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[摘 要] 历史文化街区是一座城市的“活化石”，对其有效地保护与开发对城市的永续发展有着极其重要的意义。本文以苏州市平江历史文化街区为例，从新公共管理的视角出发，通过分析街区的现状问题，指出街区保护和更新的必然性，并结合苏州平江街区的实例，提出街区历史文化资源保护及更新的构思与方法措施，希望找到既有利于文化保护、传承、发展，又具有可操作性的改造方式。
[关键词] 有限政府；历史文化街区；运营；保护
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 11. 127
[中图分类号] U495 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）11- 0216- 02
1 选题的背景及意义
进入20世纪下半叶以来，随着世界局势的稳定，科学技术的进步，经济的高速发展，世界各国城市化的步伐在不断地推进，城市中逐渐被办公楼等混凝土建筑物所侵蚀，很多具有保护价值的历史建筑频繁被破坏，居民生活的原有状态被打乱。因此，如何解决城市更新发展与历史文化遗产保护之间的矛盾，并能使之和谐发展，已经成为我们当下合理建设与开发城市过程中一个不可忽视的问题。
从1928年国际上成立古物保存委员会开始，我国就开始不断颁发有关保护历史文化遗产的条例及规定。1985年，我国正式加入“保护世界文化和自然遗产公约”，与国际历史文化遗产保护工作接轨，涉足于历史文化遗产保护研究的专家学者、研究机构、规划设计单位也渐渐多起来，致力于历史文化遗产发展现状和开发依托的研究。但是在对政府怎样去改造，开发到什么程度的保护性建设措施方面，却很少涉及，以致于有些地方政府，在对历史文化遗产保护和利用过程中仍存在诸多问题，使得有些历史文化遗产面临即将消失的危机。尤其是在历史文化街区改造方面，政府在古城保护和利用上的责任和分工划分不明晰，历史街区遗产资源遭受破坏严重，街区居民居住环境不佳，缺少特色产业支柱，缺乏活力，使街区居民的原有的生活方式、民风习俗没有得到很好地延续。
2 苏州历史文化街区保护历程
2.1 渐进式的推进策略
苏州的历史文化遗产保护工作走在了全国前列。1982年，国务院公布苏州市为首批历史文化名城，历史文化遗产保护工作得到专家、领导的重视，并开展了部分保护工作，如针对北寺塔等文物古建筑的抢修。此外，苏州市政府还对文物、古迹、古建筑、古桥、古井进行了调查摸底，确立了文物保护单位、控制保护单位，并进行挂牌记录，做到了重点保护要素基本清晰。
1986年，苏州城市总体规划确定了“全面保护古城风貌，积极建设现代化新区”的指导思想，这是苏州历史文化遗产保护原则的法定化，也是遗产保护的真正起点。同年，苏州市成立旧城建设办公室，组织专业人士，研究如何更好地在旧城改造、城市发展中，保护古城、保护历史文化遗产。
1985-1989年，实施了寒山寺弄和枫桥大街的改造，以及瑞光塔、盘门城门和古城墙的修复，还有“古宅新居”等工程。为加强对历史街区内的建筑、河道、古树名木等历史文化元素的管理，苏州市政府还相继出台了“苏州市城市规划条例”“苏州市市区河道保护条例”“苏州古建筑保护条例”“苏州市古建筑抢修保护实施细则”等一系列条例法规，为加强条线管理提供了依据。
2.2 相关举措
2.2.1 出台一系列富有成效的法律规划，并具体落实到管理工作中
苏州历史文化遗产保护的成功之处，在于建立了比较完善的地方历史文化遗产保护的法律体系。近年来，苏州先后出台了“苏州市城市规划条例”“苏州市古建筑保护条例”“苏州市历史文化名城名镇保护”等一系列法律法规，初步形成了与现行保护大法相配套的、符合实际的、较为完善的、历史文化遗产保护地方性法规体系。
2.2.2 专门设立相关部门，负责街区的保护开发工作
