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摘 要:涉法信访已成为社会广泛关注的一个热点和焦点问题,也是困扰各级党政机关和司法部门的一个难点问题。本文通过对当前涉法信访客观存在的现象和趋势以及几种普遍类型进行概括和评述,对形成的根源从体制方面、执法方面、心态方面、处置手段方面进行深层次的分析。提出从宪政的角度,以化解社会矛盾、加强社会管理、推进法治建设为主导目标,以治本的措施去探究深层次的问题,从而寻找其根本的解决办法。
关键词:涉法信访;现状评述;根源分析;治本之策
对于涉法信访的性质、作用和对上访行为的定性,目前在理论上还存在不同的观点,有的认为涉法信访是指那些已经或应当被执行机关和司法机关受理或者是已经进入诉讼程序的案件中,有利害关系的当事人对于执法机关的作为或不作为所得出的申诉和控告未能如愿,转而向上级机关投诉或者寻求法律程序之外的请愿活动[1];也有的认为上访的本质是为了自身利益的诉求,对执政者或部门的不信任,而寻求法外救济;有人认为到领导办公室和生活地点闹访、不分场所找领导闹访等信访问题很严重,已经“严重影响到领导正常生活秩序和正常工作秩序”,要求增设“扰乱信访秩序罪”,并列出20種应受到刑罚的信访行为,其中包括信访时喊口号、打横幅、散发材料、静坐,未经批准在国家机关办公场所及其周边地区非法聚集、滞留,信访时采取自伤、自残、自杀、跳楼等行为……[2];更有人甚至提出要取消信访制度,是因为不信法才会衍生出信访制度。在如何应对涉法信访和越级上访的处置上各地在具体操作上也有各种不同的做法和措施。
涉法信访已成为社会广泛关注的一个热点和焦点问题,也是困扰各级党政和司法机关的一个难点问题。在当前我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展社会矛盾日益突出的新形势下,我们应从宪政的角度、推进法治建设的角度、以更深层次去分析解决问题,着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,才是最根本的建立和维护信访秩序的方法。并要根据不同的事由和具体行为采取不同的处置方法和对策,关键在于疏而不是堵,在于理顺体制严格程序,在于明确职责健全机制,在于促进化解矛盾和强化社会管理。为充分发挥检察职能作用,高检院根据中央指示精神,颁布了关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见,这具有重大的意义,它深刻认识到了社会矛盾化解是基础,社会管理创新是动力,公正廉洁执法是根本的深刻含义,是深入贯彻落实科学发展观和推进法治社会建设的重要举措。
一、 涉法信访的现状评述
我国信访条例实施五年以来,为依法行政、推进民主法治,切实解决许多实际的问题,取得了可喜的成绩。各地进行了许多有益的探索和大胆的实践,收到良好的效果。但随着改革的深化,新旧体制的转换,我国的经济、社会生活中出现了许多新问题新矛盾,其涉法信访的内容、心态发生新变化,渠道更显多样性,形式出现新情况,手段不断被翻新,从个体访到群体访串联合作,从单兵作战到依靠媒体网络相互炒作,从喊口号打横幅到自伤自残跳楼秀跳桥秀,从静坐示威到赌命式维权甚至报复行凶,甚至出现网络群体性事件。在动态上还存在着群体事件数量和规模扩大化、涉及的领域和参与的主体更趋多元化、矛盾的对抗性日益增强、无直接利益者参与增多、组织化倾向更为明显、网络短信成为信息传递新手段、多种矛盾问题交织使处理难度增大等新的发展趋势,给各级政府和司法机关带来严峻的考验。当前诱发的主要矛盾是:拆迁征地、自然资源权属纠纷、就业形势严峻引发劳资关系恶化、环境污染威胁群众生活生命安全、涉众型经济犯罪损害投资者利益、官僚作风腐败现象影响干群关系。在信访队伍中,大致有以下几种类型:
