论文部分内容阅读
关键词南海问题“灰色地带” 中关竞争 成本强加战略
2017年以来，战略竞争日渐取代“接触”，成为特朗普政府处理中美关系的核心战略原则。2020年5月20日，美国国防部发布《美国对华战略方针》，其中认为“过去四十年，美国的对华‘接触’政策并没有达到使中国在政治与经济上发生美国希望之转变的目的”，因而“特朗普政府基于对中国的意图和行动、美国战略优势和不足的重新评估，采取了强化中美竞争的方式”，以应对来自中国的挑战。近三年来，在以“压制性回缩”为特征的大战略框架下，美国将中国视为威胁其全球霸权地位的“修正主义国家”，因此对中国发起全方位、多领域、针对性的系统化竞争攻势。当前中美安全关系进入“战略竞争”时代，已经成为中美两国学界和战略界的基本共识。部分学者甚至认为世界格局已经进入中美“新两极”状态，存在爆发“新冷战”的高危风险。在这种大背景下，遏制与反遏制或将是今后一段时期内中美博弈的常态。作为美国在印太地区拥有重要地缘战略利益的区域，南海之于美国战略价值显著加强。2017年，美国政府在《国家安全战略报告》中指责中国“在南海的岛礁建设等‘军事化’行为威胁南海航行自由和他国主权，损害地区安全稳定”。基于上述威胁认知，特朗普政府以“灰色地带”战略理念为理论基础，对其南海政策进行了显著调整。总体来看，调整后的政策特征可以概括为在常规军事力量存在、盟友安全纽带基础上，利用多种类型的高频次“灰色地带”行动，以增加介入南海的强度。本文将这种政策特征概念化为“灰色地带化”。
学界已有大量有关特朗普政府南海政策调整的研究成果。然而，其中存在一些不容忽视的不足之处：第一，相关讨论主要集中于对特朗普政府的南海政策和举措的事实性分析，关注问题多聚焦于美国政府说了什么、采取了什么行动及其所产生了什么影响。理论提炼结合经验考察的宏观国际战略研究成果数量相对有限。第二，既有文献在两个问题上已经达成了共识：一是美国南海政策调整对华制衡的指向性和竞争性;二是南海政策调整是美国推动印太战略的重要举措。但对美国南海政策调整所基于的战略理念、政策调整的战略实质两个方面的问题依然存在较大的争议。第三，关于当前美国发起对华南海竞争动因的解释，常见视角包括权力转移、地缘政治和话语权竞争三类。权力转移和地缘政治两种视角过于侧重宏观的结构性变量对美国南海战略决策的作用，且往往只将权力变量作为唯一影响因素。而话语权竞争则仅仅基于政策文本，以美国的利益诉求宣示解释行动，难以避免“文本行动”之间的差异性张力所带来的研究误差。
本文聚焦于行为体战略互动层面，尝试在既有研究成果的基础上，探究美国南海政策调整的战略理论基础，提炼美国南海政策调整和对华制衡与遏制之间的逻辑机制，分析美国南海政策调整的深层次战略实质。本文将特朗普政府的南海政策调整视为既成事实，以此为前提假定，结合经验观察与战略分析，对其内在逻辑与战略实质进行研究。
一、“灰色地带”：美国南海政策行为的理论基础
“灰色地带”是一个近年来引起广泛关注和讨论的新兴战略概念，既是一类具有共同特点的战略理念或行为实践，也可以用来描述某种国际事态或者冲突的性质。根据美军特种司令部2015年9月所发布的《灰色地带白皮书》，“灰色地带”是指一类介于国际冲突与体系和平二元状态之间的竞争互动。与传统的国家间冲突有所区别，这类竞争的发起和参与门槛较低，所涉主体范围涵盖了国家与非国家行为体两类。“灰色地带”是一种精心策划的审慎竞争策略，发起方通常寻求以一系列低于传统军事冲突门槛的“灰色地带”行动为支撑，以压缩竞争成本、规避武装冲突风险来创造有利于自身的国际环境。其竞争烈度因发起方竞争手段的选择而不同，但无论是哪种类型的“灰色地带”行动，其烈度都是位于和平与冲突之间的中间地带。近年来，美国已经不仅限于防范来自所谓“修正主义国家”发起的“灰色地带”威胁，而且将“灰色地带”行动作为一种实施国际竞争的战略工具。根据国内外学者的总结整理，“灰色地帶”行动具有如下特征：
第一，主体和手段多元性。与传统的国际冲突不同，“灰色地带”行动的参与主体并不限于国家行为体，还包括各种非国家行为体，如恐怖组织、叛乱武装等。此外，“灰色地带”行动的具体手段也呈多元化特征。美国国家安全咨询委员会在一份政策报告中总结了十类常见的“灰色地带”行动，包括网络信息战、秘密行动、特种战争、支持叛乱或恐怖活动、资助非正规军等。此外，“灰色地带”行动手段经常介于合法和违法之间，因此很难根据国际规范对其作出明确评判。实施主体也会采用间接的方式，运用非常规的政策工具实现利益预期。例如在领土争端等传统安全议题中使用经济援助或制裁、网络干扰、历史叙事等手段。
第二，目标隐蔽性。使对手难以把握“灰色地带”行动所追求的具体利益，是各类“灰色地带”行动所呈现出的共同特征。这种隐蔽性虽由实施主体营造，但并不意味着其缺乏清晰、明确的具体政策目标，而是为了掩盖其真实的战略意图。政策目标的隐蔽性可以有效管控竞争烈度，降低政策的执行成本。这种“小棒外交（small-stick diplomacy）”成为行为体在不愿引起武装冲突或他国的常规军事报复的同时，以一种“积极”的方式实现特定利益目标的理性选择。
第三，运作渐进性。美国学者马扎尔以“分段切香肠”来形容“灰色地带”行动的这种渐进性特征：“国家行为体以同步和整体化方式使用强制性国家权力手段，通过渐进的步骤来实现利益目标;通过可接受的成本来支持渐进的行动，从而充分发挥渐进主义的潜力”。需要指出的是，渐进性只代表“灰色地带”行动在大多数情况下所呈现的整体特征。而在一些特定条件下，“灰色地带”行动的发起国也可能会选择快速高效的一击，在对方作出反应之前制造符合自身利益的既成事实。
二、“灰色地带化”：内涵与政策表现
南海是美国实施印太战略的门户，是“世界贸易的支点和冲突的关键所在”和美国海洋霸权护持的重要场所。从地理位置来看，南海是印度洋与太平洋的地理结合部和进出印太地区的关键航道，也是美国构建印太秩序的地理枢纽。因此，美国以为唯有保持南海的“自由”“开放”，不因非安全事态升级出现秩序崩塌或被区域大国全面控制而封闭，其印太战略才有实施和推进的可能性。随着近年来中国的快速发展，美国深度担忧南海原有的地缘格局因此被打破，南海乃至印太地区的“战略均势向着有利于中国的方向急剧转移”，美国未来或将面临被彻底排挤出南海甚至印太地区事务的潜在风险。当前中美南海矛盾的性质是，一个处于霸权地位的海洋强国和一个正在崛起中的大陆强国围绕地区安全秩序的利益分歧。而中国海军现代化稳步推进和海上力量的全面增长激发了美国的战略焦虑，进而推动特朗普政府在南海采取更加强硬的介入政策，在不爆发尖锐大国冲突的前提下，遏阻中国独控南海的地缘风险。2017年，美国《国家安全战略》报告认为，“中国正在采取一种快速的军事现代化战略。这种战略旨在限制美国进入印太地区以便使中国在这一地区可以更加自由地采取行动”。综上，积极介入南海，对中国形成有效遏制，以确保自由进入权和秩序稳定性，是特朗普政府基于“灰色地带”理念对美国南海政策进行调整的基本地缘政治动因。本文将其调整后的南海政策特征概括为“灰色地带化”。 （一）“灰色地带化”的内涵
“灰色地带化”是美国南海政策调整后的政策特征呈现。在特朗普执政后，美国以“灰色地带”战略理念为理论基础，改变了以往单纯依靠军事手段的南海行为模式，转而通过政策工具的创新与变革——以一系列手段多元、成本相对低廉、烈度介于冲突与和平之间、目标高模糊性的“灰色地带”行动，作为谋求实现南海利益的主要政策工具。经过近三年的政策实践，当前“灰色地带化”已经成为美国南海政策最为突出的实践表现和最显著的行为特征，反映出美国在印太战略体系框架内对华遏制力度的增强。这既是目前中美南海竞争新态势的“新”之所在，也是美国南海政策行为调整所展现出的新趋势。当前特朗普政府在南海代表性的“灰色地带”行动包括强化“航行自由行动”、“议题联系”下印太联盟安全关系强化和推动南海问题多边化发展三类。
（二）“灰色地带化”的政策表现
1.强化南海“航行自由行动”
