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提 要：秦汉帝国是伴随“新地”的推展和边界的扩张而确立的。政府在派遣“新地吏”同时，往往推行徙民实边、行役戍边政策。在后来的发展中，实边较戍边更为边策所重。其原因既涉及财政、舆论，也有对防御效能的考虑。两汉时期，内地与边郡之间的差别有所扩大，影响到朝廷内外政策的差异。边郡军事负担甚巨，而且因军队屯驻造成经济残破与社会动荡。边郡维持运转，常需邻郡供给、中央调控、募民输粟及军士屯田。“文景之治”、“光武中兴”中轻徭薄赋的惠政，与边政状况直接相关。
关键词：新地吏；徙民；戍边；内外之别；边郡；轻徭薄赋
秦汉帝国的成立是一个“新地”拓辟、延展，边界扩张、确立的过程。帝国在建立、发展中夺取“新地”、巩固边界，往往推行徙、戍，或以“蛮夷”葆塞。而随着时局、军事形势的变化，措施上采取徙民实边还是行役戍边，常常发生争论。这些争论，反映出秦汉时期的内外观念与内外政策特征。以往关于两汉徙、戍问题已有丰富研究，将之与秦汉帝国确立过程中对“新地”的经营相联系，从国家视角做更整体性的观察，思考相关政策背后的内外观念及政策特征，应能使相关研究进一步深入。
一、秦“新地”、“新地吏”与徙、戍推行
秦自孝公以后国势日强，对外积极攻战，蚕食鲸吞关东诸国领土。与设置秦郡同时，1在惠文王、昭襄王时多有取地而出其人；昭襄王至始皇，又有赦罪人而迁往新占领地的措施。2相对魏晋南北朝时期偏重争夺人力资源，战国时诸国更重视领土扩展。3而《史记》中的“秦惠王八年（前330），爵樗里子右更，使将而伐曲沃，尽出其人，取其城，地入秦”；4秦惠文王“使张仪伐取陕，出其人与魏”等记载，5在交代“取其地而出其人”的同时，不过省略了募人徙边、赦罪人迁之的实边情形。《史记》另一则就交代得较清楚：昭襄王二十一年（前286年），“错攻魏河内。魏献安邑，秦出其人，募徙河东赐爵，赦罪人迁之”。1故从巩固边界角度，两种相关措施，实多相通，未可截然分开。按秦昭襄王、秦始皇统治时期是秦扩展疆域、实现发展的两个关键阶段。秦始皇即位时已设郡与统一战争中所设新郡，大体可以划分为前、后两类。与早期设置的秦郡相对，始皇时代所立郡县称“新地”，新占楚地称“荆新地”、“故荆”，官吏称“新地吏”、“新地守”，民众称“新黔首”。2睡虎地秦墓M4所出6号木牍，是一位名叫惊的从军者写往家中的书信，内中提到“闻新地城多空不实者且令故民有为不如令者实”的情形。3张仪说韩王“料大王之卒，悉之不过三十万，而厮徒负养在其中矣。除守徼亭鄣塞，见卒不过二十万而已矣”。4徙民与戍边，当时往往同时进行。故《史记》载，秦一统后，北筑长城“十余年而蒙恬死，诸侯畔秦，中国扰乱，诸秦所徙適戍边者皆复去”。5“徙適”与“戍边”并称。与此对应，前往新占领区任职官吏，称“新地吏”。岳麓秦简记：
以上及唯不盈三，一岁病不视事盈三月以上者，皆免；病有瘳（？），令为新地吏及戍。如吏有适过废免为新地吏。（1865）
诸吏为非以免去吏者：卒史、丞、尉以上，上御史；属、尉佐及乘车以下，上丞相。丞相、御史先予新地远犫（？）。（1866）
