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[摘 要]目前，学生申诉制度、行政复议和行政诉讼是解决教育行政纠纷的主要制度。但是不可否认的是目前的这三种主要制度还存在着诸多不完善的地方，甚至是存在许多问题，这就是很多教育行政纠纷得不到解决或者是达不到让人满意的程度。笔者试图构建一个体系化多元化的纠纷解决机制来解决上述问题。
[关键词]教育行政纠纷；学生申诉；教育仲裁
一、引言
近年来，随着我国高等教育的迅速发展，高等教育领域内的纠纷层出不穷。通过考察这些纠纷不难发现最主要的纠纷是高校与学生的教育行政纠纷。我国现有的三种教育行政纠纷解决机制即学生申诉制度、行政复议和行政诉讼在实际运行中存在着许多问题，其纠纷解决功能并未得到良好的发挥。高校教育行政纠纷的有效解决不仅对于学生合法权益的维护和国家高等教育事业的发展具有非常重要的意义，同样地，这也是构建和谐校园、和谐师生关系、和谐社会，完善社会主义法治建设、达到依法治国目标的需要。
二、高校与学生教育民事纠纷与教育行政纠纷的差异
高校与学生教育行政纠纷是指高校在行使法律、法规授予等行政管理权的过程中与教育行政相对人—学生之间所发生的一系列行政争议和行政纠纷。高校与学生教育民事纠纷指的是普通高等学校以民事主体的身份参与到民事活动的过程中，与作为平等主体的学生之间发生的民事权利义务争议。两者具有以下差异：首先，纠纷内容的差异。普通高等学校与在校学生之间的教育行政纠纷的主体之间的主要关系应该是教育行政管理法律关系，隶属性是这一关系的主要特点，它的实质是普通高等学校作为重要的政管理机构如何组织、怎样管理和教育学生的活动，如是，教育行政纠纷主要反映的是公共权力与私人权利之间的冲突。高校与学生教育民事纠纷的双方之间的关系是教育民事关系，这一关系反映的是平权性的关系。在这一系列关系中，双方当事人之间的地位都是平等的，志愿性、等价性、有偿性是这类关系的主要特点。从这我们不难看出教育民事纠纷的本质其实是私权与私权间的矛盾冲突。其次，法律地位上双方其实是不对等的。在教育行政纠纷中双方当事人一方是教育行政机构，另一方是普通学生，双方的法律地位显然是不平等的，行政主体具有比较明显的优先性；但是在教育民事法律纠纷中，当事人双方的法律地位是完全平等的。最后是纠纷双方在权利义务上的不对等。在教育行政纠纷的过程中，行政主体即普通高等学校与其相对人普通学生在权利和义务上的不对等，总所周知，作为相对人有应该必须服从的义务；而在教育民事纠纷中当事人的权利与义务是平等的。
三、高校与学生教育行政纠纷的困境机制
（一）纠纷解决机制的现实困境
1.学生申诉制度漏洞百出。我国教育法及其实施意见均规定, 广大学生在接受普通高等校教育管理活动的过程中，如果认为学校对其处分不当。例如，学生对认为学校的处分不合理或者过当，或者认为学校已经侵犯了个人的人身权、财产权等等一些合法权益，这时学生享有申诉的权利。《普通高等学校学生管理规定》对学生的申诉权和申诉程序作出了明确规定,这些规定有利于维护学生的正当利益。然而,我国高校学生申诉制度仍存在许多缺陷。首先是申诉机构设置及其人员组成存在缺陷。学生申诉委员会和其它学校管理部门的关系、学生申诉委员会组成人员的比例构成均未有明确的规定。其次是教育申诉程序的规范性存在缺失。当前，处理教育申诉在我国还没有明确的法律和法规。例如，“申诉机构在处理学生申诉时适用的送达与告知制度，回避制度等程序，都缺乏相应的规范”。
