论文部分内容阅读
[摘要]中国足协作为体育行会的典型代表,亦是我国行业自治组织的一个缩影。本文反思通过传统的权力来源角度论证中国足协的行政诉讼被告资格存在不足,希望以“公共职能”的视角对这一问题进行阐述,同时对于中国足协章程中有关“排除司法救济”的条款予以批驳。
[关键词]行业自治组织;行政诉讼被告资格;自治规范
一、历史——传统论证的三段论模式
2008年10月中国足球协会纪律委员会取消武汉足球俱乐部注册资格,无独有偶,与此同期在中国篮协主持下的CBA联赛委员会以“投票”方式将广东凤铝篮球俱乐部排挤出局。上述事件再次引发了学界对于我国体育行业自治组织的行政法地位、行为规范、法律救济等问题的思考。对于俱乐部起诉体育行会,最具影响力的事件当属长春亚泰俱乐部诉中国足协一案。2001年中国足球协会做出足纪字(2001)14号《关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》(简称“14号处理决定”)。在两次申诉足协均未能在法定的时间内答复后,亚泰俱乐部向北京市第二中级法院提起行政诉讼,法院审查后以“不符合法律规定的受理条件”为由裁定不予受理。这一简单的说理遭到了学界的极大批判,多数学者认为中国足协是适格的行政诉讼被告。中国足协虽然注册为社团法人,但并非民主选举组成的自律性民间社团,其组织机构和管理人员由国家体育管理机关指定和任命,国家体育总局在行政职能转变中将足球行政管理的职能交其行使。有学者借用公司法中“揭开法人面纱”这一术语来剖析中国足协的性质,足协另一个名称为中国足球运动管理中心,是国家体育总局的下属单位,实为两块牌子一个机构[1]。
应当说,单纯的从足协与足球管理中心人员混同这一点出发证明足协的公共行政主体地位远远不够。足协作为我国体育行业自治组织的典型代表,亦是自治组织公共化的一个缩影。综观现有研究,行政法学者更倾向于从足协进行体育行业公共管理时其权力来源角度对上述问题加以论证,基本遵循以下逻辑论证方式:[2]首先,上述“14号处理决定”实为处罚,是中国足协对原告行使一种具有强制性、单方性、非平等性和管理性的行政职权。其次,中国足协做出决定是具体行政行为,其权力来源于《中华人民共和国体育法》第31条第3款“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”。第三,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第1条第1款的规定,经法律、法规授予国家行政管理权的组织,可以作为行政诉讼的被告,而中国足协就是根据《体育法》的授权管理全国足球竞赛的组织。显而易见,以上论述是按照三段论的逻辑推理模式来论证中国足协能够成为行政诉讼的被告,而其最终立足于中国足协行使权力的来源角度加以论证。但是这一论断是否如同学者们所认为的那般无懈可击呢?对此,笔者持怀疑态度。
二、反思——基于类型化的行业自治组织权力梳理
诚然,无论是作为体育行业自治组织的足协,乃至推广至所有的社会团体,其权力来源是一个自中世纪以来就困扰着法学家的难题——“一个社团的存在和权力是来自某个公共领域的授权呢,还是来自创建人的意志,抑或是来自它作为一种联合体所固有的性质……”[3]。笔者认为要印证一个法律主体的权力之源究竟为何,首先必须明确该主体究竟享有何种权力。虽然此举有本末倒置之嫌,但既然学者们将以足协为代表的体育行业自治组织(或称为体育行会)定性为兼有国家行政管理职能的自治组织,这就意味着其享有的权利并不单一,其权力的来源可能亦不惟一。为避免有所疏漏,相较于高屋建瓴式的概述,笔者更倾向于通过对体育行会所行使的权力进行类型化的梳理,而后在此基础上进一步归纳其权力的来源。
一般认为,我国的体育行会在进行行业管理时主要享有以下权力:[4]1.制定体育行业自治规章的权力;2.体育许可批准认证的权力;3.日常管理与组织比赛的权力;4.参与编制体育行业发展规划的权力;5.处罚违规行为与处理纠纷的权力;6.奖励权。上述各项权力中诸如日常管理的权力显然来自于其作为自治组织本身所固有的自主权,是一种社会自治权,而制定自治规章的权力亦被认为是行会自主权的一种。博登海默认为,行会制定自治规章的行为是一种自主立法,“所谓自主,我们乃是指个人或组织(而非政府)制定法律或采用与法律性质基本相似的规则的权力。”[5]而其他权力特别是许可批准认证以及处罚违规行为与处理纠纷的权力,学者们普遍认为作为对体育行业公共事务进行管理的此类权力属于国家公权力的范畴,而“对公权力,凡法无明文规定(授权)的,不得行之”[6]。
