论文部分内容阅读
近年来，公车改革一直是一个热门话题。其实，这并不是个新话题。
公车，是公务用车的简称，是党政机关、司法部门、事业单位和社会团体，利用政府财政拨款方式或动用单位“小金库”购买、用于执行公务活动的机关内部车辆，司机工资、用油、修理等全部由公款支付。公车，是与私车相对而言的，属于公家，用于公务，花费公款。可以说，有了公务，就有了形形色色供公务使用的交通工具。比方说，古人用轿子，马车，甚至在节俭时期还用牛车。就是今人，毛泽东在转战陕北的时候，骑的就是一匹大青马。后来，他老人家也曾坐过吉普车。随着公务的繁杂，公车也需要一个章法来管理，以便取之于公，用之于公，以便少花钱多办事，于是，公车制度逐渐形成。
我国现行公务用车管理制度，主要沿用计划经济时代的编制管理、标准控制、按需配给、单位所有的模式。公车制度怎样才合理？一直都处于探索和改革之中。有人考证，早在65年前就已提及。那是1946年5月19日，也就是晋冀鲁豫《人民日报》刚刚创刊的第5天，曾在一版报眼位置上刊出一则《边区政府重要启事》，公布了晋冀鲁豫边区政府对“公马”问题的决定，规定各级行政首长不再拥有各自的专用马匹和马夫，而是以各自领取“车马费”的方式解决这个“专马”问题。让原先的“专马”和饲养员组成运输大队，从事经营。如今，市场化改革的深入，给我国相沿成习的公车制度带来了剧烈的冲击。所以，这个老话题，在近些年，才又翻出了许多新意涵。
那么，现行公车制度，究竟存在哪些弊端，以至于成为百姓诟病的热点了呢？总的说来，主要是以下几点：
一是运行成本过高，财政负担沉重。综合各类调查数据，每一辆公务用车的运行成本（包括司勤人员的工资、福利）至少在6万元以上，有的甚至超过10万元。地方公车消费占财政支出的比例在6%～12%，有些地方的支出更高。而且这种现象呈愈演愈烈之势。据有关统计数字，早在“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27%，约为GDP增长速度的3.5倍。上世纪90年代后期，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元人民币，占全国财政收入的13%左右，远远高于国防、教育和医疗卫生等公共事业的财政投入比例。近十年来，中国财政收入平均每年增长约20%，约是GDP增速的两倍。这大大增强了公车的消费能力。尤其是一些原先财政困难的地方政府，在地价高涨的今天，土地收入的增长导致公车消费能力的增长。据财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，党政机关及事业单位公务用车总量为200多万辆，每年公务用车消费支出1500亿元～2000亿元（不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车），每年公务用车购置费支出增长率为20%以上。而民间和学者统计数据显示，全国公车数量有300万辆～350万辆，每年公务用车消费支出为3000亿元～4000亿元。2011年以来，部分中央部委、地方各级政府部门相继公布了“三公”经费及公车支出情况。从数据可以看出，尽管政府部门层级不同，“三公”经费多少有别，但公车消费在总支出中始终居高不下，多的占80%，少的也占近40%。
二是使用效率低下，浪费惊人。据国家发改委及广东省测算，党政机关的公车，每万里运行成本是社会运营车辆成本的5～6倍，而使用效率则仅为社会运营车辆的1/6～1/5。出租车、私家车想的是少花钱，多跑路，公车是少爷脾气，不在乎钱。
三是公车私用，资源利用失衡。公车本姓公，本应用于公。可遗憾的是，国家发改委有关调研报告显示，公车使用有三个“三分之一”，即车辆公用三分之一，领导及家属私用三分之一，司机使用三分之一，被戏称为新“三三制”，公车不“公”日益严重。与此同时，也存在公车资源利用不平衡的现象，一些普通工作人员在执行公务中用车难的问题仍比较突出，甚至有私车公用的无奈之举。
