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摘 要 “权责”是指行政职权和行政职责。遵循“权责法定”的原则是依法行政的基础，只有清楚的认识“权责法定”的现状，并有效解决其中存在的问题，才能确保依法行政目标的实现。
关键词 行政职权 行政职责 权责法定
作者简介：昃向君、付家波，烟台出入境检验检疫局。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-110-02
一、“权责”是指行政职权和行政职责
“立法权、行政权、司法权是国家公权力的最基本形态” ，也就是说国家权力主要由立法权、行政权和司法权组成。“行政权指行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能，进一步又可具体化为各项行政职权，并被依法律、按任务、据阶层（职务）而分配给各类行政机关及其公务员” 。因此，“权”是指由法律赋予各级行政机关和人员的行政职权。
要确保行政职权稳定地在法律框架内运作，必须完善行政责任机制，将行政职权与行政职责有机地统一起来，这是推行责任行政、建立责任政府的客观要求。 行政职责通常指国家机关及其工作人员在行使职权过程中依法必须怎样做或不怎样做，以及对其失职行为所承担的处罚。它表示法律的命令。职责包含义务性的和惩罚性的两种。前者指职责主体依法必须怎样做或不怎样做的义务；后者指职责主体因违反自身义务而要承担的处罚。 因此，“责”主要是指由法律赋予各级行政机关和人员的行政职责。
二、“权责”法定
《中华人民共和国宪法》 第五条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。“职权法定是政府行使职权的基本原则。在宪法和行政法意义上，职权法定通常是指任何行政权的来源与行使都必须有明确的法律依据，否则便越权无效。” 根据《中华人民共和国立法法》 的规定，我国正式的法律渊源包括：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。按照“职权法定”的原则，行政机关的行政职权应来源于上述法律渊源。
行政职责来源于多种途径，包括：宪法、法律、法规、规章等法律规范的规定；行政规范性文件的规定；行政合同的约定；先行行政行为引起的后续责任；等。 把法律规范与非法律规范之间的界限，建立在是否规定公民权利义务、是否具有外部规范性基础上，是一种普遍的趋势 。因此涉及行政相对人权利和义务的行政职责应来源于法律规范。例如，在进出口商品检验中，抽样数量的多与少，检验的周期长与短都涉及行政相对人的利益，此类行政职责都应以法律规范的形式加以规定，并且这些规定应成为确保行政职权规范运行的底限要求，在此基础上，行政机关可以出于更好的为行政相对人服务的目的提出进一步约束自身的行政职责要求。因此，职责法定应是政府履行职责的基本原则。正像李克强总理在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时指出的：“要深入贯彻依法治国的基本方略，把政府工作全面纳入法制轨道，用法制思维和法制方法履行职责。”
三、“权责”法定的现状
根据“权责法定”的原则，行政机关的行政职权和行政职责应来源于正式的法律渊源。但实际情况是，法律、行政法规和规章中有关“权责”的规定很多都是原则性的要求，操作性不强，无法在行政执法一线直接使用。例如，《商检法》第十二条规定“…商检机构应当在国家商检部门统一规定的期限内检验完毕，并出具检验证单”。但实际情况是，国家商检部门并没有以法定的形式统一规定检验期限这一行政职责，鉴于这种情况，山东检验检疫局制定发布了《山东检验检疫局出入境货物检验检疫流程管理办法》 对受理报检、计收费、检验检疫、卫生除害处理和签证放行等过程的时限进行了规定，作为对检验期限控制的依据。由于该管理办法是山东局发布的规范性文件 ，不属于正式的法律渊源，因此严格来讲，这种做法不符合“权责法定”的原则要求。
目前，这种情况在各级各类行政机关中普遍存在，实际工作中对法律、行政法规和部门规章在“权责”要求方面起细化和支撑作用的主要包括公文（红头文件）、规范性文件、标准等，也就是说很多有关行政职权和行政职责的具體操作性要求，是在这些处于正式法律渊源以外的文件中规定的。除此之外，公文、规范性文件、标准在行政执法实践应用中还存在着许多其他问题。
在公文方面主要存在以下问题：一是发文随意，没有法律授权及发起、动议等方面的规范要求；二是没有进行统一管理，无法相互协调；三是不论内容还是形式，都没有将内部管理和行政执法进行有效区分；四是对涉及行政执法方面的内容缺少公众参与、法律审查等必要的程序；五是缺少必要的监督和责任追究，没有人会因为公文与法律之间的冲突和公文之间的打架现象受到责任追究。