前条主语不明，所指官吏一年中因病不理公事三月以上者，皆予免职。病愈后依一定标准派去做“新地吏”或戍边，如同秦吏因谪过废免而被任为新地吏。可知新地吏主要有两种来源：病免有瘳，谪过废免，作为非正常去职“故吏”，前往新地任职。这与“故民有为不如令者实”“新地”有类似处。后条规定被免职秦吏依原职等级，分别上报御史大夫、丞相。具体为卒史、丞、尉以上上报御史大夫，而属、尉佐及乘车以下上报丞相。7中央两主官首先考虑派他们前往“新地远犫”，应当就是担任新地吏。8据张家山汉简《二年律令·秩律》“□都官之稗官及马苑有乘车者，秩各百六十石，有秩毋乘车者，各百廿石”，及“县、道司马、候、廐有乘车者，秩各百六十石；毋乘车者，及仓、库、少内、校长、髳长、发弩、〈卫〉将军、〈卫〉尉士吏，都市亭厨有秩者及毋乘车之乡部，秩各百廿石”，9西汉初年，低级官吏有乘车者最低秩一百六十石，而有秩无乘车者秩一百二十石。岳麓秦简中免吏上名两分，及“属尉佐及乘车以下上丞相”所指范围，可以参考这一分界。
里耶秦简中也出现有“新地吏”内容的简文：
廿六年十二月癸丑朔庚申，迁陵守禄敢言之：沮守瘳言：课廿四年畜息子得钱殿。沮守周主。为新地吏，令县论言史（事）。·问之，周不在迁陵。敢言之。（8-1516正）1
此为迁陵县守令禄向洞庭郡府汇报的上行文书。始皇二十六年（前221年），沮县守令瘳提到在对二十四年所牧养牲畜产子卖钱的考课中，沮县居全郡之末，当时负责此事的是守令周，而周后来担任了新地吏，地点应该就在洞庭。于是沮县移书洞庭郡，后者进一步令所属诸县核实此人。简文即是迁陵县的具体回复：已经按要求核实，周并不在迁陵。按秦封泥有“沮丞之印”。2沮县在今陕西略阳县东、勉县西北，秦时属蜀郡或汉中郡。3这是曾任西部边郡代理县令者，前往南边洞庭郡做新地吏的一则实例。
二、汉代的徙、戍互补与边策选择
武帝征伐四夷，面向匈奴的北边一线，是经营重心所在。而徙民、蛮夷葆塞，虽与戍边同时实行，但往往呈互补之势。《史记·匈奴列传》记武帝时，“于是汉已得浑邪王，则陇西、北地、河西益少胡寇，徙关东贫民处所夺匈奴河南、新秦中以实之，而减北地以西戍卒半”。4同书《卫将军骠骑列传》则表述作“于是天子嘉骠骑之功曰：‘……十万之众咸怀集服，仍与之劳，爰及河塞，庶几无患，幸既永绥矣。以千七百户益封骠骑将军。’减陇西、北地、上郡戍卒之半，以宽天下之繇”。5又，西汉元帝时，呼韩邪单于归附，“上书愿保塞上谷以西至敦煌，传之无穷，请罢边备塞吏卒，以休天子人民”。6东汉时，任延任南边九真郡太守，“于是徼外蛮夷夜郎等慕义保塞，（任）延遂止罢侦候戍卒”。7前者虽因郎中侯应反对，未能成行，但与后一事例多可对照。蛮夷葆塞与戍边呈现互补特征。武帝时，“又数万人度河筑令居。初置张掖、酒泉郡，而上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之”，8规模十分可观。至于朔方、令居之间的具体屯田情形，《史记·匈奴列传》云“是后匈奴远遁，而幕南无王庭。汉度河自朔方以西至令居，往往通渠置田，官吏卒五六万人，稍蚕食，地接匈奴以北”。9至宣帝时，边境日益稳定，赵充国平羌时上书，“窃见北边自敦煌至辽东万一千五百余里，乘塞列隧有吏卒数千人，虏数大众攻之而不能害”。10自武帝伐匈奴，迄于昭宣，徙民实边、蛮夷葆塞得到进一步推行。