四是超编配车，盲目攀比。尽管国务院早有明文规定，部长以下官员不能配备专车。但是，在地方，许多乡镇领导都有专用的公务车。全国党政机关超编配车率达50%以上。2008年，公务车采购的财政支出达800亿元左右，并且以每年20%的速度增长。由于没有严格的公务用车编制管理与监督的法制法规，造成了违规越权，超编超支配车。公车，成了特权、地位的象征，车次没面子，官升车要升，新官不坐旧车。
公车的弊端，逐渐使得有车的和没车的都觉得，该改革了！于是，近年来，中央的规定动作和地方的自选动作，一直没有停。
从中央和政策层面看，1994年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，首次明确不同级别干部的用车数量和配备标准，并限制对进口轿车的使用。此后，为了进一步规范党政机关配车标准，减轻日益沉重的财政负担，1998年9月，国家体改委制定了《中央党政机关公务用车制度改革方案》，启动部分中央机关和地方车改试点。1999年中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》，在原来的基础上增加对副部级以下干部用车标准的规范。进入本世纪后，国务院机关事务管理局于2004年颁布了《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》，明确了机关在公务车编制、采购更新的标准。值得注意的是，2010年3月温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上明确指出，目前我国已经具备了公务用车配备使用制度改革的条件，要在严格规范公务用车配备使用的同时，加快推进公务用车配备使用制度改革。2011年初，中办、国办发布《党政机关公务用车配备使用管理办法》，在这一办法中，对于公车的购置配备、公车管理等方面都做了明确规定。这一办法的发布被认为表示着新一轮公车改革拉开帷幕。
这些年，地方和部门的探索大体上经历了三波“车改潮”。第一波：1993年，广东东莞沙田镇等单位开始取消领导干部公车，改发交通补贴，在公车改革上第一个吃“螃蟹”。1997年5月，中纪委、监察部部署在全国开展治理奢侈浪费工作。在这个大背景下，广东省首开我国公车改革试点。1998年9月，国家体改委制定《中央党政机关公务用车制度改革方案》，启动部分中央机关的车改试点，同时在浙江、江苏、北京、黑龙江、重庆等省市的部分地区试点，其中最为著名的是1998年2月黑龙江大庆市率先在市直机关实行的公车制度改革，在当时国内引起不小轰动。第二波：2001年，江苏省从单个乡镇车改试点开始，扩展到300多个乡镇。此后，湖南省资兴市，浙江省杭州市、义乌市，江苏省江阴市，重庆市经济技术开发区等相继开展了公车改革。2003年进行的重庆市经济技术开发区车改、河南省郑州市车改，2004年进行的黑龙江省齐齐哈尔市车改、山东省威海市车改，被视为第二波车改中的领军者。第三波：2004年6月掀起全国性公车改革高潮。北京、上海、广东、江苏、湖北、黑龙江等20多个省（区、市）试点公车货币化改革。在中央层面，国家审计署、国家宗教局等4个中央国家机关进行了公车改革试点。科技部、人事部、劳动和社会保障部、中国人民银行、新闻出版总署等15个中央和国家机关实施了班车改革。 三波车改潮的主要做法，大致有三种模式：一是“货币化”改革模式，即取消公车（执法执勤车除外），向全体或部分工作人员发放公务交通补贴；二是“半货币化”改革模式，即保留公车，由政府行政后勤部门统一管理，向各级工作人员发给数额不等的乘车卡，实行公车有偿使用，以年度进行结算，超支自负，节余结转下年使用，也有的地方按节余额的50%以现金形式奖励本人；三是“加强管理型”改革模式，即各单位继续保留公车，取消事实上的“领导专车”，通过健全并严格执行各种使用、管理公车的规章制度，达到克服公车私用、浪费及舞弊行为的目的。
客观地说，尽管我国的公车改革一直在进行，但总体上还处于探索阶段。放下既得利益的阻