根据美国官方的声明，“航行自由行动”是美国政府对过度海洋权利主张的抵制宣示，所依托的主要政策工具是美国国防部主导下的军事行动。该行动早在1979年便由卡特政府推出，但是在2014年中美围绕南海岛礁建设问题发生争议之前，并没有被美国官方作为政策工具公开讨论。2015年，美舰“拉森”号以行使“无害通过权”为名穿越渚碧礁12海里内水域，挑战中国关于外国军舰“报备穿越”中国领海的权利主张。这一事件是美国重启南海“航行自由行动”，以此制衡和遏制中国的开端。在特朗普执政后，美国不顾中国的抗议，在中国实控南海争议区域采取了多次针对中国的高风险“航行自由行动”，应对所谓的中国在南海“第三种力量”不断增强的现实挑战。据统计，2019年美国在南海共计执行“航行自由行动”8次，频次较2017年（4次）和2018年（5次）分别增长了100%、60%。2019年11月，美军首次采用战斗舰参与“航行自由行动”，并在西沙与南沙两处海域同时进行了战术模拟，再次升级了行动的烈度和挑衅性。总体而言，当前美国的南海“航行自由行动”以其强大的海军力量和印太前沿军事存在为支撑，带有强烈的“灰色地带”行动特征，本质上是一种以维护国际法权利为由模糊真实意图的拒止行动（Denial Operations），目标在于“阻止对手采取军事行动来实现其政治目标”，使对手因确信其所采取的军事手段无法达成预期目标而放弃竞争。特朗普政府当前的南海“航行自由行动”呈现出以下新特点：
第一，对华制衡的针对性。南海“航行自由行动”蜕变为在“国际公共产品供给”名义下，夹带遏制中国“私货”的政策工具。依据美方此前的多次政策表述，“航行自由行动”在理论上不以特定国家为目标对象。但是，美国在南海的实际政策行为与其政策宣示差异巨大。2016年中菲“南海仲裁案”以来，中国与其他主权声索国之间的区域合作显著加强，南海问题持续降温，爆发地区性危机和冲突的安全风险得到有效管控。在南海秩序整体稳定的大背景下，中国对自身的南海维权行为进行了有效的克制，并未超越现行国际法的框架。然而，美国南海“航行自由行动”的频次和力度反而持续增强，甚至深入西沙海域，对中国南海主权构成威胁。美国的上述政策行为清晰地展现了其“维护国际法”的虚假性。
第二，行动常态化与机制化。南海“航行自由行动”已经不再是一种根据特定事态“一事一议”的权利主张和宣示行动，而成为美国机制化的对华竞争工具。一方面，扩大了美国国防部在执行南海“航行自由行动”方面的权限，使其获得了根据需要制定全年行动方案和不经白宫批准而采取行动的两项特权，增加了美国军方的自主性;另一方面，美国不再以中国具体的“过度主张”事例为行动辩护，转而采用模糊笼统的语言指责中国“谋求改变南海现存秩序”，并在此基础上“频繁实施行动”。中国国防部发言人任国强在2019年新闻发布会上明确指出，在当前南海形势整体向好的背景下，美国“不请自来”的行动是“在南海的兴风作浪和无事生非，是‘横行’而非航行”。
第三，叙事战争的强化。特朗普政府充分利用美国强大的媒体操控力，在高调开展南海“航行自由行动”的同时，通过加强对其国际宣传力度，为其频繁活动营造舆论氛围。美国上述举措是针对中国在南海行动的一种“叙事战争”（narrative war），意在宣传其“维护南海秩序”和“遏阻中国南海扩张行为”的正当性，同时刻画中国“修正主义国家”的形象，引导国内和国际舆论，创造有利于遏制中国的舆论环境。
2.“议题联系”下印太联盟安全关系强化
与强化“航行自由行动”类似，美国在此类活动中也刻意淡化对华安全竞争色彩，利用南海诸多议题之间的复杂联系，以其他议题，如维护国际法、海上反恐、海上人道主义救助等为名，充分利用其在该地区的既有同盟关系，同时扩大与非盟国之间的安全联系，以频繁的海上联合军事行动，宣示其在南海的军事存在和影响力，对中國的正常南海维权行为施加压力。截至2019年11月30日，美军与南海周边国家之间所开展的军事演习共计85次，“兵力涉及美海军、空军、海军陆战队、陆军以及海岸警卫队等军兵种，演习内容涵盖反舰作战、反潜战、水下作战、反水雷作战、丛林作战、网络空间作战、海域态势感知、人道主义援助与救灾、海上执法等多个领域”。
美国的上述“灰色地带”行动客观上产生了两种效果：
第一，提高南海整体军事化水平。美国及其同盟的军事行动导致“在南海问题上正在出现一个以美国为领导的，意在对付中国的新联盟。而这个新联盟所造成的一个局面似乎是要中国在南海问题上作出让步”。外部军事挑战使得中国周边安全压力陡增，必然迫使中国以选择强化南海防御能力和主权存在的行动作为回应，从而使南海长期处于整体高军事化水平。各方剑拔弩张的高危竞争格局也将破坏区域秩序稳定，干扰正常的南海合作机制建立。
第二，对盟友的南海政策行为形成规制，稳固同盟体系。双边安全条约所构建的同盟体系，是二战后美国所建立的亚太安全秩序的基轴和重要的战略依托，其稳固取决于建立在公认契约之上的一种关系型权威，即主导国向附属国提供一套有价值的政治秩序，以此换取附属国在一定程度上让渡部分主权权利，承认主导国统治的正当性。双方的行为在这种等级秩序中均受到约束。随着中国的崛起、美国的相对衰落，以及同盟体系制度设计所存在的缺陷，美国的亚太同盟体系面临失灵的问题。而通过联合盟友，以各类名目在南海实施“灰色地带”行动，可以维持盟友对美国履行安全保护义务和制衡中国的信心，同时避免因南海局势趋缓，菲律宾等盟国增强了在南海的行为自主性。 3.推动南海问题多边化
南海问题本质上是双边而非多边国际问题。多年来，中国始终积极推动与有关国家建立双边磋商机制，共同推动南海秩序的和平与稳定。域外国家介入数量和程度的增加是自2018年以来南海问题所呈现出的新特征，而美国在其中发挥了牵头作用。除邻近国家如澳大利亚、印度、新加坡等以外，美国还拉拢英法等国介入，推动南海问题向多边化方向发展，干扰中国利用双边机制维权和缓和矛盾。在介入方式上，域外国家主要通过派遣海空力量参加美国的“航行自由行动”或者参与南海军事演习，以此宣示其在南海的军事存在。例如，2018年10月2-19日，澳大利亚、新加坡、马来西亚、新西兰、英国在南海实施了代号为“五国团结-2018”的“国际安全演习”;2019年1月11-16日，美英两国在南海举行首次海上联合军事演习。对于美国而言，一方面，拉拢域外国家介入南海事务，可以有效增强南海局势的复杂性，使南海问题长期保持一定的热度，并推动其向着多边化的方向发展，干扰中国既定的南海政策。另一方面，南海“航行自由行动”对于美国来说具有“低风险、高回报”的益处，既降低了中美直接冲突的风险，又以相对低廉的战略成本在南海制造不稳定态势，阻止南海局势向着对华有利的方向发展。
需要特别强调的是，南海政策行为“灰色地带化”调整的同时，为了弥补上述介入方式所存在的不足，美国在南海的单边军事介入行为也异常活跃（见下表）。
三、对华成本强加：美国南海政策的战略实质
马克思强调：“如果事物的表现形式和事物的本质会直接合而为一，一切科学就都称为多余的了。”透过具体的国际政治现象，探索隐藏在背后的高层次战略逻辑是战略研究的重要任务。因此，本章在前述经验研究的基础上，采用战略透视的方法，尝试探寻隐匿于美国南海政策“灰色地带化”现象之后的战略实质，将分析视角升至美国的南海对华竞争战略层次。
当前美国政府基于“灰色地带”战略理念的南海政策调整，其战略实质是通过实施成本强加战略，借此主导中美南海竞争格局，最终在南海实现遏制中国的战略目标。根据国际战略学的相关理论，战略目标的实现需要运作某种战略类型，而运作所需的工具则是具体的政策行为。体现在本文的逻辑关系中，可以说，为了实现遏制中国的南海战略目标，美国选择成本强加作为其南海竞争战略。其运作是基于“灰色地带”战略理念所进行的南海政策调整，并将调整后的“灰色地带化”的政策行为作为战略工具，试图凭借其在南海的若干“非对称性”对华竞争优势，通过强行将中国拉入其精心设计的南海竞争中，以相对低廉的成本投入主导竞争走势，并以此使中国背负巨大的竞争成本，迫使中国因无力承担持续性的高竞争成本而改变其南海政策行为，或者因战略透支而竞争失败，从而被迫接受美国所主导的国际秩序。
（一）成本强加战略的内涵