第一种类型:利益确实受损,正当诉求得不到实现。其中大部分人群是对行政或司法不信任和对处理结果不服,认为自已吃了亏,正规渠道又不通畅,利益诉求得不到实现而上访,这部分人确实代表了弱势群体。
第二种类型:由于行政、司法部门执法不公、执法不严、不依法办事等原因,自已受到不公平待遇而引起对执法机关的不满和不信任而走上举报上访之路,有的上级把秦香莲的状纸批转给陈世美同志阅处,严格的说是被基层的严重不作为、不依法办事和上级部门的不规范操作而逼出来的,这部分人能懂一些法律,对公平正义抱有较高的期望。
第三种类型:被迫加入上访队伍。有好多上访老户起初也不想当这个不光彩的上访户,因为他们知道上访也没多大作用,但由于基层有法不依、地方执法的乱象,自已的种种际遇,让他们不得不走上访之路,是现实把他们活生生地推进了上访的队伍。有报道说已退休的信访办主任住宅被强拆后频繁上访,湖北孝感市中级人民法院法官穿着法袍上访,就代表了一种无奈。
第四种类型:上访者心存侥幸、不良和盲目心态。有一些群众持有不良心态,甚至有盲目、侥幸和蛮横的心态。总以为只有上级领导重视了,下级部门才会尽力,有了领导批示才会得到解决,不论是否管得到,病急乱投医,甚至出现无序上访、多头上访、重复上访等情况。
第五种类型:一些公民向政府示威,把个人意志凌驾在政府之上。他们以各种名义要挟政府,总觉得把事态越闹大越能使自已从中获利,信访不信法。他们存在一个误区:相信司法系统之外有一个更有权威的机构,通过领导的权力干预而使自已得到救济,它与法治的语境存在冲突。
这种状态下,一方面是上访者信访不信法,在冲破重重阻截时花去了自已更多的代价,增加诉求成本,同时又妨害了信访秩序。另一方面是增加了政府处理信访事件的成本,迫使政府花更大的财力物力和人力,增加行政成本;同时也牺牲了政府在群众中的信任感和法律威信;各种应急措施的滥用还破坏法律秩序,偏离了法治轨道,与和谐稳定社会的要求相背离,这些现象被学者称之为负和博弈,甚至出现两败俱伤的局面和恶性循环的发展势
头[3],这正是应当引起我们高度关注的。
二、秩序乱像的根源分析
涉法信访问题之所以在当前越来越成为关注的焦点,究其制度根源是地方民主不完善造成的,由于缺乏民众对官员的实质性制约和有效的监督,民众不得不通过托人情、拉关系甚至赤裸裸的靠行贿来买通控制其命运的官员,而官员则更是被权力“宠坏了”。在客观上与现实存在的“关系案”、“人情案”、“金钱案”有直接的关系,有些地方办案质量不高,办案程序存在瑕疵,甚至有个别司法人员违法乱纪。它与历史形成的司法制度的先天不足、传统的实体公正等深层次的意识、机制等因素密切相关。任何群体事件、突发性事件和上访闹访事件如果没有社会问题作为基础,那并不可怕,可怕的是社会矛盾的不断积累[4],从更深层次分析,主要还是:
1.体制不顺畅、人治色彩浓重。体制上的原因是诉求渠道不畅,信访功能错位,造成社会矛盾调处不力。处理信访事件时人治色彩浓重,靠书记、市长批示就引起重视,才解决问题。一旦遇到领导批示,就不受任何事实证据、期限、步骤、方式等限制,采用一步到位式解决问题,并给予法外施恩,搞一些按扶等软政策,轻视法律,缺乏法治的价值理念与准则。这一方面使当事人感到只有领导批示才能搞羸,把上访作为解决问题的首选,这样也助长了当事人形成“上访有理和会哭的孩子有奶吃”的错误心理,更促进民众信访不信法,功夫只在批示外。另一方面,下面的干部不是怕上级领导的批示,而是怕领导手中的权力,这正是法治的悲哀。
2.执法有偏差、积累民怨。目前许多地方的政府官员认为政府处理的公务就是只为GDP,而不注重社会关系的和谐,不注意矛盾的存在和积累,认为上访总是无理的,越级了就是妨害公务。如果经过审批才能上访,那末由谁来审批?审批以后的上访还叫上访吗?
