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摘 要：我国目前解决金融消费者纠纷的诉讼方式主要是普通民事诉讼程序，而由于其存在原告资格制度不健全、诉讼成本高、举证责任分配不合理等缺陷，致使金融消费者权益和公共利益很难通过诉讼途径得到维护。因此，尽快建立适合我国金融消费纠纷特征的公益诉讼制度成为当务之急。
关键词：金融；消费者权益；公益诉讼
金融消费者所消费产品与服务多为无形产品， 比一般有形商品消费者面临更大的风险与不确定性，尤其当前金融创新加速，金融衍生品层出不穷，虽然拥有更多的消费选择，但是面对复杂的产品介绍与计算方式，金融消费者还是时常感到无所适从，消费行为多带有盲目性与侥幸心理。而一旦自身利益受到侵害，又面临侵权事实认定难，争议解决途径不足等诸多困扰，合法利益得不到切实保障。因此, 应当从立法和司法层面进行反思, 完善我国民事诉讼相关制度, 使其在保护金融消费利益方面发挥积极重要的作用。
一、对金融消费者维权给予公益诉讼特别规制的必要性
1、法律对金融消费者保护不足。目前，在主要金融领域，即银行、证券、保险业务领域中注重的是维护存贷关系、投资关系、保险关系的秩序，《证券法》、《商业银行法》、《保险法》等法律强调更多的是对存款人、证券投资人、被保险人的保护。而随着社会的进步和金融市场发展的深入，金融服务和金融产品已成为人们生活中不可或缺的重要组成部分，人们与金融机构之间已不再是简单的存贷关系和投资关系，更多体现为一种消费关系。可以说，金融消费本质上也是消费，是一种比较高级别的消费。但根据《消费者权益保护法》的定义，消费者限于为生活消费而获得商品或服务的自然人。金融消费被排除在外，金融消费者在权益受到侵害时，缺少作为消费者特殊救济政策的保护。
2、金融消费者在诉讼维权中处于弱势地位。由于金融产品和服务的复杂性，消费者作为个体，其在信息获取上处于劣势地位，多数消费者不具有获取、分析和理解金融市场专业信息的能力，更为重要的是，作为服务和产品提供方的金融机构往往属于垄断行业，在信息拥有和信息传播方面占据了主动地位，出于自身利益很难客观公正全面向消费者提供相关信息。
3、消费者个体维权成本高、诉讼风险大。目前，我国民事诉讼主要遵循“谁主张、谁举证”的原则。一是当消费者预计维权成本大于个体能够得到的救济时，就会主动放弃这场“不合算”的诉讼，而使金融机构不当获取巨大的利益。二是由于对金融服务和产品进行鉴定的专业性太强以及金融机构所处的垄断地位，目前除有关监管机构和行业协会外，尚没有第三方機构能够对金融服务和产品瑕疵进行有效的鉴定，而上述机构或是出于防范行政诉讼或是维护行业利益，多不愿意参与到民事诉讼中来。三是法院在审理此类案件中，对有关问题的认定局限于监管部门的行政监管政策或认定意见甚至是被诉金融机构的解释说明，缺少对涉诉行为合理性的司法审查。
二、现有的诉讼机制不能满足金融消费者公益诉讼的需要
1、代表人诉讼制度不完善
首先，该制度设计存在缺陷，操作性差。例如，让大规模彼此缺乏联系的当事人群体自己来完成诉讼代表的选定、授权行为实属不易。被代表人对代表人缺乏信任，代表人与被代表人之间关系混乱导致矛盾激化的现象时有发生。其次，权利申报登记制和生效判决对同类后案约束机制，也就是说，没有参加登记的权利人在诉讼时效内提起诉讼，法院认定其请求成立的，适用法院已经做出的判决或裁定。这容易产生 “搭便车”现象，即受害人为了不支付律师费，往往更愿意等待观望，希望其他受害人首先提起诉讼，最终影响了代表人诉讼机制的效果。
2、诉讼主体存在限制
按照现行《民事诉讼法》的规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。如果某些受害消费者代表所有受害人提起公益诉讼，他们作为原告不适格。如果国家机关代表国家利益或社会公共利益起诉，或消费者协会代表消费者利益进行起诉，会因为没有参加实际交易，没有直接利害关系，而得不到法院的立案。［1］另外，按照民事诉讼“不告不理”原则，法院判决只能针对已经受到侵害的消费者，而不包括那些潜在的消费者的利益，不能对金融机构不合法的行为作出有效的惩罚性判决或颁布禁止令。［2］
