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摘要2009年9月4日，国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。按照国家统一部署，山西省新农保工作走在了全国的前列，目前新型农村养老保险试点工作正在全省积极推进，已有27个县列为国家和省的试点，太原、阳泉两市更是自筹资金，率先实现“新农保”制度全覆盖，另有16个县、2个经济开发区也自筹资金开展了“新农保”试点，全省开展“新农保”的县近50个，占到全省农业县的43%，农保基金累计结余20亿元，领取基础养老金的60岁以上老人达75.3万人。本文认为，新型农村养老保险刚刚起步，面临很多的困难，尤其农民参保意识不强，农村经济环境较差。如何能够使“新农保”这一民生工程可持续、稳定、有序地发展下去，离不开国家开展积极立法的有力支持，以保障“新农保”工程的规范化、法律化和制度化。
关键词社会养老保险 养老金 参保意识
作者简介：刘君，山西大学法学院，太谷县劳动保障局。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-220-02
建立新型农村社会养老保险制度是新形势下党中央、国务院解决“三农”问题的一项重大举措，是落实科学发展观，以人为本，构建社会主义和谐社会的一项重要内容。2009年9月4日，国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），提出建立新型农村养老保险制度，确保农村居民基本生活，成为我国覆盖面极广的社会保障体系的重要组成部分。山西作为全国的首批新农保试点省份，先后制定出相关配套措施，来配合这一民生工程的顺利实施。于2009年12月1日实施了《山西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，来开展新农保工作。尽管新农保工作面临许多困难，但总体上受到广大农民的普遍欢迎。国家应当积极开展立法研讨，及时总结和推广典型经验和做法，使这项惠民工程规范化、制度化和法律化，确保新型农村社会养老保险工作健康有序和可持续化发展。
一、新型农村社会养老保险的现状和发展趋势
大爱惠于农，新型农村社会养老保险（也称为“新农保”）作为我国党和政府推出的一项支农、惠农的重大政策，各地区试点初见成效，受到广大农民的大力欢迎。
（一）新型农村社会养老保险的现状
以山西省为例，主要表现以下特点为：第一，试点覆盖面逐年扩大。早在2008年11月，该省出台《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，安排部署了全省农民社会养老制度工作，并在全省11市的22个县（市、区）率先开展新农保试点。在2009年，国务院出台“新农保”政策后，该省在11月24日制定《山西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，并于12月1日正式实施。以政府领导挂帅、人社部门牵头、相关部门积极配合，全省新农保工作呈现出“参保人数增长迅速，保费收缴连创新高，养老金发放全部到位，管理制度日臻完善，服务质量明显提高”的局面。截止2010年6月底，全省参加农村社会养老保险人数达到415万人，领取养老金待遇人数为75．3万人，全省农保基金累积近20亿元。27个试点县（市、区）中，国家级试点15个，省级试点12个，参保人数达到273．2万人，领取
基础养老金待遇人数达65．7万人，8个有条件的县级政府提高了基础养老金标准，最高达到了110元。此外，16个非试点县（市、区）和2个开发区也参照新农保政策积极开展了新农保工作，太原、阳泉两市已经实现了新农保制度的全覆盖。新农保制度折射着统筹城乡发展的民生理念，是工业反哺农业大背景下社会政策的必然选择，也是公共财政更多转向民生投入的现实抉择。
（二）新型农村社会养老保险的发展趋势
