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[摘要]人民监督员制度是最高人民检察院为贯彻司法改革而推行的一项重大改革措施。它充分体现了权利制约权力、主权在民、民众参与司法和司法民主的理念。人民监督员制度作为一项检察机关的外部监督制度,有利于对检察权的监督和制约,但在选任方式、资格条件、人数和范围等方面还存在一些缺陷,必须采取有效措施去完善它。
[关键词]人民监督员;选任;司法民主;困境;出路
人民监督员制度是贯彻宪法和人民检察院组织法中人民群众参与法制建设的精神,推进司法体制改革,实现社会公平和正义的重大举措。从实践效果来看,这一制度的实施,对于进一步强化法律监督,化解社会矛盾,防止侦查权的滥用,促进人权保障等起到明显的成效。然而,从这一制度的运行情况来看,人民监督员制度还存在一些亟待明确和规范的突出问题。人民监督员的选任就是这些问题中的重要一项。按照最高检以及省、自治区、直辖市的现行规定,检察机关的人民监督员由检察机关自己选任,并由检察长颁发聘书。这一做法,不仅合理性存在疑问,而且在实践中也造成了人民监督员选任的随意性,降低了人民监督员的威信,不利于达成人民监督员制度设立的初衷。因而,有必要从该制度设计的合理性方面对这一制度进行反思,并在借鉴其他制度的基础,提出完善这一制度的意见和建议。
一、我国现行人民监督员选任制度的理论基础
一切不受制约的权力都会导致腐败,正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所说,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。” [1]在我国,检察机关是法定的法律监督机关,但检察机关在查办职务犯罪时,又有谁来监督它呢?为了保证检察机关秉公执法,维护公平正义,利用人民权利监督国家权力的人民监督员制度应运而生。
人民监督员制度,是指依据民主法治的宪政原则,由职权机关遵循一定规则推举选人的人民监督员,按照一定的规范与程序,对法律监督机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督,以规制职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权,保障其有序、公正、廉洁运行,维护公平正义的一种新型社会监督制度[2]。在我国,人民监督员制度是一种新生事物,是检察机关贯彻落实十六大精神,推进检察体制改革的重要探索。它的实施是将我国宪法关于人民管理和监督国家事务的权力在刑事诉讼中的具体化,它有利于强化检察机关的外部监督,有利于维护当事人的合法权益,也有利于维护司法公正和社会公平正义。
在我国,现行法律对人民监督员制度并无直接的明文规定,实施人民监督员制度的法律依据是宪法和最高人民检察院制定的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》。
我国《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这是人民主权原则,即人民拥有国家的一切权力,包括对检察机关的监督权。《宪法》第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”《宪法》第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。” 该条进一步从公民的权利、国家机关的职责的角度,重申了公民的监督权。由此可见,在我国的政治体制中,人民享有广泛的参政权和监督权,人民有权对国家机关及其国家工作人员的活动进行监督,其中也包括检察机关的检察工作,而人民监督员制度正是检察机关就职务犯罪案件工作接受人民群众监督、倾听群众意见的一种具体方式[3]。因此,人民监督员监督检察机关查办职务犯罪案件完全符合宪法基本精神,也符合现代法治的基本要求。
同时,《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第五条规定:“人民监督员应当具备下列条件:(1)拥护中华人民共和国宪法;(2)有选举权和被选举权;(3)年满二十三岁;(4)公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知识;(5)身体健康。”该规定的第八条还规定“人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。”第九条规定:“人民监督员的任期为三年,连任不得超过两个任期。”
