费用、提高资金融通效率的金融体系。就农村金融改革而言，完善的农村金融体系应当包括两个部分：一是由直接融资机构和组织组成的系统，包括股票市场、债券市场、期货市场等各级各类多层次的资本市场；二是间接融资体系，即以银行、信用合作社等金融机构为投融资中介的农村金融体系。鉴于中国农村金融市场不发达，本文并未展开论述，因此，本文所论述的农村金融体系是指以间接金融为主的体系。
（二）农村金融体系的构建理念
1、“机构观”理念指导下的农村金融体系构建
“机构观”主要研究金融机构及金融工具，认为金融体系是各类金融机构与金融工具的结合物，这些机构、工具及由此构成的金融体系是既定的，各类不同的金融机构具有相应的功能，能够通过对金融机构的行为绩效与功能的发挥来判断整个金融体系的效率高低。
中国农村金融体系的构建，是典型以“机构观”为视角的构建模式，表现在以下两个方面：一是农村金融体系的每一次改革，基本都是围绕农村金融机构的调整来进行；二是金融机构的调整大多自上而下由政府或金融管理当局主导。这种模式造成中国农村金融改革力度不小却成效不彰。
2、“功能观”理念指导下的农村金融体系构建
“功能观”是在金融创新日新月异使得传统理论难以对现实做出解释的情况下提出的。该观点基于金融体系给外部环境提供的服务，认为竞争使金融机构及其组织形式具有不稳定性，长时期内，金融体系的功能比金融机构更加稳定。具体来说，功能观从分析外部环境对金融功能的需求出发，在功能的指导下探寻承担这些功能的最佳机构结构。
与“机构观”相比，“功能观”的分析建立在以下两个前提之上：一是金融功能比金融机构更稳定；二是竞争会导致金融机构的结构发生变化，并最终朝着更有效率的金融体系演进。由于金融功能不在本文的研究范围之内，根据博迪和默顿的观点，笔者同意资源配置功能是金融体系最基本的功能，以此为基础可以区分金融体系发挥的六大核心功能，即清算和支付结算、聚集和分配资源、不同时空之间转移资源、解决激励问题、管理风险和提供信息。本文旨在探讨应怎样构建充满竞争性的中国农村金融体系，使其具备的上述功能，特别是资源配置功能。
二、中国农村金融体系的变迁与现状
（一）中国农村金融体系的结构与变迁
中国既有的农村金融体系由两类截然不同的领域组成。其一是在改革过程中由政府和金融监管当局推动培育的正规金融领域，其二是自然发育而成的民间金融领域。这种二元化的农村金融体系不仅造成资源配置的低效率，还为农村金融与经济埋下危机隐患。
就农村正规金融领域而言，新中国成立后，与高度集中的计划经济体制相适应，中国金融体系也是高度集中的，中国人民银行是全国唯一的金融机构，不存在独立的农村金融体系，农村信用社和农业银行仅是中国人民银行在农村地区的延伸。改革开放后，伴随着“农业支持工业”发展阶段的结束，在政府主导下，农村经济进入发展阶段，农村金融体系开始经历大规模变革，主要有以下五项内容：一是建立政策性金融机构，即农业发展银行；二是改革合作性金融机构——农村信用社的管理体制；三是国有银行的商业化；四是积极探索农业保险机制；五是清理整顿农村合作基金会。经过上述改革，农村金融初步形成了农村合作金融、农村政策性金融、商业性金融共存和发展的体系，改革明显以“机构观”为指导。
但对农村正规金融领域的改革更多是表面性的，实质上农村金融机构长期经营困难，自身效益与社会效益均未正常发挥，无法为农村经济发展提供完备的金融服务。更为严重的情况是，农村地区的大量资金通过正规金融领域流向城市，农户和农村中小企业的信贷需求更多地是依靠非正规金融领域得到满足，非正规金融得不到政策支持与鼓励，大多以灰色甚至黑色形式存在，既不利于金融监管，也不利于其自身的持续发展。
（二）中国既有农村金融体系的运行特点
中国农村正规金融领域的形成，旨在政府主导下构建合作性、政策性、商业性机构并存互惠的农村金融体系，然而实际运行却与期望大相径庭。
