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近年来，全国法院审结的各类案件中，民事行政案件占90%左右。广大群众对裁判不公的反映，也主要集中在民事行政诉讼领域。每年“两会”期间，人大代表和政协委员对民事行政诉讼中的裁判不公问题意见较大。我们认为，要切实保障公民和法人的合法权益就必须加强对民事行政诉讼的监督，其中一个重要方面，就是要完善和加强检察机关对民事行政诉讼的法律监督。下面笔者就民事、行政检察监督制度的立法缺陷及制度完善，谈谈自己的看法。
一、当前民行检察监督制度的缺陷及原因
当前，检察机关的民事行政诉讼监督工作与法律和人民群众的期望还有较大差距，究其原因主要是相关法律规定过于笼统且不科学。一方面导致检、法两家在法律监督的范围、程序、方式等方面长期存在较大分歧，检察机关的法律监督得不到应有的配合，甚至在某些方面受到不合理的限制，职能作用未能充分发挥，监督效果还不理想；另一方面，造成检察机关的执法不够统一，工作不够规范，一定程度上也存在监督不当、抗诉质量不高等问题。法律缺陷制约民行检察工作发展，主要体现在以下几个方面：
1、抗诉范围狭窄，检察机关不能对调解、破产裁定、执行中存在的违法错误进行抗诉，出现法律监督真空。虽然民事诉讼法和行政诉讼法在其总则规定，检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督。但是在分则只规定抗诉这一种监督方式，而且仅限于已经发生法律效力的、确有错误的判决和裁定。最高人民法院还多次以批复文件的形式，排除了检察机关对调解以及破产、执行过程中作出的裁定的监督。司法现状表明，法院排除检察院的抗诉监督，使审判权缺乏有效的外部监督机制，容易滋生腐败。从法理上讲，检察机关的监督是全面的、多方位的、立体的、多元化的监督。而法律规定的法律监督方式过于单一。这样，检察机关陷入了虽然有权力监督，却缺乏程序保障的监督方式的困境，心有余而力不足，使得民行检察监督的发展遇到了瓶颈。因此，司法现状呼吁检察机关革新监督方式。
2、抗诉在层次设计上先天不足，使检察资源配置极不合理。现行法律规定基层人民检察院没有抗诉权，其只能提请上级检察院抗诉。没有抗诉决定权，一方面严重挫伤了基层院的工作积极性，造成大量的人力资源的浪费；另一方面导致案件大量涌入省市两级检察机关，而省市级检察院民行人力资源短缺，办案压力过大，已成为制约民行抗诉业务发展的最大障碍。案件的分布呈倒三角状，急需改变人力资源与案件分布失衡的现状，最好的办法就是将案件向下分流，充分利用基层院的人力资源。
二、民行检察监督制度的完善
既然民行检察监督发展缓慢的原因主要在于法律制度的缺陷，那么民行检察要获得长足发展，就必须修改法律，完善检察机关的监督手段，规范人民法院审理再审案件的程序，减少和避免检、法两家不必要的分歧和冲突。笔者认为，民行检察制度的完善应从以下几个方面着手修改现行法律。
（一）修改《人民检察院组织法》，明确检察机关在民事、行政诉讼中的以下职能，改变检察权过于笼统、检察措施无法律依据的历史，促使法院尊重检察机关的监督。
1、人民检察院有权对人民法院的民事、行政诉讼活动进行监督，对确有错误的判决、裁定、调解提起抗诉或提出再审检察建议；对违反法定程序办案的，有权发出纠正违法通知书。
2、人民检察院对损害国家利益或公共利益的民事案件，有权依法向人民法院提起诉讼。
3、人民检察院为了维护国家法制的统一、正确实施，有权对违反宪法和法律的规章、审判解释进行监督。人民检察院对不合法、不合理和越权审判解释及规章，可以向作出的主体发出检察建议，要求其主动纠正，对拒不纠正的，可以以检察报告的形式向全国人大常委会汇报，由全国人大常委会予以纠正。
（二）完善民行检察监督的权限
为了保障检察机关对民事（行政）诉讼活动实行法律监督，法律应赋予其必要的权限，防止监督因缺乏保障而流于形式。我们认为，应明确检察机关的下列权限：
1、调阅案卷权。检察机关对法院的诉讼活动进行监督，就要对案情及诉讼活动有全面的了解，要做到对案情及诉讼过程全面的了解就必须查看原审卷宗。如果不调取审判卷宗，会带来很多困难和不便， 调阅卷宗对于检察机关履行法律监督职责是必要的，应当予以保障。否则，检察监督权就无法落到实处。司法实践中，由于法律未明确赋予检察机关调阅卷宗的权力，导致检法认识不一，许多地方的检察机关调卷困难。因此以立法形式明确检察机关调阅卷宗的权力和程序，已经成为当务之急。
