十九届四中全会提出夯实基层社会治理基础，构建基层社会治理新格局。并指出“完善政府公共服务等职能，厘清政府和市场、政府和社会关系，推进基本公共服务均等化、可及性”。乡镇政府作为国家与农村社会的交汇点，肩负着向农村提供公共服务的职责，对农村社会稳定和发展起着关键性作用。农业税费改革以来，乡镇政府运作的制度背景发生了巨大变化，乡镇政权在职能转换中陷入迷失，与农民日渐疏离，成为“悬浮型”政权。2017年中央提出“要强化乡镇政府公共服务功能，促进乡镇政府职能转变……进一步推进乡镇治理体系与治理能力现代化”，为了适应愈发加重的公共服务职责，乡镇政府的公共服务运作方式必然会发生变化。因此本研究以公共服务为切入点，透过对乡镇政府公共服务运作的观察来认识新时期乡镇政府对角色转变。
　　本研究以政府能力理论和现代国家构建理论为理论工具，通过观察A镇政府公共服务运作过程并结合河南省乡镇干部的调查问卷数据，发现当前乡镇政府已不再是一个应付上级、服务下级、跑腿办事的“悬浮型”政权，而是一个发挥了自主性、能动性且具备制度、关系、功能等多重渗透作用的新型政府角色，并由此提出“渗透型”政府概念，用以概括未来乡镇政府与农民间关系的发展方向。
　　随后，本文采用实证分析的方法从乡镇政府发展地方经济、公共服务职能履行、财政资金投入状况以及组织多元力量参与乡镇公共服务四个方面对乡镇政府公共服务运作过程中的行为进行概括和分析。并从公共性、有效性、合法性三个方面提出乡镇政府在公共服务中发挥的渗透性角色以及存在的角色困境，主要包括：压力型体制下公共服务职能“软化”、财政能力不足、财权事权不匹配、公共服务供给主体单一、干部能力制约乡镇公共服务等。
　　最后，在总结既有发现的基础上，提出乡镇政府从“悬浮型”到“渗透型”的转型路径，包括提高公共财政利用效率，建构公共性基础；完善乡镇政府管理体制，提升服务效率；加强乡镇干部队伍建设，提高乡镇政府能力；推动社会力量参与，增强政府有效性；通过政党整合，提升居民认同等。