论文部分内容阅读
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在改革理论与决策等方面作出了一系列重大突破和创新，进一步明确了推进法治中国建设、全面深化改革的主要思路、具体内容和步骤安排，对于实现国家和民族富强、实现中华民族伟大复兴具有重大深远的意义。
1.从“管理”到“治理”，确立新的执政理念。在党的十八大报告提出的“国家治理和社会管理”重要理念的基础上，党的十八届三中全会进一步将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，强调要“加快形成科学有效的社会治理体制”、“创新社会治理体制”、“改进社会治理方式”等等，进一步确立了从“管理”转向“治理”的新的执政理念。可以说，这是一项前所未有、值得密切关注的重大变化。它意味着至少以下两方面的重要转向：首先，公共事务已不再被视为国家或政府独有的权力范围，社会、公众、相关组织甚至个人等都可以而且应当以适当方式参与进来，成为公共事务的主体，从而使各方的权益能够得到更加充分、更加有效的表达、保护和促进；其次，原有自上而下的传统、单一、机械的管理方式将被更加现代、多元、弹性的治理体制逐步替代，形成国家、政府与社会协同共治、更加符合当代公共治理理念的新局面、新形态。
这种强调“治理”（而不是传统意义上的“管理”）的新的执政理念，与现代法治的主要内涵（“良法之治”）显然更加贴近，更加吻合，因而也更加需要法治建设的配合与保障。从这个意义上讲，要实现全面深化改革的总目标，推进经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体的改革创新，法治建设是一个必不可少、甚至需要在相关领域先行先试的重要组成部分。
2.从“国家”到“政府”到“社会”，全面推进法治建设。党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，“实现国家各项工作法治化”。在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上和2013年2月23日中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，习近平总书记进一步指出：要“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在2013年1月7日全国政法工作电视电话会议召开前，习近平总书记又就做好新形势下政法工作作出重要指示，明确提出了“全面推进平安中国、法治中国建设”的政法工作目标。
在上述重要指示精神的基础上，党的十八届三中全会更加明确地作出了“推进法治中国建设”的重大决定，强调了党和政府遵守宪法和法律、依法治国、依法执政、依法行政的重要性（“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”），确立了促进国家、政府和社会等多元主体共同参与法治中国建设的重要思路（“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”）。与以往偏重强调法治国家和法治政府建设不同，《决定》更加充分地认识到社会在我国法治建设中的重要性，将其明确作为推进法治中国建设的重要主体之一，并将法治社会明确列入深化法律改革的重点领域。
因此，在下一步改革实践中，我们必须在法治国家和法治政府建设之外，更加主动、更加充分地发挥社会（包括公众、相关组织甚至个人）的积极作用，解放和增强社会活力，健全社会普法教育机制，增强全民法治观念，着力探索国家、政府与社会协同共治、以法治思维和法治方式进行社会治理的新思路、新举措，使法治社会建设成为法治国家和法治政府建设的重要支撑和有力保障。
3.维护宪法和法律权威，把权力关进制度的笼子。全面深化改革、推进法治中国建设的一项重要内容，是切实维护宪法和法律的权威。党的十八大报告指出：“党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”
在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记进一步指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现……如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。因此，我们必须更加“自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命”。
与此相呼应，党的十八届三中全会明确强调：“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。”因此，必須把进一步健全宪法实施监督机制和程序、全面贯彻实施宪法作为法治中国建设的首要内容和关键领域，积极探索有效方式，建立健全全社会忠于、遵守、维护和运用宪法的体制机制，严格遵守法律面前人人平等、任何组织或个人都不得超越宪法和法律的原则，对一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。
根据上述原则，不仅社会组织和个人应当学法、遵法、守法、用法，任何国家和政府权力的行使也必须遵守宪法和相关法律，必须关进制度的笼子。
4.深化司法体制改革，维护社会公平正义。司法活动是法律与当事人权益的重要接触面，是公众感知法律权威与公平正义的重要领域。党的十八大报告清醒地指出：在执法司法等关系群众切身利益的领域，仍然存在较多问题。为此，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上和就做好新形势下政法工作的重要指示中着重强调，要“深化司法体制机制改革……坚决反对执法不公、司法腐败……努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。