苏州在全国率先试点成立国家历史名城管委会①，专门实行古城规划。管委会下设4个部门，即办公室、开发处、保护处和管理处。在姑苏区，苏州国家历史文化名城保护区将实行“区政合一”的管理模式，着力建设“历史文化保护示范区”“高端服务经济集聚区”“文旅融合发展创新区”“和谐社会建设样板区”，使其成为文化高地、旅游高地、科教高地和商贸商务高地，以更好地发挥中心城市之“核”的作用，打造姑苏城的品牌价值。
2.2.3 成立了“历史街区社区”，并举办一系列活动
目前，平江街区已经成立了“历史街区社区”，并有义务讲解员的培训，组织并广泛开展志愿服务活动，努力营造历史街区景区文明氛围。①保护遗产，传承街区景区历史文化；②学习雷锋，助推街区景区旅游产业；③便民助民，提升街区景区文明水平。
3 苏州历史文化街区保护工作评析
3.1 经验总结
在市场经济的转型背景下，苏州不断健全法规保护体系，积极利用市场体制优势，调动一切有利因素参与到历史文化保护中来，取得了明显成效。
3.1.1 政府方面——街區保护，规划是先导，管理是关键
总的看来，历史街区保护工作先后经历了4轮规划修编，为平江街区的保护和开发工作提供了规划性指导。在规划实施及后续管理上，苏州主要采取条块结合、以条线为主的管理方式。在条线管理上，制定了一系列相应的条例法规；在块状管理上，形成了整合力量、多方参与的格局。通过整合管理力量，并在有关街区设立非常设机构——街区管理办公室，来具体实施综合管理。平江街区“水陆结合、河街平行”的双棋盘格局，及“小桥流水、粉墙黛瓦”的苏州传统风貌，得到了有效延续，街区内文化遗产要素得到了很好地保护。
3.1.2 非政府方面——市场化、社会化运作，并推动公众积极参与
为寻求一条更好的保护之路，苏州市政府有关部门决定让非国有控保古建筑进入到流通领域，通过产权买卖的方式，让有经济实力的新主人对它们进行保护。为此，苏州市先后出台“苏州市古建筑保护条例”以及“苏州市古建筑抢修保护实施细则”，鼓励私人和公司购买或租用直管公房古民居。这些规定的实施，都在积极地鼓励社会力量参与到历史文化遗产的保护工作中，使之得到了及时有效的保护。 苏州市政府在担负保护历史文化街区重任的同时，还一直致力于推进公众参与。政府在平江街区的各大街小巷都安置了木质的标志牌，述说其历史渊源，既方便了外地游客了解平江特色，也向苏州市民宣传了古城历史，激发了民众爱护古城的热情。并且，政府还在保护规划的制订、保护对象的选择等方面，积极推动公众参与。另外，目前平江街区已经成立了“历史街区社区”，并有义务讲解员的培训，组织并广泛开展志愿服务活动，努力营造历史街区景区文明氛围。
3.2 面临困境
尽管在历史街区保护更新方面做了大量工作，取得了明显成效，但按照建设“历史文化名城保护示范区”的新要求，历史街区保护更新仍然面临着许多需要解决的问题，即街区功能“单一化”、街区管理“分散化”、居民参与“边缘化”、基础设施“薄弱化”等问题。主要原因有：
3.2.1 保护法律体系不完善
苏州已经建立比较完善的地方历史文化名城保护的法律体系，但目前突出的问题是许多地方法规内容不完善，如“苏州市历史文化名城名镇保护办法”中，缺乏对工业遗产保护的内容，历史地段法律地位模糊，对保护实施中的关键问题，如法律责任、惩处措施等问题没有具体条文阐述。
3.2.2 行政管理机构职能分工不明、职能不清
景区管委会职能单一、分散，部分权力还属于旅游局，政府还在下放、整合权力中，导致权责不统一、不协调。目前，还没有对历史文化街区形成一个比较完善的管理体系，现在的历史文化街区总体数量在不断上升，但景区的质量、特色却有所下降。说明政府对古城保护的重视程度还不够，有关“历史文化街区保护条例”还没有出台，没有形成规范化管理。
3.2.3 民间保护组织少，作用有限
历史文化遗产保护是一项专业性和社会性都非常强的公共事业，长期以来都由政府提供，而民间保护组织往往不具备专业人才、设备、资金等，客观上造成了民间保护组织难以进入历史文化遗产保护领域的局面。
4 历史文化街区保护性建设的期许与展望