三、构建我国金融消费者公益诉讼的思路
1、关于原告主体
一是赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格。因为仅仅依靠这种单纯为受害者进行权益补偿的现行消费者诉讼制度已经远远不足以构成对整个消费者进行司法保护的全部内容，所以应规定提起公益诉讼的公民既可以是直接受到或即将受到违法行为侵害的个人，也可以是与侵害后果无直接利害关系的任何个人。同时，为防止公民“滥诉”，应当设置一些相关程序对公民个人提起公益诉讼作一定条件的限制。
二是建立以检察机关为代表的民事公诉制度。检察机关是我国法律监督机关, 建立以检察机关为代表的民事公诉制度是检察机关行使法律监督职能的有效途径, 也是维护消费者合法权益的必要途径。首先, 在检察机关提起维护消费者公益诉讼的民事公诉中, 检察机关的地位是法律监督者，检察机关提起民事公诉实质上是检察机关实施法律监督的手段。其次, 在民事公诉中, 检察机关不承担败诉的后果。由于检察机关在民事公诉中的地位是法律监督者, 只是程序意义的原告人, 因此检察机关不承担实体意义的法律后果。如果被告因检察机关提起民事公诉而被卷入诉讼并造成损失, 当事人可以请求国家赔偿。最后, 检察机关提起民事公诉的诉权应当被严格的限定在法定范围以内。由于检察机关拥有公权力, 其诉讼的过程难免会带来公权力对私权领域的侵犯, 若对此不严格控制则易导致公权力不适当的扩张。［3］
三是建立统一的金融消费者保护官方机构，并赋予其提起公益诉讼的权利。在我国整个金融监管领域尚未实行统一监管的前提下， 在消费者保护这一具体问题上实行统一监管， 将是分业监管大环境下统一监管的一个尝试。在具体程序设计上，可以设定前置程序，即当经营者的一项侵害消费者权益的行为未被法律明确纳入由检察机关提起民事公诉的范围时, 保护机构并不能马上代表消费者提起团体诉讼, 而只有当超过一定数量的消费者请求起诉或者该机构有证据证明情况紧急时才能够代表消费者提起团体诉讼。这样的制度设计可以避免诉权重叠和冲突, 同时防止烂诉的发生。 2、关于举证责任和诉讼费用
鉴于金融消费者公益诉讼案件的性质大多较复杂，证据的技术性和专业性强，而且一般为被告所掌握，原告举证比较困难，在诉讼中建立举证责任倒置原则极为必要。为了均衡原、被告双方力量，可规定原告只需提出加害经营者有侵害消费者公众利益行为的初步证据，即可以支持其请求；对于有无过错和原告的主张都主要由被告承担举证责任，若被告否认其有不法经营行为，或否认其行为会造成那样的损害结果则必须提供反证。
在解决诉讼费用方面, 我国有必要吸纳其他国家和地区的先进做法,适当减轻公民提起公益诉讼而承担的费用。一是建立诉讼费用补偿制度，对胜诉原告遭受的损害给予加倍惩罚性赔偿，并由被告补偿胜诉原告的诉讼费及律师费、取证费等合理费用。二是成立消费者公益诉讼基金，即通过从案件惩罚性赔偿金中提留、社会捐赠接纳、政府财政拨款等途径建立消费公益诉讼基金，为原告分担诉讼费用，降低诉讼成本。［4］
3、 关于诉讼激励机制和惩戒机制
实践已证明了消费者公益诉讼可以起到避免出现大量受害消费者的作用, 对起诉者给予适当的经济上的奖励, 这势必可以激发他们的积极性, 进而促进长期以来我国经营者欺诈消费者和劣质产品的问题的实质监督和有效解决。因而我们应实施一定的措施, 对起诉者实施特别奖励制度。同时通过惩罚性赔偿给不法行为人增加经济上的负担,促使行为人采取较为安全的措施以防止损害的发生或者将危险降低到最低的程度。
