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摘 要：我国劳动法明确将劳动争议的处理程序分为一调、一裁、一诉，调解是劳动争议解决的重要程序但非必经程序。我国自古崇尚以和为贵加之程序诉累以及政府、社会的不良诱导，发生劳动争议当事人大多会选择信访解决。案件复杂性增加和信访维稳刚性的增加，在劳动争议的处理中明显暴露出三大矛盾：信访维稳和行政合法性的矛盾、案件复杂化与行政体制僵化的矛盾、行政机关权力又大又小的矛盾、案件处理综合化与行政人员素质的矛盾。合理化解以上四大矛盾是劳动争议走出信访困境的关键。
关键词：劳动争议；基层行政调解程序；建筑领域农民工案件
当前，我国建筑业农民工①工资拖欠问题严重，农民工以极端方式讨薪事件时有发生，使得原本的经济问题逐步演变为一种社会问题、政治问题。②缺乏证据意识、缺少法律知识、受传统的“父母官”思想的影响以及降低维权成本的考虑，农民工会选择通过信访的途径由行政机关助其实现权利。但信访、劳动争议行政处理程序均存在成本，农民工在权利一时不能实现的情况下，常常会采取堵门、封路、自焚等极端行为。我国的行政机关承担着信访维稳和依法行政两大职能，对农民工讨薪案件的处理往往需要在依法行政的原则下，承担维稳的责任。这就形成了维护政治、社会稳定和依法处理劳动纠纷相结合的办案机制，形成了以“调解”为中心的劳动争议处理机制，形成了独特的劳动争议信访制度。然而，劳动争议信访本身就是一个矛盾体，构成了对依法行政的反对。基于此，应在全面依法治国背景下，探讨建筑业农民工权益维护的问题，并进一步探究劳动争议信访的困境与出路问题。
一、劳动行政部门办案现状
从办案的组织上看，劳动人事争议调解与劳动监察相结合，信访维稳与行政执法相结合。我国劳动法确立了劳动监察、劳动人事争议调解、劳动仲裁、劳动争议诉讼等劳动争议处理机制。但是，由于财政预算、人员编制、人员素质等因素，我国的劳动争议行政处理程序存在专业性不强、人员素质较低等因素以致难以胜任劳动争议处理的专业性、技术性的实际需要。加之党政合一的行政组织体系形成的二元工作机制。劳动人事争议调解和劳动监察、劳动仲裁往往是“一套人马，两块牌子”，或者，虽为两个部门两套人马但相互之间存在着密切的关联或者指导、支配关系，就形成了以信访维稳为中心的劳动争议行政处理机制。
从程序上看，主要包括以下步骤：（1）信访接待、分案前置。即当事人应先到信访部门，有信访部门依据案件所涉及的领域确定办案部门，联系相关部门到场处理，由相关部门确定是否有管辖权。这里，信访部门承担者着稳定当事人情绪和案件定性的基本职能；（2）劳动监察部门通知被投诉人，告知其投诉事项并建议与投诉人协商处理；（3）当事人如果达成协议，则监督履行；如不能达成协议，则由劳动监察部门介入调解；（4）达成调解协议则监督履行；未达成协议则建议当事人通过仲裁或诉讼途径解决纠纷。
二、办案现状形成原因
出现上述情况的原因是多方面的，包括了体制因素、法制因素、执法因素、社会因素等。总体上看，核心在于以下四个方面：
（一）理念之争：维稳还是合法
维稳是一项具有中国特色并被提升到治国安邦、具有极强的政治色彩的重要工作。在现行的维稳工作格局中，核心的工作是调试和管控各种社会利益纷争，平息社会各种不满情绪，有效维护社会政治秩序。③当前，在劳动争议行政处理中，仍然受维稳理念的支配，一切工作以维稳为核心，过分强调维稳。为了实现这个目标，对于公民的投诉、举报动用一切资源进行处理。包括横向的不同职能部门的介入和党政领导干部介入进行的调解。
一般地，由于法的安定性和可诉性，维稳并不与合法性原则存在冲突。但由于法制本身的滞后性和作用的有限性，依法行政并不能解决所有纠纷。同时，案件处理中，在维稳理念的影响下，行政机关通过居中调解、行政施压、协调处理等一切方法，动用大量的资源，化解矛盾。对于当事人而言，解决了纠纷；对行政机关而言，维护了社会稳定，似乎是一个“三赢”的局面。但是，建立在行政权基础上的协调是以行政干预为核心的调解，影响了市场经济的正常发展，也存在着滥用行政权的问题。另一方面，群体性事件、以过激行为主张权利事件背后，往往是行政机关不作为或者滥用权力的结果，通过行政协调的方式处理争议则缺乏法治的基石。建筑领域农民工讨薪案多发的根本原因在于市场准入监管不严、违法分包、违法转包现象未被有效监控、劳动监察监管、执法不力。