作为商业化机构的中国农业银行随着股份制改造的结束，其市场主体地位的确立和商业化进程的加快均促使其收缩农村信贷的投放量。主要表现为：在农村地区吸收储蓄，而贷款业务逐渐从农村向城市转移，农户新增贷款额和贷款户数已低于农村信用合作社，放款对象主要集中于有担保、抵押的个体工商户，金融服务呈现出“贷大、贷长、贷垄断”的运行特点。 作为政策性机构的中国农业发展银行主要承担国家规定的农业政策性金融业务，并办理财政支农资金的拨付。自1998年3月起，中国农业发展银行成为单纯的粮棉油等农副产品收购贷款银行，随着近年来粮食购销主体的多元化，农业发展银行的贷款业务量也明显下降。其业务范围狭窄，对于需要大量政策性资金投入的农业基础设施建设和农业综合开发投入很少，资金来源有限，主要是中国人民银行的再贷款，上述种种迫使农业发展银行面临重新定位问题。
作为合作金融的农村信用合作社发挥着支农主力军的作用，农信社涉农贷款余额从1979年的47.5亿元增长到2011年的4.6万亿，占整个银行业涉农贷款余额的比重由10.4%增加至77.4%。但有两个现象不容忽视，一是农信社成为市场主体后，在追求利润最大化的过程中，贷款结构的“城市化”和“非农化”趋势日渐明显；二是农信社仍处于改革深水区，产权不清、管理体制不顺、员工业务素质有待提高、历史包袱沉重等问题仍未得到有效解决。这两个现象昭示着农信社作为支农主力军的重任从长期看来难以为继。
三、对中国既有农村金融体系功能弱化的反思
中国既有农村金融体系对其应有功能的发挥并不尽如人意，具体分析如下：
（一）清算和支付结算功能
由于城乡经济货币化程度相异，支付结算呈现不同特点。农村以现金形式为主，信用支付较少，大量现金脱离银行体系，造成货币在非正规金融领域“体外循环”。
（二）聚集和分配资源功能
一方面，受农业弱质性影响，商业银行、农信社等金融机构的存贷差扩大，资金呈现外流趋势。经学者何广文测算，自改革开放以来，通过正规金融渠道实现的农村资金净流出额约为8000-10000亿元。另一方面，为防范风险追求盈利，商业银行将信贷审批权上收，国有银行的基层行信贷权责不对称，制约了信贷供给；同时信贷程序繁琐打消了部分信贷需求。
（三）不同时空之间转移资源功能
农村经济发展中的资金短缺和资金严重流失并存，与之相应的是资金配置的失衡和资金使用的城市化趋势。统计数据显示，近年来金融领域对农业的支持与农业对我国经济发展所作的贡献极不相称的，以2009年为例，中国农业总产值占国内生产总值的比重为17.6%，可农业贷款占银行业贷款总额的比重仅有5.66%。农户、乡镇企业贷款难十分普遍，农村金融体系的资源配置功能发挥不全面。
（四）管理风险功能
利率管制使得农村金融机构利差无法抵补成本和风险，与之相应的是非正规金融活动活跃，借贷方式不规范、借贷行为不可控、隐蔽性强、信贷质量差等问题频发，使农村金融市场蕴含巨大风险。
（五）解决激励问题和提供信息功能
金融体系内信息不对称比较常见。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因就在于其可抵押资产少、种类单一，贷款担保难以落实，各地的担保公司多由地方政府出资建立，没有监管的担保公司其实际运作本身就蕴含着金融风险。此外，农村金融体系中的基层组织凭借信息优势获利，内部人控制严重，激励监督制约机制不健全。
四、构建功能健全的中国农村金融体系
通过分析，我们发现，在“机构观”指导下的中国农村金融体系虽然不断被完善，但实质上并没有解决农村金融供给不足问题，甚至导致金融资源流出农村，严重背离其应有功能。因此，构建中国农村金融体系的核心在于适度引入竞争机制、重新定位政府角色、明确非正规金融的合法主体地位，努力消除农村二元金融结构，构建在产权民有的基础上，以真正的微小型合作金融为基础，政策性金融为保障、中小商业性金融为重点，多元参与产品创新的区域性、竞争性农村金融体系，才能真正发挥农村金融机构的功能，使其能够促进农村经济增长。
（一）适度引入竞争机制
