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摘 要：涉及档案事务的法律竞合，导致了档案事务行政管辖权的冲突与争议。界定档案事务行政管辖权的关键是：坚持档案事务管辖为主原则；坚持“查处优先”和“重吸收”原则；遵循特别法优于一般法原则；依照专业主管机关行业管辖优先原则。
关键词：档案事务；行政管辖权；法律竞合；界定
1 问题的提出
全国人大档案行政执法检查组在上海检查时指出：“在一个行政区域内，一种行政行为只能有一个行政机构和执法主体。《档案法》并没有委托任何其他部门和机构行使执法权，档案工作不应多头管理，政出多门，档案部门和其他部门的关系，政府应出面协调，依法定位。”[1]全国最高立法机关档案行政执法检查组的意见，至少反映出两个需要加以研究和解决的问题：一是涉及档案事务行政执法主体的问题；二是涉及档案事务行政管辖的问题。笔者在《对涉及档案事务行政执法主体的再认识》（《档案管理》2013年第5期）一文中，对涉及档案事务行政执法主体谈了粗浅认识，这里不再赘述。本文想在上文的基础上，对涉及档案事务各行政执法主体的行政管辖问题谈点看法，作为对档案行政执法的思考之三，以期求教于热心档案行政执法工作的同仁。
2 对行政管辖、行政管辖权的一般认识
2.1 行政管辖、行政管辖权的概念
2.1.1 行政管辖。行政管辖是行政执法机关之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政执法机关之间、横向的不同性质行政执法机关之间。对于行政执法机关来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政执法机关首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政执法机关。[2]相对于行政权来说，行政管辖是行政权限的划分，反过来，行政权限是行政管辖的标的。在我国行政法学界，一般情况下，将二者等同起来，它们都是就某一行政执法机关与其他行政执法机关的权力相区分而言的。但是，二者还是有区别的。其一，认识角度不同，前者强调主体，即某一行政事务归哪一行政执法机关处理；后者则更强调客体，及权力的界限和范围。其二，法律归属不同。前者由实体法和行政程序法规定；后者由行政组织法规定。
2.1.2 行政管辖权。行政管辖权是行政执法机关基于行政管辖的法律规定所享有的权利。行政管辖权与行政权既有联系又有区别：二者都是与行政有关的权力，但是，行政管辖权是一种程序性权力，由单行法和程序法赋予；而行政权则是一种实体性权力，由宪法和组织法赋予。[3]
2.1.3 行政管辖权的特征。行政管辖具有以下特征：一是内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政执法机关系统之内，不涉及行政相对人的实体权利。二是排他性。行政管辖权的排他性是指任何一项行政事务只能由一个行政执法机关行使管辖权，从而确保行政执法主体行使行政职权的有效性。三是程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政执法机关处理的问题，因此行政管辖权是行政执法机关的行政程序权力。[4]
2.2 行政管辖的内容。行政管辖可分为一般管辖和特别管辖。一般管辖包括：事务管辖、级别管辖、地域管辖等。特别管辖包括：共同管辖、指定管辖、移送管辖、移转管辖、继续管辖、紧急管辖等。限于篇幅并出于论述的需要，本文只对事务管辖、共同管辖作一介绍。
2.2.1 事务管辖。事务管辖也称职能管辖，是指同级不同性质的行政执法机关之间关于行政事务的权限划分。按照行政法学一般原则要求，纷繁复杂的行政事务，必须按不同的性质归属不同的行政执法机关，以提高行政质量和效率，这就形成了行政事务管辖。例如，商务局与工商局、档案局与文化局等所管辖的事务明显不同。事务管辖一般由单行法律、法规和规章加以规定。
2.2.2 共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政执法机关对同一行政事务都享有法定的行政管辖权。在行政法学上，按照行政管辖划分的原则，某一行政事务必须由某行政执法机关专门管辖，各司其职，这是事务管辖的初衷，也是实现行政效率的基本要求。但是，在具体的行政立法实践中，由于一些行政事务所处的社会环境和呈现的性质不同，不同的单行法律、法规和规章会将其行政管辖权赋予不同的行政执法机关，形成对某一行政事务行政管辖权的兼容性。[5]行政管辖的兼容性是为弥补行政管辖制度的缺陷，但从行政实践看，这种法律管辖权的兼容，必然造成违法行为法律责任的竞合，进而导致行政管辖权的冲突。