由此，维稳能够有效协调各方利益，实现“三赢”，但内生着滥用行政权以及不作为的因子。依法行政要求制定良好的法律被充分、有效的适用，依法行政内生着积极、主动、高效的行政权运作要求并排斥滥用行政权或者不作为。因此，维稳还是合法构成了劳动行政部门面临的主要困惑。
（二）现实之难：案件复杂化与行政僵化体系的矛盾
在建筑领域由于主体多样性、法律关系的多层次性，导致农民工讨薪案极为复杂，主要表现在：（1）受理难。受维稳和合法行政理念矛盾影响难以确定是否受理、劳动关系与建筑工程分包、承包关系混杂在一起，难以区分；（2）案情难。劳动关系、工程分包关系、工程承包关系混在一起，法律关系的多层次导致主体间关系的复杂。建筑工程合同束的承接和连续性使得农民工工资支付被卷入了工程结算制度之中；（3）法制缺。建筑领域准入条件较低，过多的法人进入建筑领域，但往往资金不足，上述合同常常不能适时履行。农民工情绪激动易引发集体性事件；（4）处理难。劳动监察机关职权不足，受政治影响大。各方主体情绪激动，易引发集体性事件；（5）程序衔接不足。调解不成的案件不能直接进入劳动仲裁和诉讼程序，需要当事人启动程序。而上述程序的均需当事人承受一定的时间成本、资金成本、程序成本。功利化的当事人大都是在万不得已的情况下才会选择上述程序。这导致大量的案件淤积在劳动行政部门或者信访部门。当前，我国并不存在以劳动行政部门主动实施的劳动监察、劳动人事争议调解、劳动仲裁案件移送制度，实践中，程序断裂现象突出。 我国的行政体制依据社会需要、按对象需求而设定，前瞻性较低，权力设置过于详细缺乏抽象概括。为弥补社会发展与制度不足的矛盾，又增设了许多临时性机关。在行政体制上形成以事制权的体制。在中央与地方权限划分上由简政放权转为收权，地方在立法、执法、财政上的权力被压缩。这样，基层劳动监察部门的权力被限制在较为有限的范围，与日益复杂的案件处置需要明显不相称。通过地方立法的形式难以突破，而全国性立法难度较大。
（三）劳动监察机关：胖子还是瘦子
《劳动法》第85条，县级以上劳动行政部门对本行政区域内的用人单位遵守劳动法律法规的情况进行监督，对违反劳动法的行为有权制止并责令改正。抽象概括式立法给执法造成困难。《就业促进法》、《劳动合同法》分别规定了劳动行政部门有权对用人单位用工情况和实施劳动合同制度进行监管。《劳动争议调解仲裁法》将劳动行政部门的监管权扩大到劳动合同的订立、解除、工伤、经济补偿等方面。同时，为保证劳动监察的实施，规定了检查权、行政处理权等权力。人力资源与社会保障部还制定了《劳动人事争议仲裁办案规则》、《劳动人事争议仲裁组织规则》。
但是，上述法律法规构建的劳动立法体系、执法体系存在以下问题：（1）法条规定过于笼统，不明确、不具体；（2）行政执法种类少、处罚幅度较小。执法权方面由检查权、责令整改权、处罚权等，处罚权幅度较小，采用定额式的罚款并不能真正遏制违法行为并与经济发展水平不适应。（3）无行政强制权。劳动行政部门不能制定、实施劳动强制措施，不能进行行政强制执行，行政执法权的效力被大大削弱。
综上，表面看来，劳动行政部门权力较大，能够满足行政执法的需要，同时，行政化的设计也有助于劳动行政部门通过与其他部门联合执法的形式实现有效监管。但是，行政执法权内部结构并不合理，权力体系架构不完备。同时，联合执法往往需要行政机关主要负责人的协调，效率低且存在相互配合的协调性等问题。
（四）心理战：心理医师和争议解决机关