河南省睢县魏堤口村农民在乡长办公室的“茶杯事件”中所反映的是乡长的执政逻辑问题,他的权力逻辑是面子、官威怎么搁怎么放?而司法者却一味听命于权而不是法,谁有权就听谁使唤,谁权大就服从于谁,把基层干群关系搞乱了,干部权力运行的逻辑搞乱了,基层司法的逻辑搞乱了。
辽宁庄河市一千多名村民在市政府门口集体下跪,他们本不想跪倒市长,有的村民也表示不跪,称本来就是市长应解决的事,为什么非要下跪才能解决?是活生生的现实教育了他们,只有集体抱团才有可能受到重视,人身安全才有保证。
河北沧州上演了有4名农民因到北京反映诉求被认定为高敲诈法院或政府而获罪,他们创造性地发明了一个敲诈勒索政府罪。河南省灵宝市的王帅因为在网上反映当地政府违法征地的事情,被当地警方以诽谤政府罪为由而进行跨省追捕。有法学家说:孤立的个人面对强大的政府和社地,必然显得无能无力[5],而以这种方法阻塞公民维权渠道和剥夺合理的博弈能力,完全是某些地方政府畸形的维稳观使然,是地方司法权被当地政府滥用。
3.职责不明确、叶公好龙的心态普遍。人大、行政、司法职能交错,界限模糊,长期以来误把法律工作当作政治工作来对待,甚至司法从属于行政,使各个部门分立,核心地位不突出,形不成合力,部门之间互相推诿现象嚴重,互踢皮球,躲躲闪闪、当查不查、不敢负责任,不能从根本上解决问题。政府一方面表示欢迎群众反映问题、一方面又非常害怕有人上访和被媒体曝光,一旦真正有人去上访,又千方百计甚至不惜滥用警力去阻止上访的人,表现的是许多官员存在着网络媒体恐惧症和双重的人格、矛盾的心态。
4.治标不治本、非理性非正常息访手段频现。对上访要么是表面化处理,处置手段简单化,要么是由信访干部越俎代疱,代理职能部门了事,而实际上化解不了矛盾。有的地方政府为了政绩,花钱买平安,花钱买稳定,掩盖矛盾,甚至出现了许多非正常息访的现象,常见的如顾人守候阻截、与上访人同吃同住、买小礼品恩惠、给以其它形式补贴费、帮助其做劳务。总之通过各种途径堵住上访通道或路径,以各种方法达到非正常息访,有的干脆由政府出钱把之关进精神病院不让出来,或以各种理由把之关押起来。“被精神病”其实是社会肌体在发病,政府的社会管理方面在发病,遗憾的是现在谁都在说我没病。这些现象其实都是法治的悲哀,法律的软弱。
三、治本之策的构想
要治理好上访现象,首先必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上,创造一个“不是让百姓上访官员,而是让官员为了争取选票而下访百性”的良好局面。
在理想的法治社会中,当事人在法律的框架中,遵循诉讼规则和法律的规定,以法律的手段心平气和地解决问题,当法律已经渗透到我们生活的方方面面,当法律的权威远远高于人的权威的时候,它就必然会成为一种生活方式,行为方式、思维方式。亚里士多德:法治的核心是严格依法办事,应该是已成立的法律获得普遍的服
从[6]。
法治作为现代社会治理的基本模式,不仅仅是一套客观的制度和规则体系,更是一种蕴含了人类理想和价值追求的精神理念。如果说法律制度是法治的骨骼,那么法治精神则是法治的血肉和灵魂,法律制度的生成和法治的实践必须从法治精神中获得理念、统摄和精神支撑[7]。
要减少民众信访,治本之策,一是地方政府必须依法行政,不做违反民意的事,不与民争利;二是出了问题就要勇于解决,避免民怨升级;三是要重塑法律在地方的威信,严惩以权乱法的行为。唯有如此,越级上访案件才会减小,社会和谐才有希望。
(一)畅通渠道、改堵为疏
越是太平盛世越要记住历史教训,古代亦能知道“防民之口,甚于防川”的道理,贤明的统治者应设政求治,广开才路,倾听下情,正确纳谏。求木长者,必固其根本;欲流之远者,必浚其泉源;思国之安者,必积其德义。怨不在大,可畏惟人,载舟伏舟,所宜深慎[8]。历史经验告诉我们:表达渠道越多,社会才越稳定,让公民有一个表达意见、参与社会的机会,这才是疏解社会对立、化解仇恨的必要途径。