在此基础上，党的十八届三中全会明确提出：要“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。为实现这一目标、确保法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，就必须切实深化以下几个重点领域的改革：一、改革司法管理体制，重点推动省以下地方法院、检察院实行人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律得到统一、正确的实施；二、优化司法职权配置，重点健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的有效机制，明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系，同时加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督；三、改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责；四、推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料，增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书；五、严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化相关监督制度；六、建立符合职业特点的司法人员管理制度，重点健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选的有效机制，同时完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度；七、广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。 应当说，“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”是一个非常严格的标准，它要求司法机关必须切实将冤假错案降低到可忽略不计的程度。这对任何一个国家的司法机关都是一个非常严峻的挑战，但唯其如此，才能体现我们对人民群众权益的珍视和提高司法公信力、维护社会公平正义的坚定决心。11月21日，由最高人民法院正式发布的《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》，让我们看到了相关部门为实现这一重要目标而做出的切实努力。
5.深化行政执法体制改革，提高执法和服务水平。如上所述，行政执法是我国法治建设的重要环节，也是存在问题较多、人民群众反映较为强烈的领域。因此，党的十八大报告明确要求：要推进依法行政，做到严格、规范、公正、文明执法。习近平总书记在其就做好新形势下政法工作的重要批示中也强调，要“坚决反对执法不公……进一步提高执法能力”。在中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，习近平总书记进一步指出，作为实施法律法规的重要主体，行政机关“要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序”，“执法者必须忠实于法律……要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象。”
针对这一重点领域，党的十八届三中全会做出了更加具体的改革部署和要求，即：一、要整合执法主体，对执法权进行相对集中，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法等问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；二、减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域的基层执法力量；三、理顺城管执法体制，提高其执法和服务水平；四、完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格、规范、公正、文明执法；五、完善行政执法与刑事司法之间的“两法衔接”机制。
6.切实尊重和保障人权，完善人权司法保障制度。党的十八届三中全会最为引人注目的重点和亮点之一，是其对人权的切实尊重和保障。关注并努力解决人权问题，一直是党和政府的工作重点之一。在党的十八大报告中，让“人权得到切实尊重和保障”已被明确列入我国全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要目标。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，也特别指出：对尊重和保障人权等宪法确立的制度和原则，“我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展”。
党的十八届三中全会对此做出了更加明确、系统的规定，推出了突破性的改革措施，提出了具体的步骤要求，即：一、进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序；二、健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则；三、逐步减少适用死刑的罪名；四、废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度；五、健全国家司法救助制度，完善法律援助制度；六、完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。
7.总体目标明确具体可行，相关领域适时深化改革。在党的十八大报告和习近平总书记重要讲话精神的基础上，党的十八届三中全会对党和国家在新的历史起点上全面深化改革做出了意义重大、影响深远的总动员和总部署。在法治建设领域，既体现为在从“管理”到“治理”这一新的执政理念下，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的总体思路和总体布局，也体现为对维护宪法和法律权威、深化司法体制改革、深化行政执法体制改革、切实尊重和保障人权等重点领域的目标设定、策略选择和实施步骤。总的来看，这些重要决定不仅切合我国法治建设的总体目标和要求，而且明确、具体、可行。为此，《决定》还特别提出要建立科学的法治建设指标体系和考核标准。
在另一方面，正如习近平总书记在其关于《决定》的说明中指出的，《决定》不是“十全大补”、不应面面俱到，因此，《决定》对于法治建設的其他领域（如完善科学、民主立法）（除提出“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量……扩大公民有序参与立法途径”和“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”外）并未做其他具体涉及。当然，这并不影响在这些同样重要的法治领域适时深化改革，与其他相关领域彼此呼应、相互支持，共同实现到2020年在推进法治中国建设方面取得决定性成果的战略目标。