确立竞争机制是以“功能观”为指导构建农村金融体系的基础。首先，农村金融市场的金融是多层次全方位的，应建立不同类型的金融机构去满足不同层次的金融需求主体。其次，竞争性金融体系的形成是伴随农业产业结构升级的过程动态调整的，市场机制在农村地区的深化将扩大商业性金融服务的能力和范围，从而推动竞争性金融体系的自发形成。再次，竞争型金融体系内的市场主体需受市场约束，在市场原则下，农村金融体系对农村金融服务需求的满足，对农村金融市场的开拓是市场化竞争的结果，而不是参与主体服从某种理念的行为。
（二）重新定位政府角色
由于市场失灵，政府理应介入金融领域进行监督和管理，但在处理政府与市场的关系问题上，政府应作为市场的补充而非取代市场。政府干预金融市场应采取非直接的控制机制，以保证金融市场的正常运行，防止金融风险的爆发蔓延，至于市场主体的行为决策应由其自身按照追求的目标去决定，政府仅是规则的制定者和市场的“守夜人”。
（三）明确非正规金融的合法主体地位
农村非正规金融对金融功能的发挥起着不可忽视的补充作用，应当明确其合法的市场主体地位。因为，首先，农村现有金融机构的改革前景与效果具有很大不确定性，相对于农村复杂的金融需求来说，非正规金融是遴选适合各类金融需求的金融组合的参考蓝本；其次，赋予非正规金融以市场主体地位，本质上是让民间力量在中国农村金融改革进程中发挥主导作用，民间力量就是市场原动力，竞争机制由此建立，政府角色由此理顺。
关键词：农村金融体系；功能定位；构建
中图分类号：F832.5 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.05.45 文章编号：1672-3309（2012）05-108-03
随着金融自由化浪潮席卷全球，以及中国改革开放进程向纵深领域发展，中国的金融深化程度越来越高，货币化率（M2/GDP）从1978年的0.3提高到2011年的1.85，但是由于农业长期以来受自然环境影响大、抗风险能力弱、投入产出比不如第二、三产业，导致资金长期持续从农村净流出，城乡金融二元结构逐渐加强。党的十六届五中全会提出构建社会主义新农村，这一构想需要资源支持，农村金融制度作为农村经济发展中最为重要的资本要素配置制度，必然成为党和国家及社会各界关注的焦点。遗憾的是，即使前两次全国金融工作会议不断要求金融行业“加大对薄弱领域的金融支持，……特别要加快解决农村金融服务不足”，努力构建适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，然而，现有农村金融体系依旧存在供给型金融抑制，未能满足农村经济增长对金融体系的要求，究竟是什么原因导致中国农村金融服务无法支持农村经济发展？应该构建怎样的农村金融体系才能有效促进农村发展？
一、农村金融体系及构建理念
（一）农村金融体系的界定
新制度经济学研究表明，金融制度变革的终极目标在于建立起一个可以降低交易费用、提高资金融通效率的金融体系。就农村金融改革而言，完善的农村金融体系应当包括两个部分：一是由直接融资机构和组织组成的系统，包括股票市场、债券市场、期货市场等各级各类多层次的资本市场；二是间接融资体系，即以银行、信用合作社等金融机构为投融资中介的农村金融体系。鉴于中国农村金融市场不发达，本文并未展开论述，因此，本文所论述的农村金融体系是指以间接金融为主的体系。
（二）农村金融体系的构建理念
1、“机构观”理念指导下的农村金融体系构建
“机构观”主要研究金融机构及金融工具，认为金融体系是各类金融机构与金融工具的结合物，这些机构、工具及由此构成的金融体系是既定的，各类不同的金融机构具有相应的功能，能够通过对金融机构的行为绩效与功能的发挥来判断整个金融体系的效率高低。
中国农村金融体系的构建，是典型以“机构观”为视角的构建模式，表现在以下两个方面：一是农村金融体系的每一次改革，基本都是围绕农村金融机构的调整来进行；二是金融机构的调整大多自上而下由政府或金融管理当局主导。这种模式造成中国农村金融改革力度不小却成效不彰。
2、“功能观”理念指导下的农村金融体系构建