滥诉控制机制与激励机制实际上是一个问题的两个方面。一方面诉讼成本的降低和激励机制的建立能极大鼓励原告积极起诉，再加上某些原告提起消费者公益诉讼的个人动机的复杂性，并不排除功利及追求新闻炒作及追求獎励的初始动机，这也加大了滥诉的可能性。另一方面无度的滥诉又势必增加法院负担，浪费有限的司法资源。因此，有必要在建立激励机制的同时建立滥诉控制机制。一是加强对公益诉讼的司法管理。诉讼的过程及结果、原告、被告和律师在诉讼中的得失，最后的判决结果，等等内容，都要向社会公开。这种信息公开还可以使社会对诉讼给予高度的关注和重视，可以有效的预防滥诉，也促使法官更好的管理公益诉讼，以实现消费者公益诉讼的目的。二是实行诉讼侵权责任制。我国建立金融消费者公益诉讼的同时应该明确规定起诉人如没有合理理由故意或过失地实施消费者公益诉讼行为，因此导致被告人遭受损害的后果，起诉人应为此损害承担相应的侵权责任。通过侵权责任制的建立，可以在鼓励民众提起消费者公益诉讼的同时，防止某些人利用公益诉讼达到个人目的，也可避免草率地提起公益诉讼，从而真正实现公益诉讼的功能。
4、关于判决效力
传统民事诉讼理论认为既判力的主观范围除法律另有规定外,判决一般不具有对世效力, 原则上限于原被告。我国构建金融消费者公益诉讼, 也应当借鉴国外的立法理念和经验, 赋予公益诉讼案件判决效力的扩张性。可以采取扩张公益性质案件的判决效力的方法。在同类事件裁判上形成先例, 使那些没有参加诉讼的人的权益也受到维护, 将当事人未来为判决的纷争事项视为在该诉讼上一并存在, 从而兼顾潜在的纷争而做出判决, 节约诉讼成本, 来有效地保护公众消费者的权益。这样, 对那些具有普遍性消费者案件, 通过公益诉讼判决, 对所有的现实的和潜在的消费者的权益都得到了保护。［5］
注释：
［1］参见张芳芳：《关于我国消费者公益司法救济难的思考》，载《政法学刊》第26卷第三期，2009年6月
［2］参见秦晓辉：《论我国消费者公益诉讼的构建—从“三鹿奶粉事件”谈开来》，载《广西政法管理干部学院学报》第24卷第4期，2009年7月
［3］参见程子薇：《我国消费者公益诉讼模式之选择与构建》，载《滁州学院学报》第12卷第16期，2010年12月
［4］参见赵侠：《在我国建立消费者公益诉讼制度的构想——从治理虚假电视购物谈起》，载《法学杂志》，2011年第1期
［5］参见秦晓辉：《论我国消费者公益诉讼的构建—从“三鹿奶粉事件”谈开来》，载《广西政法管理干部学院学报》第24卷第4期，2009年7月
（作者通讯地址：天津市北辰区人民检察院，天津 北辰区 300400）
关键词：金融；消费者权益；公益诉讼
金融消费者所消费产品与服务多为无形产品， 比一般有形商品消费者面临更大的风险与不确定性，尤其当前金融创新加速，金融衍生品层出不穷，虽然拥有更多的消费选择，但是面对复杂的产品介绍与计算方式，金融消费者还是时常感到无所适从，消费行为多带有盲目性与侥幸心理。而一旦自身利益受到侵害，又面临侵权事实认定难，争议解决途径不足等诸多困扰，合法利益得不到切实保障。因此, 应当从立法和司法层面进行反思, 完善我国民事诉讼相关制度, 使其在保护金融消费利益方面发挥积极重要的作用。
一、对金融消费者维权给予公益诉讼特别规制的必要性
1、法律对金融消费者保护不足。目前，在主要金融领域，即银行、证券、保险业务领域中注重的是维护存贷关系、投资关系、保险关系的秩序，《证券法》、《商业银行法》、《保险法》等法律强调更多的是对存款人、证券投资人、被保险人的保护。而随着社会的进步和金融市场发展的深入，金融服务和金融产品已成为人们生活中不可或缺的重要组成部分，人们与金融机构之间已不再是简单的存贷关系和投资关系，更多体现为一种消费关系。可以说，金融消费本质上也是消费，是一种比较高级别的消费。但根据《消费者权益保护法》的定义，消费者限于为生活消费而获得商品或服务的自然人。金融消费被排除在外，金融消费者在权益受到侵害时，缺少作为消费者特殊救济政策的保护。
2、金融消费者在诉讼维权中处于弱势地位。由于金融产品和服务的复杂性，消费者作为个体，其在信息获取上处于劣势地位，多数消费者不具有获取、分析和理解金融市场专业信息的能力，更为重要的是，作为服务和产品提供方的金融机构往往属于垄断行业，在信息拥有和信息传播方面占据了主动地位，出于自身利益很难客观公正全面向消费者提供相关信息。