成本强加战略的运作逻辑是一国利用自身的相对优势将巨大的竞争成本强加给竞争对手，以迫使其在两种结果中作出选择：在明显不利的基础上持续竞争或者选择退出竞争。该战略力图最大程度地增加竞争对手的资源负荷，打击其发起威胁的能力和潜力。成本强加战略最初由里根政府于1983-1991年间系统应用于对苏战略竞争。该战略的成功运作拖垮了资源总量处于劣势的苏联，迫使其主动退出霸权竞争。而日益恶化的战略处境又迫使戈尔巴乔夫进行改革并客观上为美对苏实施“和平演变”创造了条件，间接推动了冷战的终结。冷战后，这一战略得以延续，并对美国霸权地位的鞏固发挥了重要作用。大致从2008年全球性金融危机开始，部分美国战略研究人员开始讨论如何故技重施，再次利用成本强加战略应对中国崛起所带来的潜在挑战。在特朗普执政后，尽管美国官方并未正式使用“成本强加”这一名词，但是其文件表述与政策实践均显示出了非常明显的成本强加意愿，表明成本强加战略已经由单纯的政策和学理性讨论正式进入了美国对华竞争战略工具箱。作为一种国家安全战略类型，成本强加战略的特殊性体现在以下三种假定上：
第一，长期性竞争假定。与追求快速克敌制胜的战略类型不同，成本强加战略着眼于大国之间的长期性竞争，寻求通过循序渐进地引导对手持续参与高成本投入的竞争，迫使其因过度战略消耗无力维持竞争关系而改变政策行为，从而从根源上瓦解现实和潜在的外部敌人。在这种竞争状态下，国家行为体并不以简单利用权力优势迫使对手屈服为最优选择，而是寻求在动态博弈中针对竞争对手的弱点，形成并利用“非对称性优势”（Asymmetric Advantages）实现对特定对手的持续性成本强加，最终达到“以压促变”的目的。
第二，和平竞争假定。成本强加战略寻求在实现竞争目标的同时，妥善处理与特定对手长期性竞争关系，避免双方陷入互不得利的冲突甚至相互摧毁的战争状态。这一战略否认大国竞争必为零和的传统现实主义观点，强调将竞争烈度控制在介于战争与和平之间的中间状态。虽然军事手段是不可或缺的战略工具，但是该战略的不同之处在于“聚焦于如何在和平时期使用潜在军事力量，即军事力量的发展、建设、部署和展示，以此来影响竞争对手的选择，使之有利于己方的战略目标”。因此，军事力量虽然只是长期性竞争的一个组成部分，但在和平、危机和冲突时期具有重要的影响力。
第三，“非对称性”竞争假定。成本强加战略的基础是一国相对于竞争对手的“非对称性”竞争优势。这种优势包含了非常丰富的内容，可以是战略资源相对数量、军备发展水平等物质性优势，也可以是资源汲取能力、政治凝聚力、国际道义支持等非物质性优势。“非对称性”竞争优势可以使战略施动方始终保持相对低廉的竞争成本，以此获得对竞争节奏和走势的主导。正如一个富裕国家可以通过追求一种迫使对手采取低效率战略的方式击败一个处于弱势的挑战者，但是最好的战略——尤其是针对一个资源有限的超级大国——使用有针对性的投入来提高对手竞争成本，转移其资源，并削弱其跟上节奏的能力。这种竞争成本可以概念操作化为如下六类（见表2），以便在抽象概念与经验事实之间建立联系。 （二）成本强加的基础：美国南海“非对称性”竞争优势
成本强加战略的实施涉及两个问题：一是如何将不利的高成本竞争强加给对手，确保其长期性参与;二是如何在实现上述目标的同时，避免因战略施压过度而引发互不得利的高烈度大国冲突。这两个问题在逻辑关系上构成一个战略悖论：战略实施方的竞争关系塑造力，即激发目标对手进行长期性高成本竞争意愿的能力与对手所受挑战的利益重要性正相关。利益重要性越大，对手越有意愿受实施方的战略牵引参与竞争。但利益重要性也与竞争对手诉诸武力的意愿呈正相关关系，过度的安全压力会促使对手铤而走险，选择冲突而非竞争的方式维护自身安全。美国南海政策“灰色地带化”调整，客观上为其解决这一悖论提供了现实可能性。美国之所以在南海能够利用多种“灰色地带”行动实施成本强加战略，就是因为依托于在这一区域若干“非对称性”竞争优势。
第一，美国在南海地缘政治博弈中的地位优势。南海问题在宏观上涉及三组关系：第一组是中国与其他南海主权声索国之间的双边关系;第二组是中国与东盟之间的关系;第三组是中国与美日等深度介入南海的域外大国之间的关系。美国兼具东盟长期以来“大国平衡战略”所依赖的“离岸平衡者”、菲律宾等南海主权声索国与日本等相关域外介入国的盟国、主导性海洋强国与体系霸权国三重身份，且是这三组关系的关键连接点。多种联系通道将美国置于“超然平衡者”的位置，使其有条件利用各方之间的利益矛盾，选择干涉的方式和手段。此外，由于不存在具体的南海主权利益诉求，美国在南海问题上的心态更加超然，这也使其在南海的行动可以更加自由多元。
第二，中美南海利益重要程度的“非对称性”。一方面，对于美国而言，南海充其量只是其重要的海外利益。这使美国拥有广阔的政策选择空间，可以根据战略环境变化及时作出调整。至于中国，南海诸岛是其固有领土，南海问题是关系到国家主权完整和安全的国家核心利益。这使其政策调整成本较高，政策回旋余地相对有限。这种“非对称性”优势有利于美国对中国的南海行为进行牵引。例如为了有效监控和回应美国频繁的南海“航行自由行动”，中国不得不增加在南海的相关部署，客观上为其增加了巨大的行动成本;另一方面，美国在中美南海博弈中，将中国的回应措施作为调节其竞争烈度的标志，使中国在竞争中始终处于被动回应的状态。根据罗伯特·杰维斯的界定，“标志是声明或行动，它们携带的内在证据能证明所投射的形象是正确的，因为人们相信这些声明或行动和行为体的能力与意图密不可分”。标志之所以可以作为战略决策的可靠性依据是因为其对于被观察行为体来说成本太高或者过于重要，故其很难采取欺骗和伪装措施。在动态博弈中，理性行为体通常会刻意掩藏自己的真实意图和底线，以此增加博弈策略选择的主动性。然而，南海问题对于中国的意义过于重大，因此其很难掩饰自己的真实意图与立场。由此美国可以从中国的回应中探明其真实底线，并在此基础上调控竞争烈度与节奏，实现对竞争博弈的主导。
第三，中美海洋实力的“非对称性”。美国在南海所拥有的“非对称性”竞争优势，集中表现为美国南海政策工具的多样性。首先，政策工具的多样性使美国拥有更大的政策选择空间，多种工具的综合使用不仅令对手难以把握其真实意图，而且在保障有效性的同时增加了政策选择的灵活性，并为政策调整留出了足够空间;其次，盟国的广泛参与分担了美国在南海所支付的行动成本;最后，美国拥有经略海洋的悠久传统、强大的海军实力和主导性海洋强国的霸权地位。相比而言，中国在很长的历史时期是一个“内向”发展的大陆国家，追求的是一种符合自身安全和发展需要的“有限海权”。虽然近年来中国海军在现代化建設方面成果卓著，但是中国仍然以防御性力量为主要特征，“奉行积极防御的国防与军事战略，同时根据国际局势和军事技术变化，进行相应的战略调整”。海军主要聚焦于“按照近海防御、远海防卫的战略要求，加快推进近海防御型向远海防卫型转变，提高战略威慑与反击、海上机动作战、海上联合作战、综合防御作战和综合保障能力”，与美国之间存在着巨大的实力鸿沟，且短期内不可能完全弥补。双方之间的上述差异使得美国在南海竞争中拥有明显的战略资源优势，随之也相应拥有更强的高成本投入竞争施加能力和长期性承受力。
（三）对华成本强加的运作机制
“以己之长，攻敌之短”是成本强加战略有效运作的核心要义，深刻体现在目前美国的南海政策实践中。美国在南海实施对华成本强加战略的逻辑机制在宏观上体现为如下四个阶段：
四、对中国的影响评估
为了实现在南海战略竞争中遏制中国的目标，美国基于“灰色地带”理念对其南海政策进行了调整。“灰色地带化”是调整后的政策特征，具体表现为美国在南海所实施的多种类型的“灰色地带”行动。战略实质是通过上述行动对华实施成本强加战略。美国南海政策的调整，推动着中美南海安全关系向着“大国竞争”战略主导下“遏制与反遏制”的方向发展。这种安全格局将对中国周边安全环境产生巨大的负面影响，客观上增加了中国的南海行动成本，威胁中国国家安全与海权发展，阻滞中国维护其南海主权权利和保护其日益增长的海外利益。具体而论，特朗普政府所发起的南海对华竞争将给中国的南海行动强加多种成本。中美“非对称性”南海竞争格局的趋向形成是一种极具危险性的外部风险，须引起高度重视和警惕。