“功能观”是在金融创新日新月异使得传统理论难以对现实做出解释的情况下提出的。该观点基于金融体系给外部环境提供的服务，认为竞争使金融机构及其组织形式具有不稳定性，长时期内，金融体系的功能比金融机构更加稳定。具体来说，功能观从分析外部环境对金融功能的需求出发，在功能的指导下探寻承担这些功能的最佳机构结构。
与“机构观”相比，“功能观”的分析建立在以下两个前提之上：一是金融功能比金融机构更稳定；二是竞争会导致金融机构的结构发生变化，并最终朝着更有效率的金融体系演进。由于金融功能不在本文的研究范围之内，根据博迪和默顿的观点，笔者同意资源配置功能是金融体系最基本的功能，以此为基础可以区分金融体系发挥的六大核心功能，即清算和支付结算、聚集和分配资源、不同时空之间转移资源、解决激励问题、管理风险和提供信息。本文旨在探讨应怎样构建充满竞争性的中国农村金融体系，使其具备的上述功能，特别是资源配置功能。
二、中国农村金融体系的变迁与现状
（一）中国农村金融体系的结构与变迁
中国既有的农村金融体系由两类截然不同的领域组成。其一是在改革过程中由政府和金融监管当局推动培育的正规金融领域，其二是自然发育而成的民间金融领域。这种二元化的农村金融体系不仅造成资源配置的低效率，还为农村金融与经济埋下危机隐患。
就农村正规金融领域而言，新中国成立后，与高度集中的计划经济体制相适应，中国金融体系也是高度集中的，中国人民银行是全国唯一的金融机构，不存在独立的农村金融体系，农村信用社和农业银行仅是中国人民银行在农村地区的延伸。改革开放后，伴随着“农业支持工业”发展阶段的结束，在政府主导下，农村经济进入发展阶段，农村金融体系开始经历大规模变革，主要有以下五项内容：一是建立政策性金融机构，即农业发展银行；二是改革合作性金融机构——农村信用社的管理体制；三是国有银行的商业化；四是积极探索农业保险机制；五是清理整顿农村合作基金会。经过上述改革，农村金融初步形成了农村合作金融、农村政策性金融、商业性金融共存和发展的体系，改革明显以“机构观”为指导。
但对农村正规金融领域的改革更多是表面性的，实质上农村金融机构长期经营困难，自身效益与社会效益均未正常发挥，无法为农村经济发展提供完备的金融服务。更为严重的情况是，农村地区的大量资金通过正规金融领域流向城市，农户和农村中小企业的信贷需求更多地是依靠非正规金融领域得到满足，非正规金融得不到政策支持与鼓励，大多以灰色甚至黑色形式存在，既不利于金融监管，也不利于其自身的持续发展。
（二）中国既有农村金融体系的运行特点
中国农村正规金融领域的形成，旨在政府主导下构建合作性、政策性、商业性机构并存互惠的农村金融体系，然而实际运行却与期望大相径庭。
作为商业化机构的中国农业银行随着股份制改造的结束，其市场主体地位的确立和商业化进程的加快均促使其收缩农村信贷的投放量。主要表现为：在农村地区吸收储蓄，而贷款业务逐渐从农村向城市转移，农户新增贷款额和贷款户数已低于农村信用合作社，放款对象主要集中于有担保、抵押的个体工商户，金融服务呈现出“贷大、贷长、贷垄断”的运行特点。 作为政策性机构的中国农业发展银行主要承担国家规定的农业政策性金融业务，并办理财政支农资金的拨付。自1998年3月起，中国农业发展银行成为单纯的粮棉油等农副产品收购贷款银行，随着近年来粮食购销主体的多元化，农业发展银行的贷款业务量也明显下降。其业务范围狭窄，对于需要大量政策性资金投入的农业基础设施建设和农业综合开发投入很少，资金来源有限，主要是中国人民银行的再贷款，上述种种迫使农业发展银行面临重新定位问题。
作为合作金融的农村信用合作社发挥着支农主力军的作用，农信社涉农贷款余额从1979年的47.5亿元增长到2011年的4.6万亿，占整个银行业涉农贷款余额的比重由10.4%增加至77.4%。但有两个现象不容忽视，一是农信社成为市场主体后，在追求利润最大化的过程中，贷款结构的“城市化”和“非农化”趋势日渐明显；二是农信社仍处于改革深水区，产权不清、管理体制不顺、员工业务素质有待提高、历史包袱沉重等问题仍未得到有效解决。这两个现象昭示着农信社作为支农主力军的重任从长期看来难以为继。