3 档案事务行政管辖权的法律竞合与冲突
3.1 档案事务行政管辖的法律规定。从前面对行政管辖的一般认识来看，涉及档案事务的行政管辖、行政管辖权须由宪法、单行法、程序法、组织法等法律法规和规章赋予。那么，涉及档案事务行政管辖的法律规定有哪些呢？
3.1.1 档案专业法律对档案行政管理机关行政管辖的规定。档案专业法律对档案行政管理机关涉及档案事务行政管辖的规定主要有：一是《档案法》和组织法对档案行政管理机关职权性的规定。县级以上档案行政管理机关主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督指导。[6]二是程序法对档案行政管理机关行政管辖权的规定。县级以上档案行政管理机关负责组织、协调各自管辖范围内的档案执法监督检查工作。档案行政处罚由违法行为发生地的档案行政管理机关依照职权管辖。档案行政管理机关依照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可。[7]依据上述法律规定，按照行政法学有关行政主体分类和档案行政执法主体资格要求的一般原理，县级以上档案行政管理机关是档案行政执法的唯一职权性（行政性档案行政管理机关）或授权性（事业性档案行政管理机关）档案行政执法主体，具有专属性。[8]法律规定其对档案事务行使行政管辖，既符合行政管辖职权性规定，也符合行政管辖授权性规定，且其对档案事务的行政管辖权具有排他性。 3.1.2 其他专业法律对其他专业主管机关涉及档案事务行政管辖的规定。其他专业法律对其他专业主管机关涉及档案事务行政管辖的规定主要有两个方面：一是规定共同管辖。此类法律规定将涉及档案事务的行政管辖作为共同管辖的形式，规定由档案行政管理机关和其他专业主管机关共同管辖。如，《机关档案工作条例》第7条规定，各级机关档案部门的业务工作受同级和上级档案业务管理机关的指导、监督与检查，对驻在地方的上级直属单位的档案工作，实行以专业主管机关为主、地方档案行政管理机关为辅的管理体制。再如，《婚姻登记条例》第15条规定，“婚姻登记机关应当建立婚姻登记档案……具体管理办法由国务院民政部门会同国家档案管理部门规定”。二是规定由专业主管机关行使行政管辖。此类法律规定是将档案事务作为某一专业的一个工作环节来处理，不仅符合行政管辖设立的行政效率原则，而且符合《机关档案工作条例》第7条的规定。如《建设工程质量管理条例》第59条规定：“违反本条例规定，建设单位未……移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。”违反本条例的违法行为，由县级以上建设行政主管部门依法查处。再如，《公证法》第42条规定，毁损、篡改公证文书或者公证档案的，由省、自治区、直辖市或者设区的市人民政府司法行政部门进行行政处罚。此类法律规定多见于各专业单行法律的相关法律条文，其共同点是将涉及的档案事务作为其本专业的专业事务来处理的。这里需要指出的是，其涉及档案事务的行政管辖权与档案行政管理机关对档案事务的行政管辖权，是两个不同性质的概念。
3.2 档案事务行政管辖权的法律竞合。在行政执法领域，同一案件事实同时符合多个法律规范的构成要件，即多个法律规范适用同一案件的情况比较常见，这种现象就是行政法学上的法律竞合。在行政法律竞合中，根据发生竞合的法律规范是否将行政管辖权授予同一行政执法机关来分，可分为跨机关的行政法律竞合和单机关的行政法律竞合。跨机关的行政法律竞合，是指一个违法行为同时触犯两个以上行政法律规范，但行政法律规范将行政管辖权分别授予不同的行政执法机关行使。[9]如，对不依据有关规定建立档案行为的调整，《档案法》和《统计法》、《审计法》、《职业病防治法》等相关专业法律规范将行政处罚权分别赋予了档案行政管理机关和统计、审计、职业病防治等相关专业主管机关。由此，从前面介绍的涉及档案事务行政管辖的法律规定来看，档案行政管理机关与其他专业主管机关在对涉及档案事务行政管辖权的法律规定上存在普遍的竞合现象。既有实体法上的法律责任竞合，又有程序法上的行政管辖权竞合。这种法律竞合，必然导致“多头管理，政出多门”现象的发生和行政管辖权的冲突。
3.3 档案事务行政管辖权的冲突。档案事务行政管辖权的冲突，是指档案行政管理机关与其他专业主管机关在对涉及档案事务违法行为行使行政管辖权时发生的行政管辖权竞合或空隙。它包括两种情况：一是档案行政管理机关与其他专业主管机关对同一档案违法行为竞相行使行政管辖权；二是档案行政管理机关与其他专业主管机关对同一档案违法行为都不行使行政管辖权。前一种冲突称为“积极的管辖权冲突”，后一种冲突称为“消极的管辖权冲突”。[10]