第一，应对周边安全威胁的军事成本。南海诸岛的归属问题涉及中国的主权与领土完整、国家形象以及中国与周边众多国家之间的外交关系，对中国周边安全有无法回避的重大战略意义。2018年以来，特朗普政府的南海政策单方面“强加竞争”给中国，从而使得中美双方在该海域的安全关系陷入一种高度危险的战略竞争中。美国利用多种“灰色地带”行动持续强硬介入，极大地增加了中国所面临的周边安全压力。美国希望通过挑战中国的南海主权，促使中国产生非理性的安全焦虑心理，无差别地回应任何现实和潜在风险，投入更多的战略资源来加强南海军事防御能力，从而背负巨大的成本。苏联的历史证明，现代核大国难以在战争中被击垮，但是完全可能因资源过度透支而被拖垮。如何在维护自身安全利益的前提下防止重蹈历史覆辙，避免被美国牵引陷入其精心设计的成本强加陷阱，是当下中国南海战略决策需要认真思考和审慎应对的棘手问题。 第二，维护南海主权的外交成本。长期以来，中国政府以“坚持与地区国家共同维护南海和平稳定，坚定维护各国依据国际法在南海享有的航行和飞越自由，积极倡导域外国家尊重地区国家的努力，在维护南海和平稳定问题上发挥建设性作用”作为处理南海主权争议的基本政策原则，始终致力于与周边国家通过和平协商和推动建立“南海行为准则”共同维护南海安全秩序的和平与稳定。为了构建符合美国利益需要的南海和印太秩序，美国基于“实用主义”的国际法理解，将中国在南海合法的开发建设行为解读为“在灰色区域的渐进式扩张”，即在南海运用低烈度方式强化对争议岛礁和海域的占领，以此制造既成事实，使南海问题地区化和减少国际干预，确保对中国有利的争议性结果。担心“中国正在建造进攻性军事系统，能够控制所谓的第一岛链内的海洋和空域，并将力量投射到第二岛链。它公然将南中国海军事化……试图直接挑战美国在印太地区的地位”。基于以上因素，特朗普政府日益强化以制衡中国为目标的南海介入行动，意图搅乱南海局势，造成南海局势的持续动荡，使得中国在南海问题上的努力无效。安全压力或将迫使中国增加南海防御及应对突发事件的军事能力。这种努力不仅损害中国关于南海军事化问题的国际承诺公信力，而且会促使其他提出南海主权诉求的中小国家因安全恐惧自愿或被动倒向美国，以制衡中国南海军事能力的增强。简而言之，美国的介入体现了“楔子”战略的逻辑，在中国与其他南海主权声索方之间制造矛盾和隔阂，增加中国构建以普遍约束力的行为准则来稳定南海秩序的外交成本。
第三，“修正主义国家”形象的声誉成本。叙事战争是“大国竞争”中的常用策略，意在利用宣传引导来塑造对手的国际形象。特朗普政府将这种行动作为美国南海军事介入能力的补充。美国以其强大的舆论引导能力，渲染所谓中国在南海执行“修正主义政策”，“无视国际法的普适性权威”，以强制力对邻国施行“侵略”和“霸凌”，以影响他国和其他国家民众的对华认知。从理论上来说，国家形象不仅关系到中国自身南海维权所处的舆论环境，还和他国对华政策倾向与合作意愿密切联系，是中国经略周边的大战略不可或缺的组成部分。美国以叙事战争实施成本强加战略的逻辑，则正是抓住了中国国际宣传能力相对弱和海洋邻国因地缘安全恐惧而对华信任不足的竞争缺陷，希冀在国际社会固化中国的“负面国家形象”，抵消中国近年来通过“讲好中国故事”、主场外交、“人类命运共同体”建设等积累的正面形象因子。这种局面将以两种机制增加中国南海行动甚至外交活动的声誉成本：其一，在美国社会培养并形成对华战略竞争意识，深化中国“假想敌”形象。这种方式类似于里根政府刻意将苏联渲染为“邪恶帝国”，以最大限度凝聚国内共识和获取政策支持的策略。美国乔治·华盛顿大学教授罗伯特·萨特（Robert sutter）认为，强力回应中国挑战的竞争共识已经在美国两党、政府、国会和民间形成。竞争共识的形成客观上消解了美国国内“接触派”的政策作用，从而使美国军方和“鹰派”政客制衡中国的南海强硬政策更易在国内得到广泛支持。美国民众对华负面认知一旦完全确立，在短时间内则很难被改变，更会长期影响中美正常交往;其二，在全球化时代，任何国家都不可能罔顾国际社会舆论来实施对外政策，即使体系霸权国美国也不例外。叙事战争引导国际社会形成先入为主的、符合美国利益需求的中国认知，而非基于真实的中国行为，恶化中国的国际舆论环境，不仅不利于中国主导南海合作进程的推进，而且使得中国任一南海行为都可能引发国际舆论的猜忌和指责。这种“修正主义国家”的声誉成本虽然无形，但实则影响更深且久远。
第四，落实大战略部署的发展成本。从地缘上来看，南海是中国的三大边缘海之一，是中国南部的海洋屏障和“走向海洋”的重要战略通道，对当前中国两项大战略部署——“海上丝绸之路”和“海洋强国建设”的稳步推进至关重要。而美国在这一海域着力构建对中国的“包围圈”，企图利用“岛链防御（archipelagicdefense）”将中国的海洋活动空间压缩到第一岛链以内，封堵中国向海发展的战略努力。具体来说，中国海岸线漫长且海洋邻国众多，由于绝大多数海洋邻国或多或少涉及南海问题，故而与海洋邻国之间的关系状况直接决定了中国周边安全环境的状况。美国及其盟友在南海频繁的军事行动使得南海成为大国地缘竞争的前沿阵地，导致南海问题热度持续不减。作为大国，无论是出于国家利益抑或是民族情感，都很难想象中国会因安全压力而放弃对南海合法利益的诉求。美国强化南海介入只会导致中国采取相应的反制措施，使这一区域长期处于动荡不安的状态。在这种背景下，中国不得不始终将安全利益置于战略决策考量的趋前位置，以致严重削弱中国推进“海上丝绸之路”与“海洋强国建设”的战略资源和能力。正如中国人民大学教授时殷弘所言，中国对外战略“当前最突出的问题是它们的两个最重要的方面（两项重中之重），即对美和对亚洲邻国的关系与政策都在一定意义上被‘锁在’海洋战略竞争、海洋领土争端以及海洋权益争执之中”。这种局面一旦形成和结构化，将给中国的长远发展强加巨额成本，打击中国进一步发展崛起的潜力。
五、余论：中国如何应对成本强加战略
本文是一项结合经验事实考察与理论机理透视的国际战略研究，从特朗普政府的南海政策调整入手，对美国南海政策调整的理论基础“灰色地带”理念，调整后的政策特征“灰色地带化”及相关政策表现，以及深藏在政策现象之后的战略实质成本强加战略及其运作逻辑进行了深入分析。笔者认为，遏制中国是当前美国南海最高战略目标。为了实现这一目标所选择的竞争战略类型是成本强加，这也是隐藏在美国南海政策表象后的战略实质。成本强加战略通过基于“灰色地带”战略理念的南海政策调整而运作，以“灰色地带化”的政策行为作为主要工具。成本强加战略的有效实施，凭借的是美国在南海较之于中国的若干“非对称性”竞争优势。运作的基本逻辑是以战略施压给中国强加“非对称性”竞争，引诱中国进入美国所精心设计的竞争陷阱，使中国背负四类巨大战略成本，即应对周边安全威胁的军事成本、维护南海主权的外交成本、“修正主义国家”形象的声誉成本和落实大战略部署的发展成本。美国希望通过持续性高成本投入所带来的重压迫使中国按照美国利益需要改变其南海政策行为，以构建符合美国利益的南海国际秩序，赢得南海战略竞争。
当前，中美南海安全关系进入战略竞争时代已是不争的国际政治现实。双边南海博弈呈现出前所未有的复杂性、风险性、多域性和不确定性，给中国南海维权维稳和经略周边增添了巨大变数。特别是中美长期性“成本强加
被动反应”竞争格局在南海趋向形成，这对于中国而言极为危险。战略环境的改变需要中国以科学、审慎的态度谋划布局南海政策，在不损害主权的前提下，应对美国成本强加战略所带来的安全压力，同时避免这种“非对称性”竞争格局的结构化。首先，中国在面对巨大安全压力的时候要有战略定力，防止因安全焦虑出现决策错误或战略冒进。对手的持续性回应是成本强加战略运作的关键，中国应该对自身南海利益的重要性有清晰的评估、分类和排序，分清利益类型的轻重缓急，明确潜在威胁与现实威胁，并针对不同的情况制定具体的应对策略，而不是盲目地回应美国的南海行为。其次，应当重视“净评估”的战略价值。冷战的历史证明了这一方法在里根政府赢得美苏竞争中所发挥的重大作用。根据中美双方的南海竞争现状进行必要的“净评估”，有助于中国更好地把握双方各自的竞争优劣势，探索有益于自身的“非对称性”竞争点，在竞争中实现“知己知彼”和“以己之长，攻敌之短”。第三，着力构建和谐稳固的周边安全大局。在南海议题上，美国终究是域外国家，其南海行为多依赖于域内国家的配合。近年来南海问题发展的相关事实表明，随着东南亚国家与中国之间经济联系的不断加强，前者更倾向于与中国通过国际协商、以制定具有普遍約束力的南海行为规范的方式“柔性”解决南海主权争端。在南海问题逐渐缓和，行为规范制定进程步入正轨的背景下，菲律宾等国追随美国与中国进行南海军事对抗的意愿并不高。但是当中国的南海行为过于强硬时，上述国家则更倾向于联合美国对中国予以制衡。因此，中国在处理南海事务的过程中要充分尊重周边国家的利益关切和情感，采取平等协商的方式，尤其要摒弃“胜利主义”的思想错误，以负责任的态度和行为推动“南海行为准则”的达成。