在此背景下，戍边候望人员相应缩减。 秦汉大一统帝国建立后，因幅员广阔，民众戍边行程大为增加，供输补给的成本亦远剧于先前。汉人总结秦亡教训，以为肇端之一即在于此。《淮南子·人间》云“遂失天下，祸在备胡而利越也”。11晁错称“秦之戍卒不能其水土，戍者死于边，输者偾于道。秦民见行，如往弃市”。12而从民众感受角度，戍边而与亲属分隔辽远，当时被视作颇违人情之事。西汉昭帝时，贤良文学在盐铁会议上就批评武帝征伐四方，广行边戍。13
除此以外，一岁而更的北边戍守在面对胡
族侵扰时的防御效能，亦令当时汉廷大臣有所忧虑。西汉文帝时，晁错上言守边备塞，劝农力本二事，其中提到：
陛下幸忧边境，遣将吏发卒以治塞，甚大惠也。然令远方之卒守塞，一岁而更，不知胡人之能，不如选常居者，家室田作，且以备之。以便为之高城深堑，具蔺石，布渠答，复为一城其内，城间百五十步。要害之处，通川之道，调立城邑，毋下千家，为中周虎落。先为室屋，具田器，乃募辠人及免徒复作令居之；不足，募以丁奴婢赎辠及输奴婢欲以拜爵者；不足，乃募民之欲往者。皆赐高爵，复其家。予冬夏衣，廪食，能自给而止。郡县之民得买其爵，以自增至卿。其亡夫若妻者，县官买予之。人情非有匹敌，不能久安其处。塞下之民，禄利不厚，不可使久居危难之地。胡人入驱而能止其所驱者，以其半予之，县官为赎其民。如是，则邑里相救助，赴胡不避死。非以德上也，欲全亲戚而利其财也。此与东方之戍卒不习地势而心畏胡者，功相万也。以陛下之时，徙民实边，使远方无屯戍之事，塞下之民父子相保，亡系虏之患，利施后世，名称圣明，其与秦之行怨民，相去远矣。1
结合上述背景，晁错此处实际是在就戍卒守塞、徙民实边两种政策选择而向文帝提供建议。在他看来，君主重视边政，特遣将吏来组织兵卒修治边塞设施，非常必要。不过，戍卒守塞人员一岁一更，不能对胡兵有深入了解。并且，这些戍卒来自遥远的关东之地，顾念家庭而又不熟悉北边地理形势。他建议“徙民实边”，“选常居者，家室田作，且以备之”。具体设想为在适合地区修筑“高城深堑”，同时“具蔺石，布渠答”。蔺石、渠答均属守御器。2“复为一城其内，城间百五十步”似指“高城”之内，复筑小城，两者间距离一百五十步。这样设计的城邑，大体千家以上为一聚落单位，城邑外围复设置藩篱类防御障碍——虎落。3这种规划下，内地徙边民众亦兵亦农，战时可迅速组织起有效军事抵抗。而所聚居城邑的修筑建造，军事功能突出。日常生活使用之外，它们又是防御功能很强的堡壁。
至于“徙民实边”的招募对象，依先后次序实际涉及三类：1. 募罪人及免徒复作令居之；2. 募丁奴婢赎罪、输奴婢欲以拜爵者；3. 募民，赐高爵，复其家。上述均采用“募”的形式，以期实现“其与秦之行怨民，相去远矣”的差别。4晁错首先考虑的是罪人及免徒复作。如第一类无法满足需要，则招募输官赎罪的丁奴婢及用以拜爵的奴婢。5二者仍不足时，进一步考虑募民前往，皆赐高爵并免除全家赋役。此外，官府还提供冬、夏衣及口粮，待徙民能够实现自给时，始停止供应。对前往边地落户者，政府还配套提供其他优惠措施：其一，“郡县之民得买其爵，以自增至卿”。“卿”，孟康曰：“《食货志》所谓乐卿者也，朝位从卿而无职也。”师古曰：“孟说非也。