2.教育行政复议的受理范围狭窄。我国行政复议法规定将行政复议的被申请人界定为行政机关，但是目前我国高等学校与教育主管部门的关系，在法律上并没有明确的界定，这就使得明确规范二者复议活动的权利与义务关系直接演变成了一个问题。所以笔者认为国家政府的法律、法规授权的普通高等学校，对广大学生具有相当部分的行政管理权，可是如果学校做出的具体行政行为侵犯到了学生的切身合法权益，这是应当纳入到行政复议的受理范围内的，但是在现实的操作过程中并没有将其纳入到行政复议的受理范围。
3.教育行政诉讼狭窄的受案范围。司法实践中，许多教育行政纠纷因行政诉讼受案范围的限制而遭到不予受理或者驳回起诉。“行政诉讼受案范围的狭窄难以满足学生合法权益维护的需求。行政诉讼法将行政诉讼的受案范围局限于侵犯公民、法人和其它组织人身权利、财产权利的具体行政行为”，而受教育权并未被纳入其中，这就导致司法机关对此案件不予受理或者驳回起诉。
四、构建体系化多元化的高校与学生教育行政纠纷解决机制
（一）完善校内的申诉制度
申诉制度的完善可以从以下两个方面进行：第一，申诉机构的设置与申诉人员的组成。在高等教育的具体实践中，绝大多数的普通高校均为学生设立了申诉处理委员会作为常设机构，但是笔者认为，作为高等教育的主管部门应出台相关的并且具有法律效力的政策性法规，立法机关也因该加强这方面的立法，对申诉机构的设置和其内部人员组成等等各个方面进行更加明确也更加严格的规定，将普通高校学生申诉处理委员会的设立、管理以及界定为一种高校的一项重要工作。在学生申诉处理委员会委员的选拔和组成上，学生代表的和教师代表的人数以及比例应当与学校的行政管理人员相等或者是在其之上，甚至是在必要地时候，可以让公证员参与其中，以保证其公平合理的性质。在组成人员的任命方面，应该由学校的全体师生经过公正、公平、公开的选举，在有效的公示期后任命。第二，在申诉的基本程序上，应当囊括申诉提出阶段，申诉受理阶段和申诉处理阶段。首先，关于申诉的提出。如果被处分的学生对学校给出的处理意见不服，或者认为学校的处分侵犯了其自身个人权益，就可以向学校申诉处理委员会提出书面申请。申诉书的内容应包括申诉要求，申诉的真正情況及合适的理由。与此同时还应提供有的证据。随之，申诉程序也就开始启动。其次是申诉的受理。学生申诉处理委员会应该在收到申诉申请书5个工作日之后。按照相关程序对申请书以及证据进行形式上和内容上的审查，对于符合申诉条件的相应的事实，必须要给予以受理，并及时通知申诉人以及被申诉人，并告知举行听证的地点、时间；对于那些不符合申诉条件的申诉行为，要将申诉材料返回给学生并且通过书面形式告知学生。再次对于申诉的处理。申诉委员会在具体处理学生申诉时，应该本着公开、公平、公正的原则，如果学生申请不公开，那么应当以学生的意见为主。 （二）大力加强教育行政复议制度的完善
对学生来说，但自身的合法权益受到侵害时，教育行政复议制度是一种有效的权利维护和救济制度。《中华人民共和国行政复议法》规定以下内容：行政机关应当以履行保护人身自由权力和财产权以及平等的接受教育权利的各种法定职责。可见,《行政复议法》已明确做出规定，即对没有履行政相对人申请保护受教育权的法定职责的及其相应情形都应该纳入行政复议的受理范围内。比如高校在对学生进行学籍管理,给学生颁发相应的学业证书时, 实施奖励或者处分时,由于这些行为涉及学生的非常重要的权利和利益,因此,必须纳入到教育行政复议的范围之内。
（三）教育行政诉讼制度的确立
高校教育纠纷中有的权利是需要司法部门去进行救济的,而有些权利则是不需要司法部门提供救济的,司法部门如何介入其中才能既能够保持大学自主管理权又能使其个人权利得到司法部门的良好救济,这一行为是确立教育行政诉讼制度的最首要手段和最基本前提。对于这一点,笔者比较赞同行政性行为所指定的标准和普通学生提出的标准相结合的“另类标准说”。在这其中, 重要性标准是司法介入的评断，而行政性行为标准是司法介入的前提。然而,行政诉讼法只能维护学生的财产权和人身权，相关法律法规没有规定高校对学生的行政管理行为的司法救济。对于严重侵犯学生受教育权,改变学生身份的处分决定,留校察看甚至开除学籍以及拒绝颁发毕业证书、学位证书等都属于改变学生的身份,可以提起教育行政诉讼,。这是实现依法治校,维护学生受教育权等基本权利的必然要求。
