摘  要：特朗普任期内，美国国会涉港立法活动较奥巴马任期内更加活跃，涉港立法数量和通过率激增，为美国全面介入香港事务提供了所謂“法律依据”。在此期间，美国国会共提出40余项涉港议案。其主要意图为干涉所谓香港“人权”和选举事务;策动涉港问题国际化，联合国际反华势力干涉香港事务;将所谓香港“自治”程度与美国“给予”香港的所谓特别待遇挂钩;对维护香港稳定的人员实施所谓制裁措施。美国国会涉港立法使美国政府对香港事务的干涉长期存在，严重损害了中美关系的健康发展;增加了中国政府解决香港有关问题的难度，助长了反中乱港势力的嚣张气焰，对香港繁荣稳定产生了消极影响。中国政府须对美国国会涉港立法活动保持警惕，采取必要的有针对性的反制措施。

关键词：美国国会;香港;涉港立法;中美关系

中图分类号：D613  文献标识码：A  文章编号：2096-3378（2021）03-0073-10
　　美国第115—116届（2017—2020年）国会期间，不断通过立法手段对中国内政实施所谓“长臂管辖”。在进行涉台、涉藏、涉疆立法干涉的同时，香港也成为其立法干涉的重要对象。这一阶段，美国国会涉港立法数量激增，有多项法案获得通过并被签署为所谓“法律”，对香港的繁荣稳定产生了十分消极的影响，损害了中国的核心利益。从研究现状来看，国内相关研究主要聚焦美国行政部门对香港事务的干预。比如，胡婷认为特朗普上台后美国“全政府”对华战略中的香港政策表现出“主体捆绑”与“立体干涉”的鲜明特征[1]。李环认为，近年来美国关注香港事务的层级有所提升，对所谓民主、人权、自由等议题的表态增多[2]。刘恩东提出，要通过进一步完善与香港基本法实施相关的制度和机制来应对美国对香港的“民主输出”问题[3]。此外，沈本秋对2007—2012年美国对香港事务的介入进行了分析[4]。谷文艳探究了香港回归时美国在香港的经济利益和政策[5]。张建、张哲馨探讨了香港回归以来，美国国会介入香港事务的方式和影响[6]。郭永虎对1984—2014年美国国会对香港事务的干涉进行了历史考察[7]。综上，当前学界以美国国会为视角的相关研究比较薄弱。从研究时段来看，已有研究集中探讨了美国国会在2017年以前介入香港事务的主要活动，对特朗普任期内美国国会的最新立法动态及其影响的关注较少，目前尚无专门论著。鉴于此，本文以特朗普任期内美国国会涉港法案或决议案文本为研究对象，综合分析美国国会涉港法案的特征、内容及其影响。
　　一、美国国会涉港立法活动的新特征
　　（一）涉港立法数量激增
　　第115—116届国会期间，美国国会涉港立法数量创近20年来新高。1984年5月3日，美国国会众议院提出首个所谓“支持香港人民自决的共同决议案”，由此开启了美国国会涉港立法恶例。据统计，从1984年到2016年间，美国国会围绕所谓香港民主与人权、选举、出口管制、新闻自由等议题，提出近70项涉港议案。从涉港立法数量来看，30余年来，美国国会年均提出的涉港议案（包括所谓法案和决议案）数量为2项左右。特朗普时期，美国国会涉港提案的数量激增，仅两届国会就提出了40余项涉港议案。在《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“香港国家安全法”）出台前后，有近20项涉港议案被提出。美国对香港“修例风波”以及香港国家安全法的关注，造成其国会内的涉港议案以此为导火索开始猛增。此外，这还有深层次的原因：在美国“印太战略”背景下，香港特区已成为美国遏制中国的前哨阵地。其国会与白宫均卷入美国“全政府”对华战略中，在利用香港打压中国问题上形成强烈“共识”。
　　（二）通过率较高
