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旅游是个跨界产业，不能仅定位于第三产业的龙头老大。而关于旅游的综合改革，为的是发展大旅游的目标。何为“大旅游”，就是旅游覆盖一、二、三产业，拉动一、二、三产业。这就意味着在旅游发展过程中，一定要形成产业交融，而不是孤零零地建个景区，建个酒店。
那么，旅游综合改革应该改革什么？三个重点，一是改体制，二是改要素，三是改环境。从当前的旅游市场环境和我国经济的发展来看，我们正在做的事，是前人从来没有干过的伟大事业，对此，我们要放眼、放胆，不必为自己设限，甚至可以超出旅游说旅游，超出地方看地方，超出项目论项目。
评长论短话“报告”
应该说，全国旅游工作会议的报告是个好报告。
对于整个报告，有三点，我记忆犹新。第一点是汪洋副总理的指示，比较系统，尤其是里面强调了三次手段和目的；第二点是对目前行业存在问题把握比较准，尤其是结构性问题方面；第三点是专门拿一个部分描述世界和中国的旅游发展趋势，这是一个信号，说明旅游改革已经进入到转折期。
报告虽然不错，但我觉得还是不过瘾。虽然在报告里对改革说了一部分，但是说得不够透彻，里面有局限性，如旅行社如何、饭店如何，景区如何等，这是一种自我束缚，我们不能仅局限于小旅游之中。
有一个核心问题不能不谈，即制约旅游发展的因素到底是什么，是不是和我的工作有直接的关系，是不是在我的权限范围之内。如此，方能和中央对表，和政府呼应起来。报告里还有一个大的欠缺，即没有对企业这块说话，我认为这一点同样是不能回避的。
2012年，星级饭店全国1万多家，27亿利润；2013年估计全行业亏损。2012年，旅行社有4亿的利润，2013年同样亏损。面对两个传统主体的行业亏损的格局，作为一个行业主管部门，难道不应该发点声吗？可以借此谈一谈整个行业的转型升级嘛。
作为行业主管部门，怎么帮助企业，至少在市场上可以隔空发声，建议酒店行业求大，求高，求奢华的风气应该制止。我想这种发声，在市场上是会起作用的，毕竟培育一种完善的机制需要多种手段。
旅游行业亏损的大企业说，我们碰到困难，旅游局实在够不着，帮不上忙。然而作为旅游主管单位，我们能不能帮着说说话呢！还有，中型和小企业的困难是什么，这么多农家乐，他们的困难到底是什么？小旅行社，小门市，他们困难又是什么？
对于旅游主管单位，如果不了解企业的困难，又谈何产业培育？没有产业培育，又谈何行业发展？所以，我认为这个问题在报告里是一个欠缺，应该要补足。
就旅游投资发展来说，现在的行业状态是，两个投资主体，一个是政府，一个是企业，企业投资里面房地产投资为主，矿老板为辅，传统旅游企业投资微乎其微。现在的问题是，有些地方政府的积极性有点过了，或者说，正是地方政府求规模，豪华，品牌，高端，求来求去，才是为下一阶段旅游发展的泡沫化埋下了一个大大的隐患。
作为旅游主管部门，我们的尺度是什么呢？现在地方政府好不容易重视旅游了，我们不能一棒子打死，去遏制其积极性吧。如果说形成村村点火，户户冒烟的格局，这就是好事吗？将来这些东西谁来消化？总不能像房地产一样，又把负担加到老百姓头上吧。
所以，我觉得像这些事情恐怕都得深入研究一下，而旅游局的工作也面临着三中全会之后怎么改革，怎样推进，怎么转型升级，怎么上台阶的问题，原来传统的熟悉的工作方式必须扭转，原来的发展理念，工作理念必须调整。一定意义上说，这也是一种革命。
那么，这种革命在全国旅游系统怎么体现出来？我相信，如果我们的工作到位，对企业就是推动，而现在难做的是，需要协调有关部门，帮助企业解决困难，通过开放正推改革，通过问题倒逼改革，强化软开发，适度硬开发，强化资源整合，减少各自为政。
报告里面有句话，“世界旅游这些年的增长，中国贡献了30%”，这句话是非常给力的话，且说明一个问题，即现在不是中国走向世界的时候，是世界离不开中国的时候。我认为应该成为一个热点新闻。