（四）构建教育仲裁制度
高校教育行政纠纷的仲裁解决机制指的是依据普通高校行政管理人员与学生双方的意志进行重组，将高等学校的教育行政纠纷提交给依照相关法律、法规设立的教育仲裁委员会执行裁决的一类比较特殊的纠纷解决机制。笔者认为可以从以下两个方面进行构建：第一，教育仲裁机构的设置和仲裁人员的组成。应当由省级教育行政主管部门组织设立教育仲裁委员会。教育仲裁委员会的性质是一种社会组织，独立于教育管理机关，与教育管理机关并不具有隶属关系。聘任制是仲裁委员会委员选拔的主要方式，其成员应该包括高校普通教师代表、普通学生代表以及教育专家、法律工作者甚至还可以邀请学生家长。第二，关于教育仲裁程序的设置。教育仲裁的程序需要由学生和学校双方达成有效的仲裁协议并约定仲裁的范围而且需要向约定的教育仲裁机构递交仲裁的申请书。仲裁程序应允许双方陈述、申辩、举证、质证。仲裁庭应当在三十天之内将案件审理完毕并将书面处理结果传达给双方当事人。仲裁裁决一旦做出，就会对双方当事人具有相应的法律约束力，如果有一方当事人不予执行，那么另外一方可申请法定程序进行强制执行。
[参考文献]
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京:北京大学出版社，2005.
[2]湛中乐.高等学校大学生校内申诉制度研究.见:中国教育法制评论(第5辑)，北京:教育科学出版社，2007.
[3]顾培東.社会冲突与诉讼机制.北京:法律出版社，2004.
[4]韦志明.司法介入高校教育纠纷的评断标准.广西教育学院学报,2006,(1).
[作者简介]姚继业，山东冠县人，广东商学院法学院法学理论专业研究生；范永河，广东梅州人，从化市人民检察院办公室副主任。
[关键词]教育行政纠纷；学生申诉；教育仲裁
一、引言
近年来，随着我国高等教育的迅速发展，高等教育领域内的纠纷层出不穷。通过考察这些纠纷不难发现最主要的纠纷是高校与学生的教育行政纠纷。我国现有的三种教育行政纠纷解决机制即学生申诉制度、行政复议和行政诉讼在实际运行中存在着许多问题，其纠纷解决功能并未得到良好的发挥。高校教育行政纠纷的有效解决不仅对于学生合法权益的维护和国家高等教育事业的发展具有非常重要的意义，同样地，这也是构建和谐校园、和谐师生关系、和谐社会，完善社会主义法治建设、达到依法治国目标的需要。
二、高校与学生教育民事纠纷与教育行政纠纷的差异
高校与学生教育行政纠纷是指高校在行使法律、法规授予等行政管理权的过程中与教育行政相对人—学生之间所发生的一系列行政争议和行政纠纷。高校与学生教育民事纠纷指的是普通高等学校以民事主体的身份参与到民事活动的过程中，与作为平等主体的学生之间发生的民事权利义务争议。两者具有以下差异：首先，纠纷内容的差异。普通高等学校与在校学生之间的教育行政纠纷的主体之间的主要关系应该是教育行政管理法律关系，隶属性是这一关系的主要特点，它的实质是普通高等学校作为重要的政管理机构如何组织、怎样管理和教育学生的活动，如是，教育行政纠纷主要反映的是公共权力与私人权利之间的冲突。高校与学生教育民事纠纷的双方之间的关系是教育民事关系，这一关系反映的是平权性的关系。在这一系列关系中，双方当事人之间的地位都是平等的，志愿性、等价性、有偿性是这类关系的主要特点。从这我们不难看出教育民事纠纷的本质其实是私权与私权间的矛盾冲突。其次，法律地位上双方其实是不对等的。在教育行政纠纷中双方当事人一方是教育行政机构，另一方是普通学生，双方的法律地位显然是不平等的，行政主体具有比较明显的优先性；但是在教育民事法律纠纷中，当事人双方的法律地位是完全平等的。最后是纠纷双方在权利义务上的不对等。在教育行政纠纷的过程中，行政主体即普通高等学校与其相对人普通学生在权利和义务上的不对等，总所周知，作为相对人有应该必须服从的义务；而在教育民事纠纷中当事人的权利与义务是平等的。
