新中国农村信用合作社是在特定的政治背景和经济环境条件下产生的,信用制度创建之初就被纳入国家政治、经济建设计划,被赋予实现无产阶级专政的政治目标和社会主义现代化建设的经济目标。人民公社化时期,同全国情况一致,山东省农村信用社在“官办”与“民办”两极之间摇摆不定,其管理权经历了由中央政府(国家银行)管理到地方政府(人民公社、生产大队)管理的反复调整。“文革”时期,信用社处于社会动荡的宏观背景和内部“贫下中农管理”的微观体制下,其机构设置、管理体制、人事制度全面混乱。尤其是管理体制,陷入贫下中农“不愿管、不会管、不敢管”,银行营业所“不敢管”和人民公社、生产大队非但不管,反而侵害的局面,致使业务、社务遭受重创,经营难以为继,信用社制度预设的政治、经济功用难以发挥。因此,“文革”后期①的1971年,国家开始对信用社进行机构、体制、人事等的全面整顿与改革。改革在计划管理体制的理念下,采取国家“包办”的形式,使信用社陷入“合作制”的悖论：实质成为包办银行,但在政策上,为使信用社的“腿往下伸”,便于吸取农村资金,始终强调农村信用社是合作金融组织。然而,合作金融的外衣,并没有阻挡住信用社脱离“三农”的脚步。改革确立了农信社的“官办”走向,使信用社的体制日益僵化。尽管如此,改革仍使信用社的体制得以稳定,业务社务得以恢复,并继续承担起对社队财务的指导和监督职能,为农田水利基本建设提供大量资金支持,信用社短期内呈现出“繁荣”之势。信用社整顿与改革是由中央政府主导的、农信社职工和银行营业所推动的,呈现出带有强烈路径依赖的强制性变迁特性。由于改革的理念——计划管理,路径——国家包办金融合作的形式和目标诉求——结束混乱、控制局势,发挥政治、经济功能,“文革”后期的整顿和改革只是计划体制的自我矫正和秩序的复归,而没有突破和创新。