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近几年来,我区广泛开展了预防职务犯罪工作,先后在区直各单位部门、行业系统、各企事业单位及各乡(镇)、街道办事处均建立了预防职务犯罪的组织机构,通过积极工作,使职务犯罪得到有效预防。但是,随着市场经济的发展和农村经济日益繁荣,我区出现了一些涉农职务犯罪案件,这些案件不仅直接侵害了广大农民群众的切身利益,而且严重影响了社会主义新农村建设的和谐发展。2001年以来,我院共查处涉农职务犯罪案件7件,其中贪污案5件,挪用公款案2件。结合查办案件,我们对当前涉农职务犯罪的特点、原因进行了一些调查分析,并就如何充分发挥预防涉农职务犯罪工作在化解矛盾、促进和谐、推进社会主义新农村建设中的作用谈几点认识。
一、当前涉农职务违法犯罪的特点
1.发案范围较广。从发案情况看,涉及到水务、财政、土地、村干部等领域,其中村干部发案较为突出,共发案2件2人,占发案数的30﹪。
2.从案件的性质看,主要集中在贪污和挪用公款案件上。发案的7起涉农案件中,贪污案5件,挪用公款案2件,从历年查处情况看,贪污、挪用公款始终是涉农职务犯罪案件的主要形式。
3.犯罪主体多元化。在我院查处的涉农职务犯罪案件中,犯罪人员既有村主任,也有乡财政所长、还有土地、水利等部门的领导干部。如平川区水务局原副局长马某某、原水泉乡水利水保站长吴某某,他们利用职务之便贪污公款,被法院作有罪判决。
4.犯罪手段多样化。一是截留、私分公款,在涉农职务犯罪发生的贪污案件中运用截留、私分的手段尤其突出。如我们查处的平川区水泉乡水利水保站长吴某某采取虚报冒领、截留公款的手段,伪造相关票证,将平川区水务局投资该乡某村修建渠道款2万余元截留贪污;二是伪造单据,侵吞公款。我们发现涉农案件除了截留外,有的采取伪造单据的方法骗取、侵吞公款。如我们查处的平川区水务局原副局长马某某、区国土资源局陡城土地管理所长樊某某利用职务之便,采取虚报、多报工程占用地的手段,从工程主管单位套取征地补偿费2万余元进行私分;三是挪用公款进行营利活动。如我们查处的平川区宝积乡财政所干部周某某挪用公款用于个人经营煤矿案等。
5.社会危害性大。涉农职务违法行为关系到社会的和谐问题,关系到社会主义新农村建设。党和国家历来就重视“三农”问题,“三农”问题处理不好,将直接影响到社会的稳定,容易导致农民的集体上访和各种群体性事件的发生。如2003年水泉乡下堡村群众联名举报,并上访要求查处该村班子成员涉嫌经济问题,我院受理初查后,发现该村在对村集体企业管理中制度不健全,监督措施不到位。村务、帐务长期不公开,致使群众产生怀疑,多次进行上访。经过我们大量细致的调查取证工作,及时将调查报告面对面的向该村群众告知,并作出了相应的解释,化解了群众的疑问,对存在的问题用合理合法的方式进行解决,并要求该村对历年以来的帐务情况进行了公布,消除了群众的疑惑和不满。
二、涉农职务犯罪的主要原因
1.权力缺乏有效的监督制约机制。“村”属于最基层单位,而且数量又多,本身上级就不容易管理,村里的事村民想管又无法管。近年来,村务公开在有些地方流于形式,有的欺上瞒下,公开内容不真实,不及时,有的甚至连公开阵地都没有,村级财务失去了各方面的监督,为农村基层人员腐败创造了条件。另外,与涉农有关的行政单位,如土地、水利、财政等部门,很多业务工作在监督、管理等环节不规范、没有严格按照相关规定执行,直接与村级结算,缺乏透明度,也不可能有来自各方面的监督,这样不但可能使国家大量资金流失,而且导致大量涉农职务犯罪的出现。