在司法实践中,我国各级人民检察院人民监督员的产生,虽然是从机关、团体、企事业单位推荐的人员中选择,但需要本届检察长的聘任,也就是说在决定由谁担任人民监督员的问题上,检察长拥有决定权。这种聘任实质上是由检察机关“自己选择监督者”,自己聘请人来监督自己的结果就会变相地成为一种内部的监督。更有甚者,少数地方的人民检察院在相对确定了具体的人选后,再去找有关的单位推荐,并报人大常委会批准或者备案后,检察长颁发聘书。由检察机关选择人民监督员,让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度,也可能产生人民监督员对检察机关的依赖性,无法确保人民监督员的相对独立性[4],从而无法实现确立人民监督员制度的最终目的。
人民监督权是一项基本的公民权利,这是构建人民监督员制度的逻辑起点,其理论依据根植于人民主权原则,是公众参与司法的外在表现形式。它不仅体现了检察权的人民民主性和程序正义价值的要求,而且契合了权力制衡理论的理念,恰当地配置权利,形成了以权利制约权力的机制,以使它能够起到一种限制、遏制权力滥用的作用,使犯罪嫌疑人的合法权利得到更好的保障,从而真正彰显了刑事诉讼人权保障的价值取向和建设社会主义政治文明和司法文明的要求。
二、对国外其他相关制度的考察
民众参与司法是司法民主的外在体现和内在要求,在检察领域,民众参与检察一方面体现司法的民主性,另一方面也体现了权利对权力的制约[5]。纵观国外各国的情况,民众参与检察主要有两种典型模式:
第一种是美国的大陪审团模式。美国的大陪审团的职责是负责重罪案件的审查起诉,是对被怀疑犯罪的人进行调查,决定有无足够的证据对某一刑事案件进行起诉。大陪审团成员的选拔方法主要有两种:第一种是“抽签法”,即在符合一定条件的候选人中间用抽签的方式来确定大陪审团的成员;第二种方法是“评选法”,就是有一名或数名法官从符合条件的候选人中间用评议的方式选定大陪审团的成员。在陪审团成员的选拔过程中,一般来说,陪审团成员从社会上的大多数人口中挑选。一般认为,一份原始名单要达到的合理目标就是要覆盖80%的地区人口,而事实上许多地方所使用的原始名单包括了90%的地区人口。美国陪审团成员的选拔不受地位财产的限制,只要达到一定的年龄,且无劣迹,就可以成为陪审团的一员[6]。大陪审团审查刑事案件的程序是:第一步由法庭召集大陪审团;第二步由检察官向大陪审团提交一份公诉书草案或罪行控诉报告;第三步是大陪审团调查证据;第四步是评议并投票表决。大陪审团的过半数成员认为检察官所列举的情况同自己所调查的情况足以证明被控嫌疑人犯了某种罪行,大陪审团就批准起诉书,交给承办的法院,检察官也将根据大陪审团的意见向有管辖权的法院提交正式起诉书;如果大陪审团认为控告的证据不足,就宣布起诉书不成立,释放在押的嫌疑人[7]。
第二种是日本的检察审查会模式。民众参与检察的思想在日本的检察审查会制度中得到了充分体现。日本是在1948年公布的检察审查会制度。该制度是由公民对检察官不起诉处分进行审查的系统,其决议虽然仅仅是为检察官提供参考,但由于代表着民意,已经成为对检察官不起诉最为重要的制约途径。根据该制度日本每年对于检察官作出不起诉的案件,经过检察审查会审查,其中约22%的案件被重新起诉[8]。
日本检察审查会是常设机构,其成员为非常勤公务员。检察审查会由11人组成,另有11名候补成员,通过选举,一人担任会长。日本检察审查会成员是依据《检察审查会法》的规定,检察审查会设置在地方法院及其分院所在地。所组成人员由该审查会辖区内具有众议员选举权的人中抽签产生,任期为6个月。检察审查员的选举,是由各个市或者区的选举管理委员会和检察审查员事务局通过抽签实施,各个市或者区的选举管理委员会根据选举人名簿的登记数按照比例抽取检察审查员候补者预定者,从预定者内经过资格调查后,再抽取检察审查员候补者,并制作检察审查员候补者名簿,送交检察审查员事务局。检察审查员事务局根据各市或者区送交的检察审查员候补者名簿,在检察审查员缺员时,从检察审查员候补者名簿内抽选检察审查员候补者,对检察审查会的人员进行补充。但有下列情形的人员除外:小学未毕业者;破产后未复权者;被判过徒刑或禁锢一年以上者。
日本检察审查会的职权主要包括两个方面:审查检察官不起诉是否得当和对检察业务的改进提出建议、劝告。