建国以来，信访制度在我国取得了较大的发展，作为公民参与国家治理的一种方式信访制度有其重要价值。由于诉讼成本高、司法公信低、“好心”的领导多，导致在公民中普遍存在“信访不信法”的现象，在宏观上看，公民对行政机关信任，政府公信力提升。公民遇到问题找政府本无可厚非，作为政府亦应坚持为人民服务的基本准则。但国民素质并不很高，往往有一些公民不当行使信访权利，扰乱行政机关正常秩序。在微观心理上，公民对行政机关的态度又处于一种矛盾的心理之中，即信任和不信任。公民选择行政调解程序更多的是出于诉讼成本高、司法公信低、行政调解成本低见效快。为实现尽快解决争议的目的，当事人对行政机关报以充分的信任。但由于行政调解的程序性、时效性、案件的复杂性以及部分行政人员拖延办案，这种诉求往往难以得到满足。公民的心理即转向为“官商勾结”、贪污、腐败之上，对行政机关及其工作人员形成不良心理判定，伴随时间转化为不信任，从而采取过激行为。
在建筑领域农民工讨薪案中，农民工投诉、举报往往是在向包工头、劳务公司讨薪不成的情况下选择行政调解程序。农民工对权利实现的诉求就极为强烈，常常形成一种“只要投诉就能立刻实现诉求”的心理误判。加之，讨薪成本的支出带来的损失，农民工对权利实现期限要求很短。与此次相对，包工头、劳务公司、总包公司和建设公司并不会立即承担支付义务，从心理来看，他们更倾向于不承担义务。这样，就出现了一方是焦急的农民工、一方是悠哉的用工者的情形。甚至出现，包工头、劳务公司、总包公司故意拖欠工资，鼓动、唆使农民工闹事以获取工程款。
三、劳动争议信访的出路分析
（一）理念问题
在理念上，劳动行政部门面临维稳和行政合法性的矛盾，在劳动争议的处置上矛盾的斗争性尤为明显、激烈。但也应看到，和谐稳定的局面有利于政治权力、国家权力的合法、合理运作，和谐稳定是行政权运行的温床；行政合法、合理才能缓解当事人之间的纠纷、公民对政府的不信任，也才能真正实现和谐稳定。应看到，两者都是一种国家、社会治理方式。维稳通过诸如政治命令、行政指令的方式调动可能的资源处置纠纷，缓和社会矛盾，最后实现对国家、社会的治理，并达到一种稳定的、和谐的状态。行政合法建立在私权充分发展的基础上，通过对行政权的规范实现保护私权的目的，社会的发展与进步最终体现在私权的发展上，行政合法是私权发展的结果，也是社会进步的表现，更是社会治理方式。劳动争议调解机关面临的问题主要是由于维稳不具有明确的内容而仅仅表现为一种理念，行政合法受制于政治因素发展缓慢、体系不全。两者均难以实现国家、社会治理的目的。
维稳与行政合法之间具有根源上的一致性和外在的联系性。因此，解决劳动行政部门面临的困境，应当：（1）明确维稳理念的内容并确定可被执行、实现的步骤；（2）健全行政法制，制定严密的监管措施以防止行政权滥用；（3）适当放权，鼓励基层劳动行政部门创新；（4）坚持行政合法为主，维稳为补充的理念和工作原则。
（二）现实之难
随着社会交往的深入和社会、经济生活的发展，社会关系必然会越来越复杂。通过法律关系实现法治也必将面临巨大挑战。一方面，法律以社会关系为调整对象，通过对社会关系的调整实现法对国家、社会的治理；另一方面，法律具有滞后性和阶级意志性，很难与发展变化迅速的社会现实相适应。同时，法律又是一个不平衡的非开放性系统，僵化的运作模式阻滞法律创新的探索，这一点在公法中表现的尤为明显。④因此，在现实与法律之间就不可避免的产生了矛盾。总体上看，法律与现实的关系是，法律不断适应现实的发展。
案情复杂化与行政体制僵化的矛盾究其实质看是法律与现实的矛盾。⑤其同一性在于法律与现实同向发展，法律在不断适应现实的需求。化解此矛盾的方法是增加一般性规则并赋予行政人员一定的自由裁量权。一般性规则的增加可以有效的防止案件的复杂化带来的法律的难以适用，在增加法的适用性。同时，应当赋予行政人员一定的自由裁量权，能够对不同的案件定性并在法律没有明确的规定的情况下通过解释使用一般性规则。又因为任何权力都必须处于监管之下，所以应当通过设定技术性规则和责任性规则对行政人权的自由裁量权予以监管。 （三）劳动监察机关