三、高校与学生教育行政纠纷的困境机制
（一）纠纷解决机制的现实困境
1.学生申诉制度漏洞百出。我国教育法及其实施意见均规定, 广大学生在接受普通高等校教育管理活动的过程中，如果认为学校对其处分不当。例如，学生对认为学校的处分不合理或者过当，或者认为学校已经侵犯了个人的人身权、财产权等等一些合法权益，这时学生享有申诉的权利。《普通高等学校学生管理规定》对学生的申诉权和申诉程序作出了明确规定,这些规定有利于维护学生的正当利益。然而,我国高校学生申诉制度仍存在许多缺陷。首先是申诉机构设置及其人员组成存在缺陷。学生申诉委员会和其它学校管理部门的关系、学生申诉委员会组成人员的比例构成均未有明确的规定。其次是教育申诉程序的规范性存在缺失。当前，处理教育申诉在我国还没有明确的法律和法规。例如，“申诉机构在处理学生申诉时适用的送达与告知制度，回避制度等程序，都缺乏相应的规范”。
2.教育行政复议的受理范围狭窄。我国行政复议法规定将行政复议的被申请人界定为行政机关，但是目前我国高等学校与教育主管部门的关系，在法律上并没有明确的界定，这就使得明确规范二者复议活动的权利与义务关系直接演变成了一个问题。所以笔者认为国家政府的法律、法规授权的普通高等学校，对广大学生具有相当部分的行政管理权，可是如果学校做出的具体行政行为侵犯到了学生的切身合法权益，这是应当纳入到行政复议的受理范围内的，但是在现实的操作过程中并没有将其纳入到行政复议的受理范围。
3.教育行政诉讼狭窄的受案范围。司法实践中，许多教育行政纠纷因行政诉讼受案范围的限制而遭到不予受理或者驳回起诉。“行政诉讼受案范围的狭窄难以满足学生合法权益维护的需求。行政诉讼法将行政诉讼的受案范围局限于侵犯公民、法人和其它组织人身权利、财产权利的具体行政行为”，而受教育权并未被纳入其中，这就导致司法机关对此案件不予受理或者驳回起诉。
四、构建体系化多元化的高校与学生教育行政纠纷解决机制
（一）完善校内的申诉制度
申诉制度的完善可以从以下两个方面进行：第一，申诉机构的设置与申诉人员的组成。在高等教育的具体实践中，绝大多数的普通高校均为学生设立了申诉处理委员会作为常设机构，但是笔者认为，作为高等教育的主管部门应出台相关的并且具有法律效力的政策性法规，立法机关也因该加强这方面的立法，对申诉机构的设置和其内部人员组成等等各个方面进行更加明确也更加严格的规定，将普通高校学生申诉处理委员会的设立、管理以及界定为一种高校的一项重要工作。在学生申诉处理委员会委员的选拔和组成上，学生代表的和教师代表的人数以及比例应当与学校的行政管理人员相等或者是在其之上，甚至是在必要地时候，可以让公证员参与其中，以保证其公平合理的性质。在组成人员的任命方面，应该由学校的全体师生经过公正、公平、公开的选举，在有效的公示期后任命。第二，在申诉的基本程序上，应当囊括申诉提出阶段，申诉受理阶段和申诉处理阶段。首先，关于申诉的提出。如果被处分的学生对学校给出的处理意见不服，或者认为学校的处分侵犯了其自身个人权益，就可以向学校申诉处理委员会提出书面申请。申诉书的内容应包括申诉要求，申诉的真正情況及合适的理由。与此同时还应提供有的证据。随之，申诉程序也就开始启动。其次是申诉的受理。学生申诉处理委员会应该在收到申诉申请书5个工作日之后。按照相关程序对申请书以及证据进行形式上和内容上的审查，对于符合申诉条件的相应的事实，必须要给予以受理，并及时通知申诉人以及被申诉人，并告知举行听证的地点、时间；对于那些不符合申诉条件的申诉行为，要将申诉材料返回给学生并且通过书面形式告知学生。再次对于申诉的处理。申诉委员会在具体处理学生申诉时，应该本着公开、公平、公正的原则，如果学生申请不公开，那么应当以学生的意见为主。 （二）大力加强教育行政复议制度的完善