美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度都不同程度地体现了公民参加司法决策的过程,反映了宪法的民主精神,特别是对于一些有重大社会影响力的案件的监督,产生了稳定社会秩序,树立司法公信力的良好效应。同时也为我国的人民监督员制度的设立与完善提供了有益的借鉴。
三、我国现行人民监督员选任制度面临的困境
我国现行的人民监督员制度的创设是检察机关不断改革和完善检察制度的重大举措,它充分体现了公众参与检察权的人民民主性、公正性等特点,在运行了一段时间后,该制度产生的积极作用是有目共睹的,但在人民监督员选任制度方面也暴露出不少问题。
(一)人民监督员的选任方式影响监督的独立性
按照《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》的规定,人民监督员的选任方式是由各机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,报人大常委会批准或备案认可后,由检察长颁发聘书。在司法实践中,往往“推荐”名不副实,多数都是由检察机关先确定哪些单位、部门产生人民监督员,然后由该单位、部门报送个人材料,经初步审查后由检察机关确定予以聘任。这样的选任机制存在先天的不足,由被监督者选任监督者,不可避免地让人们产生选任人民监督员是检察机关在“作秀”的想法,那么,实际监督的效果也就可想而知了。“监督的品格贵在独立,监督的独立性是实现监督基本职能的必要条件”[9]。要保证人民监督员制度的有效性和独立性,只有在人民监督员的选任方式上保证独立性,才有可能独立于检察机关而真正做到外部监督,不与人民监督员制度设立的宗旨相悖。
(二)人民监督员选任的范围和条件影响监督的民主性
从司法实践中各级人民检察院选任人民监督员的条件来看,大部分侧重于人民监督员的政治素质或业务素质,选聘了一批社会知名度高、有一定的群众基础和精通法律专业知识的人民监督员,概括地讲是“三多”,即领导干部多、人大代表多、政协委员多。领导干部往往都是职务犯罪的主体,大多是检察院监督的对象,选择他们作为人民监督员,不符合监督规律和权力制衡机制;再有,人大代表和政协委员在人民监督员中的比例多大。虽然人大代表和政协委员具有广泛的代表性,能够反映社会民意,能够对检察机关的执法活动进行有效地监督,但根据我国法律规定,人大代表有权对案件实施个案监督,选任人大代表做人民监督员,容易混淆人大监督与人民监督员监督的界限,实质上是减少了监督的力度和渠道;同时,根据多年的实践经验,政协委员的参政议政权也有比较固定和完善的方式,将有限的人民监督员的名额交给人大代表和政协委员,自然形成了权力的重复配置,影响了人民监督的民主性。
(三)人民监督员的选任人数影响监督的有效性
按照《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第十二条的规定,人民监督员的名额,由各级人民检察院根据工作需要确定。虽然法律没有规定人民监督员的人数,但考虑到检察机关本身的经费已经非常紧张,还要对履行职务的人民监督员发放工作补贴的情况,检察机关就不会选任众多的人民监督员,一般基层检察院选任的人民监督员为3-5人。人民监督员大部分为兼职,如果有监督员因故不能参加监督活动,或者在办理当地敏感案件时,常常出现众多人民监督员争相回避的情形,监督人数就会不足规定的数额,可能造成“监督不能”的尴尬境地。
四、我国人民监督员制度发展完善的出路
(一)人民监督员的选任方式的立法设想
针对司法实践中存在的问题,根据我国实际情况,人民监督员的选任方式应当采用由各机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由地方各级人大或人大常委会选择聘用。这样既可以避免检察机关决定聘任人民监督员带来的“花钱买监督”、“作秀”等不良影响,也能保证人民监督员监督工作的独立性;同时对人民监督员的任期上规定应调整为一年,这样既可以避免长时间的任期影响到人民监督员的工作和生活,也可以避免长时间的任期带来的负面因素的影响。由地方各级人大或人大常委会选择聘用人民监督员的做法也完全符合人民权力禀赋的原理。
(二)人民监督员的选任资格条件的立法设想