信访权是公民的一项宪法权利,由建议、申诉、控告和举报等权利组成,对于了解社情民意,疏通群众维权渠道,推进法治建设,维护社会和谐稳定,具有重要的意义。群众来找国家机关求助,是利益博弈中的弱者,应当从扶弱的视角抓好信访,他希望国家机关能为其主持公道,如果正常的渠道使正义得不到伸张,那末只有自已动手报仇了,这还会引发更大的社会危害。
(二)理顺体制、严格程序
理顺体制要做的事就是确立人大对信访工作的中心地位和主导作用,建立以人大为整个信访工作机制的核心,因为人大具有充分的权威和和必要的职权,人大处于权力层级的顶端,行政、审判、检察机关都对其负责,受其监督。宪法和法律赋予了人大开展信访工作所必须的法律权威和职能手段,完全可以督促、协调行政、审判和检察机关解决信访问题。同时还可以实现信访工作和人大其他工作的良性互动,可以对单个信访事件的督办外,通过调查研究,建章立制,发挥更好的整体指导和宏观监督,发挥整合各个国家机关力量的核心作用。人大可运用听取专项报告、询问、质询和特定问题调查,甚至罢免等法律手段,督办信访工作,要求责任人承担法律、政治的责任。
同时必须做到法制化、制度化、规范化,健全组织体系、处理体系、预警体系和监督体系。要完善程序分流,不同的个案可以是采取不同的渠道去化解,但万本不离其宗,那就是必须依法,严格依照法定程序处置,才能切实维护群众合法权益,有力促进社会和谐稳定。
(三)明确职责、健全机制
明确职责就是把每个上访事件都必须作为一个案件处理,并确定主办单位,在期限内将处理结果进行反馈,主办单位不得推诿。上访人进行多层级上访的,由最高层级确定主办单位,并进行督办。主办单位不能在期限内办结的,作为积案,一个单位或部门如积案较多的,在年终考核时予以扣分,禁止评先,并进行通报。
要健全工作机制,对上访事由要有终局评断机制。省级部门对上访事由或诉求是否已获得解决有终局评判的权力,并进行确认,发放上访事由处理终局确认书,(一份发给上访人,一份发给主办单位)。如已确认,上访人不得再继续上访,否则将作为缠访或无理访处理。我国三大诉讼法都没有对当事人申诉和申请作出次数或审级的限制,这是法律法规的一个严重缺陷,应通过立法加以解决。对已终审定案的、超过审级的、多次申诉的,人大可以组织听证之后加以评定,通过听证确实不存在任何问题的案件,通过一定的方式将评定结论公之于众。
(四)促进化解、重在治本
群体性事件,从表面上看是闹,但从本质上看则是一定程度上法治原则的丢失和法治精神的缺失,如果把社会矛盾和社会冲突比作水,由于没有渠,水来了就不知道流向哪里,更不知道在哪里拐弯,而政府则到处筑坝,严防死守,而真正破解难题的方法应必须透过现象看本质、抓本质,既要治标、控制局面、平息事态,又要治本。
一要大力营造依法守法的社会环境和氛围。有效预防群体性事件,这是根本性的问题,要坚持法治原则,提振法治精神,营造法治氛围,优化法治环境。强化基层的基础建设是一种根本性的措施,要治理门难进、脸难看、事难办的部门。
二要增强服务群众的工作能力。目前群众对一些干部产生信任危机,概括为:办公条件越来越好了,但群众办事却越来越难了;高速公路越修越长了,但干部与群众的距离却越来越远了;手机汽车越来越高档了,但干部与群众的联系却越来越少了,一些地方甚至把当前的干群关系解释为油水关系:把一滴水滴在水上,表面看来油与不是亲密接触了,但油是油,水是水,谁也没有浸润渗透到对方中去,油总是浮在水面上,如果不改变这种局面,就不可能从根本上解决信访问题。
三要要用心化解积案。要狠抓案结事了,要让群众利益诉求得到程序化、法制化解决,实现群众依法维权、政府依法行政、司法部门依法处置的良性互动。预防和处置群体性事件的过程,既是帮助群众积累依法维权内在动力的过程,也是群众依法维权、政府依法行政、司法依法处置良性互动的过程。
四要提高执法公信力。从社会管理创新角度去寻找出路、措施和办法,要建立起一种机制,从源头上解决实质性问题,从根源上实现其本身诉求。公正廉洁执法是根本的保障,化解社会矛盾必须先清除腐败,严查引起群体性上访事件背后的职务犯罪,以此来提升司法公信力。
注释:
[1] 刘彦辉:《涉法信访的误区及其出路>一文,见光明日报2009.12.28日
[2] 见http//:news.qq.com.ntm
[3] 王石川:《上访截访:负和博弈支配下两败俱伤》一文,新华每日电讯2010.5.26日
[4] 卓泽渊著:《法治国家论》法律出版社2008年版第441页
[5] 卓泽渊著:《法治国家论》法律出版社2008年版第163页
[6] 亚里士多德:《政治学》吴寿彭译商务印书馆1965年版第199页
[7] 见检察日报2007。11。12日潘弘祥文
[8] 见国语《邵公谏厉王弭谤》安微出版社2000年版第7页
参考文献:
[1]陈友冰王德寿编著:《国策论辩》安微人民出版社2000年版
[2]卓泽渊著:《法治国家论》法律出版社2008年版
[3]卓泽渊主编:〈中国法治〉中央编译出版社2006年版
[4]董伟:〈预防和处置群体性事件〉党政干部读本人民日报出版社2009年版
(作者通讯地址:浙江省青田县人民检察院,浙江青田323900)
关键词:涉法信访;现状评述;根源分析;治本之策
对于涉法信访的性质、作用和对上访行为的定性,目前在理论上还存在不同的观点,有的认为涉法信访是指那些已经或应当被执行机关和司法机关受理或者是已经进入诉讼程序的案件中,有利害关系的当事人对于执法机关的作为或不作为所得出的申诉和控告未能如愿,转而向上级机关投诉或者寻求法律程序之外的请愿活动[1];也有的认为上访的本质是为了自身利益的诉求,对执政者或部门的不信任,而寻求法外救济;有人认为到领导办公室和生活地点闹访、不分场所找领导闹访等信访问题很严重,已经“严重影响到领导正常生活秩序和正常工作秩序”,要求增设“扰乱信访秩序罪”,并列出20種应受到刑罚的信访行为,其中包括信访时喊口号、打横幅、散发材料、静坐,未经批准在国家机关办公场所及其周边地区非法聚集、滞留,信访时采取自伤、自残、自杀、跳楼等行为……[2];更有人甚至提出要取消信访制度,是因为不信法才会衍生出信访制度。在如何应对涉法信访和越级上访的处置上各地在具体操作上也有各种不同的做法和措施。
涉法信访已成为社会广泛关注的一个热点和焦点问题,也是困扰各级党政和司法机关的一个难点问题。在当前我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展社会矛盾日益突出的新形势下,我们应从宪政的角度、推进法治建设的角度、以更深层次去分析解决问题,着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,才是最根本的建立和维护信访秩序的方法。并要根据不同的事由和具体行为采取不同的处置方法和对策,关键在于疏而不是堵,在于理顺体制严格程序,在于明确职责健全机制,在于促进化解矛盾和强化社会管理。为充分发挥检察职能作用,高检院根据中央指示精神,颁布了关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见,这具有重大的意义,它深刻认识到了社会矛盾化解是基础,社会管理创新是动力,公正廉洁执法是根本的深刻含义,是深入贯彻落实科学发展观和推进法治社会建设的重要举措。
一、 涉法信访的现状评述
我国信访条例实施五年以来,为依法行政、推进民主法治,切实解决许多实际的问题,取得了可喜的成绩。各地进行了许多有益的探索和大胆的实践,收到良好的效果。但随着改革的深化,新旧体制的转换,我国的经济、社会生活中出现了许多新问题新矛盾,其涉法信访的内容、心态发生新变化,渠道更显多样性,形式出现新情况,手段不断被翻新,从个体访到群体访串联合作,从单兵作战到依靠媒体网络相互炒作,从喊口号打横幅到自伤自残跳楼秀跳桥秀,从静坐示威到赌命式维权甚至报复行凶,甚至出现网络群体性事件。在动态上还存在着群体事件数量和规模扩大化、涉及的领域和参与的主体更趋多元化、矛盾的对抗性日益增强、无直接利益者参与增多、组织化倾向更为明显、网络短信成为信息传递新手段、多种矛盾问题交织使处理难度增大等新的发展趋势,给各级政府和司法机关带来严峻的考验。当前诱发的主要矛盾是:拆迁征地、自然资源权属纠纷、就业形势严峻引发劳资关系恶化、环境污染威胁群众生活生命安全、涉众型经济犯罪损害投资者利益、官僚作风腐败现象影响干群关系。在信访队伍中,大致有以下几种类型:
第一种类型:利益确实受损,正当诉求得不到实现。其中大部分人群是对行政或司法不信任和对处理结果不服,认为自已吃了亏,正规渠道又不通畅,利益诉求得不到实现而上访,这部分人确实代表了弱势群体。
第二种类型:由于行政、司法部门执法不公、执法不严、不依法办事等原因,自已受到不公平待遇而引起对执法机关的不满和不信任而走上举报上访之路,有的上级把秦香莲的状纸批转给陈世美同志阅处,严格的说是被基层的严重不作为、不依法办事和上级部门的不规范操作而逼出来的,这部分人能懂一些法律,对公平正义抱有较高的期望。
第三种类型:被迫加入上访队伍。有好多上访老户起初也不想当这个不光彩的上访户,因为他们知道上访也没多大作用,但由于基层有法不依、地方执法的乱象,自已的种种际遇,让他们不得不走上访之路,是现实把他们活生生地推进了上访的队伍。有报道说已退休的信访办主任住宅被强拆后频繁上访,湖北孝感市中级人民法院法官穿着法袍上访,就代表了一种无奈。
第四种类型:上访者心存侥幸、不良和盲目心态。有一些群众持有不良心态,甚至有盲目、侥幸和蛮横的心态。总以为只有上级领导重视了,下级部门才会尽力,有了领导批示才会得到解决,不论是否管得到,病急乱投医,甚至出现无序上访、多头上访、重复上访等情况。
第五种类型:一些公民向政府示威,把个人意志凌驾在政府之上。他们以各种名义要挟政府,总觉得把事态越闹大越能使自已从中获利,信访不信法。他们存在一个误区:相信司法系统之外有一个更有权威的机构,通过领导的权力干预而使自已得到救济,它与法治的语境存在冲突。
这种状态下,一方面是上访者信访不信法,在冲破重重阻截时花去了自已更多的代价,增加诉求成本,同时又妨害了信访秩序。另一方面是增加了政府处理信访事件的成本,迫使政府花更大的财力物力和人力,增加行政成本;同时也牺牲了政府在群众中的信任感和法律威信;各种应急措施的滥用还破坏法律秩序,偏离了法治轨道,与和谐稳定社会的要求相背离,这些现象被学者称之为负和博弈,甚至出现两败俱伤的局面和恶性循环的发展势
头[3],这正是应当引起我们高度关注的。
二、秩序乱像的根源分析
涉法信访问题之所以在当前越来越成为关注的焦点,究其制度根源是地方民主不完善造成的,由于缺乏民众对官员的实质性制约和有效的监督,民众不得不通过托人情、拉关系甚至赤裸裸的靠行贿来买通控制其命运的官员,而官员则更是被权力“宠坏了”。在客观上与现实存在的“关系案”、“人情案”、“金钱案”有直接的关系,有些地方办案质量不高,办案程序存在瑕疵,甚至有个别司法人员违法乱纪。它与历史形成的司法制度的先天不足、传统的实体公正等深层次的意识、机制等因素密切相关。任何群体事件、突发性事件和上访闹访事件如果没有社会问题作为基础,那并不可怕,可怕的是社会矛盾的不断积累[4],从更深层次分析,主要还是:
1.体制不顺畅、人治色彩浓重。体制上的原因是诉求渠道不畅,信访功能错位,造成社会矛盾调处不力。处理信访事件时人治色彩浓重,靠书记、市长批示就引起重视,才解决问题。一旦遇到领导批示,就不受任何事实证据、期限、步骤、方式等限制,采用一步到位式解决问题,并给予法外施恩,搞一些按扶等软政策,轻视法律,缺乏法治的价值理念与准则。这一方面使当事人感到只有领导批示才能搞羸,把上访作为解决问题的首选,这样也助长了当事人形成“上访有理和会哭的孩子有奶吃”的错误心理,更促进民众信访不信法,功夫只在批示外。另一方面,下面的干部不是怕上级领导的批示,而是怕领导手中的权力,这正是法治的悲哀。
2.执法有偏差、积累民怨。目前许多地方的政府官员认为政府处理的公务就是只为GDP,而不注重社会关系的和谐,不注意矛盾的存在和积累,认为上访总是无理的,越级了就是妨害公务。如果经过审批才能上访,那末由谁来审批?审批以后的上访还叫上访吗?