问题是，在“世界化”方面，我们怎样才能为企业争取更多的空间，扩大更多的权利。这里面，第一我们不能满足国际组织里面的话语权，还要有规则制订权，至少要参与规则的制定；第二要有市场的维护权，9千万人出去，碰到这样那样的事情不能光靠使领馆吧，除了使领馆，旅游应该干什么，恐怕将来这块是最难做的，也是最需要做的；第三要有价格的协调权，之前从来都是老外定价格，我们接受，现在应该是我们定价格他们接受了，包括付款的时间，国际旅游组织的组织权、规则权。
北京搞了一个“世界旅游联合会”，这就是一个创举，这就是中国人发起，然后联系世界，建立国际组织。国际组织就是这么一步一步培育出来的。中国搞10个、20个国际旅游组织不为多。因为很长一段时间，在这些组织上，基本上都是欧美人把握主导权，我们跟着敲边鼓，打酱油。
所以，不是简单“走出去”，“走出去”这个语言已经落后了，我们现在的语言是“世界化”，这意味着视野的根本调整。世界化是什么，是站在整个世界的视野上来看中国旅游的发展，看中国旅游对世界的影响，看世界旅游对中国的影响。
中国旅游世界化，世界旅游中国化。我认为这些东西在《报告》里说一说给力，我开始听得很兴奋，后来却听来听去觉得不太给力，所以提点建议，当然报告如何不是最重要的，重要的是在新的时代，在一个全面深化改革的时代，在一个转型升级的时代，工作思路怎么调整。
旅游局该干哪些事儿
中国旅游发展35年，形势从来没有像今天这么好。
1964年，国务院成立中国旅行游览事业管理总局，那时是外交部代管，到1983年升格为国家旅游局。1986年时第一次在国务院常务会议上提出旅游局升部的议题，当时李鹏总理说了一句话：“什么时候旅游创汇一百亿美元就可以考虑了。”
当时的会议记录我看了，那次谷牧同志很恼火，因为这是他力主的。 第二次是2001年，国家旅游局又提出升格为部的议题，这次是通过国务院的全国旅游工作会议提出来的，朱镕基总理说了一句话：“旅游挺好的，为什么要升部？”说的大家很心寒。
现在升部的事是不用谈了，我们关心的是旅游局存在的必要性何在？下一步的大部制改革，很容易使旅游局边缘化，如果被合并就边缘化了，到那时候我们怎么办？这里的核心不在于旅游产业规模有多大，以及地位有多高，更重要的是我们应该抓的事情，应该发挥的职能是不是发挥出来了，这才是核心问题。
1998年国务院机构调整，九个工业部门被撤销，钢铁、汽车、机械、纺织、煤炭等，这些都是大部，但是到现在大家觉得这九个工业部门撤销也没有什么，国民经济照样在正常运转。现在的形势确实很好，包括我们争取了很多年的《旅游法》现在也出台了。
《旅游法》是有了，谁才是执法主体；《国民旅游休闲纲要》制订并由国务院办公厅颁布了，又由谁来落实呢？这是非常现实的问题，其不取决于旅游产业规模，而取决于我们的职能。
从旅游行政管理的角度来说，下一步是旅游行政管理体系的改革或调整的问题，这个问题我们应该如何应对，或者说为什么要有旅游局，我们存在的价值是什么，存在的必要性又是什么？
从全世界来看，旅游局的主要功能都是做市场促销，当然各个国家处于不同的发展阶段，旅游局的职能有所不同，但几乎没有像中国的各级旅游局如此抓这个产业的。所以有的时候我就会怀疑，这个方向对吗？
甚至有的地方提出，要从旅游行业管理转向旅游产业管理，我是不赞成这个观点的。旅游产业需要旅游局来管理吗？产业的发展是市场化的，市场化有其规律性发展，按照我们现在这样的工作发展导向，那旅游局可能会变成旅游规划局，变成旅游招商引资局，我们真正该管的事儿在哪儿呢？
现在的形势是政府主导形成热点、企业跟进形成热流、消费拓展形成热潮。但是往往形势好的时候，一些深层次的问题就被掩盖了。每年我在全国看近一百个地方，对于旅游局的工作，有的时候就会觉得我们怎么突然变成中心了？