对学生来说，但自身的合法权益受到侵害时，教育行政复议制度是一种有效的权利维护和救济制度。《中华人民共和国行政复议法》规定以下内容：行政机关应当以履行保护人身自由权力和财产权以及平等的接受教育权利的各种法定职责。可见,《行政复议法》已明确做出规定，即对没有履行政相对人申请保护受教育权的法定职责的及其相应情形都应该纳入行政复议的受理范围内。比如高校在对学生进行学籍管理,给学生颁发相应的学业证书时, 实施奖励或者处分时,由于这些行为涉及学生的非常重要的权利和利益,因此,必须纳入到教育行政复议的范围之内。
（三）教育行政诉讼制度的确立
高校教育纠纷中有的权利是需要司法部门去进行救济的,而有些权利则是不需要司法部门提供救济的,司法部门如何介入其中才能既能够保持大学自主管理权又能使其个人权利得到司法部门的良好救济,这一行为是确立教育行政诉讼制度的最首要手段和最基本前提。对于这一点,笔者比较赞同行政性行为所指定的标准和普通学生提出的标准相结合的“另类标准说”。在这其中, 重要性标准是司法介入的评断，而行政性行为标准是司法介入的前提。然而,行政诉讼法只能维护学生的财产权和人身权，相关法律法规没有规定高校对学生的行政管理行为的司法救济。对于严重侵犯学生受教育权,改变学生身份的处分决定,留校察看甚至开除学籍以及拒绝颁发毕业证书、学位证书等都属于改变学生的身份,可以提起教育行政诉讼,。这是实现依法治校,维护学生受教育权等基本权利的必然要求。
（四）构建教育仲裁制度
高校教育行政纠纷的仲裁解决机制指的是依据普通高校行政管理人员与学生双方的意志进行重组，将高等学校的教育行政纠纷提交给依照相关法律、法规设立的教育仲裁委员会执行裁决的一类比较特殊的纠纷解决机制。笔者认为可以从以下两个方面进行构建：第一，教育仲裁机构的设置和仲裁人员的组成。应当由省级教育行政主管部门组织设立教育仲裁委员会。教育仲裁委员会的性质是一种社会组织，独立于教育管理机关，与教育管理机关并不具有隶属关系。聘任制是仲裁委员会委员选拔的主要方式，其成员应该包括高校普通教师代表、普通学生代表以及教育专家、法律工作者甚至还可以邀请学生家长。第二，关于教育仲裁程序的设置。教育仲裁的程序需要由学生和学校双方达成有效的仲裁协议并约定仲裁的范围而且需要向约定的教育仲裁机构递交仲裁的申请书。仲裁程序应允许双方陈述、申辩、举证、质证。仲裁庭应当在三十天之内将案件审理完毕并将书面处理结果传达给双方当事人。仲裁裁决一旦做出，就会对双方当事人具有相应的法律约束力，如果有一方当事人不予执行，那么另外一方可申请法定程序进行强制执行。
[参考文献]
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京:北京大学出版社，2005.
[2]湛中乐.高等学校大学生校内申诉制度研究.见:中国教育法制评论(第5辑)，北京:教育科学出版社，2007.
[3]顾培東.社会冲突与诉讼机制.北京:法律出版社，2004.
[4]韦志明.司法介入高校教育纠纷的评断标准.广西教育学院学报,2006,(1).
[作者简介]姚继业，山东冠县人，广东商学院法学院法学理论专业研究生；范永河，广东梅州人，从化市人民检察院办公室副主任。