3、消费者个体维权成本高、诉讼风险大。目前，我国民事诉讼主要遵循“谁主张、谁举证”的原则。一是当消费者预计维权成本大于个体能够得到的救济时，就会主动放弃这场“不合算”的诉讼，而使金融机构不当获取巨大的利益。二是由于对金融服务和产品进行鉴定的专业性太强以及金融机构所处的垄断地位，目前除有关监管机构和行业协会外，尚没有第三方機构能够对金融服务和产品瑕疵进行有效的鉴定，而上述机构或是出于防范行政诉讼或是维护行业利益，多不愿意参与到民事诉讼中来。三是法院在审理此类案件中，对有关问题的认定局限于监管部门的行政监管政策或认定意见甚至是被诉金融机构的解释说明，缺少对涉诉行为合理性的司法审查。
二、现有的诉讼机制不能满足金融消费者公益诉讼的需要
1、代表人诉讼制度不完善
首先，该制度设计存在缺陷，操作性差。例如，让大规模彼此缺乏联系的当事人群体自己来完成诉讼代表的选定、授权行为实属不易。被代表人对代表人缺乏信任，代表人与被代表人之间关系混乱导致矛盾激化的现象时有发生。其次，权利申报登记制和生效判决对同类后案约束机制，也就是说，没有参加登记的权利人在诉讼时效内提起诉讼，法院认定其请求成立的，适用法院已经做出的判决或裁定。这容易产生 “搭便车”现象，即受害人为了不支付律师费，往往更愿意等待观望，希望其他受害人首先提起诉讼，最终影响了代表人诉讼机制的效果。
2、诉讼主体存在限制
按照现行《民事诉讼法》的规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。如果某些受害消费者代表所有受害人提起公益诉讼，他们作为原告不适格。如果国家机关代表国家利益或社会公共利益起诉，或消费者协会代表消费者利益进行起诉，会因为没有参加实际交易，没有直接利害关系，而得不到法院的立案。［1］另外，按照民事诉讼“不告不理”原则，法院判决只能针对已经受到侵害的消费者，而不包括那些潜在的消费者的利益，不能对金融机构不合法的行为作出有效的惩罚性判决或颁布禁止令。［2］
三、构建我国金融消费者公益诉讼的思路
1、关于原告主体
一是赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格。因为仅仅依靠这种单纯为受害者进行权益补偿的现行消费者诉讼制度已经远远不足以构成对整个消费者进行司法保护的全部内容，所以应规定提起公益诉讼的公民既可以是直接受到或即将受到违法行为侵害的个人，也可以是与侵害后果无直接利害关系的任何个人。同时，为防止公民“滥诉”，应当设置一些相关程序对公民个人提起公益诉讼作一定条件的限制。
二是建立以检察机关为代表的民事公诉制度。检察机关是我国法律监督机关, 建立以检察机关为代表的民事公诉制度是检察机关行使法律监督职能的有效途径, 也是维护消费者合法权益的必要途径。首先, 在检察机关提起维护消费者公益诉讼的民事公诉中, 检察机关的地位是法律监督者，检察机关提起民事公诉实质上是检察机关实施法律监督的手段。其次, 在民事公诉中, 检察机关不承担败诉的后果。由于检察机关在民事公诉中的地位是法律监督者, 只是程序意义的原告人, 因此检察机关不承担实体意义的法律后果。如果被告因检察机关提起民事公诉而被卷入诉讼并造成损失, 当事人可以请求国家赔偿。最后, 检察机关提起民事公诉的诉权应当被严格的限定在法定范围以内。由于检察机关拥有公权力, 其诉讼的过程难免会带来公权力对私权领域的侵犯, 若对此不严格控制则易导致公权力不适当的扩张。［3］
三是建立统一的金融消费者保护官方机构，并赋予其提起公益诉讼的权利。在我国整个金融监管领域尚未实行统一监管的前提下， 在消费者保护这一具体问题上实行统一监管， 将是分业监管大环境下统一监管的一个尝试。在具体程序设计上，可以设定前置程序，即当经营者的一项侵害消费者权益的行为未被法律明确纳入由检察机关提起民事公诉的范围时, 保护机构并不能马上代表消费者提起团体诉讼, 而只有当超过一定数量的消费者请求起诉或者该机构有证据证明情况紧急时才能够代表消费者提起团体诉讼。这样的制度设计可以避免诉权重叠和冲突, 同时防止烂诉的发生。 2、关于举证责任和诉讼费用