最近这一年多，我觉得在全国的旅游发展里有一个导向性的问题，不是关于入境旅游和出境旅游这方面的，而是旅游局到底要干什么？正是因为有这三个“热”，我们的重视才要提高一个台阶。反过来想，如果我们的工作不得力，这个产业照样发展，我们的存在是否会很尴尬。
因此，我们必须要完成一些转换，不要满足于现在行业规模有多大、总收入有多少、各地领导如何重视。
其中，一个核心的转换是，我们要从重视产业发展转型公共。这几年国家旅游局强化产业融合，给旅游开出了一个新天地，但最重要的是公共。作为一个政府行政管理部门，如果没有公共性的职能，就没有存在的必要性。
所以，我们要强化公共，包括旅游的市场营销，公共环境，公共产品，公共项目，公共服务。现在有些旅游局在这方面已开始意识到了，比如北京市旅委专门设了公共服务处，有些省级旅游局对旅游的公共服务也有意识了，如杭州旅游局，五万辆自行车、信息中心的这套东西，做出来了，就是旅游局铁打的江山。
现在作为一种生活要素，旅游已经具有刚性，而具有刚性的生活要素里必有公益的成份，所以旅游如何促进公益，这是我们下一步需要做的一篇大文章。有了强化公共和促进公益，我们才能形成综合推进，这是转换职能的一个根本点。
目前，旅游发展的最大短板是，旅游的公共性没有充分发挥出来，公益性刚刚开头。至于六个要素哪个是短板就不重要了，因为有强大的市场机制，有强大的社会投资力量，哪里是短板，社会的投资就进去了，用不着我们操那么大的心。
可是公共和公益的事情如果政府部门不操心，就没有人操心。如果旅游局不操这份心，就叫旅游局瞎使劲。我们现在的产业规模很大了，市场潜力更大，这是大家普遍看好的产业，但是，如果我们的手脚太长，就等于妨碍了市场。
旅游作为社会事业，如何强化公共、促进公益。这个问题可能是一个根本性的问题，如果这个问题不尽快突出，如果不尽快发挥出来，那旅游局就没有存在的必要性，因为我们所做的事别人都可以做。
因此，我们要研究一些旅游局不干别人就干不了的事。什么事呢，有两件，一是市场促销，恰恰因为旅游产品具有公共性产品的特点，才需要旅游局尽力，各个省市旅游局既有海外促销的任务也有国内促销的任务，这是其他任何部门也替代不了的，这也是全世界旅游局以这个为主的主要原因。第二就是公共和公益，这也是其他部门干不了的，其他部门干不了就必须是我们干的事。
总体而言，市场能做的不需要我们做，地方政府能做的不需要我们做，其他部门能做的也不需要我们做，如果把这两方面抓住了，《旅游法》、《国民旅游休闲纲要》有了执法主体，就等于我们创造了一个好的发展环境。
从问题中找改革重点
我们旅游发展成就突出，但是也存在一些问题，其主要表现为：
（1）模式转换。从空间格局看，处处是小城镇，却不见休闲度假区。小城镇应该说建设水平还是不低的，但是没见到好的休闲度假区。
（2）理念转换不到位，路径依赖仍然存在。景区主导的传统模式必须要转化，否则的话总是想着这儿建个景区，那儿建个景区，就很难超越。
（3）城市建设未与资源品质相协调。现在我们是二流休闲，三流度假，城市建设还配不上我们的资源。
（4）城市总体文化氛围不足，工业化环境突出。由于城市的总体文化氛围不足，所以就使得工业化这一方面更加强化，在这方面我们需要做点大文章。
（5）落后的模式，缺乏一流产品。这就涉及到整个模式的配置问题，而这个配置在我国恐怕是有难度的。
（6）缺乏休闲体系，夜生活单薄。我们城市中央休闲区，基本概念就是上海新天地、北京的什刹海，就是这样一片街区。
（7）细节仍需完善，服务环境需要提升。这些方面应该说目前我们与西方的差距还比较大。 （8）重复建设。现有的建设项目多数属于近距离中水平的重复建设。这个影响是战略性的影响。
（9）急需新品牌的塑造。即塑造目的地的大品牌，而不只是产品品牌。