力不谈，有几个难题是必须正视的：一是政策不统一。中央对公车管理制度改革缺乏明确的指导意见和操作原则，也就是经常说的“顶层设计”，改革只是在少数部门、少数地区自发并分散地进行。这就导致一些地区和部门的车改模式、适用范围、公车管理、补贴标准等存在较大的差异性，给国家对公车统一监管造成了不便，对未进行公车货币化改革的地区和部门，会因为无政策可依或操作难度大而推迟或拒绝公车改革。二是补贴不均衡。公车货币化改革的补贴范围、补贴标准和发放形式等缺乏政策依据，进行车改的地区和部门操作方案五花八门，给地区之间、部门之间对公务交通资源的分配和使用造成了不平衡。补贴高的，成了“二工资”，群众有意见；补贴低的，不能保证工作需要，影响了工作。三是体制不配套。下边车改、上边未改的状况，导致了一些体制性的摩擦。比如税收问题。因公车属于执行公务中的行政性消费，未进行车改的地区或部门，公车消费是免税的，而车改后获得货币化交通补贴的公务人员，因收入增加却要交纳个人收入调节税，增加了车改后公务人员交通费支出成本。四是车改不彻底。若一个地区或一个系统上下没有同时进行车改，就会出现车改地区或部门向未车改地区或部门借车、摊派车辆、转嫁交通费用开支等情况。如果存在实行“部分车改”“部分未车改”双轨运行机制，就会出现一边领交通补贴，一边使用公车的现象。
因此，套用一句俗话，公车改革既要坚定不移，又要精心设计。因为它的牵涉面广、政策性强，既要考虑经济效益，更要重视社会效益。比如，“四个有利于”原则是必须把握的：一是有利于工作。公务用车制度改革要保证开展业务工作所必需的交通条件，正常工作不能受到影响。要避免因车改影响工作积极性、影响工作效率情况的发生。二是有利于节约。公务用车制度改革要体现厉行节约、反对奢侈浪费的要求。实行车改后，财政在公务交通方面的支出要有较大幅度的减少。三是有利于廉政。公务用车制度改革要从根本上解决公务用车方面的不正之风和腐败现象，车改后要继续加强管理和监督，防止出现新的问题。四要有利于稳定。公务用车制度改革要与当地经济发展、群众生活水平相适应。制定的公务用车制度改革方案，要得到多数干部群众的支持和拥护。同样，结合各地实践，有几个关键环节要把握好：一是对现有公车的拍卖要体现“公开、公平、公正”的原则。要制定严格的拍卖程序，在有关部门的监督下进行机关内部竞价拍卖或委托拍卖行公开拍卖。二是公务交通费补贴的发放范围和标准要适当。三是某些特殊公务的用车要有保障。四是对原有的司机要妥善安置。五是对改革方案要认真论证把关。六是要认真抓好试点，以点带面。
总之，公车改革与其他改革是一个系统工程，有赖于整个国家服务型政府建设的深化和其他配套的改革措施的跟进。公车改革的第一步就是建立刚性的预算约束，严格公车采购管理。通过预算管理，严格控制公车购置数量，限制购置公车的金额、型号或马力。然后，才是改革管理，降低运行成本，提高行政效率，减轻财政开支，渐进推动公共财政建设。应当学习瑞典、英国等国经验，电子监控所有公务用车。监控机构不受当地政府领导，直接向上级负责，而且可以在网上公开查询记录。比如给公车安装GPS监控，遏制公车私用现象。逐步实现大规模用车社会化。由政府向租车公司公开招标或租用，对驾驶员的安排可参照国有企业人员分流办法进行。公务车的保养也向社会公开招标，结算由财务和维修点进行，司机个人不介入。对不配备专车的公务员按照一定标准实行适当交通补贴，制定优惠政策鼓励公务员购买私车，私车公用。由全国人大及其常委会负责，财政部具体牵头方案的制定，在全国范围内公开与民主地征询意见和建议，提高权威性。内容应充分考虑中国国情，并吸取国外经验，以法律规范的形式颁布，尽量详细、科学，具有可操作性，尤其对违规行为必须有明确而具体的惩罚条款。还有，要进一步强化政策执行和监督环节。公车改了这么多年，人们还从来没有听说过，有哪一位领导因为违规使用公车而受到严厉惩罚，这也许正是改革改不下去的重要原因。
公车改革是一场考验，一场切割既得利益勇气的考验，我们必须面对！