乐卿武帝所置耳，错之上书未得豫言之也。然二十等爵内无有卿名，盖谓其等级同列卿者也。”据刘劭《爵制》，二十等爵曾有有侯、卿、大夫、士四分层。6张家山汉简《二年律令》记二十等爵多次提到“卿”，实指10级左庶长至18级大庶长。7这里“自增至卿”之“卿”，应即此义。尽管如贾谊所言，边民“虽有长爵不得轻复”。但秦及汉初，制度上一般规定五大夫以上多得免除兵役、徭役。武帝时，“兵革数动，民多买复及五大夫，征发之士益鲜”。8“自增至卿”，进而得免兵役一类，当时对民众还是有吸引力的。其二，“其亡夫若妻者，县官买予之”。这是对“人情非有匹敌，不能久安其处”的考虑。其三，“胡人入驱而能止其所驱者，以其半予之，县官为赎其民。这又是对“塞下之民，禄利不厚，不可使久居危难之地”的充分思量。相关措施有望实现“邑里相救助，赴胡不避死”的效果。总之，晁错对实边御胡的考虑较为周详，“上从其言，募民徙塞下”，最终得到实行。而“使远方无屯戍之事”，及“使屯戍之事益省，输将之费益寡”的议论显示，徙、戍二者如何互补，始终是国家规划边政时的中心问题。
晁错对帝国边地的备守建议，至东汉似得到更多实践。明帝以下，朝廷普遍实行死罪系囚减罪戍边，而妻子自随，占籍边县。1在相关政策的完善上，东汉大臣为“有益于边”，更建议增加“亡命”一类。2此与一岁而更的行戍制度有异，而接近“徙民实边”。
三、秦汉时代的内外之别与内外政策差异
帝国于边地推行徙、戍背后，凸显秦汉在内郡、边郡问题上的内外观念与内外政策特征。而边郡与内郡相对，在形成自身差异性同时，又与后者相互影响。
秦帝国建立前后，即有内外之别。两汉经学发展，更使“先京师而后诸夏，先诸夏而后夷狄”观念，进一步影响到内郡、边郡的统治政策。3与边郡相对，内地多被称作“中县”、“中土”、“中国之都”、“中州内郡”及“近郡”。4睡虎地秦简《秦律十八种·仓律》记以平民赎取隶臣妾的规定：“隶臣欲以人丁粼者二人赎，许之。其老当免老、小高五尺以下及隶妾欲以丁粼者一人赎，许之。赎者皆以男子，以其赎为隶臣。女子操敃红及服者，不得赎。边县者，复数其县。”（六一、六二）5末尾特别提到所赎隶臣妾原籍边县者，一旦赎免，“名数”仍落回边县。户籍管理上的内外之别，秦时已如此。
新莽末年，时局纷乱，边民多流入内地。而一旦和平局面开启，政府则希望内、边郡民各归其地。建武中元二年（57年），诏“边人遭乱为内郡人妻，在己卯赦前，一切遣还边，恣其所乐”，6及永平五年（62年），“是岁，发遣边人在内郡者，赐装钱人二万”。东汉寇恂曾孙寇荣，“延熹中，遂陷以罪辟，与宗族免归故郡，奔阙自讼。未至，刺史张敬追劾荣以擅去边，有诏捕之”。7按“免归”之“故郡”指上谷郡。依“汉法，免罢守令，自非诏征，不得妄到京师”，8寇荣在桓帝时因罪免归，却“奔阙自讼”，一定会受到追究。不过，刺史以“擅去边”而非“擅去郡”及“妄到京师”劾奏，表现出对居边者擅离边地的特别关切。桓帝“永康元年（167年）春，东羌、先零五六千骑寇关中，围祋祤，掠云阳。夏，复攻没两营，杀千余人。冬，羌岸尾、摩蟞等胁同种复钞三辅”，形势岌岌可危。“（张）奂遣司马尹端、董卓并击，大破之，斩其酋豪，首虏万余人”，终使“三州清定”。而立下如此功勋的张奂在“论功当封”时，对“赐钱二十万，除家一人为郎。并辞不受，而愿徙属弘农华阴”。当世财富与庇荫后人相加，尚不及迁徙内郡一事，显示东汉内外之别严格，边人改变身份十分困难。范晔就此还特别交代：“旧制边人不得内移，唯奂因功特听，故始为弘农人焉。”1张奂尚属“因功特听”的例外，“边人不得内移”制度的实行情况，也就可想而知了。