行政执法权兼具执法和行政两方面的功能，也因此必须保持足够的谦抑性。劳动监察机关权力呈现又大又小的原因是行政权的配置极不合理，表现在：种类和幅度两方面上。在种类上劳动监察机关享有的执法权和行政制裁权，但不享有执行权。在幅度上，主要是罚款采取具体数额的标准，与经济发展速度和国民收入增长速度极不匹配。
为此，应从以下方面进行改进：（1）通过对法律的再解释扩大各级劳动监察机关的权力，形成较大的权力空间；（2）鼓励、支持劳动监察机关在权力空间内的制度、体制、程序等创新；（3）加强对各级劳动监察机关的监督，以法律为界限划定权力空间的外延；（4）推进行政信息公开、强化行政程序的法治化。应逐步推进对不涉及国家隐私、商业秘密和个人隐私的全部信息进行公示。严格以法律为准绳，强化行政程序的法治化，对行政决定进行司法化的改革，以严格的司法标准要求行政机关；（5）强化社会监督，引导社会力量对行政机关有序的监督。
（四）行政机关工作专业化的问题
心理的较量存在于信访举报（投诉）人、被举报（投诉）人与劳动监察机关之间。受诸多因素的不良诱导投诉人与被投诉人对劳动监察机关过分信任。对信访案件处理效率过分强调。当这种诉求受制于程序低效的影响时往往就转化为一种极端的怀疑心理。投诉人心理状态对劳动监察机关及其工作人员提出了两个要求：一是行政人员必须具备一定的法律知识和解决问题的能力；二是需要具备一定的心理分析能力和谈判能力。社会化生产和专业化程度的不断提高，我国的教育、人才培养机制并不能满足上述要求，需要对工作人员进行再教育、再培训。逐步提高行政机关录用人才的审查机制和审查标准，打造精英化的人才队伍。
具体说来，应做好以下工作：（1）加强行政人员队伍建设，引进专业能力强、专业素质高的人才。加强行政人员专业能力、专业素质的培训；（2）加大对科研的财政支持，鼓励、支持对行政人员跨专业进行综合性培训；（3）尤其注意培养行政人员的综合性能力和综合性素质；（4）优化公务员选拔机制。引进专业性较强的人才进入行政机关，逐步改变现存的报名分专业、录用不分专业的公务员考试、选拔制度；（2）实行依岗位需要自主选拔人才的机制，逐步舍弃统一招录选拔机制。
四、结束语
对于信访制度应辩证对待。信访制度就其存在和功能看，对我国的体制改革和民主化进程仍然具有重要的作用。信访制度发挥了畅通民意、保障公民的政治参与、维护公民合法权益的重要作用。但同时，由于过分强调信访维稳制度的政治意义、不良诱导的因素导致信访制度转变为刚性维稳，以命令的方式强调了稳定的重要性导致行政机关陷入重重困境。劳动监察机关对劳动争议的解决具有重要的作用，受信访制度的影响面临理念不明、现实困惑、权力不均衡、人才供给不足等四大困境。立足现实逐步推进涉法涉诉信访回归法治渠道，实现涉法涉诉信访与一般信访的分离，在解决争议的同时保障公民的权益。（作者单位：西北政法大学）
注解：
① 《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（2014年）（九）：建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。据此，农民户籍将不存在，农民工的概念也将不存在，但是，应注意到农民工群体在一定范围仍将继续存在，所以，本文研究仍以“农民工”表述。
② 参见李海明：《农民工欠薪问题的成因及其治理——以建筑业农民工工资拖欠及其法律救济为例》，载《河北法学》，2011年7月。
③ 唐皇凤，“中国式”维稳：困境与超越，武汉大学学报，2012年9月第5期。
④ 虽然法律具有滞后的特点，但不能否认一般性法律规则的适用具有开放性、连续性。自然法学派所说的永恒法实际上也是对法与现实的矛盾的一种协调。但永恒法、一般性法律规则对现实变化的调整必须建立在法制体系极为完备、法治已经实现的基础上，我国当前并不具备这个基础。
⑤ 现代社会，行政体制来源于法律的规定。
参考文献：
[1] 法律出版社法规中心.中华人民共和国劳动和社会保障法规全书北京：法律出版社，2015.