保护街区、延续古城，是时代赋予的神圣使命，也是时代发展的现实需要。要从整体保护的观念出发，严格按照“重点保护、合理保留、局部改造、普遍改善”的原则，在实践中探索，在探索中创新，通过点、线、面的有机结合，形与神的相互融合，探索走出一条具有姑苏特色的古城保护的新路。
4.1 在策划上下功夫，创新保护路径
要在加快历史街区保护更新的同时，强化街区总体功能和单体建筑的营销策划。①要整体策划街区功能布局；②要个性打造苏式生活街区；③要悉心提供优质旅游服务。
4.2 制订相关条例，在管理上有依据
制订相关的保护管理条例，从历史文化片区的保护与布局、公共设施和商业经营的日常监督管理、行政执法部门的集中执法、便捷服务等方面做出具体规定，实现对条线管理资源的有机整合。
4.3 注重全民参与，成果共享
围绕历史街区保护、管理和开发利用3个环节，建立激励全民参与的成套优惠政策机制，增强居民的凝聚力和对外的辐射影响作用。
4.4 优化基础设施，完善配套措施
围绕成片规划、分段实施的目标，把街区基础设施和公共配套建设纳入城市总体规划和建设中来。
4.5 培育和引导 NGO 参与历史文化遗产的保护
社会的和谐发展，需要社会治理结构中的三大主体（政府组织、市场组织和非政府组织）各司其职、各尽所能，NGO 在社会治理结构中不可或缺，培育 NGO 是当前我国形成社会治理结构主体新格局的有效途径。非政府组织所面临的困境，单单依靠其自身是无法彻底解决的，只有政府出面，加强对非政府组织的培育和引导，才能有助于问题的解决。要着力营造 NGO 参与社会服务公平竞争的環境。
5 结 语
总之，历史文化街区的保护工作，是一项长期的历史性工程，任重而道远。历史文化街区的良性发展，需要建立一个政府、市场、社会三位一体的协同机制，通过政府、社会、非政府组织、企业、公民等，组成一个多中心的、互动的合作协同结果，共同致力于历史文化遗产的保护。
同时，政府、市场与社会作为公共事务管理的制度与机制安排，有其各自独特的行动资源及行动逻辑，也各有其特定的行动范围及有效边界。因此，政府应转变职能，重点弥补市场机制的不足，培育非政府组织发展，促进公众参与，构建一个既公平、公开，又具竞争力的城市治理系统，以促进历史文化街区的保护和发展。
主要参考文献
[1]林林，阮仪三.苏州古城平江历史街区保护规划与实践[J].城市规划学刊，2006（3）.
[关键词] 有限政府；历史文化街区；运营；保护
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 11. 127
[中图分类号] U495 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）11- 0216- 02
1 选题的背景及意义
进入20世纪下半叶以来，随着世界局势的稳定，科学技术的进步，经济的高速发展，世界各国城市化的步伐在不断地推进，城市中逐渐被办公楼等混凝土建筑物所侵蚀，很多具有保护价值的历史建筑频繁被破坏，居民生活的原有状态被打乱。因此，如何解决城市更新发展与历史文化遗产保护之间的矛盾，并能使之和谐发展，已经成为我们当下合理建设与开发城市过程中一个不可忽视的问题。
从1928年国际上成立古物保存委员会开始，我国就开始不断颁发有关保护历史文化遗产的条例及规定。1985年，我国正式加入“保护世界文化和自然遗产公约”，与国际历史文化遗产保护工作接轨，涉足于历史文化遗产保护研究的专家学者、研究机构、规划设计单位也渐渐多起来，致力于历史文化遗产发展现状和开发依托的研究。但是在对政府怎样去改造，开发到什么程度的保护性建设措施方面，却很少涉及，以致于有些地方政府，在对历史文化遗产保护和利用过程中仍存在诸多问题，使得有些历史文化遗产面临即将消失的危机。尤其是在历史文化街区改造方面，政府在古城保护和利用上的责任和分工划分不明晰，历史街区遗产资源遭受破坏严重，街区居民居住环境不佳，缺少特色产业支柱，缺乏活力，使街区居民的原有的生活方式、民风习俗没有得到很好地延续。
2 苏州历史文化街区保护历程
2.1 渐进式的推进策略