作者：中共河北省委党校党建教研部研究员
（责编/彭澜）
公车，是公务用车的简称，是党政机关、司法部门、事业单位和社会团体，利用政府财政拨款方式或动用单位“小金库”购买、用于执行公务活动的机关内部车辆，司机工资、用油、修理等全部由公款支付。公车，是与私车相对而言的，属于公家，用于公务，花费公款。可以说，有了公务，就有了形形色色供公务使用的交通工具。比方说，古人用轿子，马车，甚至在节俭时期还用牛车。就是今人，毛泽东在转战陕北的时候，骑的就是一匹大青马。后来，他老人家也曾坐过吉普车。随着公务的繁杂，公车也需要一个章法来管理，以便取之于公，用之于公，以便少花钱多办事，于是，公车制度逐渐形成。
我国现行公务用车管理制度，主要沿用计划经济时代的编制管理、标准控制、按需配给、单位所有的模式。公车制度怎样才合理？一直都处于探索和改革之中。有人考证，早在65年前就已提及。那是1946年5月19日，也就是晋冀鲁豫《人民日报》刚刚创刊的第5天，曾在一版报眼位置上刊出一则《边区政府重要启事》，公布了晋冀鲁豫边区政府对“公马”问题的决定，规定各级行政首长不再拥有各自的专用马匹和马夫，而是以各自领取“车马费”的方式解决这个“专马”问题。让原先的“专马”和饲养员组成运输大队，从事经营。如今，市场化改革的深入，给我国相沿成习的公车制度带来了剧烈的冲击。所以，这个老话题，在近些年，才又翻出了许多新意涵。
那么，现行公车制度，究竟存在哪些弊端，以至于成为百姓诟病的热点了呢？总的说来，主要是以下几点：
一是运行成本过高，财政负担沉重。综合各类调查数据，每一辆公务用车的运行成本（包括司勤人员的工资、福利）至少在6万元以上，有的甚至超过10万元。地方公车消费占财政支出的比例在6%～12%，有些地方的支出更高。而且这种现象呈愈演愈烈之势。据有关统计数字，早在“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27%，约为GDP增长速度的3.5倍。上世纪90年代后期，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元人民币，占全国财政收入的13%左右，远远高于国防、教育和医疗卫生等公共事业的财政投入比例。近十年来，中国财政收入平均每年增长约20%，约是GDP增速的两倍。这大大增强了公车的消费能力。尤其是一些原先财政困难的地方政府，在地价高涨的今天，土地收入的增长导致公车消费能力的增长。据财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，党政机关及事业单位公务用车总量为200多万辆，每年公务用车消费支出1500亿元～2000亿元（不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车），每年公务用车购置费支出增长率为20%以上。而民间和学者统计数据显示，全国公车数量有300万辆～350万辆，每年公务用车消费支出为3000亿元～4000亿元。2011年以来，部分中央部委、地方各级政府部门相继公布了“三公”经费及公车支出情况。从数据可以看出，尽管政府部门层级不同，“三公”经费多少有别，但公车消费在总支出中始终居高不下，多的占80%，少的也占近40%。
二是使用效率低下，浪费惊人。据国家发改委及广东省测算，党政机关的公车，每万里运行成本是社会运营车辆成本的5～6倍，而使用效率则仅为社会运营车辆的1/6～1/5。出租车、私家车想的是少花钱，多跑路，公车是少爷脾气，不在乎钱。
三是公车私用，资源利用失衡。公车本姓公，本应用于公。可遗憾的是，国家发改委有关调研报告显示，公车使用有三个“三分之一”，即车辆公用三分之一，领导及家属私用三分之一，司机使用三分之一，被戏称为新“三三制”，公车不“公”日益严重。与此同时，也存在公车资源利用不平衡的现象，一些普通工作人员在执行公务中用车难的问题仍比较突出，甚至有私车公用的无奈之举。