调查中发现，各地“新农保”试点刚刚起步，具体实践中面临一些困难和问题，突出表现为：首先，缺乏稳定的长效筹资机制和管理机制。健全稳定的长效筹资机制是新型农村社会养老保险持续发展的基本前提和保证。但是，目前的政府筹资、集体扶持和个人缴费等环节都存在一定问题。由于各地去经济发展不平衡，一些落后地区财政困难，资金拨付没有制度保障，不少地方财政补贴不能及时到位。其次，“新农保”经办机构的工作机制有待完善。长期以来，农村养老保险管理平台建设较为滞后，突出表现在人员编制缺位、资金投入不足、管理工具设施落后，管理人员业务能力、政策水平等方面也存在一定的不适应。如今“新农保”正大范围推广，面对日益繁重的管理任务，新农保基层管理平台亟待加强，管理能力有待提升。这是关系到新农保制度能否顺利推进，达到预期政策效果的关键性约束条件。再次，低龄农民参保意识不高，由于农民参保意识不强，要开展形式多样、富有成效的政策法规宣传活动，使民众真正了解政策法规，从而让民众提高热情真正参与到“新农保”工作中来。
二、新型农村社会养老保险立法的必要性和可行性
（一）“新农保”立法有利于保障农民的稳定生活权利
新型农村社会养老保险立法，不仅有利于农民增收改善生活质量，而且在一定程度上避免了经济利益引发的家庭矛盾，带来了农村稳定的生活，使社会更加和谐。从而，在改革开放的市场经济环境下，形成良性经济循环发展趋势。法律带有全民普遍约束性，通过立法可以使农民“老有所养”全员化，真正实现我国社会保障的公平理念。
（二）“新农保”立法有利于强化政府的主导责任
根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定，新农保是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府三方筹资，以社会统筹和个人帐户结合建立的农民养老保险保障制度。“新农保”不同于“老农保”的显著之处在于强化了政府的责任，主要体现在：一是筹资的结构不同，新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上；而老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。二是老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金（由国家财政全部保证支付的），另一部分是个人账户的养老金。可见，新型农村社会养老保险制度是一种社会保障性质的制度，具有社会性、非竞争性和排他性的特点，其提供者是且必须是政府。为了提高政府的公信力，防止政府的缺位和越位，关键要健全立法体系，全面推进依法行政，提高依法行政的能力和水平。
（三）“新农保”立法有利于政策的规范化、制度化
历史证明，农村社会养老保险政策只有走规范化、法制化的道路，才能保持其权威性、严肃性和稳定性，才能逐步有序稳定的实现全覆盖农村居民的目的。由于立法缺失、政策不稳定等诸多原因，很多好的惠民项目，在实施中逐渐滑坡，继而名不符实。
（四）“新农保”立法有利于恢复和重建农民的信心
恢复和重建农民对农村社会养老保险的信心对农村社会养老保险的健康发展有重要的意义。从山西省试点县的情况来看，一部分农民对新农保还存在一定的疑虑，并在一定程度上影响了他们对新型农村社会养老保险制度的接受程度。调查显示，有80％的农民希望国家尽快立法，以确保“新农保”的稳定性、权威性和强制性。因此，有必要将这项得民心、顺民意的惠民工程提高到法律高度上来，以法律的形式予以明确下来，使其制度化、定型化，从而消除农民对新型农村社会养老保险制度的顾虑，确保新型农村社会养老保险健康有序地发展。
三、关于新型农村社会养老保险立法的几点思考和建议
（一）明确立法权限，规范立法行为
农村养老保险是国家生活中的一个基本问题，相关事项应该由法律来设定。但是，目前还没有真正实施方面的专门法律。
（二）明确立法思路，分步骤逐步推进
新型农村社会养老保险涉及农村社会养老保险保障制度的全部领域，权利义务关系复杂，既有行政管理关系，也有民事法律关系。因此，农村社会养老保险立法不是一部单一的法律就能解决的，而必须是独立平行、相对集中、内部协调的多部单行法律法规组成的统一体系。鉴于各地区的差距和差异很大，应当编制合理的立法规划，科学安排立法项目。要深入开展调查研究，广泛听取各方面意见，切实增强立法的针对性、前瞻性和可操作性，努力提高立法质量。要分布实施，逐步推进，最终实现新型农村社会养老保险立法由地方立法向中央立法发展、由分散立法向相对集中立法发展、由行政立法向人大立法发展。新型农村社会养老保险立法应当分四步走：