人民监督员作为制约、监督检察权的一种力量,是来自社会公众的外部监督体制,其选任必须体现一定的人民性和民主性,因为人民监督员代表人民监督检察权,代表着社会各阶层的社会正义观念和价值观念,在某种程度上,普通民众更能够合情合理地判断案情。目前我国司法实践中对选任人民监督员的品行标准、教育背景和知识水平要求太高,有悖于人民监督员制度设立的宗旨和目的。因为人民监督员是否具备法律从业经验并非最重要的条件,道德和良知才是人民监督员最需要具有的个人品质。但强调人民监督员制度的人民性和民主性,并不否认考虑人民监督员应具备的法律素养,应当在“人民性”基础上体现“专业性”。毕竟人民监督员监督的范围是检察机关直接受理的刑事案件,涉及到的法律内容是比较复杂的,是一项专业性很强的工作,需要人民监督员具有一定的文化水平和法律专业素养,才能真正保证案件的监督质量。因此对于人民监督员的选任条件应更多地体现公众化和专业化二者的结合而不是单纯地强调其中一个方面。
(三)人民监督员的人数及选任范围的立法设想
针对司法实践中人民监督员人数较少以及多在每个县区选任的情况,为了进一步提高监督的公正性,人民监督员的选任区域要广,最好能在全市范围内统一调配任用人民监督员,人民监督员的选任人数按照各县(区)检察院选任9-15名人民监督员较为合理。这是因为,一方面,人民监督员的选任区域越广,地域性色彩越淡,克服司法地方化(尤其是地方保护主义)倾向能力越强,公正性也就越强;另一方面,由于全市人民监督员的数量要比每个县区的人民监督员多得多,因此,在个案监督时,虽然都是随机抽取,显然参与监督的人员不可预测的指数更高,公正的指数也自然更高。同时在全市范围内统一调配任用人民监督员,可充分利用异地的人民监督员,既可以解决监督员因故不能参加监督活动,或者在办理当地敏感案件时,常常出现众多人民监督员争相回避,监督人数不足规定数额的矛盾,并且按照这种模式的管理,也能达到节省资源的目的。
总之,司法领域任何改革的终极目标都是追求司法公正,人民监督员制度是在检察官法律专业评判的基础上引进的公众的内心良知尺度,使法律和情理更好的平衡,尽管还存在一些不足,但这不失为保障公平、公正的有益尝试。
[参考文献]
[1] 李军.人民调解制度的价值[J].司法行政,2006,(3):26.
[2] 苏明明.检察院人民监督员制度探讨[J].法制与社会,2007,(3):506.
[3] 周永年.人民监督员制度法制化的法理基础及模式选择[J].政治与法律,2006,(5):102.
[4] 丁毅,杨文静.人民监督员制度创设与完善[J].政法论坛,2007,(11):183.
[5] 贾朝阳.人民监督员制度研究[J].国家检察官学院学报,2005,(2):50.
[6] 叶立周,任广浩. 略论美国陪审团审判的民主意义[J].社会科学论坛,2004,(4):36.
[7] 宋英辉,陈永生.英美法系与大陆法系国家检察机关之比较[J].国家检察官学院学报,1998,(3):28.
[8] 用口守一.刑事诉讼法[M].刘迪等译.北京:法律出版社,2000.111.
[9] 夏黎阳,唐宇驰.试论人民监督员制度的完善[J].人民检察,2006,(1):42.
[作者简介]陈曦(1989—),山东莘县人,法学学士,律师,聊城大学东昌学院在读,研究方向:司法制度;付东年(1968—),山东聊城人,法学硕士,聊城大学法学院讲师,研究方向:刑法、诉讼法。
[关键词]人民监督员;选任;司法民主;困境;出路
人民监督员制度是贯彻宪法和人民检察院组织法中人民群众参与法制建设的精神,推进司法体制改革,实现社会公平和正义的重大举措。从实践效果来看,这一制度的实施,对于进一步强化法律监督,化解社会矛盾,防止侦查权的滥用,促进人权保障等起到明显的成效。然而,从这一制度的运行情况来看,人民监督员制度还存在一些亟待明确和规范的突出问题。人民监督员的选任就是这些问题中的重要一项。按照最高检以及省、自治区、直辖市的现行规定,检察机关的人民监督员由检察机关自己选任,并由检察长颁发聘书。这一做法,不仅合理性存在疑问,而且在实践中也造成了人民监督员选任的随意性,降低了人民监督员的威信,不利于达成人民监督员制度设立的初衷。因而,有必要从该制度设计的合理性方面对这一制度进行反思,并在借鉴其他制度的基础,提出完善这一制度的意见和建议。
一、我国现行人民监督员选任制度的理论基础
一切不受制约的权力都会导致腐败,正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所说,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。” [1]在我国,检察机关是法定的法律监督机关,但检察机关在查办职务犯罪时,又有谁来监督它呢?为了保证检察机关秉公执法,维护公平正义,利用人民权利监督国家权力的人民监督员制度应运而生。