2.制度不完善,管理监督措施不得力。出现涉农职务犯罪案件中的单位普遍存在财务管理混乱的问题,有章不循,无章可循,出纳、会计一人兼,村务公开、民主管理、村帐乡管等规章制度根本没有很好地落实,或者落实得不彻底、不充分。其原由大致有以下三点:一是有的乡镇领导不想落实或落实的不到位,因为这样就会削弱他们手中的权力;二是地方政府设立的管理机构监督失职。2002年以来, 区上在农牧局设立了农经管理站,在各乡镇也成立了相应的工作机构。区政府先后制定出台了《平川区村级财务规范化管理工作方案》,《平川区村级财务管理办法》等相关规定,规定要求对上级拨付的款项由区农经站监督管理,全区统一实行乡管村用,村用站审,审后拨付的办法,但这些管理办法措施在落实上参差不齐,有的只是走了过场,没有认真的执行,有的虽然执行了,但落实的不到位,监督管理部门也没有很好的履行职责;三是广大村民对各种改革和制度不了解不能实施有效的监督。
3.政策、法规的宣传教育不到位。多年来,我们一直在搞普法教育和宣传,也取得了一定成效,但是,在宣传上缺乏深度和广度,宣传的形式、内容还比较陈旧,往往虎头蛇尾一阵风,不注意实际效果。由于部分乡、(镇)、村工作人员对国家的有关法律、法规缺乏了解,或者即使懂一些,也是一知半解,所以他们不可能有效地去管理和监督村干部;二是群众法律意识淡薄,对犯罪分子缺乏有效监督。
三、充分发挥涉农职务犯罪预防,全力服务新农村建设和谐发展
预防工作服务新农村建设是一项全新的工作,没有现成的经验可以借鉴。建设新农村,农民是主体,村干部是关键。农民看党的形象、评价党风,更多的是以身边乡村干部为视角。有些乡村干部素质不高,法律意识淡薄,加上外部监督乏力,贪污、挪用公款等职务犯罪现象时有发生。这些案件涉案金额一般不大,但老百姓却看得很重。检察机关作为法律监督的职能部门,只有认真履行职责,从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起,才能服从服务于社会主义新农村建设的要求。
1.加大涉农职务犯罪的打击力度,发挥刑罚特殊预防的震慑效应。依法严厉打击是 减少和预防涉农职务犯罪的重要一环,也是预防措施中的最有效、最有力度、最重要的手段。打击犯罪过程中所蕴涵的预防功能不能低估,因此,检察机关必须加大涉农职务犯罪案件的查处力度,深挖犯罪线索,努力提高对职务犯罪案件的侦查、审查起诉水平。
2.坚持党委统一领导,部门共同努力,协调配合,进行综合治理。预防涉农职务犯罪工作是一项社会系统工程,因此,它离不开党委的统一领导,离不开人大和政府的支持,离不开社会各单位的积极参与。要在涉农、公共投资、公共利益项目及涉及涉农职务犯罪多发易发的环节部位,通过建立健全制度,加强与相关部门的协作与配合,增强预防工作的针对性,充分发挥各方参与预防工作的积极性和主动性,建立社会预防联动机制,共同开展预防工作。同时,要在完善制度、健全机构上创新手段,要充分发挥区委预防职务犯罪领导小组办公室的作用,积极构建区委预防职务犯罪领导小组办公室指导各乡镇的预防工作,各村的工作小组在所在乡镇的领导下开展工作的三位一体的预防框架体系,形成一个区管乡镇、乡镇管村,由区到乡镇,由乡镇到村辐射的立体预防监督网络。
3.坚持检察机关内部各部门分工负责,多方面、多角度、多层次地开展涉农职务犯罪预防工作。要充分发挥检察职能,积极协调各方力量,采取形式多样预防措施,推动预防工作深入有效地开展。
4.坚持以人为本,提高农村基层组织工作人员的整体素质。和谐社會是法治社会,新农村建设也需要法治来保驾护航,这就需要提高农村基层组织工作人员的政治素养和法律意识。农村基层组织工作人员中的腐败分子是极少数害穷之马,但腐败之风的蔓延、扩散,会逐渐腐蚀、败坏社会风气。因此,要防微杜渐,警钟长鸣。
5.完善监督制约机制,强化预防监督措施。绝对的权力必然导致腐败,权力必需受到制约,在提倡廉洁自律的同时,要建立起有效的监督制约机制。一是要加强内部管理,依据法律法规和政策,结合本单位的特点制定严格、周密的防范制度,并抓好制度的落实。二是要完善内部监督机制,特别是对容易诱发犯罪的部位和环节,权力要适当分解,变一人管为两人管或多人管,变个人说了算为集体决策,避免个人专权。要在执法执纪部门和掌管人、财、物的岗位,建立行之有效的约束机制,使领导干部和管理人员既能依法行使好权力,又能真正使其成为被监督的对象;三是要加强群众监督。各单位、各部门要实行办事公开制度,增加决策的透明度,自觉接受群众监督,确保国家工作人员正确履行职责,防止权力的滥用。