档案事务行政管辖权的冲突包括两个层次：一是属于法律上的冲突。所谓法律上的冲突，是指根据档案法律和其他专业法律的规定，当一个档案违法行为发生时，档案行政管理机关与其他专业主管机关都有权对该档案违法行为进行管辖，但由于法律程序上的原因，其他专业主管机关并不声称有管辖权，而是默认档案行政管理机关的管辖权。或者是档案行政管理机关并不行使行政管辖权，而是默认其他专业主管机关的行政管辖权。二是实际上的冲突。即当一个档案违法行为发生后，根据档案法律和其他专业法律的规定，档案行政管理机关与其他专业主管机关都对该档案违法行为行使行政管辖权。
从档案事务行政管辖权的冲突来看，如果说法律上的冲突只是“纸上谈兵”，不会给档案事务的有效管理带来实际影响的话，那么，无论是积极的档案事务行政管辖权实际上的冲突，还是消极的档案事务行政管辖权冲突，如果处理不好，都会对档案事务的有效管理和档案违法行为的查处带来十分不利的影响。
4 档案事务行政管辖权冲突的界定
档案法规体系是以《档案法》、《档案法实施办法》等法律、法规和规章为基石搭建起来的。按照前面介绍的关于行政管辖、行政管辖权设置的一般原理，档案行政管理机关依法享有的对档案事务的行政管辖权限和范围，都具有排他性，即档案事务只能由档案行政管理机关行使行政管辖，从而确保档案行政管理机关行使行政职权的有效性。但是，在现实的档案行政执法实践中，由于档案事务的特殊性和行政立法的多元性，造成了档案行政管理机关与其他专业主管机关涉及档案事务行政管辖、行政管辖权限的划分并不是那么泾渭分明，形成了涉及档案事务的法律竞合。这种法律竞合，不仅会导致涉及档案事务行政执法权被搁置，而且会影响档案行政管理机关通过行政权实现依法管理档案事务的目的。在当前行政立法难以及时解决涉及档案事务行政管辖权竞合的情况下，档案行政管理机关应从以下几个方面把握与其他专业主管机关之间涉及档案事务的行政管辖权冲突。
4.1 坚持档案事务管辖为主原则。事务管辖是划分行政管辖的最基本原则，也是区别不同性质行政管辖权的关键因素。作为一种程序性权利，它受法律的严格控制，具有排他性，不得推诿和搁置。如前面所述，档案法律和各级档案行政管理机关“三定方案”规定：档案行政管理机关主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督指导；组织、协调各自管辖范围内的档案行政执法监督检查工作；依照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可。也就是说，按照事务管辖原则，各级档案行政管理机关主管辖区内的档案事务，这一职责是推脱不了的，其他专业主管机关无此职责。按照法律规定，其他专业主管机关只负责本机关和所属单位的档案事务。与同级档案行政管理机关的事务管辖权相比，档案行政管理机关对档案事务的行政管辖权覆盖所辖行政区域，是宏观和总体性的。其他专业主管机关对涉及档案事务的行政管辖权仅限于本机关、本系统，是个别和具体的。二者的关系是主管与分管的关系。分管在主管的监督指导下对涉及档案事务行使行政管辖权，主管在行使行政管辖权时也需要分管的支持与配合，不能代替分管。[11] 4.2 共同管辖坚持“查处优先”和“重吸收”的原则。对法律规定属于共同管辖的档案事务问题，可以按照“查处优先”原则来解决管辖权问题。如按照《档案法》和《婚姻登记条例》规定，对于造成婚姻登记档案损失的档案违法行为，同级民政和档案行政管理机关都拥有行政管辖权。在这种情况下，由首先介入案件的那个行政机关负责管辖。这种“优先管辖”理论，有利于对行政违法行为的快速有效处理，有利于在发生共同管辖问题时矛盾的尽快解决。当然，如果同一行政违法案件牵连了几个行政违法行为，应使用“重吸收”的原则，由行政处罚较重的行政机关实施处罚，以解决重复处罚问题。如未按照规定保管会计档案，致使会计档案毁损、灭失的违法行为，既违反了《档案法》中“损毁、丢失属于国家所有的档案的”法律规定，也违反了《会计法》中“未按照规定保管会计资料，致使会计资料毁损、灭失的”规定。档案行政管理机关和会计行政执法机关可以分别以“损毁、丢失属于国家所有的档案”和“未按照规定保管会计资料，致使会计资料毁损、灭失”给予惩处。这种“一事多罚”的形式，虽然合乎法律原则，但背离法理原则内在价值要求。因此，在惩处该行政违法案件时，应采取“重吸收”原则，由对该行政违法案件惩处较重的会计行政执法机关实施行政管辖权。