人民监督员制度,是指依据民主法治的宪政原则,由职权机关遵循一定规则推举选人的人民监督员,按照一定的规范与程序,对法律监督机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督,以规制职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权,保障其有序、公正、廉洁运行,维护公平正义的一种新型社会监督制度[2]。在我国,人民监督员制度是一种新生事物,是检察机关贯彻落实十六大精神,推进检察体制改革的重要探索。它的实施是将我国宪法关于人民管理和监督国家事务的权力在刑事诉讼中的具体化,它有利于强化检察机关的外部监督,有利于维护当事人的合法权益,也有利于维护司法公正和社会公平正义。
在我国,现行法律对人民监督员制度并无直接的明文规定,实施人民监督员制度的法律依据是宪法和最高人民检察院制定的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》。
我国《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这是人民主权原则,即人民拥有国家的一切权力,包括对检察机关的监督权。《宪法》第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”《宪法》第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。” 该条进一步从公民的权利、国家机关的职责的角度,重申了公民的监督权。由此可见,在我国的政治体制中,人民享有广泛的参政权和监督权,人民有权对国家机关及其国家工作人员的活动进行监督,其中也包括检察机关的检察工作,而人民监督员制度正是检察机关就职务犯罪案件工作接受人民群众监督、倾听群众意见的一种具体方式[3]。因此,人民监督员监督检察机关查办职务犯罪案件完全符合宪法基本精神,也符合现代法治的基本要求。
同时,《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第五条规定:“人民监督员应当具备下列条件:(1)拥护中华人民共和国宪法;(2)有选举权和被选举权;(3)年满二十三岁;(4)公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知识;(5)身体健康。”该规定的第八条还规定“人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。”第九条规定:“人民监督员的任期为三年,连任不得超过两个任期。”
在司法实践中,我国各级人民检察院人民监督员的产生,虽然是从机关、团体、企事业单位推荐的人员中选择,但需要本届检察长的聘任,也就是说在决定由谁担任人民监督员的问题上,检察长拥有决定权。这种聘任实质上是由检察机关“自己选择监督者”,自己聘请人来监督自己的结果就会变相地成为一种内部的监督。更有甚者,少数地方的人民检察院在相对确定了具体的人选后,再去找有关的单位推荐,并报人大常委会批准或者备案后,检察长颁发聘书。由检察机关选择人民监督员,让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度,也可能产生人民监督员对检察机关的依赖性,无法确保人民监督员的相对独立性[4],从而无法实现确立人民监督员制度的最终目的。
人民监督权是一项基本的公民权利,这是构建人民监督员制度的逻辑起点,其理论依据根植于人民主权原则,是公众参与司法的外在表现形式。它不仅体现了检察权的人民民主性和程序正义价值的要求,而且契合了权力制衡理论的理念,恰当地配置权利,形成了以权利制约权力的机制,以使它能够起到一种限制、遏制权力滥用的作用,使犯罪嫌疑人的合法权利得到更好的保障,从而真正彰显了刑事诉讼人权保障的价值取向和建设社会主义政治文明和司法文明的要求。
二、对国外其他相关制度的考察
民众参与司法是司法民主的外在体现和内在要求,在检察领域,民众参与检察一方面体现司法的民主性,另一方面也体现了权利对权力的制约[5]。纵观国外各国的情况,民众参与检察主要有两种典型模式:
第一种是美国的大陪审团模式。美国的大陪审团的职责是负责重罪案件的审查起诉,是对被怀疑犯罪的人进行调查,决定有无足够的证据对某一刑事案件进行起诉。大陪审团成员的选拔方法主要有两种:第一种是“抽签法”,即在符合一定条件的候选人中间用抽签的方式来确定大陪审团的成员;第二种方法是“评选法”,就是有一名或数名法官从符合条件的候选人中间用评议的方式选定大陪审团的成员。在陪审团成员的选拔过程中,一般来说,陪审团成员从社会上的大多数人口中挑选。一般认为,一份原始名单要达到的合理目标就是要覆盖80%的地区人口,而事实上许多地方所使用的原始名单包括了90%的地区人口。美国陪审团成员的选拔不受地位财产的限制,只要达到一定的年龄,且无劣迹,就可以成为陪审团的一员[6]。大陪审团审查刑事案件的程序是:第一步由法庭召集大陪审团;第二步由检察官向大陪审团提交一份公诉书草案或罪行控诉报告;第三步是大陪审团调查证据;第四步是评议并投票表决。大陪审团的过半数成员认为检察官所列举的情况同自己所调查的情况足以证明被控嫌疑人犯了某种罪行,大陪审团就批准起诉书,交给承办的法院,检察官也将根据大陪审团的意见向有管辖权的法院提交正式起诉书;如果大陪审团认为控告的证据不足,就宣布起诉书不成立,释放在押的嫌疑人[7]。
第二种是日本的检察审查会模式。民众参与检察的思想在日本的检察审查会制度中得到了充分体现。日本是在1948年公布的检察审查会制度。该制度是由公民对检察官不起诉处分进行审查的系统,其决议虽然仅仅是为检察官提供参考,但由于代表着民意,已经成为对检察官不起诉最为重要的制约途径。根据该制度日本每年对于检察官作出不起诉的案件,经过检察审查会审查,其中约22%的案件被重新起诉[8]。
日本检察审查会是常设机构,其成员为非常勤公务员。检察审查会由11人组成,另有11名候补成员,通过选举,一人担任会长。日本检察审查会成员是依据《检察审查会法》的规定,检察审查会设置在地方法院及其分院所在地。所组成人员由该审查会辖区内具有众议员选举权的人中抽签产生,任期为6个月。检察审查员的选举,是由各个市或者区的选举管理委员会和检察审查员事务局通过抽签实施,各个市或者区的选举管理委员会根据选举人名簿的登记数按照比例抽取检察审查员候补者预定者,从预定者内经过资格调查后,再抽取检察审查员候补者,并制作检察审查员候补者名簿,送交检察审查员事务局。检察审查员事务局根据各市或者区送交的检察审查员候补者名簿,在检察审查员缺员时,从检察审查员候补者名簿内抽选检察审查员候补者,对检察审查会的人员进行补充。但有下列情形的人员除外:小学未毕业者;破产后未复权者;被判过徒刑或禁锢一年以上者。
日本检察审查会的职权主要包括两个方面:审查检察官不起诉是否得当和对检察业务的改进提出建议、劝告。
美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度都不同程度地体现了公民参加司法决策的过程,反映了宪法的民主精神,特别是对于一些有重大社会影响力的案件的监督,产生了稳定社会秩序,树立司法公信力的良好效应。同时也为我国的人民监督员制度的设立与完善提供了有益的借鉴。
三、我国现行人民监督员选任制度面临的困境
我国现行的人民监督员制度的创设是检察机关不断改革和完善检察制度的重大举措,它充分体现了公众参与检察权的人民民主性、公正性等特点,在运行了一段时间后,该制度产生的积极作用是有目共睹的,但在人民监督员选任制度方面也暴露出不少问题。
(一)人民监督员的选任方式影响监督的独立性
按照《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》的规定,人民监督员的选任方式是由各机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,报人大常委会批准或备案认可后,由检察长颁发聘书。在司法实践中,往往“推荐”名不副实,多数都是由检察机关先确定哪些单位、部门产生人民监督员,然后由该单位、部门报送个人材料,经初步审查后由检察机关确定予以聘任。这样的选任机制存在先天的不足,由被监督者选任监督者,不可避免地让人们产生选任人民监督员是检察机关在“作秀”的想法,那么,实际监督的效果也就可想而知了。“监督的品格贵在独立,监督的独立性是实现监督基本职能的必要条件”[9]。要保证人民监督员制度的有效性和独立性,只有在人民监督员的选任方式上保证独立性,才有可能独立于检察机关而真正做到外部监督,不与人民监督员制度设立的宗旨相悖。
(二)人民监督员选任的范围和条件影响监督的民主性