关键词：新地吏；徙民；戍边；内外之别；边郡；轻徭薄赋
秦汉帝国的成立是一个“新地”拓辟、延展，边界扩张、确立的过程。帝国在建立、发展中夺取“新地”、巩固边界，往往推行徙、戍，或以“蛮夷”葆塞。而随着时局、军事形势的变化，措施上采取徙民实边还是行役戍边，常常发生争论。这些争论，反映出秦汉时期的内外观念与内外政策特征。以往关于两汉徙、戍问题已有丰富研究，将之与秦汉帝国确立过程中对“新地”的经营相联系，从国家视角做更整体性的观察，思考相关政策背后的内外观念及政策特征，应能使相关研究进一步深入。
一、秦“新地”、“新地吏”与徙、戍推行
秦自孝公以后国势日强，对外积极攻战，蚕食鲸吞关东诸国领土。与设置秦郡同时，1在惠文王、昭襄王时多有取地而出其人；昭襄王至始皇，又有赦罪人而迁往新占领地的措施。2相对魏晋南北朝时期偏重争夺人力资源，战国时诸国更重视领土扩展。3而《史记》中的“秦惠王八年（前330），爵樗里子右更，使将而伐曲沃，尽出其人，取其城，地入秦”；4秦惠文王“使张仪伐取陕，出其人与魏”等记载，5在交代“取其地而出其人”的同时，不过省略了募人徙边、赦罪人迁之的实边情形。《史记》另一则就交代得较清楚：昭襄王二十一年（前286年），“错攻魏河内。魏献安邑，秦出其人，募徙河东赐爵，赦罪人迁之”。1故从巩固边界角度，两种相关措施，实多相通，未可截然分开。按秦昭襄王、秦始皇统治时期是秦扩展疆域、实现发展的两个关键阶段。秦始皇即位时已设郡与统一战争中所设新郡，大体可以划分为前、后两类。与早期设置的秦郡相对，始皇时代所立郡县称“新地”，新占楚地称“荆新地”、“故荆”，官吏称“新地吏”、“新地守”，民众称“新黔首”。2睡虎地秦墓M4所出6号木牍，是一位名叫惊的从军者写往家中的书信，内中提到“闻新地城多空不实者且令故民有为不如令者实”的情形。3张仪说韩王“料大王之卒，悉之不过三十万，而厮徒负养在其中矣。除守徼亭鄣塞，见卒不过二十万而已矣”。4徙民与戍边，当时往往同时进行。故《史记》载，秦一统后，北筑长城“十余年而蒙恬死，诸侯畔秦，中国扰乱，诸秦所徙適戍边者皆复去”。5“徙適”与“戍边”并称。与此对应，前往新占领区任职官吏，称“新地吏”。岳麓秦简记：
以上及唯不盈三，一岁病不视事盈三月以上者，皆免；病有瘳（？），令为新地吏及戍。如吏有适过废免为新地吏。（1865）
诸吏为非以免去吏者：卒史、丞、尉以上，上御史；属、尉佐及乘车以下，上丞相。丞相、御史先予新地远犫（？）。（1866）