苏州的历史文化遗产保护工作走在了全国前列。1982年，国务院公布苏州市为首批历史文化名城，历史文化遗产保护工作得到专家、领导的重视，并开展了部分保护工作，如针对北寺塔等文物古建筑的抢修。此外，苏州市政府还对文物、古迹、古建筑、古桥、古井进行了调查摸底，确立了文物保护单位、控制保护单位，并进行挂牌记录，做到了重点保护要素基本清晰。
1986年，苏州城市总体规划确定了“全面保护古城风貌，积极建设现代化新区”的指导思想，这是苏州历史文化遗产保护原则的法定化，也是遗产保护的真正起点。同年，苏州市成立旧城建设办公室，组织专业人士，研究如何更好地在旧城改造、城市发展中，保护古城、保护历史文化遗产。
1985-1989年，实施了寒山寺弄和枫桥大街的改造，以及瑞光塔、盘门城门和古城墙的修复，还有“古宅新居”等工程。为加强对历史街区内的建筑、河道、古树名木等历史文化元素的管理，苏州市政府还相继出台了“苏州市城市规划条例”“苏州市市区河道保护条例”“苏州古建筑保护条例”“苏州市古建筑抢修保护实施细则”等一系列条例法规，为加强条线管理提供了依据。
2.2 相关举措
2.2.1 出台一系列富有成效的法律规划，并具体落实到管理工作中
苏州历史文化遗产保护的成功之处，在于建立了比较完善的地方历史文化遗产保护的法律体系。近年来，苏州先后出台了“苏州市城市规划条例”“苏州市古建筑保护条例”“苏州市历史文化名城名镇保护”等一系列法律法规，初步形成了与现行保护大法相配套的、符合实际的、较为完善的、历史文化遗产保护地方性法规体系。
2.2.2 专门设立相关部门，负责街区的保护开发工作
苏州在全国率先试点成立国家历史名城管委会①，专门实行古城规划。管委会下设4个部门，即办公室、开发处、保护处和管理处。在姑苏区，苏州国家历史文化名城保护区将实行“区政合一”的管理模式，着力建设“历史文化保护示范区”“高端服务经济集聚区”“文旅融合发展创新区”“和谐社会建设样板区”，使其成为文化高地、旅游高地、科教高地和商贸商务高地，以更好地发挥中心城市之“核”的作用，打造姑苏城的品牌价值。
2.2.3 成立了“历史街区社区”，并举办一系列活动
目前，平江街区已经成立了“历史街区社区”，并有义务讲解员的培训，组织并广泛开展志愿服务活动，努力营造历史街区景区文明氛围。①保护遗产，传承街区景区历史文化；②学习雷锋，助推街区景区旅游产业；③便民助民，提升街区景区文明水平。
3 苏州历史文化街区保护工作评析
3.1 经验总结
在市场经济的转型背景下，苏州不断健全法规保护体系，积极利用市场体制优势，调动一切有利因素参与到历史文化保护中来，取得了明显成效。
3.1.1 政府方面——街區保护，规划是先导，管理是关键
总的看来，历史街区保护工作先后经历了4轮规划修编，为平江街区的保护和开发工作提供了规划性指导。在规划实施及后续管理上，苏州主要采取条块结合、以条线为主的管理方式。在条线管理上，制定了一系列相应的条例法规；在块状管理上，形成了整合力量、多方参与的格局。通过整合管理力量，并在有关街区设立非常设机构——街区管理办公室，来具体实施综合管理。平江街区“水陆结合、河街平行”的双棋盘格局，及“小桥流水、粉墙黛瓦”的苏州传统风貌，得到了有效延续，街区内文化遗产要素得到了很好地保护。
3.1.2 非政府方面——市场化、社会化运作，并推动公众积极参与
为寻求一条更好的保护之路，苏州市政府有关部门决定让非国有控保古建筑进入到流通领域，通过产权买卖的方式，让有经济实力的新主人对它们进行保护。为此，苏州市先后出台“苏州市古建筑保护条例”以及“苏州市古建筑抢修保护实施细则”，鼓励私人和公司购买或租用直管公房古民居。这些规定的实施，都在积极地鼓励社会力量参与到历史文化遗产的保护工作中，使之得到了及时有效的保护。 苏州市政府在担负保护历史文化街区重任的同时，还一直致力于推进公众参与。政府在平江街区的各大街小巷都安置了木质的标志牌，述说其历史渊源，既方便了外地游客了解平江特色，也向苏州市民宣传了古城历史，激发了民众爱护古城的热情。并且，政府还在保护规划的制订、保护对象的选择等方面，积极推动公众参与。另外，目前平江街区已经成立了“历史街区社区”，并有义务讲解员的培训，组织并广泛开展志愿服务活动，努力营造历史街区景区文明氛围。