[2] 王全兴.劳动法[M].北京：法律出版社，2008.
[3] 唐皇凤.“中国式”维稳：困境与超越[J].武汉大学学报，2012（5）.
[4] 张洋.让信访回归法治渠道[N].人民日报，2014-1-29（17）.
关键词：劳动争议；基层行政调解程序；建筑领域农民工案件
当前，我国建筑业农民工①工资拖欠问题严重，农民工以极端方式讨薪事件时有发生，使得原本的经济问题逐步演变为一种社会问题、政治问题。②缺乏证据意识、缺少法律知识、受传统的“父母官”思想的影响以及降低维权成本的考虑，农民工会选择通过信访的途径由行政机关助其实现权利。但信访、劳动争议行政处理程序均存在成本，农民工在权利一时不能实现的情况下，常常会采取堵门、封路、自焚等极端行为。我国的行政机关承担着信访维稳和依法行政两大职能，对农民工讨薪案件的处理往往需要在依法行政的原则下，承担维稳的责任。这就形成了维护政治、社会稳定和依法处理劳动纠纷相结合的办案机制，形成了以“调解”为中心的劳动争议处理机制，形成了独特的劳动争议信访制度。然而，劳动争议信访本身就是一个矛盾体，构成了对依法行政的反对。基于此，应在全面依法治国背景下，探讨建筑业农民工权益维护的问题，并进一步探究劳动争议信访的困境与出路问题。
一、劳动行政部门办案现状
从办案的组织上看，劳动人事争议调解与劳动监察相结合，信访维稳与行政执法相结合。我国劳动法确立了劳动监察、劳动人事争议调解、劳动仲裁、劳动争议诉讼等劳动争议处理机制。但是，由于财政预算、人员编制、人员素质等因素，我国的劳动争议行政处理程序存在专业性不强、人员素质较低等因素以致难以胜任劳动争议处理的专业性、技术性的实际需要。加之党政合一的行政组织体系形成的二元工作机制。劳动人事争议调解和劳动监察、劳动仲裁往往是“一套人马，两块牌子”，或者，虽为两个部门两套人马但相互之间存在着密切的关联或者指导、支配关系，就形成了以信访维稳为中心的劳动争议行政处理机制。
从程序上看，主要包括以下步骤：（1）信访接待、分案前置。即当事人应先到信访部门，有信访部门依据案件所涉及的领域确定办案部门，联系相关部门到场处理，由相关部门确定是否有管辖权。这里，信访部门承担者着稳定当事人情绪和案件定性的基本职能；（2）劳动监察部门通知被投诉人，告知其投诉事项并建议与投诉人协商处理；（3）当事人如果达成协议，则监督履行；如不能达成协议，则由劳动监察部门介入调解；（4）达成调解协议则监督履行；未达成协议则建议当事人通过仲裁或诉讼途径解决纠纷。
二、办案现状形成原因
出现上述情况的原因是多方面的，包括了体制因素、法制因素、执法因素、社会因素等。总体上看，核心在于以下四个方面：
（一）理念之争：维稳还是合法
维稳是一项具有中国特色并被提升到治国安邦、具有极强的政治色彩的重要工作。在现行的维稳工作格局中，核心的工作是调试和管控各种社会利益纷争，平息社会各种不满情绪，有效维护社会政治秩序。③当前，在劳动争议行政处理中，仍然受维稳理念的支配，一切工作以维稳为核心，过分强调维稳。为了实现这个目标，对于公民的投诉、举报动用一切资源进行处理。包括横向的不同职能部门的介入和党政领导干部介入进行的调解。
一般地，由于法的安定性和可诉性，维稳并不与合法性原则存在冲突。但由于法制本身的滞后性和作用的有限性，依法行政并不能解决所有纠纷。同时，案件处理中，在维稳理念的影响下，行政机关通过居中调解、行政施压、协调处理等一切方法，动用大量的资源，化解矛盾。对于当事人而言，解决了纠纷；对行政机关而言，维护了社会稳定，似乎是一个“三赢”的局面。但是，建立在行政权基础上的协调是以行政干预为核心的调解，影响了市场经济的正常发展，也存在着滥用行政权的问题。另一方面，群体性事件、以过激行为主张权利事件背后，往往是行政机关不作为或者滥用权力的结果，通过行政协调的方式处理争议则缺乏法治的基石。建筑领域农民工讨薪案多发的根本原因在于市场准入监管不严、违法分包、违法转包现象未被有效监控、劳动监察监管、执法不力。