(作者通讯地址:甘肃省白银市平川区人民检察院,甘肃白银730913)
一、当前涉农职务违法犯罪的特点
1.发案范围较广。从发案情况看,涉及到水务、财政、土地、村干部等领域,其中村干部发案较为突出,共发案2件2人,占发案数的30﹪。
2.从案件的性质看,主要集中在贪污和挪用公款案件上。发案的7起涉农案件中,贪污案5件,挪用公款案2件,从历年查处情况看,贪污、挪用公款始终是涉农职务犯罪案件的主要形式。
3.犯罪主体多元化。在我院查处的涉农职务犯罪案件中,犯罪人员既有村主任,也有乡财政所长、还有土地、水利等部门的领导干部。如平川区水务局原副局长马某某、原水泉乡水利水保站长吴某某,他们利用职务之便贪污公款,被法院作有罪判决。
4.犯罪手段多样化。一是截留、私分公款,在涉农职务犯罪发生的贪污案件中运用截留、私分的手段尤其突出。如我们查处的平川区水泉乡水利水保站长吴某某采取虚报冒领、截留公款的手段,伪造相关票证,将平川区水务局投资该乡某村修建渠道款2万余元截留贪污;二是伪造单据,侵吞公款。我们发现涉农案件除了截留外,有的采取伪造单据的方法骗取、侵吞公款。如我们查处的平川区水务局原副局长马某某、区国土资源局陡城土地管理所长樊某某利用职务之便,采取虚报、多报工程占用地的手段,从工程主管单位套取征地补偿费2万余元进行私分;三是挪用公款进行营利活动。如我们查处的平川区宝积乡财政所干部周某某挪用公款用于个人经营煤矿案等。
5.社会危害性大。涉农职务违法行为关系到社会的和谐问题,关系到社会主义新农村建设。党和国家历来就重视“三农”问题,“三农”问题处理不好,将直接影响到社会的稳定,容易导致农民的集体上访和各种群体性事件的发生。如2003年水泉乡下堡村群众联名举报,并上访要求查处该村班子成员涉嫌经济问题,我院受理初查后,发现该村在对村集体企业管理中制度不健全,监督措施不到位。村务、帐务长期不公开,致使群众产生怀疑,多次进行上访。经过我们大量细致的调查取证工作,及时将调查报告面对面的向该村群众告知,并作出了相应的解释,化解了群众的疑问,对存在的问题用合理合法的方式进行解决,并要求该村对历年以来的帐务情况进行了公布,消除了群众的疑惑和不满。
二、涉农职务犯罪的主要原因
1.权力缺乏有效的监督制约机制。“村”属于最基层单位,而且数量又多,本身上级就不容易管理,村里的事村民想管又无法管。近年来,村务公开在有些地方流于形式,有的欺上瞒下,公开内容不真实,不及时,有的甚至连公开阵地都没有,村级财务失去了各方面的监督,为农村基层人员腐败创造了条件。另外,与涉农有关的行政单位,如土地、水利、财政等部门,很多业务工作在监督、管理等环节不规范、没有严格按照相关规定执行,直接与村级结算,缺乏透明度,也不可能有来自各方面的监督,这样不但可能使国家大量资金流失,而且导致大量涉农职务犯罪的出现。
2.制度不完善,管理监督措施不得力。出现涉农职务犯罪案件中的单位普遍存在财务管理混乱的问题,有章不循,无章可循,出纳、会计一人兼,村务公开、民主管理、村帐乡管等规章制度根本没有很好地落实,或者落实得不彻底、不充分。其原由大致有以下三点:一是有的乡镇领导不想落实或落实的不到位,因为这样就会削弱他们手中的权力;二是地方政府设立的管理机构监督失职。2002年以来, 区上在农牧局设立了农经管理站,在各乡镇也成立了相应的工作机构。区政府先后制定出台了《平川区村级财务规范化管理工作方案》,《平川区村级财务管理办法》等相关规定,规定要求对上级拨付的款项由区农经站监督管理,全区统一实行乡管村用,村用站审,审后拨付的办法,但这些管理办法措施在落实上参差不齐,有的只是走了过场,没有认真的执行,有的虽然执行了,但落实的不到位,监督管理部门也没有很好的履行职责;三是广大村民对各种改革和制度不了解不能实施有效的监督。