2017年以来，战略竞争日渐取代“接触”，成为特朗普政府处理中美关系的核心战略原则。2020年5月20日，美国国防部发布《美国对华战略方针》，其中认为“过去四十年，美国的对华‘接触’政策并没有达到使中国在政治与经济上发生美国希望之转变的目的”，因而“特朗普政府基于对中国的意图和行动、美国战略优势和不足的重新评估，采取了强化中美竞争的方式”，以应对来自中国的挑战。近三年来，在以“压制性回缩”为特征的大战略框架下，美国将中国视为威胁其全球霸权地位的“修正主义国家”，因此对中国发起全方位、多领域、针对性的系统化竞争攻势。当前中美安全关系进入“战略竞争”时代，已经成为中美两国学界和战略界的基本共识。部分学者甚至认为世界格局已经进入中美“新两极”状态，存在爆发“新冷战”的高危风险。在这种大背景下，遏制与反遏制或将是今后一段时期内中美博弈的常态。作为美国在印太地区拥有重要地缘战略利益的区域，南海之于美国战略价值显著加强。2017年，美国政府在《国家安全战略报告》中指责中国“在南海的岛礁建设等‘军事化’行为威胁南海航行自由和他国主权，损害地区安全稳定”。基于上述威胁认知，特朗普政府以“灰色地带”战略理念为理论基础，对其南海政策进行了显著调整。总体来看，调整后的政策特征可以概括为在常规军事力量存在、盟友安全纽带基础上，利用多种类型的高频次“灰色地带”行动，以增加介入南海的强度。本文将这种政策特征概念化为“灰色地带化”。
学界已有大量有关特朗普政府南海政策调整的研究成果。然而，其中存在一些不容忽视的不足之处：第一，相关讨论主要集中于对特朗普政府的南海政策和举措的事实性分析，关注问题多聚焦于美国政府说了什么、采取了什么行动及其所产生了什么影响。理论提炼结合经验考察的宏观国际战略研究成果数量相对有限。第二，既有文献在两个问题上已经达成了共识：一是美国南海政策调整对华制衡的指向性和竞争性;二是南海政策调整是美国推动印太战略的重要举措。但对美国南海政策调整所基于的战略理念、政策调整的战略实质两个方面的问题依然存在较大的争议。第三，关于当前美国发起对华南海竞争动因的解释，常见视角包括权力转移、地缘政治和话语权竞争三类。权力转移和地缘政治两种视角过于侧重宏观的结构性变量对美国南海战略决策的作用，且往往只将权力变量作为唯一影响因素。而话语权竞争则仅仅基于政策文本，以美国的利益诉求宣示解释行动，难以避免“文本行动”之间的差异性张力所带来的研究误差。
本文聚焦于行为体战略互动层面，尝试在既有研究成果的基础上，探究美国南海政策调整的战略理论基础，提炼美国南海政策调整和对华制衡与遏制之间的逻辑机制，分析美国南海政策调整的深层次战略实质。本文将特朗普政府的南海政策调整视为既成事实，以此为前提假定，结合经验观察与战略分析，对其内在逻辑与战略实质进行研究。
一、“灰色地带”：美国南海政策行为的理论基础
“灰色地带”是一个近年来引起广泛关注和讨论的新兴战略概念，既是一类具有共同特点的战略理念或行为实践，也可以用来描述某种国际事态或者冲突的性质。根据美军特种司令部2015年9月所发布的《灰色地带白皮书》，“灰色地带”是指一类介于国际冲突与体系和平二元状态之间的竞争互动。与传统的国家间冲突有所区别，这类竞争的发起和参与门槛较低，所涉主体范围涵盖了国家与非国家行为体两类。“灰色地带”是一种精心策划的审慎竞争策略，发起方通常寻求以一系列低于传统军事冲突门槛的“灰色地带”行动为支撑，以压缩竞争成本、规避武装冲突风险来创造有利于自身的国际环境。其竞争烈度因发起方竞争手段的选择而不同，但无论是哪种类型的“灰色地带”行动，其烈度都是位于和平与冲突之间的中间地带。近年来，美国已经不仅限于防范来自所谓“修正主义国家”发起的“灰色地带”威胁，而且将“灰色地带”行动作为一种实施国际竞争的战略工具。根据国内外学者的总结整理，“灰色地帶”行动具有如下特征：
第一，主体和手段多元性。与传统的国际冲突不同，“灰色地带”行动的参与主体并不限于国家行为体，还包括各种非国家行为体，如恐怖组织、叛乱武装等。此外，“灰色地带”行动的具体手段也呈多元化特征。美国国家安全咨询委员会在一份政策报告中总结了十类常见的“灰色地带”行动，包括网络信息战、秘密行动、特种战争、支持叛乱或恐怖活动、资助非正规军等。此外，“灰色地带”行动手段经常介于合法和违法之间，因此很难根据国际规范对其作出明确评判。实施主体也会采用间接的方式，运用非常规的政策工具实现利益预期。例如在领土争端等传统安全议题中使用经济援助或制裁、网络干扰、历史叙事等手段。
第二，目标隐蔽性。使对手难以把握“灰色地带”行动所追求的具体利益，是各类“灰色地带”行动所呈现出的共同特征。这种隐蔽性虽由实施主体营造，但并不意味着其缺乏清晰、明确的具体政策目标，而是为了掩盖其真实的战略意图。政策目标的隐蔽性可以有效管控竞争烈度，降低政策的执行成本。这种“小棒外交（small-stick diplomacy）”成为行为体在不愿引起武装冲突或他国的常规军事报复的同时，以一种“积极”的方式实现特定利益目标的理性选择。
第三，运作渐进性。美国学者马扎尔以“分段切香肠”来形容“灰色地带”行动的这种渐进性特征：“国家行为体以同步和整体化方式使用强制性国家权力手段，通过渐进的步骤来实现利益目标;通过可接受的成本来支持渐进的行动，从而充分发挥渐进主义的潜力”。需要指出的是，渐进性只代表“灰色地带”行动在大多数情况下所呈现的整体特征。而在一些特定条件下，“灰色地带”行动的发起国也可能会选择快速高效的一击，在对方作出反应之前制造符合自身利益的既成事实。
二、“灰色地带化”：内涵与政策表现
南海是美国实施印太战略的门户，是“世界贸易的支点和冲突的关键所在”和美国海洋霸权护持的重要场所。从地理位置来看，南海是印度洋与太平洋的地理结合部和进出印太地区的关键航道，也是美国构建印太秩序的地理枢纽。因此，美国以为唯有保持南海的“自由”“开放”，不因非安全事态升级出现秩序崩塌或被区域大国全面控制而封闭，其印太战略才有实施和推进的可能性。随着近年来中国的快速发展，美国深度担忧南海原有的地缘格局因此被打破，南海乃至印太地区的“战略均势向着有利于中国的方向急剧转移”，美国未来或将面临被彻底排挤出南海甚至印太地区事务的潜在风险。当前中美南海矛盾的性质是，一个处于霸权地位的海洋强国和一个正在崛起中的大陆强国围绕地区安全秩序的利益分歧。而中国海军现代化稳步推进和海上力量的全面增长激发了美国的战略焦虑，进而推动特朗普政府在南海采取更加强硬的介入政策，在不爆发尖锐大国冲突的前提下，遏阻中国独控南海的地缘风险。2017年，美国《国家安全战略》报告认为，“中国正在采取一种快速的军事现代化战略。这种战略旨在限制美国进入印太地区以便使中国在这一地区可以更加自由地采取行动”。综上，积极介入南海，对中国形成有效遏制，以确保自由进入权和秩序稳定性，是特朗普政府基于“灰色地带”理念对美国南海政策进行调整的基本地缘政治动因。本文将其调整后的南海政策特征概括为“灰色地带化”。 （一）“灰色地带化”的内涵
“灰色地带化”是美国南海政策调整后的政策特征呈现。在特朗普执政后，美国以“灰色地带”战略理念为理论基础，改变了以往单纯依靠军事手段的南海行为模式，转而通过政策工具的创新与变革——以一系列手段多元、成本相对低廉、烈度介于冲突与和平之间、目标高模糊性的“灰色地带”行动，作为谋求实现南海利益的主要政策工具。经过近三年的政策实践，当前“灰色地带化”已经成为美国南海政策最为突出的实践表现和最显著的行为特征，反映出美国在印太战略体系框架内对华遏制力度的增强。这既是目前中美南海竞争新态势的“新”之所在，也是美国南海政策行为调整所展现出的新趋势。当前特朗普政府在南海代表性的“灰色地带”行动包括强化“航行自由行动”、“议题联系”下印太联盟安全关系强化和推动南海问题多边化发展三类。
（二）“灰色地带化”的政策表现
1.强化南海“航行自由行动”