前条主语不明，所指官吏一年中因病不理公事三月以上者，皆予免职。病愈后依一定标准派去做“新地吏”或戍边，如同秦吏因谪过废免而被任为新地吏。可知新地吏主要有两种来源：病免有瘳，谪过废免，作为非正常去职“故吏”，前往新地任职。这与“故民有为不如令者实”“新地”有类似处。后条规定被免职秦吏依原职等级，分别上报御史大夫、丞相。具体为卒史、丞、尉以上上报御史大夫，而属、尉佐及乘车以下上报丞相。7中央两主官首先考虑派他们前往“新地远犫”，应当就是担任新地吏。8据张家山汉简《二年律令·秩律》“□都官之稗官及马苑有乘车者，秩各百六十石，有秩毋乘车者，各百廿石”，及“县、道司马、候、廐有乘车者，秩各百六十石；毋乘车者，及仓、库、少内、校长、髳长、发弩、〈卫〉将军、〈卫〉尉士吏，都市亭厨有秩者及毋乘车之乡部，秩各百廿石”，9西汉初年，低级官吏有乘车者最低秩一百六十石，而有秩无乘车者秩一百二十石。岳麓秦简中免吏上名两分，及“属尉佐及乘车以下上丞相”所指范围，可以参考这一分界。
里耶秦简中也出现有“新地吏”内容的简文：
廿六年十二月癸丑朔庚申，迁陵守禄敢言之：沮守瘳言：课廿四年畜息子得钱殿。沮守周主。为新地吏，令县论言史（事）。·问之，周不在迁陵。敢言之。（8-1516正）1
此为迁陵县守令禄向洞庭郡府汇报的上行文书。始皇二十六年（前221年），沮县守令瘳提到在对二十四年所牧养牲畜产子卖钱的考课中，沮县居全郡之末，当时负责此事的是守令周，而周后来担任了新地吏，地点应该就在洞庭。于是沮县移书洞庭郡，后者进一步令所属诸县核实此人。简文即是迁陵县的具体回复：已经按要求核实，周并不在迁陵。按秦封泥有“沮丞之印”。2沮县在今陕西略阳县东、勉县西北，秦时属蜀郡或汉中郡。3这是曾任西部边郡代理县令者，前往南边洞庭郡做新地吏的一则实例。
二、汉代的徙、戍互补与边策选择
武帝征伐四夷，面向匈奴的北边一线，是经营重心所在。而徙民、蛮夷葆塞，虽与戍边同时实行，但往往呈互补之势。《史记·匈奴列传》记武帝时，“于是汉已得浑邪王，则陇西、北地、河西益少胡寇，徙关东贫民处所夺匈奴河南、新秦中以实之，而减北地以西戍卒半”。4同书《卫将军骠骑列传》则表述作“于是天子嘉骠骑之功曰：‘……十万之众咸怀集服，仍与之劳，爰及河塞，庶几无患，幸既永绥矣。以千七百户益封骠骑将军。’减陇西、北地、上郡戍卒之半，以宽天下之繇”。5又，西汉元帝时，呼韩邪单于归附，“上书愿保塞上谷以西至敦煌，传之无穷，请罢边备塞吏卒，以休天子人民”。6东汉时，任延任南边九真郡太守，“于是徼外蛮夷夜郎等慕义保塞，（任）延遂止罢侦候戍卒”。7前者虽因郎中侯应反对，未能成行，但与后一事例多可对照。蛮夷葆塞与戍边呈现互补特征。武帝时，“又数万人度河筑令居。初置张掖、酒泉郡，而上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之”，8规模十分可观。至于朔方、令居之间的具体屯田情形，《史记·匈奴列传》云“是后匈奴远遁，而幕南无王庭。汉度河自朔方以西至令居，往往通渠置田，官吏卒五六万人，稍蚕食，地接匈奴以北”。9至宣帝时，边境日益稳定，赵充国平羌时上书，“窃见北边自敦煌至辽东万一千五百余里，乘塞列隧有吏卒数千人，虏数大众攻之而不能害”。10自武帝伐匈奴，迄于昭宣，徙民实边、蛮夷葆塞得到进一步推行。在此背景下，戍边候望人员相应缩减。 秦汉大一统帝国建立后，因幅员广阔，民众戍边行程大为增加，供输补给的成本亦远剧于先前。汉人总结秦亡教训，以为肇端之一即在于此。《淮南子·人间》云“遂失天下，祸在备胡而利越也”。11晁错称“秦之戍卒不能其水土，戍者死于边，输者偾于道。秦民见行，如往弃市”。12而从民众感受角度，戍边而与亲属分隔辽远，当时被视作颇违人情之事。西汉昭帝时，贤良文学在盐铁会议上就批评武帝征伐四方，广行边戍。13