2、调查取证权。司法实践中，通过调查取证来证明生效裁判存在错误或违法是检察机关办理民事（行政）案件的一般方法。通过调查取证可以证明法院已生效裁判是否建立在证据充分的基础上，法院的审判活动是否违反法定程序，审判人员在审理该案件时是否有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为等事实，以充分了解生效裁判的合法性。因此检察机关在民行检察监督中享有调查取证权是依法履行法律监督职责的必然要求。长期以来两高对检察机关在民事抗诉程序中有无调查取证权，意见分歧较大。因此，以立法形式赋予检察机关民行监督程序中的调查取证权已成为必然选择。
（三）完善民行检察监督的程序
1、民行检察案件的立案条件。考虑到当事人的自由处分权，在没有当事人申诉的情况下，除非原裁判严重损害国家利益或社会公共利益，检察机关不得立案。考虑到裁判的稳定性，对当事人向检察机关提出申诉应规定一定的期限，期限届满不申请的视为放弃权利，检察机关不再受理。
2、明确规定民行抗诉案件，同级抗同级审。即由抗诉机关的同级人民法院再审，不得交由下级法院审理。司法实践中，再审法院往往将大量的民行抗诉案件发回原作出错误判决的法院审理。由于许多案件往往是院长、庭长审批或经集体讨论的结果，故原审法院大多作维持原判处理，这也是抗诉案件发回重审改判率低的一个重要原因。这种同级抗下级审的模式严重影响抗诉监督的权威与时效，导致司法资源的巨大浪费，同时也容易滋生有错不纠，其实质会放纵司法不公、司法腐败。由原审法院的上一级法院再审抗诉案件，可以超然于审判的行政化和地方化，最起码可以冲淡这些非理性色彩，有助于推进司法独立。 3、人民法院应当以抗诉理由为审理范围。从抗诉实践来看，绝大多数案件来源于当事人申诉，由当事人申诉而启动抗诉程序，许多情况下申诉理由和抗诉理由基本一致，最起码没有明显冲突。但也有相当一部分案件申诉理由和抗诉理由不一致或明显发生冲突。因为民行抗诉在任何条件下不受当事人意思左右，尤其是检察机关基于国家利益、社会公益而提起抗诉，纯粹是为了国家和社会的利益，因此抗诉始终处于一种独立的地位。在这种情况下，到底是以抗诉理由还是以申诉理由为审理范围，司法实践中做法不一。从监督角度审视，当事人申诉只是民行抗诉案件的信息来源之一，除此之外，还存在因当事人双方的行为损害国家、公共利益，检察机关依职权发现并抗诉的案件。抗诉主要体现的是作为公权力的检察权对另一种公权力——审判权的抗衡。因此，抗诉案件应以抗诉理由为审理范围。
4、再审人民法院认为抗诉理由不成立的，可以作出维持原判决的裁判，但不得适用“驳回抗诉”。民行抗诉是一种基于原审法院裁判错误，甚至是司法腐败，进而进行的一种纯正的法律监督，它不是基于诉权而动用公权力，也不是当事人的代理人，更不受当事人意志左右，始终处于监督者的超然立场。因为民行抗诉活动中，检察机关原本没有自己任何实体权利、程序权利主张，而是为谋求司法公正的一种监督。司法实践中，有的再审法院认为抗诉理由不成立的，直接适用“驳回抗诉”，严重地侵害了检察机关作为监督者的权威，模糊了民行抗诉的属性和独立价值。
5、明确规定再审期限。现行法律没有规定法院再审案件的办理期限，以至于法院对再审案件，久拖不审、久审不决，不能及时纠正错误的裁判。法院的消极处理，不利于实现公平正义，因此，建议法律规定法院的再审期限。
6、明确检察机关在抗诉案件中的权限。（1）应明确规定检察人员出席再审法庭时的称谓和座次安排；（2）宣读抗诉书的权利；（3）有权发表抗诉意见的权利；（4）检察人员不参与法庭辩论。
检察机关应加大改革力度，在民行部门建立和推行“公开审查制度”和“主办检察官制度”， 实现业务建设规范化、队伍建设正规化。公开审查制度要求在办理民事案件中要坚持立案公开，履行告知义务，公开听取双方当事人的陈述，公开审查结论，使民行监督置于“阳光地带”，完全纳入依法监督的轨道，以公开促公正，实现民行监督工作中的执法公正。要实行“主办检察官”制度，通过竞争上岗、择优选任的方式，实行民行办案资格准入制度。对民行业务人员定期培训，不断提高理论与实践水平、提高办案能力。同时通过改革办案方式，落实办案责任制，提高民行办案效率，增强办案效果。