由此，维稳能够有效协调各方利益，实现“三赢”，但内生着滥用行政权以及不作为的因子。依法行政要求制定良好的法律被充分、有效的适用，依法行政内生着积极、主动、高效的行政权运作要求并排斥滥用行政权或者不作为。因此，维稳还是合法构成了劳动行政部门面临的主要困惑。
（二）现实之难：案件复杂化与行政僵化体系的矛盾
在建筑领域由于主体多样性、法律关系的多层次性，导致农民工讨薪案极为复杂，主要表现在：（1）受理难。受维稳和合法行政理念矛盾影响难以确定是否受理、劳动关系与建筑工程分包、承包关系混杂在一起，难以区分；（2）案情难。劳动关系、工程分包关系、工程承包关系混在一起，法律关系的多层次导致主体间关系的复杂。建筑工程合同束的承接和连续性使得农民工工资支付被卷入了工程结算制度之中；（3）法制缺。建筑领域准入条件较低，过多的法人进入建筑领域，但往往资金不足，上述合同常常不能适时履行。农民工情绪激动易引发集体性事件；（4）处理难。劳动监察机关职权不足，受政治影响大。各方主体情绪激动，易引发集体性事件；（5）程序衔接不足。调解不成的案件不能直接进入劳动仲裁和诉讼程序，需要当事人启动程序。而上述程序的均需当事人承受一定的时间成本、资金成本、程序成本。功利化的当事人大都是在万不得已的情况下才会选择上述程序。这导致大量的案件淤积在劳动行政部门或者信访部门。当前，我国并不存在以劳动行政部门主动实施的劳动监察、劳动人事争议调解、劳动仲裁案件移送制度，实践中，程序断裂现象突出。 我国的行政体制依据社会需要、按对象需求而设定，前瞻性较低，权力设置过于详细缺乏抽象概括。为弥补社会发展与制度不足的矛盾，又增设了许多临时性机关。在行政体制上形成以事制权的体制。在中央与地方权限划分上由简政放权转为收权，地方在立法、执法、财政上的权力被压缩。这样，基层劳动监察部门的权力被限制在较为有限的范围，与日益复杂的案件处置需要明显不相称。通过地方立法的形式难以突破，而全国性立法难度较大。
（三）劳动监察机关：胖子还是瘦子
《劳动法》第85条，县级以上劳动行政部门对本行政区域内的用人单位遵守劳动法律法规的情况进行监督，对违反劳动法的行为有权制止并责令改正。抽象概括式立法给执法造成困难。《就业促进法》、《劳动合同法》分别规定了劳动行政部门有权对用人单位用工情况和实施劳动合同制度进行监管。《劳动争议调解仲裁法》将劳动行政部门的监管权扩大到劳动合同的订立、解除、工伤、经济补偿等方面。同时，为保证劳动监察的实施，规定了检查权、行政处理权等权力。人力资源与社会保障部还制定了《劳动人事争议仲裁办案规则》、《劳动人事争议仲裁组织规则》。
但是，上述法律法规构建的劳动立法体系、执法体系存在以下问题：（1）法条规定过于笼统，不明确、不具体；（2）行政执法种类少、处罚幅度较小。执法权方面由检查权、责令整改权、处罚权等，处罚权幅度较小，采用定额式的罚款并不能真正遏制违法行为并与经济发展水平不适应。（3）无行政强制权。劳动行政部门不能制定、实施劳动强制措施，不能进行行政强制执行，行政执法权的效力被大大削弱。
综上，表面看来，劳动行政部门权力较大，能够满足行政执法的需要，同时，行政化的设计也有助于劳动行政部门通过与其他部门联合执法的形式实现有效监管。但是，行政执法权内部结构并不合理，权力体系架构不完备。同时，联合执法往往需要行政机关主要负责人的协调，效率低且存在相互配合的协调性等问题。
（四）心理战：心理医师和争议解决机关