　　近年来，美国国会涉港立法活动提速明显，相关法案被签署成所谓“法律”的比例较高。自所谓“1992年美国—香港政策法”出台后到特普朗政府之前的20余年间，所谓“香港人权与民主法案”早在2014年就被提了出来，但始终未能走到所谓“法律”这一阶段。然而特朗普时期，共有5项法案最终被签署为所谓“法律”，成“法”率接近23%。美国国会涉港“立法效率”异常的高。以所谓“2019年香港人权与民主法案”为例，该法案自被提出后就一路“绿灯”，获得美国国会参众两院高票通过。许多涉港提案采取“一致通过”“无人反对”“声音投票”等表决方式，其中“声音投票”（通常在议案争议较小、态度明显时采取的表决方式）既不记名也耗时较短。这种怪异“效率”达1992年以来的最高水平。这表明，美国国会内部民主党和共和党对涉港议题的态度基本一致。第115—116届国会期间，特普朗对美国国会两院通过的涉港法案可谓“照单全收”。这也说明美国国会与总统在干涉香港事务上的意见渐趋统一。
　　（三）主题和诉求更加明确
　　特朗普时期，美国国会涉港立法的企图明确，即直接干涉所谓香港的“人权与民主”。据统计，在22项涉港提案中直接与所谓“人权与民主”相关的议案就达15项。当前，美国所谓涉港立法更加强调意识形态属性，而美国在港经济利益被排在“退而求其次”之列。这与冷战刚结束后，美国国会制定的所谓“1992年美国—香港政策法”有较大不同。当时，美国国会涉港立法最为关注如何保持美国在港经济利益不受影响，包括美国在港航空、航运、通讯、旅游、文化、体育业务等利益诉求。当前，美国国会的涉港诉求发生转向，所谓“人权”“民主”等意识形态标签被重点强调，其在港经济利益诉求逐渐淡化。
　　（四）强调涉港法案的干涉力度和可操作性
　　特朗普时期，美国国会涉港立法的诉求更加“务实”，逐渐摒弃了仅表达立场的“声援式”立法。以所谓“2019年香港人权与民主法”为例，该法的诸多条款都要求美国行政部门采取实际的干涉措施。这一所谓“法律”提出的制裁措施，以及相关管制物资的出口限制，对暴力乱港分子的包庇和纵容具有很强的操作性。这种干涉强度是以往的涉港立法不具备的。此外，其涉港立法还有鲜明的指向性特征，一方面明确哪些人可以得到美国政府“包庇”，另一方面明确哪些人将得到美国所谓涉港“法律”制裁。所谓“2019年香港人权与民主法”在签证政策方面，竟为因反中乱港活动而遭逮捕、拘留的有关人员提供签证支持。 　　其三，通过一系列外交举措对华施压。在涉港立法提案文本中，美国国会经常使用“敦促”“呼吁”“应该”等外交辞令对中国政府和香港特区政府施压。2017年6月29日，在香港回归祖国20周年前夕，美国众议院通过编号为422的决议案，“敦促”中国政府确保香港居民基本权利得到有力保障。2019年8月，在反中乱港分子暴力祸乱香港之际，美国众议院通过一项名为所谓“与香港站在一起决议案”。该决议案的核心诉求有二：一是“呼吁”香港特区政府与反中乱港分子谈判，满足他们的无理要求;二是对香港特区政府和警察提出所谓“谴责”。共和党参议员瑞克·斯科特于2020年3月3日提出编号为526的决议案，污蔑中方不尊重所谓香港“人权”，并以此为由向国际奥委会施压，要求取消中国2022年冬季奥运会举办权。