通过简单的类型化梳理,我们可以将体育行会所行使的职权从权力来源上区分为国家权力与社会自治权力,前者以法律、法规授权的形式赋予,如《中华人民共和国体育法》第29规定:“全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理。”;而后者则体现在章程与规约的规定,如《中国足球协会章程》第7条规定的九项职权。这种章程和规约实质上是自治组织与一定范围的成员所形成的一种契约,从本质上讲,自治组织的此类权力来源于一定范围内成员的让渡,这种让渡的权力通过章程和规约体现出来[7]。
在某些情况下体育行会的行为在法律、法规上有概括性规定,而该行会又直接依据章程与规约行使权力,有时,在同一法律中既对自治组织从事某项管理活动进行授权,又对自治组织依章程行使自治权予以确认。如上文所述《体育法》第31条第3款的授权,而该法第49条规定:“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为,由体育社会团体按照章程规定给予处罚”,第5O条规定:“在体育运动中使用禁用的药物和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚。”后两条均为对体育社会团体依章程行使自治权的确认。
据此,有观点认为上述依据体育法授权给体育行会的权力并非属于国家行政管理的公权力,其中部分从理论上将就应该由自治组织自主享有。另一种观点则认为尽管自治组织的某些权力直接来源于章程与规约,但这种权力也要得到法律的确认。为了与“授予权力”区别开来,郭道晖教授主张采用“赋予权力”这一提法。自治组织被定性为“赋权性的行政主体”,以与法律、法规授权的组织这一“授权性的行政主体”相区别。应该说,我国学者从权力来源角度对自治组织的行政诉讼被告资格进行定位,沿袭的是英美国家过去的做法。但是有如上文所述,此种论证方法在运用至我国实践中仍有待改进。
三、重构——公共职能的新视角
学者们单纯地从主体权力来源的角度,将自治组织都贴上国家“法律、法规授权组织”的标签,以便符合相关法律和司法解释对行政诉讼被告资格的规定。
如英国法院从决定者的行为功能的角度来区分该行为是否需要接受司法审查,法院经过判例积累,建构了许多标准以便概括公共职能的含义:[8](1)如果这些非法定机构不存在,那么政府自己将不可避免地去管理这些活动;(2)政府是否默许或鼓励这些主体的活动,给它们的工作提供支持,从而已经使这些主体进入公共管理领域;(3)这些主体是否拥有广泛的和垄断性的权力,如强大地规范交易、专业和体育活动的准入的权力。(4)受侵害者是否同意受决定者的约束。当私人或国内裁判机构仅依据各方同意的契约取得权力时,它们的行为就不是公共管理职能,不受司法审查。但在有些情况下,虽然被侵害人与某一主体之间存在契约关系,并且在契约中,双方当事人约定了其他救济途径以便排除司法审查,但该主体由于行使管理性权力或其他职能造成了这样一种局面:被侵害人要么不参加该主体的活动,要么继续接受该主体的不公平管理。这时,法院在原则上就应对该主体的行为予以司法审查。
显而易见,在我国,根据《足协章程》第3条的规定,足球协会行使着组织、指导、管理中国足球事业的独占性权力。而根据足协章程的相关规定,只有其内设的诉讼委员会可对纠纷作出终局性决定。
无论是足协或者篮协,坚称依据章程其内设委员会有权对争议作出终局决定,因而当事人“不能寻求司法救济”这一论断违反了法律保留原则。该原则要求关于公民基本权利等专属立法事项只能由法律规定,司法上的诉讼权毫无疑问属于基本权利范畴,因此自治组织通过章程自行排除司法介入的规定显然是无效的。
作为具有法律和契约双重功效的“中间地带”,行业自治规范既不同于国家法律,也不同于私人契约。无论是体育行会的行政诉讼被告资格问题,抑或是对行业自治规范的规制,其本质上都反映了建构法治基础上的自治制度所面临的难题。
[参考文献]
[1]何家弘.足球“黑哨”问题之我见.法学杂志,2002,(2).
[2]郭成岗,吕卫东.中国足球协会的性质刍议.山东体育学院学报,2002,(3);田雨,谢飞.对中国足协是否具有行政诉讼主体资格的探讨.山东体育科技,2002,(4).
[3][美]哈罗德·伯尔曼著.法律与革命——西方革命传统的形成.贺卫方等译.中国大百科全书出版社,1993,261.
[4]郭树理.体育纠纷的多元化救济机制探讨——比较法与国际法的视野.法律出版社,2004(1),384-388.
[5][美]E·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法.邓正来译.中国政法大学出版社,1999,422-423.
[6]刘作翔.迈向民主与法治的国度.山东人民出版社,1996,175.
[7]石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化.法学评论,2003,(4).