3.政策、法规的宣传教育不到位。多年来,我们一直在搞普法教育和宣传,也取得了一定成效,但是,在宣传上缺乏深度和广度,宣传的形式、内容还比较陈旧,往往虎头蛇尾一阵风,不注意实际效果。由于部分乡、(镇)、村工作人员对国家的有关法律、法规缺乏了解,或者即使懂一些,也是一知半解,所以他们不可能有效地去管理和监督村干部;二是群众法律意识淡薄,对犯罪分子缺乏有效监督。
三、充分发挥涉农职务犯罪预防,全力服务新农村建设和谐发展
预防工作服务新农村建设是一项全新的工作,没有现成的经验可以借鉴。建设新农村,农民是主体,村干部是关键。农民看党的形象、评价党风,更多的是以身边乡村干部为视角。有些乡村干部素质不高,法律意识淡薄,加上外部监督乏力,贪污、挪用公款等职务犯罪现象时有发生。这些案件涉案金额一般不大,但老百姓却看得很重。检察机关作为法律监督的职能部门,只有认真履行职责,从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起,才能服从服务于社会主义新农村建设的要求。
1.加大涉农职务犯罪的打击力度,发挥刑罚特殊预防的震慑效应。依法严厉打击是 减少和预防涉农职务犯罪的重要一环,也是预防措施中的最有效、最有力度、最重要的手段。打击犯罪过程中所蕴涵的预防功能不能低估,因此,检察机关必须加大涉农职务犯罪案件的查处力度,深挖犯罪线索,努力提高对职务犯罪案件的侦查、审查起诉水平。
2.坚持党委统一领导,部门共同努力,协调配合,进行综合治理。预防涉农职务犯罪工作是一项社会系统工程,因此,它离不开党委的统一领导,离不开人大和政府的支持,离不开社会各单位的积极参与。要在涉农、公共投资、公共利益项目及涉及涉农职务犯罪多发易发的环节部位,通过建立健全制度,加强与相关部门的协作与配合,增强预防工作的针对性,充分发挥各方参与预防工作的积极性和主动性,建立社会预防联动机制,共同开展预防工作。同时,要在完善制度、健全机构上创新手段,要充分发挥区委预防职务犯罪领导小组办公室的作用,积极构建区委预防职务犯罪领导小组办公室指导各乡镇的预防工作,各村的工作小组在所在乡镇的领导下开展工作的三位一体的预防框架体系,形成一个区管乡镇、乡镇管村,由区到乡镇,由乡镇到村辐射的立体预防监督网络。
3.坚持检察机关内部各部门分工负责,多方面、多角度、多层次地开展涉农职务犯罪预防工作。要充分发挥检察职能,积极协调各方力量,采取形式多样预防措施,推动预防工作深入有效地开展。
4.坚持以人为本,提高农村基层组织工作人员的整体素质。和谐社會是法治社会,新农村建设也需要法治来保驾护航,这就需要提高农村基层组织工作人员的政治素养和法律意识。农村基层组织工作人员中的腐败分子是极少数害穷之马,但腐败之风的蔓延、扩散,会逐渐腐蚀、败坏社会风气。因此,要防微杜渐,警钟长鸣。
5.完善监督制约机制,强化预防监督措施。绝对的权力必然导致腐败,权力必需受到制约,在提倡廉洁自律的同时,要建立起有效的监督制约机制。一是要加强内部管理,依据法律法规和政策,结合本单位的特点制定严格、周密的防范制度,并抓好制度的落实。二是要完善内部监督机制,特别是对容易诱发犯罪的部位和环节,权力要适当分解,变一人管为两人管或多人管,变个人说了算为集体决策,避免个人专权。要在执法执纪部门和掌管人、财、物的岗位,建立行之有效的约束机制,使领导干部和管理人员既能依法行使好权力,又能真正使其成为被监督的对象;三是要加强群众监督。各单位、各部门要实行办事公开制度,增加决策的透明度,自觉接受群众监督,确保国家工作人员正确履行职责,防止权力的滥用。
(作者通讯地址:甘肃省白银市平川区人民检察院,甘肃白银730913)