（10）模式单一，拉动不足。现在人均花费比较低，恐怕和这个模式有直接关系。因此，需要整合资源，促进增值。
以上这十个问题，大体上分这么几类：第一类是有无问题，比如没有城市中央休闲区。第二类是粗细问题，细节决定成败，这就需要在人才引进和人才培养方面下工夫。第三类是内外问题，一方面叫本地需求，一方面叫外来需求，到一定程度，我们旅游一定是以外来需求为主。第四类是高低问题，我们现在是底线水平不足，高线的拉动力不足，所以需要把高低问题融合好。最后一类是文野问题，需要增加一些文化元素、文化符号和文化氛围。
旅游发展中存在的问题出来了，接下来就是如何围着这些问题，分出轻重主次，并寻找改革的突破点了。总的来说，我给出的改革重点有5个，下面且听我将其一一道来：
1、创新体制机制
想要创新体制机制，先要构造一个发展的公共平台，应该说这是我们创新体制机制的一个最终的落脚点，就是和谐社会的理念，提供社会服务，创造发展商机。
第二要创建一套合理的机制，即政府主导，部门支持，市场主体，企业运作，社会参与，利益协调，和谐发展，这是一个完整的运行机制。在这里政府主导的成分是必须要有的，但不能什么都搀和。
旅游的发展要成为我们各个部门工作的新的增长点，由此也会形成地方经济新的发展格局。有些部门觉得旅游和自身无关，实际上不然，旅游的发展和各个部门都相关，一定会构造成新的工作增长点。
现在我们已经构建了一个好架构，但是这样的架构国内的情况也有所不同，国际情况差别更大，对不同的模式要有不同的比较。比如，同样是旅游委的模式，原来的上海旅游委就存在一定问题，由于问题一直不能解决，于是2010年就又调整成旅游局了。北京是在2011年把旅游局升格为旅游委，由于效率比较高，也比较能够解决问题，所以直到现在其职能主体地位一直发挥的都很好。
旅游主管部门有四个方面的任务，即要帽子，争政策，创机制，定程序，这四个方面都要争取，尤其是在机制和程序方面。如酒店建成了需要评星，可是往往这种前置性的程序最重要。如果说能够有这样的前置程序，犯的错误就会少一点。
对于公共服务，包括开拓市场、提升质量、创新产品、树立品牌、培育环境等五个方面的任务，绝不是旅游局单独能做下来的，而是需要各个部门的协同才能真正做到位。
在运行机制方面，旅游局有两个重点，一是发展旅游集团，二是组建新型旅游集团。在社会运行机制方面，就是如何在旅游发展的过程中增加就业机会，进而增加创业机会，形成一个铺天盖地的格局。
总体而言，就是铺天盖地与顶天立地相结合，所谓的顶天立地就是大集团、大企业，而所谓的铺天盖地就是老百姓的参与。这样的社会运行机制形成了，老百姓能够分享发展的成果，能够得到改革的实惠。
2、丰富运营要素
传统的概念，大旅游是行、游、住、食、购、娱这六个方面，这六个方面我们都已经具备了，当然有的板长一点，有的板短一点。新兴的要素，尤其从休闲度假的角度来说还要增加六个字：文、深、慢、漫、精、境，即文化、深度、慢节奏、浪漫、精品和环境。
只有这十二个要素揉在一起，我们才会形成完整的旅游休闲度假的要素体系。每个要素下都要靠产品支撑，现在我们具备了好基础，但是参差不齐，长短不一，需要填平补齐，这是一个根本性的内容。
丰富运营要素和改革没有直接关系，但是这里确实需要有改革意识，需要改革性的突破。就像高尔夫、博彩，要没有点改革的意识怎么可能呢？以博彩为例，船到了公海就可以博彩。中国不做，大把的钱让外国人赚走，让香港人赚走，让澳门人赚走。所以很多新产品的创造都需要研究改革性的突破。
3、开拓发展要素
这是一个改革重点，因为发展要素涉及到各行各业，每个产业都需要发展要素。资源、资金、土地、人才、信息、科技、文化、管理、产权这九类发展要素里，目前在全国旅游行业里都没有形成要素市场，要素作用不足，国际化程度低，这是普遍的情况。