　　其四，对反中乱港分子提供所谓“政治庇护”。在香港国家安全法颁布实施前后，美英两国即着手帮助“港独”头目外逃。美国国会抛出以所谓“香港安全港法案”为代表的一系列法案，为反中乱港分子提供“政治庇护”。这些法案的核心要旨基本相同，即为反中乱港势力提供海外“避难所”，使“港独”头目能在国外继续“祸乱”香港。在这些法案中，美国国会将反中乱港分子粉饰为所谓“因和平表达政治观点或参与政治活动而遭受迫害的人”;并将其指定为美国人道主义第二类优先关切的“难民”，规定在其申请入境美国时要简化审批手续。影响更恶劣的是在编号为6974的法案中，美国国会企图授权美国总统承认香港特区为“独立”于中国之外的“国家”。在相关法案中，美国国会还裹挟英、澳、加等盟国共同为“乱港”头目提供庇护场所，干涉中国内政。美国国会立法活动妄图通过所谓“国内法”为美国干涉香港事务“赋权”，为反中乱港分子“唱赞歌”。此举是美国在国际社会上法律霸权主义、强权政治的重要表现。其虽未能得逞，但对中国政府打击反中乱港势力，保护香港长期繁荣稳定，维护国家主权、安全与发展的核心利益极为不利。
　　四、美国国会涉港立法活动的负面影响
　　从第115—116届国会涉港立法活动的发展动态来看，美国成为影响香港局势的最大外部因素。美国国会则成为影响美国政府涉港决策和活动的最重要主体。美国国会通过涉港立法活动介入香港事务，其中有6项法案（包括3项专门涉港的法案）最终成为所谓“法律”，其余大多数法案或决议案止步于议案提交阶段。所谓涉港“法律”对美国的香港政策影响最大。其他未成为所谓“法律”的议案虽未对美国政府构成实质性约束，但也会使美国政府在制定涉港政策时予以“适当吸收”。大量涉港议案的提出把香港推向了国际负面舆论漩涡，损害了香港良好的国际形象。无论涉港议案是否成为所谓“法律”，美国国会涉港立法活动都会造成诸多负面影响。
　　（一）对美国行政部门介入香港事务施加所谓“法律”影响
　　美国国会所谓涉港“法律”试图用更加强硬条款，使美国政府涉港活动“合法化”、常态化。在中美关系新态势下，不排除相关所谓涉港“法律”被美国行政部门选择性执行及人为放大，其潜在的负面影响极大。涉港法案一旦成为所谓“法律”，将对美国行政当局的香港政策产生直接影响。它将对美国白宫和国务院形成所谓“法律”约束力。比如，在所谓“2019年香港人权与民主法”生效后，美国国会不断催促美国政府实施。2020年4月19日，佩洛西就通过推特敦促特朗普应迅速地开始执行所谓“香港人权民主法”。
　　（二）助长了反中乱港势力的破坏活动
　　美国国会以立法形式对反中乱港分子提供各种援助，为其提供了鼓噪“香港问题国际化”的物质基础。近年来，美国国会主要通过美国国家民主基金会资助的非政府组织联系香港反对派和有关团体。2018年，美国国家民主基金会向美国国际事务民主协会拨款20万美元，向非政府组织“香港人权监察”拨款9万美元，以资助其活动;通过美国国际事务民主协会等分支机构，以相同的方式与“香港记者协会”“公民党”“工党”和“民主党”等组织保持密切联系;其2018年对香港特区投入的资金约为44.3万美元[8]。在所谓“2020年进一步综合拨款法”中，美国国会拟拨款150万美元资助所谓香港“民主计划”。
　　此外，美国国会频繁的涉港立法活动为香港反对派和激进势力更加肆无忌惮地从事反中乱港活动提供了所谓“法律”保护伞。以所谓“2019年香港人权与民主法”为例，其规定：“如果有香港市民因为参加非暴力抗争而被政府拘捕，美方不会以此为由拒绝批准其学习或工作签证”。这很明显成为反中乱港分子的“护身符”，实质是为反中乱港分子“撑腰”和“铺后路”。2019年香港“修例风波”发生后，以所谓“2019香港人权与民主法”为代表的众多涉港法案为疯狂打砸烧、残害无辜市民、践踏法治、危害社会秩序的暴力犯罪分子“撑腰打气”，向反中乱港势力发出了严重错误的信号，刺激了其“乱港”“谋独”的欲望和野心。
　　（三）刺激了美国盟友进行涉港干预的連锁反应