根据美国官方的声明，“航行自由行动”是美国政府对过度海洋权利主张的抵制宣示，所依托的主要政策工具是美国国防部主导下的军事行动。该行动早在1979年便由卡特政府推出，但是在2014年中美围绕南海岛礁建设问题发生争议之前，并没有被美国官方作为政策工具公开讨论。2015年，美舰“拉森”号以行使“无害通过权”为名穿越渚碧礁12海里内水域，挑战中国关于外国军舰“报备穿越”中国领海的权利主张。这一事件是美国重启南海“航行自由行动”，以此制衡和遏制中国的开端。在特朗普执政后，美国不顾中国的抗议，在中国实控南海争议区域采取了多次针对中国的高风险“航行自由行动”，应对所谓的中国在南海“第三种力量”不断增强的现实挑战。据统计，2019年美国在南海共计执行“航行自由行动”8次，频次较2017年（4次）和2018年（5次）分别增长了100%、60%。2019年11月，美军首次采用战斗舰参与“航行自由行动”，并在西沙与南沙两处海域同时进行了战术模拟，再次升级了行动的烈度和挑衅性。总体而言，当前美国的南海“航行自由行动”以其强大的海军力量和印太前沿军事存在为支撑，带有强烈的“灰色地带”行动特征，本质上是一种以维护国际法权利为由模糊真实意图的拒止行动（Denial Operations），目标在于“阻止对手采取军事行动来实现其政治目标”，使对手因确信其所采取的军事手段无法达成预期目标而放弃竞争。特朗普政府当前的南海“航行自由行动”呈现出以下新特点：
第一，对华制衡的针对性。南海“航行自由行动”蜕变为在“国际公共产品供给”名义下，夹带遏制中国“私货”的政策工具。依据美方此前的多次政策表述，“航行自由行动”在理论上不以特定国家为目标对象。但是，美国在南海的实际政策行为与其政策宣示差异巨大。2016年中菲“南海仲裁案”以来，中国与其他主权声索国之间的区域合作显著加强，南海问题持续降温，爆发地区性危机和冲突的安全风险得到有效管控。在南海秩序整体稳定的大背景下，中国对自身的南海维权行为进行了有效的克制，并未超越现行国际法的框架。然而，美国南海“航行自由行动”的频次和力度反而持续增强，甚至深入西沙海域，对中国南海主权构成威胁。美国的上述政策行为清晰地展现了其“维护国际法”的虚假性。
第二，行动常态化与机制化。南海“航行自由行动”已经不再是一种根据特定事态“一事一议”的权利主张和宣示行动，而成为美国机制化的对华竞争工具。一方面，扩大了美国国防部在执行南海“航行自由行动”方面的权限，使其获得了根据需要制定全年行动方案和不经白宫批准而采取行动的两项特权，增加了美国军方的自主性;另一方面，美国不再以中国具体的“过度主张”事例为行动辩护，转而采用模糊笼统的语言指责中国“谋求改变南海现存秩序”，并在此基础上“频繁实施行动”。中国国防部发言人任国强在2019年新闻发布会上明确指出，在当前南海形势整体向好的背景下，美国“不请自来”的行动是“在南海的兴风作浪和无事生非，是‘横行’而非航行”。
第三，叙事战争的强化。特朗普政府充分利用美国强大的媒体操控力，在高调开展南海“航行自由行动”的同时，通过加强对其国际宣传力度，为其频繁活动营造舆论氛围。美国上述举措是针对中国在南海行动的一种“叙事战争”（narrative war），意在宣传其“维护南海秩序”和“遏阻中国南海扩张行为”的正当性，同时刻画中国“修正主义国家”的形象，引导国内和国际舆论，创造有利于遏制中国的舆论环境。
2.“议题联系”下印太联盟安全关系强化
与强化“航行自由行动”类似，美国在此类活动中也刻意淡化对华安全竞争色彩，利用南海诸多议题之间的复杂联系，以其他议题，如维护国际法、海上反恐、海上人道主义救助等为名，充分利用其在该地区的既有同盟关系，同时扩大与非盟国之间的安全联系，以频繁的海上联合军事行动，宣示其在南海的军事存在和影响力，对中國的正常南海维权行为施加压力。截至2019年11月30日，美军与南海周边国家之间所开展的军事演习共计85次，“兵力涉及美海军、空军、海军陆战队、陆军以及海岸警卫队等军兵种，演习内容涵盖反舰作战、反潜战、水下作战、反水雷作战、丛林作战、网络空间作战、海域态势感知、人道主义援助与救灾、海上执法等多个领域”。
美国的上述“灰色地带”行动客观上产生了两种效果：
第一，提高南海整体军事化水平。美国及其同盟的军事行动导致“在南海问题上正在出现一个以美国为领导的，意在对付中国的新联盟。而这个新联盟所造成的一个局面似乎是要中国在南海问题上作出让步”。外部军事挑战使得中国周边安全压力陡增，必然迫使中国以选择强化南海防御能力和主权存在的行动作为回应，从而使南海长期处于整体高军事化水平。各方剑拔弩张的高危竞争格局也将破坏区域秩序稳定，干扰正常的南海合作机制建立。
第二，对盟友的南海政策行为形成规制，稳固同盟体系。双边安全条约所构建的同盟体系，是二战后美国所建立的亚太安全秩序的基轴和重要的战略依托，其稳固取决于建立在公认契约之上的一种关系型权威，即主导国向附属国提供一套有价值的政治秩序，以此换取附属国在一定程度上让渡部分主权权利，承认主导国统治的正当性。双方的行为在这种等级秩序中均受到约束。随着中国的崛起、美国的相对衰落，以及同盟体系制度设计所存在的缺陷，美国的亚太同盟体系面临失灵的问题。而通过联合盟友，以各类名目在南海实施“灰色地带”行动，可以维持盟友对美国履行安全保护义务和制衡中国的信心，同时避免因南海局势趋缓，菲律宾等盟国增强了在南海的行为自主性。 3.推动南海问题多边化
南海问题本质上是双边而非多边国际问题。多年来，中国始终积极推动与有关国家建立双边磋商机制，共同推动南海秩序的和平与稳定。域外国家介入数量和程度的增加是自2018年以来南海问题所呈现出的新特征，而美国在其中发挥了牵头作用。除邻近国家如澳大利亚、印度、新加坡等以外，美国还拉拢英法等国介入，推动南海问题向多边化方向发展，干扰中国利用双边机制维权和缓和矛盾。在介入方式上，域外国家主要通过派遣海空力量参加美国的“航行自由行动”或者参与南海军事演习，以此宣示其在南海的军事存在。例如，2018年10月2-19日，澳大利亚、新加坡、马来西亚、新西兰、英国在南海实施了代号为“五国团结-2018”的“国际安全演习”;2019年1月11-16日，美英两国在南海举行首次海上联合军事演习。对于美国而言，一方面，拉拢域外国家介入南海事务，可以有效增强南海局势的复杂性，使南海问题长期保持一定的热度，并推动其向着多边化的方向发展，干扰中国既定的南海政策。另一方面，南海“航行自由行动”对于美国来说具有“低风险、高回报”的益处，既降低了中美直接冲突的风险，又以相对低廉的战略成本在南海制造不稳定态势，阻止南海局势向着对华有利的方向发展。
需要特别强调的是，南海政策行为“灰色地带化”调整的同时，为了弥补上述介入方式所存在的不足，美国在南海的单边军事介入行为也异常活跃（见下表）。
三、对华成本强加：美国南海政策的战略实质
马克思强调：“如果事物的表现形式和事物的本质会直接合而为一，一切科学就都称为多余的了。”透过具体的国际政治现象，探索隐藏在背后的高层次战略逻辑是战略研究的重要任务。因此，本章在前述经验研究的基础上，采用战略透视的方法，尝试探寻隐匿于美国南海政策“灰色地带化”现象之后的战略实质，将分析视角升至美国的南海对华竞争战略层次。
当前美国政府基于“灰色地带”战略理念的南海政策调整，其战略实质是通过实施成本强加战略，借此主导中美南海竞争格局，最终在南海实现遏制中国的战略目标。根据国际战略学的相关理论，战略目标的实现需要运作某种战略类型，而运作所需的工具则是具体的政策行为。体现在本文的逻辑关系中，可以说，为了实现遏制中国的南海战略目标，美国选择成本强加作为其南海竞争战略。其运作是基于“灰色地带”战略理念所进行的南海政策调整，并将调整后的“灰色地带化”的政策行为作为战略工具，试图凭借其在南海的若干“非对称性”对华竞争优势，通过强行将中国拉入其精心设计的南海竞争中，以相对低廉的成本投入主导竞争走势，并以此使中国背负巨大的竞争成本，迫使中国因无力承担持续性的高竞争成本而改变其南海政策行为，或者因战略透支而竞争失败，从而被迫接受美国所主导的国际秩序。
（一）成本强加战略的内涵