建国以来，信访制度在我国取得了较大的发展，作为公民参与国家治理的一种方式信访制度有其重要价值。由于诉讼成本高、司法公信低、“好心”的领导多，导致在公民中普遍存在“信访不信法”的现象，在宏观上看，公民对行政机关信任，政府公信力提升。公民遇到问题找政府本无可厚非，作为政府亦应坚持为人民服务的基本准则。但国民素质并不很高，往往有一些公民不当行使信访权利，扰乱行政机关正常秩序。在微观心理上，公民对行政机关的态度又处于一种矛盾的心理之中，即信任和不信任。公民选择行政调解程序更多的是出于诉讼成本高、司法公信低、行政调解成本低见效快。为实现尽快解决争议的目的，当事人对行政机关报以充分的信任。但由于行政调解的程序性、时效性、案件的复杂性以及部分行政人员拖延办案，这种诉求往往难以得到满足。公民的心理即转向为“官商勾结”、贪污、腐败之上，对行政机关及其工作人员形成不良心理判定，伴随时间转化为不信任，从而采取过激行为。
在建筑领域农民工讨薪案中，农民工投诉、举报往往是在向包工头、劳务公司讨薪不成的情况下选择行政调解程序。农民工对权利实现的诉求就极为强烈，常常形成一种“只要投诉就能立刻实现诉求”的心理误判。加之，讨薪成本的支出带来的损失，农民工对权利实现期限要求很短。与此次相对，包工头、劳务公司、总包公司和建设公司并不会立即承担支付义务，从心理来看，他们更倾向于不承担义务。这样，就出现了一方是焦急的农民工、一方是悠哉的用工者的情形。甚至出现，包工头、劳务公司、总包公司故意拖欠工资，鼓动、唆使农民工闹事以获取工程款。
三、劳动争议信访的出路分析
（一）理念问题
在理念上，劳动行政部门面临维稳和行政合法性的矛盾，在劳动争议的处置上矛盾的斗争性尤为明显、激烈。但也应看到，和谐稳定的局面有利于政治权力、国家权力的合法、合理运作，和谐稳定是行政权运行的温床；行政合法、合理才能缓解当事人之间的纠纷、公民对政府的不信任，也才能真正实现和谐稳定。应看到，两者都是一种国家、社会治理方式。维稳通过诸如政治命令、行政指令的方式调动可能的资源处置纠纷，缓和社会矛盾，最后实现对国家、社会的治理，并达到一种稳定的、和谐的状态。行政合法建立在私权充分发展的基础上，通过对行政权的规范实现保护私权的目的，社会的发展与进步最终体现在私权的发展上，行政合法是私权发展的结果，也是社会进步的表现，更是社会治理方式。劳动争议调解机关面临的问题主要是由于维稳不具有明确的内容而仅仅表现为一种理念，行政合法受制于政治因素发展缓慢、体系不全。两者均难以实现国家、社会治理的目的。
维稳与行政合法之间具有根源上的一致性和外在的联系性。因此，解决劳动行政部门面临的困境，应当：（1）明确维稳理念的内容并确定可被执行、实现的步骤；（2）健全行政法制，制定严密的监管措施以防止行政权滥用；（3）适当放权，鼓励基层劳动行政部门创新；（4）坚持行政合法为主，维稳为补充的理念和工作原则。
（二）现实之难
随着社会交往的深入和社会、经济生活的发展，社会关系必然会越来越复杂。通过法律关系实现法治也必将面临巨大挑战。一方面，法律以社会关系为调整对象，通过对社会关系的调整实现法对国家、社会的治理；另一方面，法律具有滞后性和阶级意志性，很难与发展变化迅速的社会现实相适应。同时，法律又是一个不平衡的非开放性系统，僵化的运作模式阻滞法律创新的探索，这一点在公法中表现的尤为明显。④因此，在现实与法律之间就不可避免的产生了矛盾。总体上看，法律与现实的关系是，法律不断适应现实的发展。
案情复杂化与行政体制僵化的矛盾究其实质看是法律与现实的矛盾。⑤其同一性在于法律与现实同向发展，法律在不断适应现实的需求。化解此矛盾的方法是增加一般性规则并赋予行政人员一定的自由裁量权。一般性规则的增加可以有效的防止案件的复杂化带来的法律的难以适用，在增加法的适用性。同时，应当赋予行政人员一定的自由裁量权，能够对不同的案件定性并在法律没有明确的规定的情况下通过解释使用一般性规则。又因为任何权力都必须处于监管之下，所以应当通过设定技术性规则和责任性规则对行政人权的自由裁量权予以监管。 （三）劳动监察机关
行政执法权兼具执法和行政两方面的功能，也因此必须保持足够的谦抑性。劳动监察机关权力呈现又大又小的原因是行政权的配置极不合理，表现在：种类和幅度两方面上。在种类上劳动监察机关享有的执法权和行政制裁权，但不享有执行权。在幅度上，主要是罚款采取具体数额的标准，与经济发展速度和国民收入增长速度极不匹配。