4.3 遵循特别法优于一般法原则。由于《档案法》对档案的描述为“直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”，从逻辑上来讲是属概念，以此为基础的《档案法》就是档案管理的基本法。而以档案这一属概念包含下的种概念为立法对象的法律、行政法规和规章以及法律规范则成为特别法和特别法律规范。按照行政法学“特别法优于一般法”的原则，应由其他专业主管机关行使行政管辖权。因为这些特别法和特别法律规范条款对各专业领域档案违法行为的行为描述和条款适用更具体，更易于操作。如《公证法》、《军人保险法》、《职业病防治法》、《建设质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》等法律、法规和规章中涉及档案事务的法律规范，都属于特别法和特别法律规范条款，其涉及的行政管辖权应由相关专业主管机关履行。如果这些特别法和特别法律规范仅表述为由“有关部门”或“相关部门”依照权限进行管辖等含混表述的，档案行政管理机关也可以依照特别法和特别法律规范实施行政管辖权。如《企业档案管理规定》第19条规定：对不按规定归档而造成文件材料损失的直接责任者，依法进行处理，但并没有具体规定由哪一行政执法机关具体实施。对此种类型的特别规定，档案行政管理机关可以依据事务管辖和地域管辖的原则，行使行政管辖权。
4.4 依照专业主管机关行业管辖优先的原则。《档案法》第5条规定：档案工作实行“统一领导，分级管理”的原则。《机关档案工作条例》第9条进一步规定：各级机关档案部门的业务工作受同级和上级档案业务管理机关的指导、监督和检查。对驻在地方的上级直属单位的档案工作，实行以专业主管机关为主、地方档案行政管理机关为辅的管理体制。根据上述规定，档案行政管理机关在行使档案事务行政管辖和地域管辖时，要充分了解各专业主管机关有关档案事务的法律、法规和规章规定。对同级专业主管机关所属单位和驻在地方的上级直属单位，要坚持“专业主管机关行业管辖优先”的原则，积极协助各专业主管机关行使行业管辖权，充分发挥各专业主管机关行业管辖的优势，完善涉及档案事务的监督检查网络，共同推进档案工作的健康发展。这里需要指出的是，各专业主管机关的行业管辖，是不同性质的行业管辖，不是档案行政管辖，也不能取代档案行政管理机关的事务管辖和地域管辖。档案行政管理机关要在尊重“专业主管机关行业管辖优先”的原则下，防止涉及档案事务行政管辖的消极和行政管辖权的空隙。要在对各专业主管机关直接行使档案事务管辖和地域管辖的基础上，监督各专业主管机关行使行业管辖的情况，也可以与各专业主管机关联合执法，共同行使对其所属单位涉及档案事务的行政管辖权。当然，如果是因为对一些专业法律、法规规定有不同的理解，或者的确是体制上的问题无法确定应由谁来具体实施行政管辖权时，应当及时报请共同的上一级机关指定管辖。
5 结束语
按照《档案法》和国家机关“三定方案”相关规定，档案行政管理机关是档案事务管辖和地域管辖的主体机关，既担负着对本行政区内档案事务直接行使行政管辖的职权，又肩负着对各专业主管机关对其直属单位行使行政管辖的监督指导。如何合理、合法地界定档案行政管理机关和各专业主管机关涉及档案事务的行政管辖权限，直接关系着能否对档案事务实施有效的行政管辖。既要防止档案行政管理机关与各专业主管机关竞相行使行政管辖权，更要杜绝相互都不行使行政管辖权现象的发生。档案行政管理机关在协商档案事务行政管辖权争议时，不管适用什么原则，一定要符合法律、行政法规和行政规章的规定，以便于实施行政处罚、便于及时纠正档案违法行为、便于教育档案违法行为人为指导思想。
﹡本文为2013年度国家社会科学基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段性成果之一。
参考文献：
[1]赵国洪.档案行政执法中的行政执法主体及依据〔J〕.档案与建设，2004（4）.
[2][4]行政管辖权—MBA智库百科.http：//wiki.mbalib.com/wiki/行政管辖权.
[3][5]肖登辉.行政管辖略论〔J〕.长沙理工大学学报（社会科学版），2009（3）：46～49.
[6]参见《档案法》、《档案法实施办法》，各省、直辖市《档案管理条例》相关条款，各级政府组织法、条例及档案行政管理机关“机构三定方案”等.
[7]参见《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《档案行政处罚程序暂行规定》、《档案行政许可程序规定》等相关条款规定。
[8]刘子芳，刘沛江.对涉及档案行政执法主题的再认识〔J〕.档案管理，2013（5）.
[9]质量技术监督执法中法律竞合分析. http：//www.cqn.com.cn/news/zgzljsjd/172380.html.