除此以外，一岁而更的北边戍守在面对胡
族侵扰时的防御效能，亦令当时汉廷大臣有所忧虑。西汉文帝时，晁错上言守边备塞，劝农力本二事，其中提到：
陛下幸忧边境，遣将吏发卒以治塞，甚大惠也。然令远方之卒守塞，一岁而更，不知胡人之能，不如选常居者，家室田作，且以备之。以便为之高城深堑，具蔺石，布渠答，复为一城其内，城间百五十步。要害之处，通川之道，调立城邑，毋下千家，为中周虎落。先为室屋，具田器，乃募辠人及免徒复作令居之；不足，募以丁奴婢赎辠及输奴婢欲以拜爵者；不足，乃募民之欲往者。皆赐高爵，复其家。予冬夏衣，廪食，能自给而止。郡县之民得买其爵，以自增至卿。其亡夫若妻者，县官买予之。人情非有匹敌，不能久安其处。塞下之民，禄利不厚，不可使久居危难之地。胡人入驱而能止其所驱者，以其半予之，县官为赎其民。如是，则邑里相救助，赴胡不避死。非以德上也，欲全亲戚而利其财也。此与东方之戍卒不习地势而心畏胡者，功相万也。以陛下之时，徙民实边，使远方无屯戍之事，塞下之民父子相保，亡系虏之患，利施后世，名称圣明，其与秦之行怨民，相去远矣。1
结合上述背景，晁错此处实际是在就戍卒守塞、徙民实边两种政策选择而向文帝提供建议。在他看来，君主重视边政，特遣将吏来组织兵卒修治边塞设施，非常必要。不过，戍卒守塞人员一岁一更，不能对胡兵有深入了解。并且，这些戍卒来自遥远的关东之地，顾念家庭而又不熟悉北边地理形势。他建议“徙民实边”，“选常居者，家室田作，且以备之”。具体设想为在适合地区修筑“高城深堑”，同时“具蔺石，布渠答”。蔺石、渠答均属守御器。2“复为一城其内，城间百五十步”似指“高城”之内，复筑小城，两者间距离一百五十步。这样设计的城邑，大体千家以上为一聚落单位，城邑外围复设置藩篱类防御障碍——虎落。3这种规划下，内地徙边民众亦兵亦农，战时可迅速组织起有效军事抵抗。而所聚居城邑的修筑建造，军事功能突出。日常生活使用之外，它们又是防御功能很强的堡壁。
至于“徙民实边”的招募对象，依先后次序实际涉及三类：1. 募罪人及免徒复作令居之；2. 募丁奴婢赎罪、输奴婢欲以拜爵者；3. 募民，赐高爵，复其家。上述均采用“募”的形式，以期实现“其与秦之行怨民，相去远矣”的差别。4晁错首先考虑的是罪人及免徒复作。如第一类无法满足需要，则招募输官赎罪的丁奴婢及用以拜爵的奴婢。5二者仍不足时，进一步考虑募民前往，皆赐高爵并免除全家赋役。此外，官府还提供冬、夏衣及口粮，待徙民能够实现自给时，始停止供应。对前往边地落户者，政府还配套提供其他优惠措施：其一，“郡县之民得买其爵，以自增至卿”。“卿”，孟康曰：“《食货志》所谓乐卿者也，朝位从卿而无职也。”师古曰：“孟说非也。乐卿武帝所置耳，错之上书未得豫言之也。然二十等爵内无有卿名，盖谓其等级同列卿者也。”据刘劭《爵制》，二十等爵曾有有侯、卿、大夫、士四分层。6张家山汉简《二年律令》记二十等爵多次提到“卿”，实指10级左庶长至18级大庶长。7这里“自增至卿”之“卿”，应即此义。尽管如贾谊所言，边民“虽有长爵不得轻复”。