第一步，根据《立法法》第9条的规定，由全国人大或其常务委员会作出“决定”，授权国务院就新型农村社会养老保险的基本制度制定行政法规；第二步，国务院进行授权立法，就新型农村社会养老保险的性质、筹资方式和补贴比例、开展原则和管理办法、参保农民的权利与义务、保险基金的监管等基本问题制定统一的实施办法，使新型农村养老保险基本制度具体化、明确化，具有可操作性；第三步，各地区可根据当地农村实际情况，在与相关法律、行政法规不抵触的条件下，制定相应的地方性法规或者地方政府规章；第四步，待到制定法律的条件成熟时，及时总结授权立法和经验，由全国人大或其常委会制定统一的《中华人民共和国农村社会养老保险法》。
（三）突出农民权利，注重解决实际问题
1．围绕农民“老有所养”展开的新型农村社会养老保险各项制度建设
要建立稳定的长效筹资机制，确保集体扶持和财政的资金扶持足额及时到位，切实让农民受益；要加大宣传力度，把知情权、自主权交给农民，使农民了解“新农保”的政策、意义，并在此基础上自愿参保、自愿缴费；实行“阳光操作”，赋予农民监督和参与政府农村养老保险管理工作的权利；坚持基金封闭运行的原则，确保基金运行安全，管好用好每一分“养老钱”；建立新型农村社会养老保险制度投诉及纠纷解决机制。
2．要强化政府的主导责任
政府在“新农保”领域的重大责任主要包括：为农村社会养老保险社会保障提供完备的制度框架；为农村养老保险社会保障提供财政支持；加强农村社会保险工作，完善社会保险保障体系；建立保险福利制度，加强农民年老的生活保障工作；强化政府机构的管理职能。
3．完善法律实施机制
当前的“新农保”采取自愿原则，不具有强制性，在实际操作过程中的随意性较大，未来立法应进一步加强新型农村社会养老保险的法律实施机制，完善稳定的筹资与保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制等，以提高制度运行的效率，保障参保农民的合法权益。
参考文献：
[1]沈隆言．“新农保”的三大亮点．四川党的建设(农村版)．2009（12）．
[2]国务院．关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见．2009．
[3]山西省人社厅．我省百万农民步入社会养老新时代．山西省人力资源和社会保障信息网．2010．
关键词社会养老保险 养老金 参保意识
作者简介：刘君，山西大学法学院，太谷县劳动保障局。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-220-02
建立新型农村社会养老保险制度是新形势下党中央、国务院解决“三农”问题的一项重大举措，是落实科学发展观，以人为本，构建社会主义和谐社会的一项重要内容。2009年9月4日，国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），提出建立新型农村养老保险制度，确保农村居民基本生活，成为我国覆盖面极广的社会保障体系的重要组成部分。山西作为全国的首批新农保试点省份，先后制定出相关配套措施，来配合这一民生工程的顺利实施。于2009年12月1日实施了《山西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，来开展新农保工作。尽管新农保工作面临许多困难，但总体上受到广大农民的普遍欢迎。国家应当积极开展立法研讨，及时总结和推广典型经验和做法，使这项惠民工程规范化、制度化和法律化，确保新型农村社会养老保险工作健康有序和可持续化发展。
一、新型农村社会养老保险的现状和发展趋势
大爱惠于农，新型农村社会养老保险（也称为“新农保”）作为我国党和政府推出的一项支农、惠农的重大政策，各地区试点初见成效，受到广大农民的大力欢迎。
（一）新型农村社会养老保险的现状