[10]陈世菊.大陆与港澳特别行政区刑事管辖权冲突及解决. http：//www.lawtime.cn/article/lll103896867103901961oo133889.
[11]郭树银.《中华人民共和国档案法实施办法解释》〔M〕.北京：中国档案出版社，2000：18.
关键词：档案事务；行政管辖权；法律竞合；界定
1 问题的提出
全国人大档案行政执法检查组在上海检查时指出：“在一个行政区域内，一种行政行为只能有一个行政机构和执法主体。《档案法》并没有委托任何其他部门和机构行使执法权，档案工作不应多头管理，政出多门，档案部门和其他部门的关系，政府应出面协调，依法定位。”[1]全国最高立法机关档案行政执法检查组的意见，至少反映出两个需要加以研究和解决的问题：一是涉及档案事务行政执法主体的问题；二是涉及档案事务行政管辖的问题。笔者在《对涉及档案事务行政执法主体的再认识》（《档案管理》2013年第5期）一文中，对涉及档案事务行政执法主体谈了粗浅认识，这里不再赘述。本文想在上文的基础上，对涉及档案事务各行政执法主体的行政管辖问题谈点看法，作为对档案行政执法的思考之三，以期求教于热心档案行政执法工作的同仁。
2 对行政管辖、行政管辖权的一般认识
2.1 行政管辖、行政管辖权的概念
2.1.1 行政管辖。行政管辖是行政执法机关之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政执法机关之间、横向的不同性质行政执法机关之间。对于行政执法机关来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政执法机关首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政执法机关。[2]相对于行政权来说，行政管辖是行政权限的划分，反过来，行政权限是行政管辖的标的。在我国行政法学界，一般情况下，将二者等同起来，它们都是就某一行政执法机关与其他行政执法机关的权力相区分而言的。但是，二者还是有区别的。其一，认识角度不同，前者强调主体，即某一行政事务归哪一行政执法机关处理；后者则更强调客体，及权力的界限和范围。其二，法律归属不同。前者由实体法和行政程序法规定；后者由行政组织法规定。
2.1.2 行政管辖权。行政管辖权是行政执法机关基于行政管辖的法律规定所享有的权利。行政管辖权与行政权既有联系又有区别：二者都是与行政有关的权力，但是，行政管辖权是一种程序性权力，由单行法和程序法赋予；而行政权则是一种实体性权力，由宪法和组织法赋予。[3]
2.1.3 行政管辖权的特征。行政管辖具有以下特征：一是内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政执法机关系统之内，不涉及行政相对人的实体权利。二是排他性。行政管辖权的排他性是指任何一项行政事务只能由一个行政执法机关行使管辖权，从而确保行政执法主体行使行政职权的有效性。三是程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政执法机关处理的问题，因此行政管辖权是行政执法机关的行政程序权力。[4]
2.2 行政管辖的内容。行政管辖可分为一般管辖和特别管辖。一般管辖包括：事务管辖、级别管辖、地域管辖等。特别管辖包括：共同管辖、指定管辖、移送管辖、移转管辖、继续管辖、紧急管辖等。限于篇幅并出于论述的需要，本文只对事务管辖、共同管辖作一介绍。
2.2.1 事务管辖。事务管辖也称职能管辖，是指同级不同性质的行政执法机关之间关于行政事务的权限划分。按照行政法学一般原则要求，纷繁复杂的行政事务，必须按不同的性质归属不同的行政执法机关，以提高行政质量和效率，这就形成了行政事务管辖。例如，商务局与工商局、档案局与文化局等所管辖的事务明显不同。事务管辖一般由单行法律、法规和规章加以规定。
2.2.2 共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政执法机关对同一行政事务都享有法定的行政管辖权。在行政法学上，按照行政管辖划分的原则，某一行政事务必须由某行政执法机关专门管辖，各司其职，这是事务管辖的初衷，也是实现行政效率的基本要求。但是，在具体的行政立法实践中，由于一些行政事务所处的社会环境和呈现的性质不同，不同的单行法律、法规和规章会将其行政管辖权赋予不同的行政执法机关，形成对某一行政事务行政管辖权的兼容性。[5]行政管辖的兼容性是为弥补行政管辖制度的缺陷，但从行政实践看，这种法律管辖权的兼容，必然造成违法行为法律责任的竞合，进而导致行政管辖权的冲突。