短版制约就意味着短缺升值。对我们来说，要素市场开拓涉及到两个方面：一方面就是有些东西应该构造比较独立的旅游要素市场，比如旅游土地的利用，应该有专门的规定，专门的一些政策，这样才可能把资源盘活。
宁波曾经办过三届全国旅游招商引资会，现在想努力变成全国旅游发展要素交易会。天津滨海新区也在构思这个题目，可以一南一北，北边是滨海新区办，南边可以由宁波办。其实无论南北，谁能将各类发展要素充分盘活，谁才能对当地旅游发展起到实质性的推动作用。
4、完善社会要素
一般都说二元结构，对于我们来讲不只是一个二元结构的问题，是三元结构的问题。一个是传统的城乡二元结构，还有一个内外二元结构。将来我们是一个外来需求占很大比重的情况，外来的人口也会占很大比重，只不过是流动人口，所以很自然，就意味着我们的整个治理体系和其他地方就有所不同。
实际上很多旅游发达地区都面临着这么一个问题，所以归纳起来叫做三元结构。这样一个三元结构就使我们的治理理念，包括运行机制都会有所不同。国际上也是如此，比如泰国，组建了八百人的旅游警察部队，就是因为它也面临三元结构，旅游警察部队就是专门为外来人服务的。
在治理难点上，首先是发展不平衡，地区不平衡，内部又有一个城乡不平衡，这是客观存在的问题。同时还会构造心理的不平衡，这种心理不平衡现在还没有体现出来，到一定程度，这种情况一定会发生，就是老百姓仇视外来人，在某一个阶段会产生，如果这个时候我们做得好，老百姓的就业和创业机会就有了，当然就会欢迎外来人，这是个心理的变化过程。
人来多了，就会变成价格高地，就会直接影响到当地老百姓的生活。越是旅游的热点地区越是价格高地，这就涉及到价格高地和发展机会的关系。在这个过程中，如果我们只注重大企业，不注重铺天盖地的发展，老百姓就会抵制。
桂林就是这么个过程，一开始叫做“桂林山水甲天下，到了桂林住地下”，这是一个接待与运营要素的制约。之后就是一句话，“天上的飞机多了，地上的母鸡少了”，老百姓开始有意见。但是到最后，桂林很多国有企业转制，大批的下岗人员没人闹事，大家就是一句话，摆一个米粉摊子就可以养活一家人，为什么要去闹事呢？
5、优化环境要素
现在的中国和发达国家相比，实际上最大的差距就在环境上。我们的目标是世界一流目的地，所以要弥补自然环境，提升人文环境，整治市容环境，完善经营环境，强化休闲环境，优化交通环境，协调景观环境，严格保护环境，创造好的发展环境。而要做到这些，就需要整个社会的动员机制和社会的运行机制，才可能把这个事情做好。这是一个最复杂的事情。
那么，旅游综合改革应该改革什么？三个重点，一是改体制，二是改要素，三是改环境。从当前的旅游市场环境和我国经济的发展来看，我们正在做的事，是前人从来没有干过的伟大事业，对此，我们要放眼、放胆，不必为自己设限，甚至可以超出旅游说旅游，超出地方看地方，超出项目论项目。
评长论短话“报告”
应该说，全国旅游工作会议的报告是个好报告。
对于整个报告，有三点，我记忆犹新。第一点是汪洋副总理的指示，比较系统，尤其是里面强调了三次手段和目的；第二点是对目前行业存在问题把握比较准，尤其是结构性问题方面；第三点是专门拿一个部分描述世界和中国的旅游发展趋势，这是一个信号，说明旅游改革已经进入到转折期。
报告虽然不错，但我觉得还是不过瘾。虽然在报告里对改革说了一部分，但是说得不够透彻，里面有局限性，如旅行社如何、饭店如何，景区如何等，这是一种自我束缚，我们不能仅局限于小旅游之中。
有一个核心问题不能不谈，即制约旅游发展的因素到底是什么，是不是和我的工作有直接的关系，是不是在我的权限范围之内。如此，方能和中央对表，和政府呼应起来。报告里还有一个大的欠缺，即没有对企业这块说话，我认为这一点同样是不能回避的。
2012年，星级饭店全国1万多家，27亿利润；2013年估计全行业亏损。2012年，旅行社有4亿的利润，2013年同样亏损。面对两个传统主体的行业亏损的格局，作为一个行业主管部门，难道不应该发点声吗？可以借此谈一谈整个行业的转型升级嘛。