在规范性文件方面主要存在以下问题：一是它的产生没有经过法律的授权，国务院各部、委，以及地方政府都自认为有权制定并发布规范性文件；二是没有对规范性文件相关概念和制定程序的统一要求，造成规范性文件之间对于行政职权和行政职责的要求存在较大差距；三是没有将是否涉及行政相对人权利和义务作为划分公文和规范性文件的界限；四是在涉及和影响行政相对人权利和义务时，如何规定行政职权和行政职责的要求不明确。
公文和规范性文件存在的上述问题，导致其中规定的行政“权责”出现各种不规范的现象，例如：行政职权超出法律规范的“越位”现象，行政职责未细化和缺乏可操作性的“缺位”现象，文件之间“权责”规定不一致的“错位”现象。福建的王凯锋案就是这些现象造成后果的典型案例：长乐市财政局局长王凯锋因执行福州市榕委（1999）9号文件为27家企业借款进行担保，违反《中华人民共和国担保法》 并造成严重后果，被以玩忽职守罪判处有期徒刑5年6个月，成了公文和法律冲突的牺牲品。
我国的标准化体系一直以来都是采用强制性标准 推荐性标准的模式，这种模式与国际标准化组织（ISO）以及世界贸易组织《技术性贸易壁垒协议》（WTO/TBT）采用的技术法规 标准的模式不一致，从而造成在实践应用中存在诸多弊端：一是由于与真正的技术法规相比，强制性标准缺少了对执行机构、执行程序等行政职责方面的要求，导致标准在实际应用中的操作性较差，例如，很多强制性标准都在检验规则中分别提出了对出厂检验和型式试验的要求，按照标准的本意，这两种检验方式配合使用才能做出高效准确的判断，但在对进口商品进行检验时，由于商品种类、规格型号、生产厂家、进口日期等存在很大的不确定性，因此无法按周期实施型式试验。没有了型式试验的基础，也就很难保证出厂检验结果判定的准确性。二是由于每种商品涉及的标准和检测项目太多，导致无法全部实施检测。例如，在进口机电产品检验中，有关的强制性标准涉及标志、信号、人类工效学、安全色、阶梯、护栏、通道、电气、防护罩（屏）、说明书、安全距离、急停、噪声、排放等十几个甚至数十个标准，上百个检测项目，由于检测资源和周期的限制无法全部实施。 公文、规范性文件和强制性标准中这些问题的存在，不仅违背了“权责法定”的原则，而且使实际工作中的行政职权和行政职责处于模糊和无序的状态，影响了依法行政目标的实现。
四、改进思路
针对上述问题，行政机关首先应向全国人大和国务院法制部门提出以下建议：修改《立法法》，将规范性文件纳入正式的法律渊源，制定和发布《规范性文件制定程序条例》，并明确规定以是否涉及行政相对人的权利和义务来界定公文和规范性文件的界限；进行行政法和行政程序法的立法工作，明确与行政执法有关的概念、原则，并统一作出对行政职权和行政职责的管理要求；逐步建立与国际接轨的技术法规体系。另外，行政机关还应对现有公文进行清理审查，去除涉及行政相对人权利和义务的内容，确需保留的，转化成规章或规范性文件；对现有规范性文件进行清理，去除其违背法律原则或与法律渊源冲突的内容；将法律规范中只有原则性规定的“权责”，通过制定发布规章或规范性文件的形式转变成具有可操作性的要求。
在开展上述工作的同时，行政机关应结合现状对自身开展的行政执法工作进行全面筛查，并在调查研究、法制审查、风险评估的基础上，确定每项行政执法工作的行政职权和行政职责，通过建立和实施内外部行政程序和有效的监督制约机制确保其规范运行。
注释：
胡建淼.公权力研究——立法权、行政权、司法权.浙江大学出版社.2005年版.
罗豪才，崔卓兰.论行政权、行政相对方权力及相互关系.中国法学.1998（3）.
莫于川.行政职权的行政法解析与建构.中国宪政网.2007年6月14日.
吕世伦，李英杰.职权与职责研究.北京行政学院学报.2011（1）.
1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过.1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行.
任进.论职权法定与法治政府建设.人民论坛.2013年11月6日.
2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过.
莫于川.行政职权的行政法解析与建构.中国宪政网.2007年6月14日.
林庆伟，沈少阳.规范性文件的法律效力问题研究.行政法学研究.2004（3）.
山东出入境检验检疫局文件，鲁检通〔2012〕88号，2012年3月30日发布，自2012年4月1日起执行.
列入《山东检验检疫局关于公布<现行有效规范性文件目录>和<决定废止的规范性文件目录>的通知》（鲁检法〔2013〕177号，2013年6月25日发布）现行有效规范性文件目录.