（作者：北京市社会科学院党组成员、副院长，法治研究中心首席专家。本文系北京市哲学社会科学规划项目研究成果）
责任编辑：沈 聪
1.从“管理”到“治理”，确立新的执政理念。在党的十八大报告提出的“国家治理和社会管理”重要理念的基础上，党的十八届三中全会进一步将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，强调要“加快形成科学有效的社会治理体制”、“创新社会治理体制”、“改进社会治理方式”等等，进一步确立了从“管理”转向“治理”的新的执政理念。可以说，这是一项前所未有、值得密切关注的重大变化。它意味着至少以下两方面的重要转向：首先，公共事务已不再被视为国家或政府独有的权力范围，社会、公众、相关组织甚至个人等都可以而且应当以适当方式参与进来，成为公共事务的主体，从而使各方的权益能够得到更加充分、更加有效的表达、保护和促进；其次，原有自上而下的传统、单一、机械的管理方式将被更加现代、多元、弹性的治理体制逐步替代，形成国家、政府与社会协同共治、更加符合当代公共治理理念的新局面、新形态。
这种强调“治理”（而不是传统意义上的“管理”）的新的执政理念，与现代法治的主要内涵（“良法之治”）显然更加贴近，更加吻合，因而也更加需要法治建设的配合与保障。从这个意义上讲，要实现全面深化改革的总目标，推进经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体的改革创新，法治建设是一个必不可少、甚至需要在相关领域先行先试的重要组成部分。
2.从“国家”到“政府”到“社会”，全面推进法治建设。党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，“实现国家各项工作法治化”。在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上和2013年2月23日中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，习近平总书记进一步指出：要“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在2013年1月7日全国政法工作电视电话会议召开前，习近平总书记又就做好新形势下政法工作作出重要指示，明确提出了“全面推进平安中国、法治中国建设”的政法工作目标。
在上述重要指示精神的基础上，党的十八届三中全会更加明确地作出了“推进法治中国建设”的重大决定，强调了党和政府遵守宪法和法律、依法治国、依法执政、依法行政的重要性（“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”），确立了促进国家、政府和社会等多元主体共同参与法治中国建设的重要思路（“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”）。与以往偏重强调法治国家和法治政府建设不同，《决定》更加充分地认识到社会在我国法治建设中的重要性，将其明确作为推进法治中国建设的重要主体之一，并将法治社会明确列入深化法律改革的重点领域。
因此，在下一步改革实践中，我们必须在法治国家和法治政府建设之外，更加主动、更加充分地发挥社会（包括公众、相关组织甚至个人）的积极作用，解放和增强社会活力，健全社会普法教育机制，增强全民法治观念，着力探索国家、政府与社会协同共治、以法治思维和法治方式进行社会治理的新思路、新举措，使法治社会建设成为法治国家和法治政府建设的重要支撑和有力保障。
3.维护宪法和法律权威，把权力关进制度的笼子。全面深化改革、推进法治中国建设的一项重要内容，是切实维护宪法和法律的权威。党的十八大报告指出：“党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”
在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记进一步指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现……如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。因此，我们必须更加“自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命”。
与此相呼应，党的十八届三中全会明确强调：“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。”因此，必須把进一步健全宪法实施监督机制和程序、全面贯彻实施宪法作为法治中国建设的首要内容和关键领域，积极探索有效方式，建立健全全社会忠于、遵守、维护和运用宪法的体制机制，严格遵守法律面前人人平等、任何组织或个人都不得超越宪法和法律的原则，对一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。
根据上述原则，不仅社会组织和个人应当学法、遵法、守法、用法，任何国家和政府权力的行使也必须遵守宪法和相关法律，必须关进制度的笼子。
4.深化司法体制改革，维护社会公平正义。司法活动是法律与当事人权益的重要接触面，是公众感知法律权威与公平正义的重要领域。党的十八大报告清醒地指出：在执法司法等关系群众切身利益的领域，仍然存在较多问题。为此，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上和就做好新形势下政法工作的重要指示中着重强调，要“深化司法体制机制改革……坚决反对执法不公、司法腐败……努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。