3.2 面临困境
尽管在历史街区保护更新方面做了大量工作，取得了明显成效，但按照建设“历史文化名城保护示范区”的新要求，历史街区保护更新仍然面临着许多需要解决的问题，即街区功能“单一化”、街区管理“分散化”、居民参与“边缘化”、基础设施“薄弱化”等问题。主要原因有：
3.2.1 保护法律体系不完善
苏州已经建立比较完善的地方历史文化名城保护的法律体系，但目前突出的问题是许多地方法规内容不完善，如“苏州市历史文化名城名镇保护办法”中，缺乏对工业遗产保护的内容，历史地段法律地位模糊，对保护实施中的关键问题，如法律责任、惩处措施等问题没有具体条文阐述。
3.2.2 行政管理机构职能分工不明、职能不清
景区管委会职能单一、分散，部分权力还属于旅游局，政府还在下放、整合权力中，导致权责不统一、不协调。目前，还没有对历史文化街区形成一个比较完善的管理体系，现在的历史文化街区总体数量在不断上升，但景区的质量、特色却有所下降。说明政府对古城保护的重视程度还不够，有关“历史文化街区保护条例”还没有出台，没有形成规范化管理。
3.2.3 民间保护组织少，作用有限
历史文化遗产保护是一项专业性和社会性都非常强的公共事业，长期以来都由政府提供，而民间保护组织往往不具备专业人才、设备、资金等，客观上造成了民间保护组织难以进入历史文化遗产保护领域的局面。
4 历史文化街区保护性建设的期许与展望
保护街区、延续古城，是时代赋予的神圣使命，也是时代发展的现实需要。要从整体保护的观念出发，严格按照“重点保护、合理保留、局部改造、普遍改善”的原则，在实践中探索，在探索中创新，通过点、线、面的有机结合，形与神的相互融合，探索走出一条具有姑苏特色的古城保护的新路。
4.1 在策划上下功夫，创新保护路径
要在加快历史街区保护更新的同时，强化街区总体功能和单体建筑的营销策划。①要整体策划街区功能布局；②要个性打造苏式生活街区；③要悉心提供优质旅游服务。
4.2 制订相关条例，在管理上有依据
制订相关的保护管理条例，从历史文化片区的保护与布局、公共设施和商业经营的日常监督管理、行政执法部门的集中执法、便捷服务等方面做出具体规定，实现对条线管理资源的有机整合。
4.3 注重全民参与，成果共享
围绕历史街区保护、管理和开发利用3个环节，建立激励全民参与的成套优惠政策机制，增强居民的凝聚力和对外的辐射影响作用。
4.4 优化基础设施，完善配套措施
围绕成片规划、分段实施的目标，把街区基础设施和公共配套建设纳入城市总体规划和建设中来。
4.5 培育和引导 NGO 参与历史文化遗产的保护
社会的和谐发展，需要社会治理结构中的三大主体（政府组织、市场组织和非政府组织）各司其职、各尽所能，NGO 在社会治理结构中不可或缺，培育 NGO 是当前我国形成社会治理结构主体新格局的有效途径。非政府组织所面临的困境，单单依靠其自身是无法彻底解决的，只有政府出面，加强对非政府组织的培育和引导，才能有助于问题的解决。要着力营造 NGO 参与社会服务公平竞争的環境。
5 结 语
总之，历史文化街区的保护工作，是一项长期的历史性工程，任重而道远。历史文化街区的良性发展，需要建立一个政府、市场、社会三位一体的协同机制，通过政府、社会、非政府组织、企业、公民等，组成一个多中心的、互动的合作协同结果，共同致力于历史文化遗产的保护。
同时，政府、市场与社会作为公共事务管理的制度与机制安排，有其各自独特的行动资源及行动逻辑，也各有其特定的行动范围及有效边界。因此，政府应转变职能，重点弥补市场机制的不足，培育非政府组织发展，促进公众参与，构建一个既公平、公开，又具竞争力的城市治理系统，以促进历史文化街区的保护和发展。
主要参考文献
[1]林林，阮仪三.苏州古城平江历史街区保护规划与实践[J].城市规划学刊，2006（3）.