为此，应从以下方面进行改进：（1）通过对法律的再解释扩大各级劳动监察机关的权力，形成较大的权力空间；（2）鼓励、支持劳动监察机关在权力空间内的制度、体制、程序等创新；（3）加强对各级劳动监察机关的监督，以法律为界限划定权力空间的外延；（4）推进行政信息公开、强化行政程序的法治化。应逐步推进对不涉及国家隐私、商业秘密和个人隐私的全部信息进行公示。严格以法律为准绳，强化行政程序的法治化，对行政决定进行司法化的改革，以严格的司法标准要求行政机关；（5）强化社会监督，引导社会力量对行政机关有序的监督。
（四）行政机关工作专业化的问题
心理的较量存在于信访举报（投诉）人、被举报（投诉）人与劳动监察机关之间。受诸多因素的不良诱导投诉人与被投诉人对劳动监察机关过分信任。对信访案件处理效率过分强调。当这种诉求受制于程序低效的影响时往往就转化为一种极端的怀疑心理。投诉人心理状态对劳动监察机关及其工作人员提出了两个要求：一是行政人员必须具备一定的法律知识和解决问题的能力；二是需要具备一定的心理分析能力和谈判能力。社会化生产和专业化程度的不断提高，我国的教育、人才培养机制并不能满足上述要求，需要对工作人员进行再教育、再培训。逐步提高行政机关录用人才的审查机制和审查标准，打造精英化的人才队伍。
具体说来，应做好以下工作：（1）加强行政人员队伍建设，引进专业能力强、专业素质高的人才。加强行政人员专业能力、专业素质的培训；（2）加大对科研的财政支持，鼓励、支持对行政人员跨专业进行综合性培训；（3）尤其注意培养行政人员的综合性能力和综合性素质；（4）优化公务员选拔机制。引进专业性较强的人才进入行政机关，逐步改变现存的报名分专业、录用不分专业的公务员考试、选拔制度；（2）实行依岗位需要自主选拔人才的机制，逐步舍弃统一招录选拔机制。
四、结束语
对于信访制度应辩证对待。信访制度就其存在和功能看，对我国的体制改革和民主化进程仍然具有重要的作用。信访制度发挥了畅通民意、保障公民的政治参与、维护公民合法权益的重要作用。但同时，由于过分强调信访维稳制度的政治意义、不良诱导的因素导致信访制度转变为刚性维稳，以命令的方式强调了稳定的重要性导致行政机关陷入重重困境。劳动监察机关对劳动争议的解决具有重要的作用，受信访制度的影响面临理念不明、现实困惑、权力不均衡、人才供给不足等四大困境。立足现实逐步推进涉法涉诉信访回归法治渠道，实现涉法涉诉信访与一般信访的分离，在解决争议的同时保障公民的权益。（作者单位：西北政法大学）
注解：
① 《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（2014年）（九）：建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。据此，农民户籍将不存在，农民工的概念也将不存在，但是，应注意到农民工群体在一定范围仍将继续存在，所以，本文研究仍以“农民工”表述。
② 参见李海明：《农民工欠薪问题的成因及其治理——以建筑业农民工工资拖欠及其法律救济为例》，载《河北法学》，2011年7月。
③ 唐皇凤，“中国式”维稳：困境与超越，武汉大学学报，2012年9月第5期。
④ 虽然法律具有滞后的特点，但不能否认一般性法律规则的适用具有开放性、连续性。自然法学派所说的永恒法实际上也是对法与现实的矛盾的一种协调。但永恒法、一般性法律规则对现实变化的调整必须建立在法制体系极为完备、法治已经实现的基础上，我国当前并不具备这个基础。
⑤ 现代社会，行政体制来源于法律的规定。
参考文献：
[1] 法律出版社法规中心.中华人民共和国劳动和社会保障法规全书北京：法律出版社，2015.
[2] 王全兴.劳动法[M].北京：法律出版社，2008.
[3] 唐皇凤.“中国式”维稳：困境与超越[J].武汉大学学报，2012（5）.
[4] 张洋.让信访回归法治渠道[N].人民日报，2014-1-29（17）.