四是超编配车，盲目攀比。尽管国务院早有明文规定，部长以下官员不能配备专车。但是，在地方，许多乡镇领导都有专用的公务车。全国党政机关超编配车率达50%以上。2008年，公务车采购的财政支出达800亿元左右，并且以每年20%的速度增长。由于没有严格的公务用车编制管理与监督的法制法规，造成了违规越权，超编超支配车。公车，成了特权、地位的象征，车次没面子，官升车要升，新官不坐旧车。
公车的弊端，逐渐使得有车的和没车的都觉得，该改革了！于是，近年来，中央的规定动作和地方的自选动作，一直没有停。
从中央和政策层面看，1994年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，首次明确不同级别干部的用车数量和配备标准，并限制对进口轿车的使用。此后，为了进一步规范党政机关配车标准，减轻日益沉重的财政负担，1998年9月，国家体改委制定了《中央党政机关公务用车制度改革方案》，启动部分中央机关和地方车改试点。1999年中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》，在原来的基础上增加对副部级以下干部用车标准的规范。进入本世纪后，国务院机关事务管理局于2004年颁布了《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》，明确了机关在公务车编制、采购更新的标准。值得注意的是，2010年3月温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上明确指出，目前我国已经具备了公务用车配备使用制度改革的条件，要在严格规范公务用车配备使用的同时，加快推进公务用车配备使用制度改革。2011年初，中办、国办发布《党政机关公务用车配备使用管理办法》，在这一办法中，对于公车的购置配备、公车管理等方面都做了明确规定。这一办法的发布被认为表示着新一轮公车改革拉开帷幕。
这些年，地方和部门的探索大体上经历了三波“车改潮”。第一波：1993年，广东东莞沙田镇等单位开始取消领导干部公车，改发交通补贴，在公车改革上第一个吃“螃蟹”。1997年5月，中纪委、监察部部署在全国开展治理奢侈浪费工作。在这个大背景下，广东省首开我国公车改革试点。1998年9月，国家体改委制定《中央党政机关公务用车制度改革方案》，启动部分中央机关的车改试点，同时在浙江、江苏、北京、黑龙江、重庆等省市的部分地区试点，其中最为著名的是1998年2月黑龙江大庆市率先在市直机关实行的公车制度改革，在当时国内引起不小轰动。第二波：2001年，江苏省从单个乡镇车改试点开始，扩展到300多个乡镇。此后，湖南省资兴市，浙江省杭州市、义乌市，江苏省江阴市，重庆市经济技术开发区等相继开展了公车改革。2003年进行的重庆市经济技术开发区车改、河南省郑州市车改，2004年进行的黑龙江省齐齐哈尔市车改、山东省威海市车改，被视为第二波车改中的领军者。第三波：2004年6月掀起全国性公车改革高潮。北京、上海、广东、江苏、湖北、黑龙江等20多个省（区、市）试点公车货币化改革。在中央层面，国家审计署、国家宗教局等4个中央国家机关进行了公车改革试点。科技部、人事部、劳动和社会保障部、中国人民银行、新闻出版总署等15个中央和国家机关实施了班车改革。 三波车改潮的主要做法，大致有三种模式：一是“货币化”改革模式，即取消公车（执法执勤车除外），向全体或部分工作人员发放公务交通补贴；二是“半货币化”改革模式，即保留公车，由政府行政后勤部门统一管理，向各级工作人员发给数额不等的乘车卡，实行公车有偿使用，以年度进行结算，超支自负，节余结转下年使用，也有的地方按节余额的50%以现金形式奖励本人；三是“加强管理型”改革模式，即各单位继续保留公车，取消事实上的“领导专车”，通过健全并严格执行各种使用、管理公车的规章制度，达到克服公车私用、浪费及舞弊行为的目的。
客观地说，尽管我国的公车改革一直在进行，但总体上还处于探索阶段。放下既得利益的阻