从司法实践中各级人民检察院选任人民监督员的条件来看,大部分侧重于人民监督员的政治素质或业务素质,选聘了一批社会知名度高、有一定的群众基础和精通法律专业知识的人民监督员,概括地讲是“三多”,即领导干部多、人大代表多、政协委员多。领导干部往往都是职务犯罪的主体,大多是检察院监督的对象,选择他们作为人民监督员,不符合监督规律和权力制衡机制;再有,人大代表和政协委员在人民监督员中的比例多大。虽然人大代表和政协委员具有广泛的代表性,能够反映社会民意,能够对检察机关的执法活动进行有效地监督,但根据我国法律规定,人大代表有权对案件实施个案监督,选任人大代表做人民监督员,容易混淆人大监督与人民监督员监督的界限,实质上是减少了监督的力度和渠道;同时,根据多年的实践经验,政协委员的参政议政权也有比较固定和完善的方式,将有限的人民监督员的名额交给人大代表和政协委员,自然形成了权力的重复配置,影响了人民监督的民主性。
(三)人民监督员的选任人数影响监督的有效性
按照《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第十二条的规定,人民监督员的名额,由各级人民检察院根据工作需要确定。虽然法律没有规定人民监督员的人数,但考虑到检察机关本身的经费已经非常紧张,还要对履行职务的人民监督员发放工作补贴的情况,检察机关就不会选任众多的人民监督员,一般基层检察院选任的人民监督员为3-5人。人民监督员大部分为兼职,如果有监督员因故不能参加监督活动,或者在办理当地敏感案件时,常常出现众多人民监督员争相回避的情形,监督人数就会不足规定的数额,可能造成“监督不能”的尴尬境地。
四、我国人民监督员制度发展完善的出路
(一)人民监督员的选任方式的立法设想
针对司法实践中存在的问题,根据我国实际情况,人民监督员的选任方式应当采用由各机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由地方各级人大或人大常委会选择聘用。这样既可以避免检察机关决定聘任人民监督员带来的“花钱买监督”、“作秀”等不良影响,也能保证人民监督员监督工作的独立性;同时对人民监督员的任期上规定应调整为一年,这样既可以避免长时间的任期影响到人民监督员的工作和生活,也可以避免长时间的任期带来的负面因素的影响。由地方各级人大或人大常委会选择聘用人民监督员的做法也完全符合人民权力禀赋的原理。
(二)人民监督员的选任资格条件的立法设想
人民监督员作为制约、监督检察权的一种力量,是来自社会公众的外部监督体制,其选任必须体现一定的人民性和民主性,因为人民监督员代表人民监督检察权,代表着社会各阶层的社会正义观念和价值观念,在某种程度上,普通民众更能够合情合理地判断案情。目前我国司法实践中对选任人民监督员的品行标准、教育背景和知识水平要求太高,有悖于人民监督员制度设立的宗旨和目的。因为人民监督员是否具备法律从业经验并非最重要的条件,道德和良知才是人民监督员最需要具有的个人品质。但强调人民监督员制度的人民性和民主性,并不否认考虑人民监督员应具备的法律素养,应当在“人民性”基础上体现“专业性”。毕竟人民监督员监督的范围是检察机关直接受理的刑事案件,涉及到的法律内容是比较复杂的,是一项专业性很强的工作,需要人民监督员具有一定的文化水平和法律专业素养,才能真正保证案件的监督质量。因此对于人民监督员的选任条件应更多地体现公众化和专业化二者的结合而不是单纯地强调其中一个方面。
(三)人民监督员的人数及选任范围的立法设想
针对司法实践中人民监督员人数较少以及多在每个县区选任的情况,为了进一步提高监督的公正性,人民监督员的选任区域要广,最好能在全市范围内统一调配任用人民监督员,人民监督员的选任人数按照各县(区)检察院选任9-15名人民监督员较为合理。这是因为,一方面,人民监督员的选任区域越广,地域性色彩越淡,克服司法地方化(尤其是地方保护主义)倾向能力越强,公正性也就越强;另一方面,由于全市人民监督员的数量要比每个县区的人民监督员多得多,因此,在个案监督时,虽然都是随机抽取,显然参与监督的人员不可预测的指数更高,公正的指数也自然更高。同时在全市范围内统一调配任用人民监督员,可充分利用异地的人民监督员,既可以解决监督员因故不能参加监督活动,或者在办理当地敏感案件时,常常出现众多人民监督员争相回避,监督人数不足规定数额的矛盾,并且按照这种模式的管理,也能达到节省资源的目的。
总之,司法领域任何改革的终极目标都是追求司法公正,人民监督员制度是在检察官法律专业评判的基础上引进的公众的内心良知尺度,使法律和情理更好的平衡,尽管还存在一些不足,但这不失为保障公平、公正的有益尝试。
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[作者简介]陈曦(1989—),山东莘县人,法学学士,律师,聊城大学东昌学院在读,研究方向:司法制度;付东年(1968—),山东聊城人,法学硕士,聊城大学法学院讲师,研究方向:刑法、诉讼法。