[8]戚建刚.长春亚泰足球俱乐部诉中国足协案再评析——以公共职能为视角.行政法学研究,2004,(3).
[作者简介]马夕钰,南京大学法学院。
[关键词]行业自治组织;行政诉讼被告资格;自治规范
一、历史——传统论证的三段论模式
2008年10月中国足球协会纪律委员会取消武汉足球俱乐部注册资格,无独有偶,与此同期在中国篮协主持下的CBA联赛委员会以“投票”方式将广东凤铝篮球俱乐部排挤出局。上述事件再次引发了学界对于我国体育行业自治组织的行政法地位、行为规范、法律救济等问题的思考。对于俱乐部起诉体育行会,最具影响力的事件当属长春亚泰俱乐部诉中国足协一案。2001年中国足球协会做出足纪字(2001)14号《关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》(简称“14号处理决定”)。在两次申诉足协均未能在法定的时间内答复后,亚泰俱乐部向北京市第二中级法院提起行政诉讼,法院审查后以“不符合法律规定的受理条件”为由裁定不予受理。这一简单的说理遭到了学界的极大批判,多数学者认为中国足协是适格的行政诉讼被告。中国足协虽然注册为社团法人,但并非民主选举组成的自律性民间社团,其组织机构和管理人员由国家体育管理机关指定和任命,国家体育总局在行政职能转变中将足球行政管理的职能交其行使。有学者借用公司法中“揭开法人面纱”这一术语来剖析中国足协的性质,足协另一个名称为中国足球运动管理中心,是国家体育总局的下属单位,实为两块牌子一个机构[1]。
应当说,单纯的从足协与足球管理中心人员混同这一点出发证明足协的公共行政主体地位远远不够。足协作为我国体育行业自治组织的典型代表,亦是自治组织公共化的一个缩影。综观现有研究,行政法学者更倾向于从足协进行体育行业公共管理时其权力来源角度对上述问题加以论证,基本遵循以下逻辑论证方式:[2]首先,上述“14号处理决定”实为处罚,是中国足协对原告行使一种具有强制性、单方性、非平等性和管理性的行政职权。其次,中国足协做出决定是具体行政行为,其权力来源于《中华人民共和国体育法》第31条第3款“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”。第三,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第1条第1款的规定,经法律、法规授予国家行政管理权的组织,可以作为行政诉讼的被告,而中国足协就是根据《体育法》的授权管理全国足球竞赛的组织。显而易见,以上论述是按照三段论的逻辑推理模式来论证中国足协能够成为行政诉讼的被告,而其最终立足于中国足协行使权力的来源角度加以论证。但是这一论断是否如同学者们所认为的那般无懈可击呢?对此,笔者持怀疑态度。
二、反思——基于类型化的行业自治组织权力梳理
诚然,无论是作为体育行业自治组织的足协,乃至推广至所有的社会团体,其权力来源是一个自中世纪以来就困扰着法学家的难题——“一个社团的存在和权力是来自某个公共领域的授权呢,还是来自创建人的意志,抑或是来自它作为一种联合体所固有的性质……”[3]。笔者认为要印证一个法律主体的权力之源究竟为何,首先必须明确该主体究竟享有何种权力。虽然此举有本末倒置之嫌,但既然学者们将以足协为代表的体育行业自治组织(或称为体育行会)定性为兼有国家行政管理职能的自治组织,这就意味着其享有的权利并不单一,其权力的来源可能亦不惟一。为避免有所疏漏,相较于高屋建瓴式的概述,笔者更倾向于通过对体育行会所行使的权力进行类型化的梳理,而后在此基础上进一步归纳其权力的来源。
一般认为,我国的体育行会在进行行业管理时主要享有以下权力:[4]1.制定体育行业自治规章的权力;2.体育许可批准认证的权力;3.日常管理与组织比赛的权力;4.参与编制体育行业发展规划的权力;5.处罚违规行为与处理纠纷的权力;6.奖励权。上述各项权力中诸如日常管理的权力显然来自于其作为自治组织本身所固有的自主权,是一种社会自治权,而制定自治规章的权力亦被认为是行会自主权的一种。博登海默认为,行会制定自治规章的行为是一种自主立法,“所谓自主,我们乃是指个人或组织(而非政府)制定法律或采用与法律性质基本相似的规则的权力。”[5]而其他权力特别是许可批准认证以及处罚违规行为与处理纠纷的权力,学者们普遍认为作为对体育行业公共事务进行管理的此类权力属于国家公权力的范畴,而“对公权力,凡法无明文规定(授权)的,不得行之”[6]。
通过简单的类型化梳理,我们可以将体育行会所行使的职权从权力来源上区分为国家权力与社会自治权力,前者以法律、法规授权的形式赋予,如《中华人民共和国体育法》第29规定:“全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理。”;而后者则体现在章程与规约的规定,如《中国足球协会章程》第7条规定的九项职权。这种章程和规约实质上是自治组织与一定范围的成员所形成的一种契约,从本质上讲,自治组织的此类权力来源于一定范围内成员的让渡,这种让渡的权力通过章程和规约体现出来[7]。