中華人民共和国主席令第50号，1995年6月30日公布，自1995年10月1日起施行.
关键词 行政职权 行政职责 权责法定
作者简介：昃向君、付家波，烟台出入境检验检疫局。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-110-02
一、“权责”是指行政职权和行政职责
“立法权、行政权、司法权是国家公权力的最基本形态” ，也就是说国家权力主要由立法权、行政权和司法权组成。“行政权指行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能，进一步又可具体化为各项行政职权，并被依法律、按任务、据阶层（职务）而分配给各类行政机关及其公务员” 。因此，“权”是指由法律赋予各级行政机关和人员的行政职权。
要确保行政职权稳定地在法律框架内运作，必须完善行政责任机制，将行政职权与行政职责有机地统一起来，这是推行责任行政、建立责任政府的客观要求。 行政职责通常指国家机关及其工作人员在行使职权过程中依法必须怎样做或不怎样做，以及对其失职行为所承担的处罚。它表示法律的命令。职责包含义务性的和惩罚性的两种。前者指职责主体依法必须怎样做或不怎样做的义务；后者指职责主体因违反自身义务而要承担的处罚。 因此，“责”主要是指由法律赋予各级行政机关和人员的行政职责。
二、“权责”法定
《中华人民共和国宪法》 第五条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。“职权法定是政府行使职权的基本原则。在宪法和行政法意义上，职权法定通常是指任何行政权的来源与行使都必须有明确的法律依据，否则便越权无效。” 根据《中华人民共和国立法法》 的规定，我国正式的法律渊源包括：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。按照“职权法定”的原则，行政机关的行政职权应来源于上述法律渊源。
行政职责来源于多种途径，包括：宪法、法律、法规、规章等法律规范的规定；行政规范性文件的规定；行政合同的约定；先行行政行为引起的后续责任；等。 把法律规范与非法律规范之间的界限，建立在是否规定公民权利义务、是否具有外部规范性基础上，是一种普遍的趋势 。因此涉及行政相对人权利和义务的行政职责应来源于法律规范。例如，在进出口商品检验中，抽样数量的多与少，检验的周期长与短都涉及行政相对人的利益，此类行政职责都应以法律规范的形式加以规定，并且这些规定应成为确保行政职权规范运行的底限要求，在此基础上，行政机关可以出于更好的为行政相对人服务的目的提出进一步约束自身的行政职责要求。因此，职责法定应是政府履行职责的基本原则。正像李克强总理在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时指出的：“要深入贯彻依法治国的基本方略，把政府工作全面纳入法制轨道，用法制思维和法制方法履行职责。”
三、“权责”法定的现状
根据“权责法定”的原则，行政机关的行政职权和行政职责应来源于正式的法律渊源。但实际情况是，法律、行政法规和规章中有关“权责”的规定很多都是原则性的要求，操作性不强，无法在行政执法一线直接使用。例如，《商检法》第十二条规定“…商检机构应当在国家商检部门统一规定的期限内检验完毕，并出具检验证单”。但实际情况是，国家商检部门并没有以法定的形式统一规定检验期限这一行政职责，鉴于这种情况，山东检验检疫局制定发布了《山东检验检疫局出入境货物检验检疫流程管理办法》 对受理报检、计收费、检验检疫、卫生除害处理和签证放行等过程的时限进行了规定，作为对检验期限控制的依据。由于该管理办法是山东局发布的规范性文件 ，不属于正式的法律渊源，因此严格来讲，这种做法不符合“权责法定”的原则要求。
目前，这种情况在各级各类行政机关中普遍存在，实际工作中对法律、行政法规和部门规章在“权责”要求方面起细化和支撑作用的主要包括公文（红头文件）、规范性文件、标准等，也就是说很多有关行政职权和行政职责的具體操作性要求，是在这些处于正式法律渊源以外的文件中规定的。除此之外，公文、规范性文件、标准在行政执法实践应用中还存在着许多其他问题。
在公文方面主要存在以下问题：一是发文随意，没有法律授权及发起、动议等方面的规范要求；二是没有进行统一管理，无法相互协调；三是不论内容还是形式，都没有将内部管理和行政执法进行有效区分；四是对涉及行政执法方面的内容缺少公众参与、法律审查等必要的程序；五是缺少必要的监督和责任追究，没有人会因为公文与法律之间的冲突和公文之间的打架现象受到责任追究。