（作者通讯地址：鲁山县人民检察院，河南 平顶山 467300）
一、当前民行检察监督制度的缺陷及原因
当前，检察机关的民事行政诉讼监督工作与法律和人民群众的期望还有较大差距，究其原因主要是相关法律规定过于笼统且不科学。一方面导致检、法两家在法律监督的范围、程序、方式等方面长期存在较大分歧，检察机关的法律监督得不到应有的配合，甚至在某些方面受到不合理的限制，职能作用未能充分发挥，监督效果还不理想；另一方面，造成检察机关的执法不够统一，工作不够规范，一定程度上也存在监督不当、抗诉质量不高等问题。法律缺陷制约民行检察工作发展，主要体现在以下几个方面：
1、抗诉范围狭窄，检察机关不能对调解、破产裁定、执行中存在的违法错误进行抗诉，出现法律监督真空。虽然民事诉讼法和行政诉讼法在其总则规定，检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督。但是在分则只规定抗诉这一种监督方式，而且仅限于已经发生法律效力的、确有错误的判决和裁定。最高人民法院还多次以批复文件的形式，排除了检察机关对调解以及破产、执行过程中作出的裁定的监督。司法现状表明，法院排除检察院的抗诉监督，使审判权缺乏有效的外部监督机制，容易滋生腐败。从法理上讲，检察机关的监督是全面的、多方位的、立体的、多元化的监督。而法律规定的法律监督方式过于单一。这样，检察机关陷入了虽然有权力监督，却缺乏程序保障的监督方式的困境，心有余而力不足，使得民行检察监督的发展遇到了瓶颈。因此，司法现状呼吁检察机关革新监督方式。
2、抗诉在层次设计上先天不足，使检察资源配置极不合理。现行法律规定基层人民检察院没有抗诉权，其只能提请上级检察院抗诉。没有抗诉决定权，一方面严重挫伤了基层院的工作积极性，造成大量的人力资源的浪费；另一方面导致案件大量涌入省市两级检察机关，而省市级检察院民行人力资源短缺，办案压力过大，已成为制约民行抗诉业务发展的最大障碍。案件的分布呈倒三角状，急需改变人力资源与案件分布失衡的现状，最好的办法就是将案件向下分流，充分利用基层院的人力资源。
二、民行检察监督制度的完善
既然民行检察监督发展缓慢的原因主要在于法律制度的缺陷，那么民行检察要获得长足发展，就必须修改法律，完善检察机关的监督手段，规范人民法院审理再审案件的程序，减少和避免检、法两家不必要的分歧和冲突。笔者认为，民行检察制度的完善应从以下几个方面着手修改现行法律。
（一）修改《人民检察院组织法》，明确检察机关在民事、行政诉讼中的以下职能，改变检察权过于笼统、检察措施无法律依据的历史，促使法院尊重检察机关的监督。
1、人民检察院有权对人民法院的民事、行政诉讼活动进行监督，对确有错误的判决、裁定、调解提起抗诉或提出再审检察建议；对违反法定程序办案的，有权发出纠正违法通知书。
2、人民检察院对损害国家利益或公共利益的民事案件，有权依法向人民法院提起诉讼。
3、人民检察院为了维护国家法制的统一、正确实施，有权对违反宪法和法律的规章、审判解释进行监督。人民检察院对不合法、不合理和越权审判解释及规章，可以向作出的主体发出检察建议，要求其主动纠正，对拒不纠正的，可以以检察报告的形式向全国人大常委会汇报，由全国人大常委会予以纠正。
（二）完善民行检察监督的权限
为了保障检察机关对民事（行政）诉讼活动实行法律监督，法律应赋予其必要的权限，防止监督因缺乏保障而流于形式。我们认为，应明确检察机关的下列权限：
1、调阅案卷权。检察机关对法院的诉讼活动进行监督，就要对案情及诉讼活动有全面的了解，要做到对案情及诉讼过程全面的了解就必须查看原审卷宗。如果不调取审判卷宗，会带来很多困难和不便， 调阅卷宗对于检察机关履行法律监督职责是必要的，应当予以保障。否则，检察监督权就无法落到实处。司法实践中，由于法律未明确赋予检察机关调阅卷宗的权力，导致检法认识不一，许多地方的检察机关调卷困难。因此以立法形式明确检察机关调阅卷宗的权力和程序，已经成为当务之急。