河南省睢县魏堤口村农民在乡长办公室的“茶杯事件”中所反映的是乡长的执政逻辑问题,他的权力逻辑是面子、官威怎么搁怎么放?而司法者却一味听命于权而不是法,谁有权就听谁使唤,谁权大就服从于谁,把基层干群关系搞乱了,干部权力运行的逻辑搞乱了,基层司法的逻辑搞乱了。
辽宁庄河市一千多名村民在市政府门口集体下跪,他们本不想跪倒市长,有的村民也表示不跪,称本来就是市长应解决的事,为什么非要下跪才能解决?是活生生的现实教育了他们,只有集体抱团才有可能受到重视,人身安全才有保证。
河北沧州上演了有4名农民因到北京反映诉求被认定为高敲诈法院或政府而获罪,他们创造性地发明了一个敲诈勒索政府罪。河南省灵宝市的王帅因为在网上反映当地政府违法征地的事情,被当地警方以诽谤政府罪为由而进行跨省追捕。有法学家说:孤立的个人面对强大的政府和社地,必然显得无能无力[5],而以这种方法阻塞公民维权渠道和剥夺合理的博弈能力,完全是某些地方政府畸形的维稳观使然,是地方司法权被当地政府滥用。
3.职责不明确、叶公好龙的心态普遍。人大、行政、司法职能交错,界限模糊,长期以来误把法律工作当作政治工作来对待,甚至司法从属于行政,使各个部门分立,核心地位不突出,形不成合力,部门之间互相推诿现象嚴重,互踢皮球,躲躲闪闪、当查不查、不敢负责任,不能从根本上解决问题。政府一方面表示欢迎群众反映问题、一方面又非常害怕有人上访和被媒体曝光,一旦真正有人去上访,又千方百计甚至不惜滥用警力去阻止上访的人,表现的是许多官员存在着网络媒体恐惧症和双重的人格、矛盾的心态。
4.治标不治本、非理性非正常息访手段频现。对上访要么是表面化处理,处置手段简单化,要么是由信访干部越俎代疱,代理职能部门了事,而实际上化解不了矛盾。有的地方政府为了政绩,花钱买平安,花钱买稳定,掩盖矛盾,甚至出现了许多非正常息访的现象,常见的如顾人守候阻截、与上访人同吃同住、买小礼品恩惠、给以其它形式补贴费、帮助其做劳务。总之通过各种途径堵住上访通道或路径,以各种方法达到非正常息访,有的干脆由政府出钱把之关进精神病院不让出来,或以各种理由把之关押起来。“被精神病”其实是社会肌体在发病,政府的社会管理方面在发病,遗憾的是现在谁都在说我没病。这些现象其实都是法治的悲哀,法律的软弱。
三、治本之策的构想
要治理好上访现象,首先必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上,创造一个“不是让百姓上访官员,而是让官员为了争取选票而下访百性”的良好局面。
在理想的法治社会中,当事人在法律的框架中,遵循诉讼规则和法律的规定,以法律的手段心平气和地解决问题,当法律已经渗透到我们生活的方方面面,当法律的权威远远高于人的权威的时候,它就必然会成为一种生活方式,行为方式、思维方式。亚里士多德:法治的核心是严格依法办事,应该是已成立的法律获得普遍的服
从[6]。
法治作为现代社会治理的基本模式,不仅仅是一套客观的制度和规则体系,更是一种蕴含了人类理想和价值追求的精神理念。如果说法律制度是法治的骨骼,那么法治精神则是法治的血肉和灵魂,法律制度的生成和法治的实践必须从法治精神中获得理念、统摄和精神支撑[7]。
要减少民众信访,治本之策,一是地方政府必须依法行政,不做违反民意的事,不与民争利;二是出了问题就要勇于解决,避免民怨升级;三是要重塑法律在地方的威信,严惩以权乱法的行为。唯有如此,越级上访案件才会减小,社会和谐才有希望。
(一)畅通渠道、改堵为疏
越是太平盛世越要记住历史教训,古代亦能知道“防民之口,甚于防川”的道理,贤明的统治者应设政求治,广开才路,倾听下情,正确纳谏。求木长者,必固其根本;欲流之远者,必浚其泉源;思国之安者,必积其德义。怨不在大,可畏惟人,载舟伏舟,所宜深慎[8]。历史经验告诉我们:表达渠道越多,社会才越稳定,让公民有一个表达意见、参与社会的机会,这才是疏解社会对立、化解仇恨的必要途径。
信访权是公民的一项宪法权利,由建议、申诉、控告和举报等权利组成,对于了解社情民意,疏通群众维权渠道,推进法治建设,维护社会和谐稳定,具有重要的意义。群众来找国家机关求助,是利益博弈中的弱者,应当从扶弱的视角抓好信访,他希望国家机关能为其主持公道,如果正常的渠道使正义得不到伸张,那末只有自已动手报仇了,这还会引发更大的社会危害。
(二)理顺体制、严格程序