在此基础上，党的十八届三中全会明确提出：要“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。为实现这一目标、确保法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，就必须切实深化以下几个重点领域的改革：一、改革司法管理体制，重点推动省以下地方法院、检察院实行人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律得到统一、正确的实施；二、优化司法职权配置，重点健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的有效机制，明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系，同时加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督；三、改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责；四、推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料，增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书；五、严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化相关监督制度；六、建立符合职业特点的司法人员管理制度，重点健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选的有效机制，同时完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度；七、广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。 应当说，“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”是一个非常严格的标准，它要求司法机关必须切实将冤假错案降低到可忽略不计的程度。这对任何一个国家的司法机关都是一个非常严峻的挑战，但唯其如此，才能体现我们对人民群众权益的珍视和提高司法公信力、维护社会公平正义的坚定决心。11月21日，由最高人民法院正式发布的《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》，让我们看到了相关部门为实现这一重要目标而做出的切实努力。
5.深化行政执法体制改革，提高执法和服务水平。如上所述，行政执法是我国法治建设的重要环节，也是存在问题较多、人民群众反映较为强烈的领域。因此，党的十八大报告明确要求：要推进依法行政，做到严格、规范、公正、文明执法。习近平总书记在其就做好新形势下政法工作的重要批示中也强调，要“坚决反对执法不公……进一步提高执法能力”。在中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，习近平总书记进一步指出，作为实施法律法规的重要主体，行政机关“要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序”，“执法者必须忠实于法律……要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象。”
针对这一重点领域，党的十八届三中全会做出了更加具体的改革部署和要求，即：一、要整合执法主体，对执法权进行相对集中，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法等问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；二、减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域的基层执法力量；三、理顺城管执法体制，提高其执法和服务水平；四、完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格、规范、公正、文明执法；五、完善行政执法与刑事司法之间的“两法衔接”机制。
6.切实尊重和保障人权，完善人权司法保障制度。党的十八届三中全会最为引人注目的重点和亮点之一，是其对人权的切实尊重和保障。关注并努力解决人权问题，一直是党和政府的工作重点之一。在党的十八大报告中，让“人权得到切实尊重和保障”已被明确列入我国全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要目标。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，也特别指出：对尊重和保障人权等宪法确立的制度和原则，“我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展”。
党的十八届三中全会对此做出了更加明确、系统的规定，推出了突破性的改革措施，提出了具体的步骤要求，即：一、进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序；二、健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则；三、逐步减少适用死刑的罪名；四、废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度；五、健全国家司法救助制度，完善法律援助制度；六、完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。
7.总体目标明确具体可行，相关领域适时深化改革。在党的十八大报告和习近平总书记重要讲话精神的基础上，党的十八届三中全会对党和国家在新的历史起点上全面深化改革做出了意义重大、影响深远的总动员和总部署。在法治建设领域，既体现为在从“管理”到“治理”这一新的执政理念下，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的总体思路和总体布局，也体现为对维护宪法和法律权威、深化司法体制改革、深化行政执法体制改革、切实尊重和保障人权等重点领域的目标设定、策略选择和实施步骤。总的来看，这些重要决定不仅切合我国法治建设的总体目标和要求，而且明确、具体、可行。为此，《决定》还特别提出要建立科学的法治建设指标体系和考核标准。
在另一方面，正如习近平总书记在其关于《决定》的说明中指出的，《决定》不是“十全大补”、不应面面俱到，因此，《决定》对于法治建設的其他领域（如完善科学、民主立法）（除提出“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量……扩大公民有序参与立法途径”和“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”外）并未做其他具体涉及。当然，这并不影响在这些同样重要的法治领域适时深化改革，与其他相关领域彼此呼应、相互支持，共同实现到2020年在推进法治中国建设方面取得决定性成果的战略目标。
（作者：北京市社会科学院党组成员、副院长，法治研究中心首席专家。本文系北京市哲学社会科学规划项目研究成果）
责任编辑：沈 聪