3 档案事务行政管辖权的法律竞合与冲突
3.1 档案事务行政管辖的法律规定。从前面对行政管辖的一般认识来看，涉及档案事务的行政管辖、行政管辖权须由宪法、单行法、程序法、组织法等法律法规和规章赋予。那么，涉及档案事务行政管辖的法律规定有哪些呢？
3.1.1 档案专业法律对档案行政管理机关行政管辖的规定。档案专业法律对档案行政管理机关涉及档案事务行政管辖的规定主要有：一是《档案法》和组织法对档案行政管理机关职权性的规定。县级以上档案行政管理机关主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督指导。[6]二是程序法对档案行政管理机关行政管辖权的规定。县级以上档案行政管理机关负责组织、协调各自管辖范围内的档案执法监督检查工作。档案行政处罚由违法行为发生地的档案行政管理机关依照职权管辖。档案行政管理机关依照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可。[7]依据上述法律规定，按照行政法学有关行政主体分类和档案行政执法主体资格要求的一般原理，县级以上档案行政管理机关是档案行政执法的唯一职权性（行政性档案行政管理机关）或授权性（事业性档案行政管理机关）档案行政执法主体，具有专属性。[8]法律规定其对档案事务行使行政管辖，既符合行政管辖职权性规定，也符合行政管辖授权性规定，且其对档案事务的行政管辖权具有排他性。 3.1.2 其他专业法律对其他专业主管机关涉及档案事务行政管辖的规定。其他专业法律对其他专业主管机关涉及档案事务行政管辖的规定主要有两个方面：一是规定共同管辖。此类法律规定将涉及档案事务的行政管辖作为共同管辖的形式，规定由档案行政管理机关和其他专业主管机关共同管辖。如，《机关档案工作条例》第7条规定，各级机关档案部门的业务工作受同级和上级档案业务管理机关的指导、监督与检查，对驻在地方的上级直属单位的档案工作，实行以专业主管机关为主、地方档案行政管理机关为辅的管理体制。再如，《婚姻登记条例》第15条规定，“婚姻登记机关应当建立婚姻登记档案……具体管理办法由国务院民政部门会同国家档案管理部门规定”。二是规定由专业主管机关行使行政管辖。此类法律规定是将档案事务作为某一专业的一个工作环节来处理，不仅符合行政管辖设立的行政效率原则，而且符合《机关档案工作条例》第7条的规定。如《建设工程质量管理条例》第59条规定：“违反本条例规定，建设单位未……移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。”违反本条例的违法行为，由县级以上建设行政主管部门依法查处。再如，《公证法》第42条规定，毁损、篡改公证文书或者公证档案的，由省、自治区、直辖市或者设区的市人民政府司法行政部门进行行政处罚。此类法律规定多见于各专业单行法律的相关法律条文，其共同点是将涉及的档案事务作为其本专业的专业事务来处理的。这里需要指出的是，其涉及档案事务的行政管辖权与档案行政管理机关对档案事务的行政管辖权，是两个不同性质的概念。
3.2 档案事务行政管辖权的法律竞合。在行政执法领域，同一案件事实同时符合多个法律规范的构成要件，即多个法律规范适用同一案件的情况比较常见，这种现象就是行政法学上的法律竞合。在行政法律竞合中，根据发生竞合的法律规范是否将行政管辖权授予同一行政执法机关来分，可分为跨机关的行政法律竞合和单机关的行政法律竞合。跨机关的行政法律竞合，是指一个违法行为同时触犯两个以上行政法律规范，但行政法律规范将行政管辖权分别授予不同的行政执法机关行使。[9]如，对不依据有关规定建立档案行为的调整，《档案法》和《统计法》、《审计法》、《职业病防治法》等相关专业法律规范将行政处罚权分别赋予了档案行政管理机关和统计、审计、职业病防治等相关专业主管机关。由此，从前面介绍的涉及档案事务行政管辖的法律规定来看，档案行政管理机关与其他专业主管机关在对涉及档案事务行政管辖权的法律规定上存在普遍的竞合现象。既有实体法上的法律责任竞合，又有程序法上的行政管辖权竞合。这种法律竞合，必然导致“多头管理，政出多门”现象的发生和行政管辖权的冲突。
3.3 档案事务行政管辖权的冲突。档案事务行政管辖权的冲突，是指档案行政管理机关与其他专业主管机关在对涉及档案事务违法行为行使行政管辖权时发生的行政管辖权竞合或空隙。它包括两种情况：一是档案行政管理机关与其他专业主管机关对同一档案违法行为竞相行使行政管辖权；二是档案行政管理机关与其他专业主管机关对同一档案违法行为都不行使行政管辖权。前一种冲突称为“积极的管辖权冲突”，后一种冲突称为“消极的管辖权冲突”。[10]