　　美国国会涉港立法对美国盟友引发了恶劣的连锁反应。欧美在香港问题上“高度一致”。所谓“2019年香港人权与民主法案”于2019年6月在美国众议院提出后不久，欧洲议会于2019年7月17日通过香港决议案2732（RSP），向香港特区政府提出10多项“要求”。“2019年香港人权与民主法案”被签署成所谓“法律”后，英国也通过立法活动干涉香港事务。2020年2月25日，英国下议院一致通过所谓“香港法案2019—2021”。其向英国政府提出有关1984年《中英联合声明》和所谓香港“人权”要求的法案，并就香港居民的入境事宜作出规定，包括授予其在英国居住的权利等。意大利也跟风美国，其众议院外交委员会于2019年12月3日通过一项涉港决议案，“要求意政府与欧盟一同针对所谓港警‘滥用武力’的情况进行独立调查，支持释放被捕示威者的立场”[9]。
　　（四）激化了香港各阶层的矛盾
　　美国国会涉港立法加剧了以下几对关系的“对立化”趋势：中国中央政府与香港反对派的关系，香港特区政府与香港反对派的关系，反中乱港分子与香港执法者的关系，爱国爱港人士和“港独”势力的关系，等等。美国国会的立法介入进一步拉大了香港社会的对立程度，增加了香港社会的撕裂情绪，严重阻碍了香港政制健康发展进程，严重破坏了香港营商环境。反对派一直人为制造对立、对抗，将社会拖入泛政治化的旋涡，造成香港社会撕裂[10]。美国国会通过涉港立法充当香港反对派的“靠山”，使香港各政治派别之间的矛盾凸显，在重大议题上更加走向对立。 　　（五）对香港未来发展信心的负面影响
　　美国国会的立法介入不仅影响香港的政局发展，而且对香港的经济和民生也产生了消极作用。美国在所谓“2019年香港人权与民主法”中，将香港经贸地位与香港自治地位挂钩，甚至以此提出威胁。美方取消或威胁取消所谓特别待遇，阻挡不了香港发展繁荣的方向，也阻挡不了香港继续融入祖国、贡献国家、获取更大发展空间的大势。香港是中国的香港，香港事务纯属中国内政，任何外国无权干涉。
　　（六）对香港维稳人员和防暴物资供应的负面影响
　　所谓“2019年香港人权与民主法”提出，对包括香港特区政府官员和警察在内的有关人员实施拒绝入境、冻结在美资产等形式的“制裁”。其潜在的负面影响不容忽视。2020年1月30日，美国国会提出所谓“香港如水法案”，呼吁美国根据可以冻结任何侵犯“人权”的非美国公民资产的“全球马格尼茨基人权问责法”和“国际紧急经济权力法”，对任何所谓“打压”香港言论、结社、集会、示威自由的政府官员进行全球“制裁”，并向那些代表官员或与他们合作的公民或公司施以同样“制裁”。这可能对上述人员产生一定的心理压力。此外，所谓“禁止向香港警察商业出口涵盖军用品法”规定，禁止美国公司向香港执法部门出口某些“非致命”人群控制装备，要求美国国务院向国会提交报告，详细陈列过去五年美国向香港出售的防卫性装备。
　　（七）对中国宪法与香港基本法在香港实施的负面影响
　　美国国会通过所谓涉港法案，无视中国宪法和香港基本法，肆意干预香港事务。这是对中国司法主权的严重侵犯和挑衅，给中国宪法与香港基本法所确立的香港人民的基本人权和民主秩序构成了严重危害。不仅如此，美国国会还通过立法将原本已经过时、失效的《中英联合声明》的地位提高到与香港基本法平行的高度。这是对香港基本法法律地位的挑战。1997年7月1日，香港回归祖国后，《中英联合声明》中所规定的与英方有关的权利和义务已经全部履行完毕。《中英联合声明》作为一个历史文件，不再具有任何现实意义，对中国中央政府对香港特区的管理也不具备任何约束力[11]。美国国会在多项涉港所谓“法律”文件中妄称，中国政府和香港特区政府应遵守《中英联合声明》和香港基本法。彭斯甚至在演讲中威胁：如果美方要与中方达成经贸协议，中方必须遵守1984年签署的《中英联合声明》所做的承诺[12]。此举一是试图将涉港问题置于所谓“国际条约”框架之下，对确立“一国两制”方针的中国宪法极不尊重;二是诱导反中乱港势力寻求英美等西方势力的支持，使其产生“去国家化”甚至“港独”幻觉。