作为行业主管部门，怎么帮助企业，至少在市场上可以隔空发声，建议酒店行业求大，求高，求奢华的风气应该制止。我想这种发声，在市场上是会起作用的，毕竟培育一种完善的机制需要多种手段。
旅游行业亏损的大企业说，我们碰到困难，旅游局实在够不着，帮不上忙。然而作为旅游主管单位，我们能不能帮着说说话呢！还有，中型和小企业的困难是什么，这么多农家乐，他们的困难到底是什么？小旅行社，小门市，他们困难又是什么？
对于旅游主管单位，如果不了解企业的困难，又谈何产业培育？没有产业培育，又谈何行业发展？所以，我认为这个问题在报告里是一个欠缺，应该要补足。
就旅游投资发展来说，现在的行业状态是，两个投资主体，一个是政府，一个是企业，企业投资里面房地产投资为主，矿老板为辅，传统旅游企业投资微乎其微。现在的问题是，有些地方政府的积极性有点过了，或者说，正是地方政府求规模，豪华，品牌，高端，求来求去，才是为下一阶段旅游发展的泡沫化埋下了一个大大的隐患。
作为旅游主管部门，我们的尺度是什么呢？现在地方政府好不容易重视旅游了，我们不能一棒子打死，去遏制其积极性吧。如果说形成村村点火，户户冒烟的格局，这就是好事吗？将来这些东西谁来消化？总不能像房地产一样，又把负担加到老百姓头上吧。
所以，我觉得像这些事情恐怕都得深入研究一下，而旅游局的工作也面临着三中全会之后怎么改革，怎样推进，怎么转型升级，怎么上台阶的问题，原来传统的熟悉的工作方式必须扭转，原来的发展理念，工作理念必须调整。一定意义上说，这也是一种革命。
那么，这种革命在全国旅游系统怎么体现出来？我相信，如果我们的工作到位，对企业就是推动，而现在难做的是，需要协调有关部门，帮助企业解决困难，通过开放正推改革，通过问题倒逼改革，强化软开发，适度硬开发，强化资源整合，减少各自为政。
报告里面有句话，“世界旅游这些年的增长，中国贡献了30%”，这句话是非常给力的话，且说明一个问题，即现在不是中国走向世界的时候，是世界离不开中国的时候。我认为应该成为一个热点新闻。
问题是，在“世界化”方面，我们怎样才能为企业争取更多的空间，扩大更多的权利。这里面，第一我们不能满足国际组织里面的话语权，还要有规则制订权，至少要参与规则的制定；第二要有市场的维护权，9千万人出去，碰到这样那样的事情不能光靠使领馆吧，除了使领馆，旅游应该干什么，恐怕将来这块是最难做的，也是最需要做的；第三要有价格的协调权，之前从来都是老外定价格，我们接受，现在应该是我们定价格他们接受了，包括付款的时间，国际旅游组织的组织权、规则权。
北京搞了一个“世界旅游联合会”，这就是一个创举，这就是中国人发起，然后联系世界，建立国际组织。国际组织就是这么一步一步培育出来的。中国搞10个、20个国际旅游组织不为多。因为很长一段时间，在这些组织上，基本上都是欧美人把握主导权，我们跟着敲边鼓，打酱油。
所以，不是简单“走出去”，“走出去”这个语言已经落后了，我们现在的语言是“世界化”，这意味着视野的根本调整。世界化是什么，是站在整个世界的视野上来看中国旅游的发展，看中国旅游对世界的影响，看世界旅游对中国的影响。
中国旅游世界化，世界旅游中国化。我认为这些东西在《报告》里说一说给力，我开始听得很兴奋，后来却听来听去觉得不太给力，所以提点建议，当然报告如何不是最重要的，重要的是在新的时代，在一个全面深化改革的时代，在一个转型升级的时代，工作思路怎么调整。
旅游局该干哪些事儿
中国旅游发展35年，形势从来没有像今天这么好。
1964年，国务院成立中国旅行游览事业管理总局，那时是外交部代管，到1983年升格为国家旅游局。1986年时第一次在国务院常务会议上提出旅游局升部的议题，当时李鹏总理说了一句话：“什么时候旅游创汇一百亿美元就可以考虑了。”