档案事务行政管辖权的冲突包括两个层次：一是属于法律上的冲突。所谓法律上的冲突，是指根据档案法律和其他专业法律的规定，当一个档案违法行为发生时，档案行政管理机关与其他专业主管机关都有权对该档案违法行为进行管辖，但由于法律程序上的原因，其他专业主管机关并不声称有管辖权，而是默认档案行政管理机关的管辖权。或者是档案行政管理机关并不行使行政管辖权，而是默认其他专业主管机关的行政管辖权。二是实际上的冲突。即当一个档案违法行为发生后，根据档案法律和其他专业法律的规定，档案行政管理机关与其他专业主管机关都对该档案违法行为行使行政管辖权。
从档案事务行政管辖权的冲突来看，如果说法律上的冲突只是“纸上谈兵”，不会给档案事务的有效管理带来实际影响的话，那么，无论是积极的档案事务行政管辖权实际上的冲突，还是消极的档案事务行政管辖权冲突，如果处理不好，都会对档案事务的有效管理和档案违法行为的查处带来十分不利的影响。
4 档案事务行政管辖权冲突的界定
档案法规体系是以《档案法》、《档案法实施办法》等法律、法规和规章为基石搭建起来的。按照前面介绍的关于行政管辖、行政管辖权设置的一般原理，档案行政管理机关依法享有的对档案事务的行政管辖权限和范围，都具有排他性，即档案事务只能由档案行政管理机关行使行政管辖，从而确保档案行政管理机关行使行政职权的有效性。但是，在现实的档案行政执法实践中，由于档案事务的特殊性和行政立法的多元性，造成了档案行政管理机关与其他专业主管机关涉及档案事务行政管辖、行政管辖权限的划分并不是那么泾渭分明，形成了涉及档案事务的法律竞合。这种法律竞合，不仅会导致涉及档案事务行政执法权被搁置，而且会影响档案行政管理机关通过行政权实现依法管理档案事务的目的。在当前行政立法难以及时解决涉及档案事务行政管辖权竞合的情况下，档案行政管理机关应从以下几个方面把握与其他专业主管机关之间涉及档案事务的行政管辖权冲突。
4.1 坚持档案事务管辖为主原则。事务管辖是划分行政管辖的最基本原则，也是区别不同性质行政管辖权的关键因素。作为一种程序性权利，它受法律的严格控制，具有排他性，不得推诿和搁置。如前面所述，档案法律和各级档案行政管理机关“三定方案”规定：档案行政管理机关主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督指导；组织、协调各自管辖范围内的档案行政执法监督检查工作；依照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可。也就是说，按照事务管辖原则，各级档案行政管理机关主管辖区内的档案事务，这一职责是推脱不了的，其他专业主管机关无此职责。按照法律规定，其他专业主管机关只负责本机关和所属单位的档案事务。与同级档案行政管理机关的事务管辖权相比，档案行政管理机关对档案事务的行政管辖权覆盖所辖行政区域，是宏观和总体性的。其他专业主管机关对涉及档案事务的行政管辖权仅限于本机关、本系统，是个别和具体的。二者的关系是主管与分管的关系。分管在主管的监督指导下对涉及档案事务行使行政管辖权，主管在行使行政管辖权时也需要分管的支持与配合，不能代替分管。[11] 4.2 共同管辖坚持“查处优先”和“重吸收”的原则。对法律规定属于共同管辖的档案事务问题，可以按照“查处优先”原则来解决管辖权问题。如按照《档案法》和《婚姻登记条例》规定，对于造成婚姻登记档案损失的档案违法行为，同级民政和档案行政管理机关都拥有行政管辖权。在这种情况下，由首先介入案件的那个行政机关负责管辖。这种“优先管辖”理论，有利于对行政违法行为的快速有效处理，有利于在发生共同管辖问题时矛盾的尽快解决。当然，如果同一行政违法案件牵连了几个行政违法行为，应使用“重吸收”的原则，由行政处罚较重的行政机关实施处罚，以解决重复处罚问题。如未按照规定保管会计档案，致使会计档案毁损、灭失的违法行为，既违反了《档案法》中“损毁、丢失属于国家所有的档案的”法律规定，也违反了《会计法》中“未按照规定保管会计资料，致使会计资料毁损、灭失的”规定。档案行政管理机关和会计行政执法机关可以分别以“损毁、丢失属于国家所有的档案”和“未按照规定保管会计资料，致使会计资料毁损、灭失”给予惩处。这种“一事多罚”的形式，虽然合乎法律原则，但背离法理原则内在价值要求。因此，在惩处该行政违法案件时，应采取“重吸收”原则，由对该行政违法案件惩处较重的会计行政执法机关实施行政管辖权。