　　五、结  语
　　自中华人民共和国成立以来，美国国会就不断通过立法活动干预中国内政。尤其是在“全政府”对华战略实施之后，美国国会立法干涉中国内政的速度、力度、深度与广度都在加大且持续推进。特朗普时期，美国国会涉港立法的广度和强度显著增强。美国国会与行政部门在涉港问题上高度“配合”，二者已经达成“共识”：将香港作为中美战略博弈的棋子，在香港强推所谓“人权外交”和港版“颜色革命”，并以此对华施压、遏制中国。第115—116届国会期间的一系列涉港法案充分反映了美国国会的上述诉求。但是，美国国会炮制的所谓“涉港法案”对中国来说是无效的，不具有任何国际法的合法性基础。美国国会利用其“国内法”介入香港事务已经侵犯了中国领土主权和中国内政，是对立法权的滥用。
　　当前，拜登政府在对华战略上所展现的竞争性乃至对抗性保守政策有所加强。在涉港问题上，美国国会与行政部门依然会密切“合作”，利用香港议题干涉中国内政。在香港国家安全法的震慑和约束下，美国國会通过立法支持反中乱港势力发起“暴乱”活动的可能性变小，但是必须警惕其以所谓香港“人权问题”为幌子推行强权政治与霸权主义。尽管美国通过所谓“人权”议题影响中国稳定和发展的能力在逐步缩小，但美国国会立法活动会在国际上制造舆论漩涡，影响中国和香港特区良好的国际形象。
　　中国政府须对美国国会涉港立法活动保持警惕，并针对美国国会立法活动采取有针对性的反制措施。比如，永久性制裁美国国会涉港法案主要提案议员及其家属以及为其提供金融服务的机构。同时，要提升反制举措的威慑力，降低美国国会通过负面立法介入香港事务的负面影响。要在坚持“一国两制”、贯彻香港基本法的基础上，建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制，大力推进香港经济发展、政制建设、民生改善，加强对香港青少年的宪法、基本法和维护国家安全法的宣传教育，使其牢固树立国家观念，增强民族认同和文化认同，增强抵御美国干预香港事务的内力。

参考文献：

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[4]  沈本秋.试析2007年以来美国对香港事务的介入[J].国际问题研究，2012（1）：72-83.

[5]  谷文艳.美国在香港的经济利益和经济政策[J].现代国际关系，1997（6）：9-12.

[6]  张建，张哲馨.香港回归以来美国国会对香港事务的介入及其影响[J].太平洋学报，2017（7）：25-35.

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[10]  坐言起行，用发展切实破解香港社会深层次问题[N].新华每日电讯，2019-09-06（3）.

[11]  白云怡.外交部：《中英聯合声明》是历史文件  已不具现实意义[EB/OL].（2017-06-30）[2020-04-26].https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnK3P6v.

[12]  彭斯宣扬经贸与香港挂钩，想吓唬谁？[EB/OL].（2019-08-20）[2020-04-26].https：//baijiahao.baidu.com/ s？id=1642385199012584807&wfr=spider&for=pc.

责任编辑：孙德魁