三、对中国既有农村金融体系功能弱化的反思
中国既有农村金融体系对其应有功能的发挥并不尽如人意，具体分析如下：
（一）清算和支付结算功能
由于城乡经济货币化程度相异，支付结算呈现不同特点。农村以现金形式为主，信用支付较少，大量现金脱离银行体系，造成货币在非正规金融领域“体外循环”。
（二）聚集和分配资源功能
一方面，受农业弱质性影响，商业银行、农信社等金融机构的存贷差扩大，资金呈现外流趋势。经学者何广文测算，自改革开放以来，通过正规金融渠道实现的农村资金净流出额约为8000-10000亿元。另一方面，为防范风险追求盈利，商业银行将信贷审批权上收，国有银行的基层行信贷权责不对称，制约了信贷供给；同时信贷程序繁琐打消了部分信贷需求。
（三）不同时空之间转移资源功能
农村经济发展中的资金短缺和资金严重流失并存，与之相应的是资金配置的失衡和资金使用的城市化趋势。统计数据显示，近年来金融领域对农业的支持与农业对我国经济发展所作的贡献极不相称的，以2009年为例，中国农业总产值占国内生产总值的比重为17.6%，可农业贷款占银行业贷款总额的比重仅有5.66%。农户、乡镇企业贷款难十分普遍，农村金融体系的资源配置功能发挥不全面。
（四）管理风险功能
利率管制使得农村金融机构利差无法抵补成本和风险，与之相应的是非正规金融活动活跃，借贷方式不规范、借贷行为不可控、隐蔽性强、信贷质量差等问题频发，使农村金融市场蕴含巨大风险。
（五）解决激励问题和提供信息功能
金融体系内信息不对称比较常见。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因就在于其可抵押资产少、种类单一，贷款担保难以落实，各地的担保公司多由地方政府出资建立，没有监管的担保公司其实际运作本身就蕴含着金融风险。此外，农村金融体系中的基层组织凭借信息优势获利，内部人控制严重，激励监督制约机制不健全。
四、构建功能健全的中国农村金融体系
通过分析，我们发现，在“机构观”指导下的中国农村金融体系虽然不断被完善，但实质上并没有解决农村金融供给不足问题，甚至导致金融资源流出农村，严重背离其应有功能。因此，构建中国农村金融体系的核心在于适度引入竞争机制、重新定位政府角色、明确非正规金融的合法主体地位，努力消除农村二元金融结构，构建在产权民有的基础上，以真正的微小型合作金融为基础，政策性金融为保障、中小商业性金融为重点，多元参与产品创新的区域性、竞争性农村金融体系，才能真正发挥农村金融机构的功能，使其能够促进农村经济增长。
（一）适度引入竞争机制
确立竞争机制是以“功能观”为指导构建农村金融体系的基础。首先，农村金融市场的金融是多层次全方位的，应建立不同类型的金融机构去满足不同层次的金融需求主体。其次，竞争性金融体系的形成是伴随农业产业结构升级的过程动态调整的，市场机制在农村地区的深化将扩大商业性金融服务的能力和范围，从而推动竞争性金融体系的自发形成。再次，竞争型金融体系内的市场主体需受市场约束，在市场原则下，农村金融体系对农村金融服务需求的满足，对农村金融市场的开拓是市场化竞争的结果，而不是参与主体服从某种理念的行为。
（二）重新定位政府角色
由于市场失灵，政府理应介入金融领域进行监督和管理，但在处理政府与市场的关系问题上，政府应作为市场的补充而非取代市场。政府干预金融市场应采取非直接的控制机制，以保证金融市场的正常运行，防止金融风险的爆发蔓延，至于市场主体的行为决策应由其自身按照追求的目标去决定，政府仅是规则的制定者和市场的“守夜人”。
（三）明确非正规金融的合法主体地位
农村非正规金融对金融功能的发挥起着不可忽视的补充作用，应当明确其合法的市场主体地位。因为，首先，农村现有金融机构的改革前景与效果具有很大不确定性，相对于农村复杂的金融需求来说，非正规金融是遴选适合各类金融需求的金融组合的参考蓝本；其次，赋予非正规金融以市场主体地位，本质上是让民间力量在中国农村金融改革进程中发挥主导作用，民间力量就是市场原动力，竞争机制由此建立，政府角色由此理顺。