4.3 遵循特别法优于一般法原则。由于《档案法》对档案的描述为“直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”，从逻辑上来讲是属概念，以此为基础的《档案法》就是档案管理的基本法。而以档案这一属概念包含下的种概念为立法对象的法律、行政法规和规章以及法律规范则成为特别法和特别法律规范。按照行政法学“特别法优于一般法”的原则，应由其他专业主管机关行使行政管辖权。因为这些特别法和特别法律规范条款对各专业领域档案违法行为的行为描述和条款适用更具体，更易于操作。如《公证法》、《军人保险法》、《职业病防治法》、《建设质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》等法律、法规和规章中涉及档案事务的法律规范，都属于特别法和特别法律规范条款，其涉及的行政管辖权应由相关专业主管机关履行。如果这些特别法和特别法律规范仅表述为由“有关部门”或“相关部门”依照权限进行管辖等含混表述的，档案行政管理机关也可以依照特别法和特别法律规范实施行政管辖权。如《企业档案管理规定》第19条规定：对不按规定归档而造成文件材料损失的直接责任者，依法进行处理，但并没有具体规定由哪一行政执法机关具体实施。对此种类型的特别规定，档案行政管理机关可以依据事务管辖和地域管辖的原则，行使行政管辖权。
4.4 依照专业主管机关行业管辖优先的原则。《档案法》第5条规定：档案工作实行“统一领导，分级管理”的原则。《机关档案工作条例》第9条进一步规定：各级机关档案部门的业务工作受同级和上级档案业务管理机关的指导、监督和检查。对驻在地方的上级直属单位的档案工作，实行以专业主管机关为主、地方档案行政管理机关为辅的管理体制。根据上述规定，档案行政管理机关在行使档案事务行政管辖和地域管辖时，要充分了解各专业主管机关有关档案事务的法律、法规和规章规定。对同级专业主管机关所属单位和驻在地方的上级直属单位，要坚持“专业主管机关行业管辖优先”的原则，积极协助各专业主管机关行使行业管辖权，充分发挥各专业主管机关行业管辖的优势，完善涉及档案事务的监督检查网络，共同推进档案工作的健康发展。这里需要指出的是，各专业主管机关的行业管辖，是不同性质的行业管辖，不是档案行政管辖，也不能取代档案行政管理机关的事务管辖和地域管辖。档案行政管理机关要在尊重“专业主管机关行业管辖优先”的原则下，防止涉及档案事务行政管辖的消极和行政管辖权的空隙。要在对各专业主管机关直接行使档案事务管辖和地域管辖的基础上，监督各专业主管机关行使行业管辖的情况，也可以与各专业主管机关联合执法，共同行使对其所属单位涉及档案事务的行政管辖权。当然，如果是因为对一些专业法律、法规规定有不同的理解，或者的确是体制上的问题无法确定应由谁来具体实施行政管辖权时，应当及时报请共同的上一级机关指定管辖。
5 结束语
按照《档案法》和国家机关“三定方案”相关规定，档案行政管理机关是档案事务管辖和地域管辖的主体机关，既担负着对本行政区内档案事务直接行使行政管辖的职权，又肩负着对各专业主管机关对其直属单位行使行政管辖的监督指导。如何合理、合法地界定档案行政管理机关和各专业主管机关涉及档案事务的行政管辖权限，直接关系着能否对档案事务实施有效的行政管辖。既要防止档案行政管理机关与各专业主管机关竞相行使行政管辖权，更要杜绝相互都不行使行政管辖权现象的发生。档案行政管理机关在协商档案事务行政管辖权争议时，不管适用什么原则，一定要符合法律、行政法规和行政规章的规定，以便于实施行政处罚、便于及时纠正档案违法行为、便于教育档案违法行为人为指导思想。
﹡本文为2013年度国家社会科学基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段性成果之一。
参考文献：
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[3][5]肖登辉.行政管辖略论〔J〕.长沙理工大学学报（社会科学版），2009（3）：46～49.
[6]参见《档案法》、《档案法实施办法》，各省、直辖市《档案管理条例》相关条款，各级政府组织法、条例及档案行政管理机关“机构三定方案”等.
[7]参见《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《档案行政处罚程序暂行规定》、《档案行政许可程序规定》等相关条款规定。
[8]刘子芳，刘沛江.对涉及档案行政执法主题的再认识〔J〕.档案管理，2013（5）.
[9]质量技术监督执法中法律竞合分析. http：//www.cqn.com.cn/news/zgzljsjd/172380.html.
[10]陈世菊.大陆与港澳特别行政区刑事管辖权冲突及解决. http：//www.lawtime.cn/article/lll103896867103901961oo133889.
[11]郭树银.《中华人民共和国档案法实施办法解释》〔M〕.北京：中国档案出版社，2000：18.