以山西省为例，主要表现以下特点为：第一，试点覆盖面逐年扩大。早在2008年11月，该省出台《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，安排部署了全省农民社会养老制度工作，并在全省11市的22个县（市、区）率先开展新农保试点。在2009年，国务院出台“新农保”政策后，该省在11月24日制定《山西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，并于12月1日正式实施。以政府领导挂帅、人社部门牵头、相关部门积极配合，全省新农保工作呈现出“参保人数增长迅速，保费收缴连创新高，养老金发放全部到位，管理制度日臻完善，服务质量明显提高”的局面。截止2010年6月底，全省参加农村社会养老保险人数达到415万人，领取养老金待遇人数为75．3万人，全省农保基金累积近20亿元。27个试点县（市、区）中，国家级试点15个，省级试点12个，参保人数达到273．2万人，领取
基础养老金待遇人数达65．7万人，8个有条件的县级政府提高了基础养老金标准，最高达到了110元。此外，16个非试点县（市、区）和2个开发区也参照新农保政策积极开展了新农保工作，太原、阳泉两市已经实现了新农保制度的全覆盖。新农保制度折射着统筹城乡发展的民生理念，是工业反哺农业大背景下社会政策的必然选择，也是公共财政更多转向民生投入的现实抉择。
（二）新型农村社会养老保险的发展趋势
调查中发现，各地“新农保”试点刚刚起步，具体实践中面临一些困难和问题，突出表现为：首先，缺乏稳定的长效筹资机制和管理机制。健全稳定的长效筹资机制是新型农村社会养老保险持续发展的基本前提和保证。但是，目前的政府筹资、集体扶持和个人缴费等环节都存在一定问题。由于各地去经济发展不平衡，一些落后地区财政困难，资金拨付没有制度保障，不少地方财政补贴不能及时到位。其次，“新农保”经办机构的工作机制有待完善。长期以来，农村养老保险管理平台建设较为滞后，突出表现在人员编制缺位、资金投入不足、管理工具设施落后，管理人员业务能力、政策水平等方面也存在一定的不适应。如今“新农保”正大范围推广，面对日益繁重的管理任务，新农保基层管理平台亟待加强，管理能力有待提升。这是关系到新农保制度能否顺利推进，达到预期政策效果的关键性约束条件。再次，低龄农民参保意识不高，由于农民参保意识不强，要开展形式多样、富有成效的政策法规宣传活动，使民众真正了解政策法规，从而让民众提高热情真正参与到“新农保”工作中来。
二、新型农村社会养老保险立法的必要性和可行性
（一）“新农保”立法有利于保障农民的稳定生活权利
新型农村社会养老保险立法，不仅有利于农民增收改善生活质量，而且在一定程度上避免了经济利益引发的家庭矛盾，带来了农村稳定的生活，使社会更加和谐。从而，在改革开放的市场经济环境下，形成良性经济循环发展趋势。法律带有全民普遍约束性，通过立法可以使农民“老有所养”全员化，真正实现我国社会保障的公平理念。
（二）“新农保”立法有利于强化政府的主导责任
根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定，新农保是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府三方筹资，以社会统筹和个人帐户结合建立的农民养老保险保障制度。“新农保”不同于“老农保”的显著之处在于强化了政府的责任，主要体现在：一是筹资的结构不同，新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上；而老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。二是老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金（由国家财政全部保证支付的），另一部分是个人账户的养老金。可见，新型农村社会养老保险制度是一种社会保障性质的制度，具有社会性、非竞争性和排他性的特点，其提供者是且必须是政府。为了提高政府的公信力，防止政府的缺位和越位，关键要健全立法体系，全面推进依法行政，提高依法行政的能力和水平。
（三）“新农保”立法有利于政策的规范化、制度化