但秦及汉初，制度上一般规定五大夫以上多得免除兵役、徭役。武帝时，“兵革数动，民多买复及五大夫，征发之士益鲜”。8“自增至卿”，进而得免兵役一类，当时对民众还是有吸引力的。其二，“其亡夫若妻者，县官买予之”。这是对“人情非有匹敌，不能久安其处”的考虑。其三，“胡人入驱而能止其所驱者，以其半予之，县官为赎其民。这又是对“塞下之民，禄利不厚，不可使久居危难之地”的充分思量。相关措施有望实现“邑里相救助，赴胡不避死”的效果。总之，晁错对实边御胡的考虑较为周详，“上从其言，募民徙塞下”，最终得到实行。而“使远方无屯戍之事”，及“使屯戍之事益省，输将之费益寡”的议论显示，徙、戍二者如何互补，始终是国家规划边政时的中心问题。
晁错对帝国边地的备守建议，至东汉似得到更多实践。明帝以下，朝廷普遍实行死罪系囚减罪戍边，而妻子自随，占籍边县。1在相关政策的完善上，东汉大臣为“有益于边”，更建议增加“亡命”一类。2此与一岁而更的行戍制度有异，而接近“徙民实边”。
三、秦汉时代的内外之别与内外政策差异
帝国于边地推行徙、戍背后，凸显秦汉在内郡、边郡问题上的内外观念与内外政策特征。而边郡与内郡相对，在形成自身差异性同时，又与后者相互影响。
秦帝国建立前后，即有内外之别。两汉经学发展，更使“先京师而后诸夏，先诸夏而后夷狄”观念，进一步影响到内郡、边郡的统治政策。3与边郡相对，内地多被称作“中县”、“中土”、“中国之都”、“中州内郡”及“近郡”。4睡虎地秦简《秦律十八种·仓律》记以平民赎取隶臣妾的规定：“隶臣欲以人丁粼者二人赎，许之。其老当免老、小高五尺以下及隶妾欲以丁粼者一人赎，许之。赎者皆以男子，以其赎为隶臣。女子操敃红及服者，不得赎。边县者，复数其县。”（六一、六二）5末尾特别提到所赎隶臣妾原籍边县者，一旦赎免，“名数”仍落回边县。户籍管理上的内外之别，秦时已如此。
新莽末年，时局纷乱，边民多流入内地。而一旦和平局面开启，政府则希望内、边郡民各归其地。建武中元二年（57年），诏“边人遭乱为内郡人妻，在己卯赦前，一切遣还边，恣其所乐”，6及永平五年（62年），“是岁，发遣边人在内郡者，赐装钱人二万”。东汉寇恂曾孙寇荣，“延熹中，遂陷以罪辟，与宗族免归故郡，奔阙自讼。未至，刺史张敬追劾荣以擅去边，有诏捕之”。7按“免归”之“故郡”指上谷郡。依“汉法，免罢守令，自非诏征，不得妄到京师”，8寇荣在桓帝时因罪免归，却“奔阙自讼”，一定会受到追究。不过，刺史以“擅去边”而非“擅去郡”及“妄到京师”劾奏，表现出对居边者擅离边地的特别关切。桓帝“永康元年（167年）春，东羌、先零五六千骑寇关中，围祋祤，掠云阳。夏，复攻没两营，杀千余人。冬，羌岸尾、摩蟞等胁同种复钞三辅”，形势岌岌可危。“（张）奂遣司马尹端、董卓并击，大破之，斩其酋豪，首虏万余人”，终使“三州清定”。而立下如此功勋的张奂在“论功当封”时，对“赐钱二十万，除家一人为郎。并辞不受，而愿徙属弘农华阴”。当世财富与庇荫后人相加，尚不及迁徙内郡一事，显示东汉内外之别严格，边人改变身份十分困难。范晔就此还特别交代：“旧制边人不得内移，唯奂因功特听，故始为弘农人焉。”1张奂尚属“因功特听”的例外，“边人不得内移”制度的实行情况，也就可想而知了。