2、调查取证权。司法实践中，通过调查取证来证明生效裁判存在错误或违法是检察机关办理民事（行政）案件的一般方法。通过调查取证可以证明法院已生效裁判是否建立在证据充分的基础上，法院的审判活动是否违反法定程序，审判人员在审理该案件时是否有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为等事实，以充分了解生效裁判的合法性。因此检察机关在民行检察监督中享有调查取证权是依法履行法律监督职责的必然要求。长期以来两高对检察机关在民事抗诉程序中有无调查取证权，意见分歧较大。因此，以立法形式赋予检察机关民行监督程序中的调查取证权已成为必然选择。
（三）完善民行检察监督的程序
1、民行检察案件的立案条件。考虑到当事人的自由处分权，在没有当事人申诉的情况下，除非原裁判严重损害国家利益或社会公共利益，检察机关不得立案。考虑到裁判的稳定性，对当事人向检察机关提出申诉应规定一定的期限，期限届满不申请的视为放弃权利，检察机关不再受理。
2、明确规定民行抗诉案件，同级抗同级审。即由抗诉机关的同级人民法院再审，不得交由下级法院审理。司法实践中，再审法院往往将大量的民行抗诉案件发回原作出错误判决的法院审理。由于许多案件往往是院长、庭长审批或经集体讨论的结果，故原审法院大多作维持原判处理，这也是抗诉案件发回重审改判率低的一个重要原因。这种同级抗下级审的模式严重影响抗诉监督的权威与时效，导致司法资源的巨大浪费，同时也容易滋生有错不纠，其实质会放纵司法不公、司法腐败。由原审法院的上一级法院再审抗诉案件，可以超然于审判的行政化和地方化，最起码可以冲淡这些非理性色彩，有助于推进司法独立。 3、人民法院应当以抗诉理由为审理范围。从抗诉实践来看，绝大多数案件来源于当事人申诉，由当事人申诉而启动抗诉程序，许多情况下申诉理由和抗诉理由基本一致，最起码没有明显冲突。但也有相当一部分案件申诉理由和抗诉理由不一致或明显发生冲突。因为民行抗诉在任何条件下不受当事人意思左右，尤其是检察机关基于国家利益、社会公益而提起抗诉，纯粹是为了国家和社会的利益，因此抗诉始终处于一种独立的地位。在这种情况下，到底是以抗诉理由还是以申诉理由为审理范围，司法实践中做法不一。从监督角度审视，当事人申诉只是民行抗诉案件的信息来源之一，除此之外，还存在因当事人双方的行为损害国家、公共利益，检察机关依职权发现并抗诉的案件。抗诉主要体现的是作为公权力的检察权对另一种公权力——审判权的抗衡。因此，抗诉案件应以抗诉理由为审理范围。
4、再审人民法院认为抗诉理由不成立的，可以作出维持原判决的裁判，但不得适用“驳回抗诉”。民行抗诉是一种基于原审法院裁判错误，甚至是司法腐败，进而进行的一种纯正的法律监督，它不是基于诉权而动用公权力，也不是当事人的代理人，更不受当事人意志左右，始终处于监督者的超然立场。因为民行抗诉活动中，检察机关原本没有自己任何实体权利、程序权利主张，而是为谋求司法公正的一种监督。司法实践中，有的再审法院认为抗诉理由不成立的，直接适用“驳回抗诉”，严重地侵害了检察机关作为监督者的权威，模糊了民行抗诉的属性和独立价值。
5、明确规定再审期限。现行法律没有规定法院再审案件的办理期限，以至于法院对再审案件，久拖不审、久审不决，不能及时纠正错误的裁判。法院的消极处理，不利于实现公平正义，因此，建议法律规定法院的再审期限。
6、明确检察机关在抗诉案件中的权限。（1）应明确规定检察人员出席再审法庭时的称谓和座次安排；（2）宣读抗诉书的权利；（3）有权发表抗诉意见的权利；（4）检察人员不参与法庭辩论。
检察机关应加大改革力度，在民行部门建立和推行“公开审查制度”和“主办检察官制度”， 实现业务建设规范化、队伍建设正规化。公开审查制度要求在办理民事案件中要坚持立案公开，履行告知义务，公开听取双方当事人的陈述，公开审查结论，使民行监督置于“阳光地带”，完全纳入依法监督的轨道，以公开促公正，实现民行监督工作中的执法公正。要实行“主办检察官”制度，通过竞争上岗、择优选任的方式，实行民行办案资格准入制度。对民行业务人员定期培训，不断提高理论与实践水平、提高办案能力。同时通过改革办案方式，落实办案责任制，提高民行办案效率，增强办案效果。
（作者通讯地址：鲁山县人民检察院，河南 平顶山 467300）