当时的会议记录我看了，那次谷牧同志很恼火，因为这是他力主的。 第二次是2001年，国家旅游局又提出升格为部的议题，这次是通过国务院的全国旅游工作会议提出来的，朱镕基总理说了一句话：“旅游挺好的，为什么要升部？”说的大家很心寒。
现在升部的事是不用谈了，我们关心的是旅游局存在的必要性何在？下一步的大部制改革，很容易使旅游局边缘化，如果被合并就边缘化了，到那时候我们怎么办？这里的核心不在于旅游产业规模有多大，以及地位有多高，更重要的是我们应该抓的事情，应该发挥的职能是不是发挥出来了，这才是核心问题。
1998年国务院机构调整，九个工业部门被撤销，钢铁、汽车、机械、纺织、煤炭等，这些都是大部，但是到现在大家觉得这九个工业部门撤销也没有什么，国民经济照样在正常运转。现在的形势确实很好，包括我们争取了很多年的《旅游法》现在也出台了。
《旅游法》是有了，谁才是执法主体；《国民旅游休闲纲要》制订并由国务院办公厅颁布了，又由谁来落实呢？这是非常现实的问题，其不取决于旅游产业规模，而取决于我们的职能。
从旅游行政管理的角度来说，下一步是旅游行政管理体系的改革或调整的问题，这个问题我们应该如何应对，或者说为什么要有旅游局，我们存在的价值是什么，存在的必要性又是什么？
从全世界来看，旅游局的主要功能都是做市场促销，当然各个国家处于不同的发展阶段，旅游局的职能有所不同，但几乎没有像中国的各级旅游局如此抓这个产业的。所以有的时候我就会怀疑，这个方向对吗？
甚至有的地方提出，要从旅游行业管理转向旅游产业管理，我是不赞成这个观点的。旅游产业需要旅游局来管理吗？产业的发展是市场化的，市场化有其规律性发展，按照我们现在这样的工作发展导向，那旅游局可能会变成旅游规划局，变成旅游招商引资局，我们真正该管的事儿在哪儿呢？
现在的形势是政府主导形成热点、企业跟进形成热流、消费拓展形成热潮。但是往往形势好的时候，一些深层次的问题就被掩盖了。每年我在全国看近一百个地方，对于旅游局的工作，有的时候就会觉得我们怎么突然变成中心了？
最近这一年多，我觉得在全国的旅游发展里有一个导向性的问题，不是关于入境旅游和出境旅游这方面的，而是旅游局到底要干什么？正是因为有这三个“热”，我们的重视才要提高一个台阶。反过来想，如果我们的工作不得力，这个产业照样发展，我们的存在是否会很尴尬。
因此，我们必须要完成一些转换，不要满足于现在行业规模有多大、总收入有多少、各地领导如何重视。
其中，一个核心的转换是，我们要从重视产业发展转型公共。这几年国家旅游局强化产业融合，给旅游开出了一个新天地，但最重要的是公共。作为一个政府行政管理部门，如果没有公共性的职能，就没有存在的必要性。
所以，我们要强化公共，包括旅游的市场营销，公共环境，公共产品，公共项目，公共服务。现在有些旅游局在这方面已开始意识到了，比如北京市旅委专门设了公共服务处，有些省级旅游局对旅游的公共服务也有意识了，如杭州旅游局，五万辆自行车、信息中心的这套东西，做出来了，就是旅游局铁打的江山。
现在作为一种生活要素，旅游已经具有刚性，而具有刚性的生活要素里必有公益的成份，所以旅游如何促进公益，这是我们下一步需要做的一篇大文章。有了强化公共和促进公益，我们才能形成综合推进，这是转换职能的一个根本点。
目前，旅游发展的最大短板是，旅游的公共性没有充分发挥出来，公益性刚刚开头。至于六个要素哪个是短板就不重要了，因为有强大的市场机制，有强大的社会投资力量，哪里是短板，社会的投资就进去了，用不着我们操那么大的心。
可是公共和公益的事情如果政府部门不操心，就没有人操心。如果旅游局不操这份心，就叫旅游局瞎使劲。我们现在的产业规模很大了，市场潜力更大，这是大家普遍看好的产业，但是，如果我们的手脚太长，就等于妨碍了市场。