历史证明，农村社会养老保险政策只有走规范化、法制化的道路，才能保持其权威性、严肃性和稳定性，才能逐步有序稳定的实现全覆盖农村居民的目的。由于立法缺失、政策不稳定等诸多原因，很多好的惠民项目，在实施中逐渐滑坡，继而名不符实。
（四）“新农保”立法有利于恢复和重建农民的信心
恢复和重建农民对农村社会养老保险的信心对农村社会养老保险的健康发展有重要的意义。从山西省试点县的情况来看，一部分农民对新农保还存在一定的疑虑，并在一定程度上影响了他们对新型农村社会养老保险制度的接受程度。调查显示，有80％的农民希望国家尽快立法，以确保“新农保”的稳定性、权威性和强制性。因此，有必要将这项得民心、顺民意的惠民工程提高到法律高度上来，以法律的形式予以明确下来，使其制度化、定型化，从而消除农民对新型农村社会养老保险制度的顾虑，确保新型农村社会养老保险健康有序地发展。
三、关于新型农村社会养老保险立法的几点思考和建议
（一）明确立法权限，规范立法行为
农村养老保险是国家生活中的一个基本问题，相关事项应该由法律来设定。但是，目前还没有真正实施方面的专门法律。
（二）明确立法思路，分步骤逐步推进
新型农村社会养老保险涉及农村社会养老保险保障制度的全部领域，权利义务关系复杂，既有行政管理关系，也有民事法律关系。因此，农村社会养老保险立法不是一部单一的法律就能解决的，而必须是独立平行、相对集中、内部协调的多部单行法律法规组成的统一体系。鉴于各地区的差距和差异很大，应当编制合理的立法规划，科学安排立法项目。要深入开展调查研究，广泛听取各方面意见，切实增强立法的针对性、前瞻性和可操作性，努力提高立法质量。要分布实施，逐步推进，最终实现新型农村社会养老保险立法由地方立法向中央立法发展、由分散立法向相对集中立法发展、由行政立法向人大立法发展。新型农村社会养老保险立法应当分四步走：
第一步，根据《立法法》第9条的规定，由全国人大或其常务委员会作出“决定”，授权国务院就新型农村社会养老保险的基本制度制定行政法规；第二步，国务院进行授权立法，就新型农村社会养老保险的性质、筹资方式和补贴比例、开展原则和管理办法、参保农民的权利与义务、保险基金的监管等基本问题制定统一的实施办法，使新型农村养老保险基本制度具体化、明确化，具有可操作性；第三步，各地区可根据当地农村实际情况，在与相关法律、行政法规不抵触的条件下，制定相应的地方性法规或者地方政府规章；第四步，待到制定法律的条件成熟时，及时总结授权立法和经验，由全国人大或其常委会制定统一的《中华人民共和国农村社会养老保险法》。
（三）突出农民权利，注重解决实际问题
1．围绕农民“老有所养”展开的新型农村社会养老保险各项制度建设
要建立稳定的长效筹资机制，确保集体扶持和财政的资金扶持足额及时到位，切实让农民受益；要加大宣传力度，把知情权、自主权交给农民，使农民了解“新农保”的政策、意义，并在此基础上自愿参保、自愿缴费；实行“阳光操作”，赋予农民监督和参与政府农村养老保险管理工作的权利；坚持基金封闭运行的原则，确保基金运行安全，管好用好每一分“养老钱”；建立新型农村社会养老保险制度投诉及纠纷解决机制。
2．要强化政府的主导责任
政府在“新农保”领域的重大责任主要包括：为农村社会养老保险社会保障提供完备的制度框架；为农村养老保险社会保障提供财政支持；加强农村社会保险工作，完善社会保险保障体系；建立保险福利制度，加强农民年老的生活保障工作；强化政府机构的管理职能。
3．完善法律实施机制
当前的“新农保”采取自愿原则，不具有强制性，在实际操作过程中的随意性较大，未来立法应进一步加强新型农村社会养老保险的法律实施机制，完善稳定的筹资与保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制等，以提高制度运行的效率，保障参保农民的合法权益。
参考文献：
[1]沈隆言．“新农保”的三大亮点．四川党的建设(农村版)．2009（12）．
[2]国务院．关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见．2009．
[3]山西省人社厅．我省百万农民步入社会养老新时代．山西省人力资源和社会保障信息网．2010．