成本强加战略的运作逻辑是一国利用自身的相对优势将巨大的竞争成本强加给竞争对手，以迫使其在两种结果中作出选择：在明显不利的基础上持续竞争或者选择退出竞争。该战略力图最大程度地增加竞争对手的资源负荷，打击其发起威胁的能力和潜力。成本强加战略最初由里根政府于1983-1991年间系统应用于对苏战略竞争。该战略的成功运作拖垮了资源总量处于劣势的苏联，迫使其主动退出霸权竞争。而日益恶化的战略处境又迫使戈尔巴乔夫进行改革并客观上为美对苏实施“和平演变”创造了条件，间接推动了冷战的终结。冷战后，这一战略得以延续，并对美国霸权地位的鞏固发挥了重要作用。大致从2008年全球性金融危机开始，部分美国战略研究人员开始讨论如何故技重施，再次利用成本强加战略应对中国崛起所带来的潜在挑战。在特朗普执政后，尽管美国官方并未正式使用“成本强加”这一名词，但是其文件表述与政策实践均显示出了非常明显的成本强加意愿，表明成本强加战略已经由单纯的政策和学理性讨论正式进入了美国对华竞争战略工具箱。作为一种国家安全战略类型，成本强加战略的特殊性体现在以下三种假定上：
第一，长期性竞争假定。与追求快速克敌制胜的战略类型不同，成本强加战略着眼于大国之间的长期性竞争，寻求通过循序渐进地引导对手持续参与高成本投入的竞争，迫使其因过度战略消耗无力维持竞争关系而改变政策行为，从而从根源上瓦解现实和潜在的外部敌人。在这种竞争状态下，国家行为体并不以简单利用权力优势迫使对手屈服为最优选择，而是寻求在动态博弈中针对竞争对手的弱点，形成并利用“非对称性优势”（Asymmetric Advantages）实现对特定对手的持续性成本强加，最终达到“以压促变”的目的。
第二，和平竞争假定。成本强加战略寻求在实现竞争目标的同时，妥善处理与特定对手长期性竞争关系，避免双方陷入互不得利的冲突甚至相互摧毁的战争状态。这一战略否认大国竞争必为零和的传统现实主义观点，强调将竞争烈度控制在介于战争与和平之间的中间状态。虽然军事手段是不可或缺的战略工具，但是该战略的不同之处在于“聚焦于如何在和平时期使用潜在军事力量，即军事力量的发展、建设、部署和展示，以此来影响竞争对手的选择，使之有利于己方的战略目标”。因此，军事力量虽然只是长期性竞争的一个组成部分，但在和平、危机和冲突时期具有重要的影响力。
第三，“非对称性”竞争假定。成本强加战略的基础是一国相对于竞争对手的“非对称性”竞争优势。这种优势包含了非常丰富的内容，可以是战略资源相对数量、军备发展水平等物质性优势，也可以是资源汲取能力、政治凝聚力、国际道义支持等非物质性优势。“非对称性”竞争优势可以使战略施动方始终保持相对低廉的竞争成本，以此获得对竞争节奏和走势的主导。正如一个富裕国家可以通过追求一种迫使对手采取低效率战略的方式击败一个处于弱势的挑战者，但是最好的战略——尤其是针对一个资源有限的超级大国——使用有针对性的投入来提高对手竞争成本，转移其资源，并削弱其跟上节奏的能力。这种竞争成本可以概念操作化为如下六类（见表2），以便在抽象概念与经验事实之间建立联系。 （二）成本强加的基础：美国南海“非对称性”竞争优势
成本强加战略的实施涉及两个问题：一是如何将不利的高成本竞争强加给对手，确保其长期性参与;二是如何在实现上述目标的同时，避免因战略施压过度而引发互不得利的高烈度大国冲突。这两个问题在逻辑关系上构成一个战略悖论：战略实施方的竞争关系塑造力，即激发目标对手进行长期性高成本竞争意愿的能力与对手所受挑战的利益重要性正相关。利益重要性越大，对手越有意愿受实施方的战略牵引参与竞争。但利益重要性也与竞争对手诉诸武力的意愿呈正相关关系，过度的安全压力会促使对手铤而走险，选择冲突而非竞争的方式维护自身安全。美国南海政策“灰色地带化”调整，客观上为其解决这一悖论提供了现实可能性。美国之所以在南海能够利用多种“灰色地带”行动实施成本强加战略，就是因为依托于在这一区域若干“非对称性”竞争优势。
第一，美国在南海地缘政治博弈中的地位优势。南海问题在宏观上涉及三组关系：第一组是中国与其他南海主权声索国之间的双边关系;第二组是中国与东盟之间的关系;第三组是中国与美日等深度介入南海的域外大国之间的关系。美国兼具东盟长期以来“大国平衡战略”所依赖的“离岸平衡者”、菲律宾等南海主权声索国与日本等相关域外介入国的盟国、主导性海洋强国与体系霸权国三重身份，且是这三组关系的关键连接点。多种联系通道将美国置于“超然平衡者”的位置，使其有条件利用各方之间的利益矛盾，选择干涉的方式和手段。此外，由于不存在具体的南海主权利益诉求，美国在南海问题上的心态更加超然，这也使其在南海的行动可以更加自由多元。
第二，中美南海利益重要程度的“非对称性”。一方面，对于美国而言，南海充其量只是其重要的海外利益。这使美国拥有广阔的政策选择空间，可以根据战略环境变化及时作出调整。至于中国，南海诸岛是其固有领土，南海问题是关系到国家主权完整和安全的国家核心利益。这使其政策调整成本较高，政策回旋余地相对有限。这种“非对称性”优势有利于美国对中国的南海行为进行牵引。例如为了有效监控和回应美国频繁的南海“航行自由行动”，中国不得不增加在南海的相关部署，客观上为其增加了巨大的行动成本;另一方面，美国在中美南海博弈中，将中国的回应措施作为调节其竞争烈度的标志，使中国在竞争中始终处于被动回应的状态。根据罗伯特·杰维斯的界定，“标志是声明或行动，它们携带的内在证据能证明所投射的形象是正确的，因为人们相信这些声明或行动和行为体的能力与意图密不可分”。标志之所以可以作为战略决策的可靠性依据是因为其对于被观察行为体来说成本太高或者过于重要，故其很难采取欺骗和伪装措施。在动态博弈中，理性行为体通常会刻意掩藏自己的真实意图和底线，以此增加博弈策略选择的主动性。然而，南海问题对于中国的意义过于重大，因此其很难掩饰自己的真实意图与立场。由此美国可以从中国的回应中探明其真实底线，并在此基础上调控竞争烈度与节奏，实现对竞争博弈的主导。
第三，中美海洋实力的“非对称性”。美国在南海所拥有的“非对称性”竞争优势，集中表现为美国南海政策工具的多样性。首先，政策工具的多样性使美国拥有更大的政策选择空间，多种工具的综合使用不仅令对手难以把握其真实意图，而且在保障有效性的同时增加了政策选择的灵活性，并为政策调整留出了足够空间;其次，盟国的广泛参与分担了美国在南海所支付的行动成本;最后，美国拥有经略海洋的悠久传统、强大的海军实力和主导性海洋强国的霸权地位。相比而言，中国在很长的历史时期是一个“内向”发展的大陆国家，追求的是一种符合自身安全和发展需要的“有限海权”。虽然近年来中国海军在现代化建設方面成果卓著，但是中国仍然以防御性力量为主要特征，“奉行积极防御的国防与军事战略，同时根据国际局势和军事技术变化，进行相应的战略调整”。海军主要聚焦于“按照近海防御、远海防卫的战略要求，加快推进近海防御型向远海防卫型转变，提高战略威慑与反击、海上机动作战、海上联合作战、综合防御作战和综合保障能力”，与美国之间存在着巨大的实力鸿沟，且短期内不可能完全弥补。双方之间的上述差异使得美国在南海竞争中拥有明显的战略资源优势，随之也相应拥有更强的高成本投入竞争施加能力和长期性承受力。
（三）对华成本强加的运作机制
“以己之长，攻敌之短”是成本强加战略有效运作的核心要义，深刻体现在目前美国的南海政策实践中。美国在南海实施对华成本强加战略的逻辑机制在宏观上体现为如下四个阶段：
四、对中国的影响评估
为了实现在南海战略竞争中遏制中国的目标，美国基于“灰色地带”理念对其南海政策进行了调整。“灰色地带化”是调整后的政策特征，具体表现为美国在南海所实施的多种类型的“灰色地带”行动。战略实质是通过上述行动对华实施成本强加战略。美国南海政策的调整，推动着中美南海安全关系向着“大国竞争”战略主导下“遏制与反遏制”的方向发展。这种安全格局将对中国周边安全环境产生巨大的负面影响，客观上增加了中国的南海行动成本，威胁中国国家安全与海权发展，阻滞中国维护其南海主权权利和保护其日益增长的海外利益。具体而论，特朗普政府所发起的南海对华竞争将给中国的南海行动强加多种成本。中美“非对称性”南海竞争格局的趋向形成是一种极具危险性的外部风险，须引起高度重视和警惕。