在某些情况下体育行会的行为在法律、法规上有概括性规定,而该行会又直接依据章程与规约行使权力,有时,在同一法律中既对自治组织从事某项管理活动进行授权,又对自治组织依章程行使自治权予以确认。如上文所述《体育法》第31条第3款的授权,而该法第49条规定:“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为,由体育社会团体按照章程规定给予处罚”,第5O条规定:“在体育运动中使用禁用的药物和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚。”后两条均为对体育社会团体依章程行使自治权的确认。
据此,有观点认为上述依据体育法授权给体育行会的权力并非属于国家行政管理的公权力,其中部分从理论上将就应该由自治组织自主享有。另一种观点则认为尽管自治组织的某些权力直接来源于章程与规约,但这种权力也要得到法律的确认。为了与“授予权力”区别开来,郭道晖教授主张采用“赋予权力”这一提法。自治组织被定性为“赋权性的行政主体”,以与法律、法规授权的组织这一“授权性的行政主体”相区别。应该说,我国学者从权力来源角度对自治组织的行政诉讼被告资格进行定位,沿袭的是英美国家过去的做法。但是有如上文所述,此种论证方法在运用至我国实践中仍有待改进。
三、重构——公共职能的新视角
学者们单纯地从主体权力来源的角度,将自治组织都贴上国家“法律、法规授权组织”的标签,以便符合相关法律和司法解释对行政诉讼被告资格的规定。
如英国法院从决定者的行为功能的角度来区分该行为是否需要接受司法审查,法院经过判例积累,建构了许多标准以便概括公共职能的含义:[8](1)如果这些非法定机构不存在,那么政府自己将不可避免地去管理这些活动;(2)政府是否默许或鼓励这些主体的活动,给它们的工作提供支持,从而已经使这些主体进入公共管理领域;(3)这些主体是否拥有广泛的和垄断性的权力,如强大地规范交易、专业和体育活动的准入的权力。(4)受侵害者是否同意受决定者的约束。当私人或国内裁判机构仅依据各方同意的契约取得权力时,它们的行为就不是公共管理职能,不受司法审查。但在有些情况下,虽然被侵害人与某一主体之间存在契约关系,并且在契约中,双方当事人约定了其他救济途径以便排除司法审查,但该主体由于行使管理性权力或其他职能造成了这样一种局面:被侵害人要么不参加该主体的活动,要么继续接受该主体的不公平管理。这时,法院在原则上就应对该主体的行为予以司法审查。
显而易见,在我国,根据《足协章程》第3条的规定,足球协会行使着组织、指导、管理中国足球事业的独占性权力。而根据足协章程的相关规定,只有其内设的诉讼委员会可对纠纷作出终局性决定。
无论是足协或者篮协,坚称依据章程其内设委员会有权对争议作出终局决定,因而当事人“不能寻求司法救济”这一论断违反了法律保留原则。该原则要求关于公民基本权利等专属立法事项只能由法律规定,司法上的诉讼权毫无疑问属于基本权利范畴,因此自治组织通过章程自行排除司法介入的规定显然是无效的。
作为具有法律和契约双重功效的“中间地带”,行业自治规范既不同于国家法律,也不同于私人契约。无论是体育行会的行政诉讼被告资格问题,抑或是对行业自治规范的规制,其本质上都反映了建构法治基础上的自治制度所面临的难题。
[参考文献]
[1]何家弘.足球“黑哨”问题之我见.法学杂志,2002,(2).
[2]郭成岗,吕卫东.中国足球协会的性质刍议.山东体育学院学报,2002,(3);田雨,谢飞.对中国足协是否具有行政诉讼主体资格的探讨.山东体育科技,2002,(4).
[3][美]哈罗德·伯尔曼著.法律与革命——西方革命传统的形成.贺卫方等译.中国大百科全书出版社,1993,261.
[4]郭树理.体育纠纷的多元化救济机制探讨——比较法与国际法的视野.法律出版社,2004(1),384-388.
[5][美]E·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法.邓正来译.中国政法大学出版社,1999,422-423.
[6]刘作翔.迈向民主与法治的国度.山东人民出版社,1996,175.
[7]石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化.法学评论,2003,(4).
[8]戚建刚.长春亚泰足球俱乐部诉中国足协案再评析——以公共职能为视角.行政法学研究,2004,(3).
[作者简介]马夕钰,南京大学法学院。