理顺体制要做的事就是确立人大对信访工作的中心地位和主导作用,建立以人大为整个信访工作机制的核心,因为人大具有充分的权威和和必要的职权,人大处于权力层级的顶端,行政、审判、检察机关都对其负责,受其监督。宪法和法律赋予了人大开展信访工作所必须的法律权威和职能手段,完全可以督促、协调行政、审判和检察机关解决信访问题。同时还可以实现信访工作和人大其他工作的良性互动,可以对单个信访事件的督办外,通过调查研究,建章立制,发挥更好的整体指导和宏观监督,发挥整合各个国家机关力量的核心作用。人大可运用听取专项报告、询问、质询和特定问题调查,甚至罢免等法律手段,督办信访工作,要求责任人承担法律、政治的责任。
同时必须做到法制化、制度化、规范化,健全组织体系、处理体系、预警体系和监督体系。要完善程序分流,不同的个案可以是采取不同的渠道去化解,但万本不离其宗,那就是必须依法,严格依照法定程序处置,才能切实维护群众合法权益,有力促进社会和谐稳定。
(三)明确职责、健全机制
明确职责就是把每个上访事件都必须作为一个案件处理,并确定主办单位,在期限内将处理结果进行反馈,主办单位不得推诿。上访人进行多层级上访的,由最高层级确定主办单位,并进行督办。主办单位不能在期限内办结的,作为积案,一个单位或部门如积案较多的,在年终考核时予以扣分,禁止评先,并进行通报。
要健全工作机制,对上访事由要有终局评断机制。省级部门对上访事由或诉求是否已获得解决有终局评判的权力,并进行确认,发放上访事由处理终局确认书,(一份发给上访人,一份发给主办单位)。如已确认,上访人不得再继续上访,否则将作为缠访或无理访处理。我国三大诉讼法都没有对当事人申诉和申请作出次数或审级的限制,这是法律法规的一个严重缺陷,应通过立法加以解决。对已终审定案的、超过审级的、多次申诉的,人大可以组织听证之后加以评定,通过听证确实不存在任何问题的案件,通过一定的方式将评定结论公之于众。
(四)促进化解、重在治本
群体性事件,从表面上看是闹,但从本质上看则是一定程度上法治原则的丢失和法治精神的缺失,如果把社会矛盾和社会冲突比作水,由于没有渠,水来了就不知道流向哪里,更不知道在哪里拐弯,而政府则到处筑坝,严防死守,而真正破解难题的方法应必须透过现象看本质、抓本质,既要治标、控制局面、平息事态,又要治本。
一要大力营造依法守法的社会环境和氛围。有效预防群体性事件,这是根本性的问题,要坚持法治原则,提振法治精神,营造法治氛围,优化法治环境。强化基层的基础建设是一种根本性的措施,要治理门难进、脸难看、事难办的部门。
二要增强服务群众的工作能力。目前群众对一些干部产生信任危机,概括为:办公条件越来越好了,但群众办事却越来越难了;高速公路越修越长了,但干部与群众的距离却越来越远了;手机汽车越来越高档了,但干部与群众的联系却越来越少了,一些地方甚至把当前的干群关系解释为油水关系:把一滴水滴在水上,表面看来油与不是亲密接触了,但油是油,水是水,谁也没有浸润渗透到对方中去,油总是浮在水面上,如果不改变这种局面,就不可能从根本上解决信访问题。
三要要用心化解积案。要狠抓案结事了,要让群众利益诉求得到程序化、法制化解决,实现群众依法维权、政府依法行政、司法部门依法处置的良性互动。预防和处置群体性事件的过程,既是帮助群众积累依法维权内在动力的过程,也是群众依法维权、政府依法行政、司法依法处置良性互动的过程。
四要提高执法公信力。从社会管理创新角度去寻找出路、措施和办法,要建立起一种机制,从源头上解决实质性问题,从根源上实现其本身诉求。公正廉洁执法是根本的保障,化解社会矛盾必须先清除腐败,严查引起群体性上访事件背后的职务犯罪,以此来提升司法公信力。
注释:
[1] 刘彦辉:《涉法信访的误区及其出路>一文,见光明日报2009.12.28日
[2] 见http//:news.qq.com.ntm
[3] 王石川:《上访截访:负和博弈支配下两败俱伤》一文,新华每日电讯2010.5.26日
[4] 卓泽渊著:《法治国家论》法律出版社2008年版第441页
[5] 卓泽渊著:《法治国家论》法律出版社2008年版第163页
[6] 亚里士多德:《政治学》吴寿彭译商务印书馆1965年版第199页
[7] 见检察日报2007。11。12日潘弘祥文
[8] 见国语《邵公谏厉王弭谤》安微出版社2000年版第7页
参考文献:
[1]陈友冰王德寿编著:《国策论辩》安微人民出版社2000年版
[2]卓泽渊著:《法治国家论》法律出版社2008年版
[3]卓泽渊主编:〈中国法治〉中央编译出版社2006年版
[4]董伟:〈预防和处置群体性事件〉党政干部读本人民日报出版社2009年版
(作者通讯地址:浙江省青田县人民检察院,浙江青田323900)