在规范性文件方面主要存在以下问题：一是它的产生没有经过法律的授权，国务院各部、委，以及地方政府都自认为有权制定并发布规范性文件；二是没有对规范性文件相关概念和制定程序的统一要求，造成规范性文件之间对于行政职权和行政职责的要求存在较大差距；三是没有将是否涉及行政相对人权利和义务作为划分公文和规范性文件的界限；四是在涉及和影响行政相对人权利和义务时，如何规定行政职权和行政职责的要求不明确。
公文和规范性文件存在的上述问题，导致其中规定的行政“权责”出现各种不规范的现象，例如：行政职权超出法律规范的“越位”现象，行政职责未细化和缺乏可操作性的“缺位”现象，文件之间“权责”规定不一致的“错位”现象。福建的王凯锋案就是这些现象造成后果的典型案例：长乐市财政局局长王凯锋因执行福州市榕委（1999）9号文件为27家企业借款进行担保，违反《中华人民共和国担保法》 并造成严重后果，被以玩忽职守罪判处有期徒刑5年6个月，成了公文和法律冲突的牺牲品。
我国的标准化体系一直以来都是采用强制性标准 推荐性标准的模式，这种模式与国际标准化组织（ISO）以及世界贸易组织《技术性贸易壁垒协议》（WTO/TBT）采用的技术法规 标准的模式不一致，从而造成在实践应用中存在诸多弊端：一是由于与真正的技术法规相比，强制性标准缺少了对执行机构、执行程序等行政职责方面的要求，导致标准在实际应用中的操作性较差，例如，很多强制性标准都在检验规则中分别提出了对出厂检验和型式试验的要求，按照标准的本意，这两种检验方式配合使用才能做出高效准确的判断，但在对进口商品进行检验时，由于商品种类、规格型号、生产厂家、进口日期等存在很大的不确定性，因此无法按周期实施型式试验。没有了型式试验的基础，也就很难保证出厂检验结果判定的准确性。二是由于每种商品涉及的标准和检测项目太多，导致无法全部实施检测。例如，在进口机电产品检验中，有关的强制性标准涉及标志、信号、人类工效学、安全色、阶梯、护栏、通道、电气、防护罩（屏）、说明书、安全距离、急停、噪声、排放等十几个甚至数十个标准，上百个检测项目，由于检测资源和周期的限制无法全部实施。 公文、规范性文件和强制性标准中这些问题的存在，不仅违背了“权责法定”的原则，而且使实际工作中的行政职权和行政职责处于模糊和无序的状态，影响了依法行政目标的实现。
四、改进思路
针对上述问题，行政机关首先应向全国人大和国务院法制部门提出以下建议：修改《立法法》，将规范性文件纳入正式的法律渊源，制定和发布《规范性文件制定程序条例》，并明确规定以是否涉及行政相对人的权利和义务来界定公文和规范性文件的界限；进行行政法和行政程序法的立法工作，明确与行政执法有关的概念、原则，并统一作出对行政职权和行政职责的管理要求；逐步建立与国际接轨的技术法规体系。另外，行政机关还应对现有公文进行清理审查，去除涉及行政相对人权利和义务的内容，确需保留的，转化成规章或规范性文件；对现有规范性文件进行清理，去除其违背法律原则或与法律渊源冲突的内容；将法律规范中只有原则性规定的“权责”，通过制定发布规章或规范性文件的形式转变成具有可操作性的要求。
在开展上述工作的同时，行政机关应结合现状对自身开展的行政执法工作进行全面筛查，并在调查研究、法制审查、风险评估的基础上，确定每项行政执法工作的行政职权和行政职责，通过建立和实施内外部行政程序和有效的监督制约机制确保其规范运行。
注释：
胡建淼.公权力研究——立法权、行政权、司法权.浙江大学出版社.2005年版.
罗豪才，崔卓兰.论行政权、行政相对方权力及相互关系.中国法学.1998（3）.
莫于川.行政职权的行政法解析与建构.中国宪政网.2007年6月14日.
吕世伦，李英杰.职权与职责研究.北京行政学院学报.2011（1）.
1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过.1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行.
任进.论职权法定与法治政府建设.人民论坛.2013年11月6日.
2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过.
莫于川.行政职权的行政法解析与建构.中国宪政网.2007年6月14日.
林庆伟，沈少阳.规范性文件的法律效力问题研究.行政法学研究.2004（3）.
山东出入境检验检疫局文件，鲁检通〔2012〕88号，2012年3月30日发布，自2012年4月1日起执行.
列入《山东检验检疫局关于公布<现行有效规范性文件目录>和<决定废止的规范性文件目录>的通知》（鲁检法〔2013〕177号，2013年6月25日发布）现行有效规范性文件目录.
中華人民共和国主席令第50号，1995年6月30日公布，自1995年10月1日起施行.