第一，应对周边安全威胁的军事成本。南海诸岛的归属问题涉及中国的主权与领土完整、国家形象以及中国与周边众多国家之间的外交关系，对中国周边安全有无法回避的重大战略意义。2018年以来，特朗普政府的南海政策单方面“强加竞争”给中国，从而使得中美双方在该海域的安全关系陷入一种高度危险的战略竞争中。美国利用多种“灰色地带”行动持续强硬介入，极大地增加了中国所面临的周边安全压力。美国希望通过挑战中国的南海主权，促使中国产生非理性的安全焦虑心理，无差别地回应任何现实和潜在风险，投入更多的战略资源来加强南海军事防御能力，从而背负巨大的成本。苏联的历史证明，现代核大国难以在战争中被击垮，但是完全可能因资源过度透支而被拖垮。如何在维护自身安全利益的前提下防止重蹈历史覆辙，避免被美国牵引陷入其精心设计的成本强加陷阱，是当下中国南海战略决策需要认真思考和审慎应对的棘手问题。 第二，维护南海主权的外交成本。长期以来，中国政府以“坚持与地区国家共同维护南海和平稳定，坚定维护各国依据国际法在南海享有的航行和飞越自由，积极倡导域外国家尊重地区国家的努力，在维护南海和平稳定问题上发挥建设性作用”作为处理南海主权争议的基本政策原则，始终致力于与周边国家通过和平协商和推动建立“南海行为准则”共同维护南海安全秩序的和平与稳定。为了构建符合美国利益需要的南海和印太秩序，美国基于“实用主义”的国际法理解，将中国在南海合法的开发建设行为解读为“在灰色区域的渐进式扩张”，即在南海运用低烈度方式强化对争议岛礁和海域的占领，以此制造既成事实，使南海问题地区化和减少国际干预，确保对中国有利的争议性结果。担心“中国正在建造进攻性军事系统，能够控制所谓的第一岛链内的海洋和空域，并将力量投射到第二岛链。它公然将南中国海军事化……试图直接挑战美国在印太地区的地位”。基于以上因素，特朗普政府日益强化以制衡中国为目标的南海介入行动，意图搅乱南海局势，造成南海局势的持续动荡，使得中国在南海问题上的努力无效。安全压力或将迫使中国增加南海防御及应对突发事件的军事能力。这种努力不仅损害中国关于南海军事化问题的国际承诺公信力，而且会促使其他提出南海主权诉求的中小国家因安全恐惧自愿或被动倒向美国，以制衡中国南海军事能力的增强。简而言之，美国的介入体现了“楔子”战略的逻辑，在中国与其他南海主权声索方之间制造矛盾和隔阂，增加中国构建以普遍约束力的行为准则来稳定南海秩序的外交成本。
第三，“修正主义国家”形象的声誉成本。叙事战争是“大国竞争”中的常用策略，意在利用宣传引导来塑造对手的国际形象。特朗普政府将这种行动作为美国南海军事介入能力的补充。美国以其强大的舆论引导能力，渲染所谓中国在南海执行“修正主义政策”，“无视国际法的普适性权威”，以强制力对邻国施行“侵略”和“霸凌”，以影响他国和其他国家民众的对华认知。从理论上来说，国家形象不仅关系到中国自身南海维权所处的舆论环境，还和他国对华政策倾向与合作意愿密切联系，是中国经略周边的大战略不可或缺的组成部分。美国以叙事战争实施成本强加战略的逻辑，则正是抓住了中国国际宣传能力相对弱和海洋邻国因地缘安全恐惧而对华信任不足的竞争缺陷，希冀在国际社会固化中国的“负面国家形象”，抵消中国近年来通过“讲好中国故事”、主场外交、“人类命运共同体”建设等积累的正面形象因子。这种局面将以两种机制增加中国南海行动甚至外交活动的声誉成本：其一，在美国社会培养并形成对华战略竞争意识，深化中国“假想敌”形象。这种方式类似于里根政府刻意将苏联渲染为“邪恶帝国”，以最大限度凝聚国内共识和获取政策支持的策略。美国乔治·华盛顿大学教授罗伯特·萨特（Robert sutter）认为，强力回应中国挑战的竞争共识已经在美国两党、政府、国会和民间形成。竞争共识的形成客观上消解了美国国内“接触派”的政策作用，从而使美国军方和“鹰派”政客制衡中国的南海强硬政策更易在国内得到广泛支持。美国民众对华负面认知一旦完全确立，在短时间内则很难被改变，更会长期影响中美正常交往;其二，在全球化时代，任何国家都不可能罔顾国际社会舆论来实施对外政策，即使体系霸权国美国也不例外。叙事战争引导国际社会形成先入为主的、符合美国利益需求的中国认知，而非基于真实的中国行为，恶化中国的国际舆论环境，不仅不利于中国主导南海合作进程的推进，而且使得中国任一南海行为都可能引发国际舆论的猜忌和指责。这种“修正主义国家”的声誉成本虽然无形，但实则影响更深且久远。
第四，落实大战略部署的发展成本。从地缘上来看，南海是中国的三大边缘海之一，是中国南部的海洋屏障和“走向海洋”的重要战略通道，对当前中国两项大战略部署——“海上丝绸之路”和“海洋强国建设”的稳步推进至关重要。而美国在这一海域着力构建对中国的“包围圈”，企图利用“岛链防御（archipelagicdefense）”将中国的海洋活动空间压缩到第一岛链以内，封堵中国向海发展的战略努力。具体来说，中国海岸线漫长且海洋邻国众多，由于绝大多数海洋邻国或多或少涉及南海问题，故而与海洋邻国之间的关系状况直接决定了中国周边安全环境的状况。美国及其盟友在南海频繁的军事行动使得南海成为大国地缘竞争的前沿阵地，导致南海问题热度持续不减。作为大国，无论是出于国家利益抑或是民族情感，都很难想象中国会因安全压力而放弃对南海合法利益的诉求。美国强化南海介入只会导致中国采取相应的反制措施，使这一区域长期处于动荡不安的状态。在这种背景下，中国不得不始终将安全利益置于战略决策考量的趋前位置，以致严重削弱中国推进“海上丝绸之路”与“海洋强国建设”的战略资源和能力。正如中国人民大学教授时殷弘所言，中国对外战略“当前最突出的问题是它们的两个最重要的方面（两项重中之重），即对美和对亚洲邻国的关系与政策都在一定意义上被‘锁在’海洋战略竞争、海洋领土争端以及海洋权益争执之中”。这种局面一旦形成和结构化，将给中国的长远发展强加巨额成本，打击中国进一步发展崛起的潜力。
五、余论：中国如何应对成本强加战略
本文是一项结合经验事实考察与理论机理透视的国际战略研究，从特朗普政府的南海政策调整入手，对美国南海政策调整的理论基础“灰色地带”理念，调整后的政策特征“灰色地带化”及相关政策表现，以及深藏在政策现象之后的战略实质成本强加战略及其运作逻辑进行了深入分析。笔者认为，遏制中国是当前美国南海最高战略目标。为了实现这一目标所选择的竞争战略类型是成本强加，这也是隐藏在美国南海政策表象后的战略实质。成本强加战略通过基于“灰色地带”战略理念的南海政策调整而运作，以“灰色地带化”的政策行为作为主要工具。成本强加战略的有效实施，凭借的是美国在南海较之于中国的若干“非对称性”竞争优势。运作的基本逻辑是以战略施压给中国强加“非对称性”竞争，引诱中国进入美国所精心设计的竞争陷阱，使中国背负四类巨大战略成本，即应对周边安全威胁的军事成本、维护南海主权的外交成本、“修正主义国家”形象的声誉成本和落实大战略部署的发展成本。美国希望通过持续性高成本投入所带来的重压迫使中国按照美国利益需要改变其南海政策行为，以构建符合美国利益的南海国际秩序，赢得南海战略竞争。
当前，中美南海安全关系进入战略竞争时代已是不争的国际政治现实。双边南海博弈呈现出前所未有的复杂性、风险性、多域性和不确定性，给中国南海维权维稳和经略周边增添了巨大变数。特别是中美长期性“成本强加
被动反应”竞争格局在南海趋向形成，这对于中国而言极为危险。战略环境的改变需要中国以科学、审慎的态度谋划布局南海政策，在不损害主权的前提下，应对美国成本强加战略所带来的安全压力，同时避免这种“非对称性”竞争格局的结构化。首先，中国在面对巨大安全压力的时候要有战略定力，防止因安全焦虑出现决策错误或战略冒进。对手的持续性回应是成本强加战略运作的关键，中国应该对自身南海利益的重要性有清晰的评估、分类和排序，分清利益类型的轻重缓急，明确潜在威胁与现实威胁，并针对不同的情况制定具体的应对策略，而不是盲目地回应美国的南海行为。其次，应当重视“净评估”的战略价值。冷战的历史证明了这一方法在里根政府赢得美苏竞争中所发挥的重大作用。根据中美双方的南海竞争现状进行必要的“净评估”，有助于中国更好地把握双方各自的竞争优劣势，探索有益于自身的“非对称性”竞争点，在竞争中实现“知己知彼”和“以己之长，攻敌之短”。第三，着力构建和谐稳固的周边安全大局。在南海议题上，美国终究是域外国家，其南海行为多依赖于域内国家的配合。近年来南海问题发展的相关事实表明，随着东南亚国家与中国之间经济联系的不断加强，前者更倾向于与中国通过国际协商、以制定具有普遍約束力的南海行为规范的方式“柔性”解决南海主权争端。在南海问题逐渐缓和，行为规范制定进程步入正轨的背景下，菲律宾等国追随美国与中国进行南海军事对抗的意愿并不高。但是当中国的南海行为过于强硬时，上述国家则更倾向于联合美国对中国予以制衡。因此，中国在处理南海事务的过程中要充分尊重周边国家的利益关切和情感，采取平等协商的方式，尤其要摒弃“胜利主义”的思想错误，以负责任的态度和行为推动“南海行为准则”的达成。