鉴于金融消费者公益诉讼案件的性质大多较复杂，证据的技术性和专业性强，而且一般为被告所掌握，原告举证比较困难，在诉讼中建立举证责任倒置原则极为必要。为了均衡原、被告双方力量，可规定原告只需提出加害经营者有侵害消费者公众利益行为的初步证据，即可以支持其请求；对于有无过错和原告的主张都主要由被告承担举证责任，若被告否认其有不法经营行为，或否认其行为会造成那样的损害结果则必须提供反证。
在解决诉讼费用方面, 我国有必要吸纳其他国家和地区的先进做法,适当减轻公民提起公益诉讼而承担的费用。一是建立诉讼费用补偿制度，对胜诉原告遭受的损害给予加倍惩罚性赔偿，并由被告补偿胜诉原告的诉讼费及律师费、取证费等合理费用。二是成立消费者公益诉讼基金，即通过从案件惩罚性赔偿金中提留、社会捐赠接纳、政府财政拨款等途径建立消费公益诉讼基金，为原告分担诉讼费用，降低诉讼成本。［4］
3、 关于诉讼激励机制和惩戒机制
实践已证明了消费者公益诉讼可以起到避免出现大量受害消费者的作用, 对起诉者给予适当的经济上的奖励, 这势必可以激发他们的积极性, 进而促进长期以来我国经营者欺诈消费者和劣质产品的问题的实质监督和有效解决。因而我们应实施一定的措施, 对起诉者实施特别奖励制度。同时通过惩罚性赔偿给不法行为人增加经济上的负担,促使行为人采取较为安全的措施以防止损害的发生或者将危险降低到最低的程度。
滥诉控制机制与激励机制实际上是一个问题的两个方面。一方面诉讼成本的降低和激励机制的建立能极大鼓励原告积极起诉，再加上某些原告提起消费者公益诉讼的个人动机的复杂性，并不排除功利及追求新闻炒作及追求獎励的初始动机，这也加大了滥诉的可能性。另一方面无度的滥诉又势必增加法院负担，浪费有限的司法资源。因此，有必要在建立激励机制的同时建立滥诉控制机制。一是加强对公益诉讼的司法管理。诉讼的过程及结果、原告、被告和律师在诉讼中的得失，最后的判决结果，等等内容，都要向社会公开。这种信息公开还可以使社会对诉讼给予高度的关注和重视，可以有效的预防滥诉，也促使法官更好的管理公益诉讼，以实现消费者公益诉讼的目的。二是实行诉讼侵权责任制。我国建立金融消费者公益诉讼的同时应该明确规定起诉人如没有合理理由故意或过失地实施消费者公益诉讼行为，因此导致被告人遭受损害的后果，起诉人应为此损害承担相应的侵权责任。通过侵权责任制的建立，可以在鼓励民众提起消费者公益诉讼的同时，防止某些人利用公益诉讼达到个人目的，也可避免草率地提起公益诉讼，从而真正实现公益诉讼的功能。
4、关于判决效力
传统民事诉讼理论认为既判力的主观范围除法律另有规定外,判决一般不具有对世效力, 原则上限于原被告。我国构建金融消费者公益诉讼, 也应当借鉴国外的立法理念和经验, 赋予公益诉讼案件判决效力的扩张性。可以采取扩张公益性质案件的判决效力的方法。在同类事件裁判上形成先例, 使那些没有参加诉讼的人的权益也受到维护, 将当事人未来为判决的纷争事项视为在该诉讼上一并存在, 从而兼顾潜在的纷争而做出判决, 节约诉讼成本, 来有效地保护公众消费者的权益。这样, 对那些具有普遍性消费者案件, 通过公益诉讼判决, 对所有的现实的和潜在的消费者的权益都得到了保护。［5］
注释：
［1］参见张芳芳：《关于我国消费者公益司法救济难的思考》，载《政法学刊》第26卷第三期，2009年6月
［2］参见秦晓辉：《论我国消费者公益诉讼的构建—从“三鹿奶粉事件”谈开来》，载《广西政法管理干部学院学报》第24卷第4期，2009年7月
［3］参见程子薇：《我国消费者公益诉讼模式之选择与构建》，载《滁州学院学报》第12卷第16期，2010年12月
［4］参见赵侠：《在我国建立消费者公益诉讼制度的构想——从治理虚假电视购物谈起》，载《法学杂志》，2011年第1期
［5］参见秦晓辉：《论我国消费者公益诉讼的构建—从“三鹿奶粉事件”谈开来》，载《广西政法管理干部学院学报》第24卷第4期，2009年7月
（作者通讯地址：天津市北辰区人民检察院，天津 北辰区 300400）