力不谈，有几个难题是必须正视的：一是政策不统一。中央对公车管理制度改革缺乏明确的指导意见和操作原则，也就是经常说的“顶层设计”，改革只是在少数部门、少数地区自发并分散地进行。这就导致一些地区和部门的车改模式、适用范围、公车管理、补贴标准等存在较大的差异性，给国家对公车统一监管造成了不便，对未进行公车货币化改革的地区和部门，会因为无政策可依或操作难度大而推迟或拒绝公车改革。二是补贴不均衡。公车货币化改革的补贴范围、补贴标准和发放形式等缺乏政策依据，进行车改的地区和部门操作方案五花八门，给地区之间、部门之间对公务交通资源的分配和使用造成了不平衡。补贴高的，成了“二工资”，群众有意见；补贴低的，不能保证工作需要，影响了工作。三是体制不配套。下边车改、上边未改的状况，导致了一些体制性的摩擦。比如税收问题。因公车属于执行公务中的行政性消费，未进行车改的地区或部门，公车消费是免税的，而车改后获得货币化交通补贴的公务人员，因收入增加却要交纳个人收入调节税，增加了车改后公务人员交通费支出成本。四是车改不彻底。若一个地区或一个系统上下没有同时进行车改，就会出现车改地区或部门向未车改地区或部门借车、摊派车辆、转嫁交通费用开支等情况。如果存在实行“部分车改”“部分未车改”双轨运行机制，就会出现一边领交通补贴，一边使用公车的现象。
因此，套用一句俗话，公车改革既要坚定不移，又要精心设计。因为它的牵涉面广、政策性强，既要考虑经济效益，更要重视社会效益。比如，“四个有利于”原则是必须把握的：一是有利于工作。公务用车制度改革要保证开展业务工作所必需的交通条件，正常工作不能受到影响。要避免因车改影响工作积极性、影响工作效率情况的发生。二是有利于节约。公务用车制度改革要体现厉行节约、反对奢侈浪费的要求。实行车改后，财政在公务交通方面的支出要有较大幅度的减少。三是有利于廉政。公务用车制度改革要从根本上解决公务用车方面的不正之风和腐败现象，车改后要继续加强管理和监督，防止出现新的问题。四要有利于稳定。公务用车制度改革要与当地经济发展、群众生活水平相适应。制定的公务用车制度改革方案，要得到多数干部群众的支持和拥护。同样，结合各地实践，有几个关键环节要把握好：一是对现有公车的拍卖要体现“公开、公平、公正”的原则。要制定严格的拍卖程序，在有关部门的监督下进行机关内部竞价拍卖或委托拍卖行公开拍卖。二是公务交通费补贴的发放范围和标准要适当。三是某些特殊公务的用车要有保障。四是对原有的司机要妥善安置。五是对改革方案要认真论证把关。六是要认真抓好试点，以点带面。
总之，公车改革与其他改革是一个系统工程，有赖于整个国家服务型政府建设的深化和其他配套的改革措施的跟进。公车改革的第一步就是建立刚性的预算约束，严格公车采购管理。通过预算管理，严格控制公车购置数量，限制购置公车的金额、型号或马力。然后，才是改革管理，降低运行成本，提高行政效率，减轻财政开支，渐进推动公共财政建设。应当学习瑞典、英国等国经验，电子监控所有公务用车。监控机构不受当地政府领导，直接向上级负责，而且可以在网上公开查询记录。比如给公车安装GPS监控，遏制公车私用现象。逐步实现大规模用车社会化。由政府向租车公司公开招标或租用，对驾驶员的安排可参照国有企业人员分流办法进行。公务车的保养也向社会公开招标，结算由财务和维修点进行，司机个人不介入。对不配备专车的公务员按照一定标准实行适当交通补贴，制定优惠政策鼓励公务员购买私车，私车公用。由全国人大及其常委会负责，财政部具体牵头方案的制定，在全国范围内公开与民主地征询意见和建议，提高权威性。内容应充分考虑中国国情，并吸取国外经验，以法律规范的形式颁布，尽量详细、科学，具有可操作性，尤其对违规行为必须有明确而具体的惩罚条款。还有，要进一步强化政策执行和监督环节。公车改了这么多年，人们还从来没有听说过，有哪一位领导因为违规使用公车而受到严厉惩罚，这也许正是改革改不下去的重要原因。
公车改革是一场考验，一场切割既得利益勇气的考验，我们必须面对！
作者：中共河北省委党校党建教研部研究员
（责编/彭澜）