旅游作为社会事业，如何强化公共、促进公益。这个问题可能是一个根本性的问题，如果这个问题不尽快突出，如果不尽快发挥出来，那旅游局就没有存在的必要性，因为我们所做的事别人都可以做。
因此，我们要研究一些旅游局不干别人就干不了的事。什么事呢，有两件，一是市场促销，恰恰因为旅游产品具有公共性产品的特点，才需要旅游局尽力，各个省市旅游局既有海外促销的任务也有国内促销的任务，这是其他任何部门也替代不了的，这也是全世界旅游局以这个为主的主要原因。第二就是公共和公益，这也是其他部门干不了的，其他部门干不了就必须是我们干的事。
总体而言，市场能做的不需要我们做，地方政府能做的不需要我们做，其他部门能做的也不需要我们做，如果把这两方面抓住了，《旅游法》、《国民旅游休闲纲要》有了执法主体，就等于我们创造了一个好的发展环境。
从问题中找改革重点
我们旅游发展成就突出，但是也存在一些问题，其主要表现为：
（1）模式转换。从空间格局看，处处是小城镇，却不见休闲度假区。小城镇应该说建设水平还是不低的，但是没见到好的休闲度假区。
（2）理念转换不到位，路径依赖仍然存在。景区主导的传统模式必须要转化，否则的话总是想着这儿建个景区，那儿建个景区，就很难超越。
（3）城市建设未与资源品质相协调。现在我们是二流休闲，三流度假，城市建设还配不上我们的资源。
（4）城市总体文化氛围不足，工业化环境突出。由于城市的总体文化氛围不足，所以就使得工业化这一方面更加强化，在这方面我们需要做点大文章。
（5）落后的模式，缺乏一流产品。这就涉及到整个模式的配置问题，而这个配置在我国恐怕是有难度的。
（6）缺乏休闲体系，夜生活单薄。我们城市中央休闲区，基本概念就是上海新天地、北京的什刹海，就是这样一片街区。
（7）细节仍需完善，服务环境需要提升。这些方面应该说目前我们与西方的差距还比较大。 （8）重复建设。现有的建设项目多数属于近距离中水平的重复建设。这个影响是战略性的影响。
（9）急需新品牌的塑造。即塑造目的地的大品牌，而不只是产品品牌。
（10）模式单一，拉动不足。现在人均花费比较低，恐怕和这个模式有直接关系。因此，需要整合资源，促进增值。
以上这十个问题，大体上分这么几类：第一类是有无问题，比如没有城市中央休闲区。第二类是粗细问题，细节决定成败，这就需要在人才引进和人才培养方面下工夫。第三类是内外问题，一方面叫本地需求，一方面叫外来需求，到一定程度，我们旅游一定是以外来需求为主。第四类是高低问题，我们现在是底线水平不足，高线的拉动力不足，所以需要把高低问题融合好。最后一类是文野问题，需要增加一些文化元素、文化符号和文化氛围。
旅游发展中存在的问题出来了，接下来就是如何围着这些问题，分出轻重主次，并寻找改革的突破点了。总的来说，我给出的改革重点有5个，下面且听我将其一一道来：
1、创新体制机制
想要创新体制机制，先要构造一个发展的公共平台，应该说这是我们创新体制机制的一个最终的落脚点，就是和谐社会的理念，提供社会服务，创造发展商机。
第二要创建一套合理的机制，即政府主导，部门支持，市场主体，企业运作，社会参与，利益协调，和谐发展，这是一个完整的运行机制。在这里政府主导的成分是必须要有的，但不能什么都搀和。
旅游的发展要成为我们各个部门工作的新的增长点，由此也会形成地方经济新的发展格局。有些部门觉得旅游和自身无关，实际上不然，旅游的发展和各个部门都相关，一定会构造成新的工作增长点。
现在我们已经构建了一个好架构，但是这样的架构国内的情况也有所不同，国际情况差别更大，对不同的模式要有不同的比较。比如，同样是旅游委的模式，原来的上海旅游委就存在一定问题，由于问题一直不能解决，于是2010年就又调整成旅游局了。北京是在2011年把旅游局升格为旅游委，由于效率比较高，也比较能够解决问题，所以直到现在其职能主体地位一直发挥的都很好。
旅游主管部门有四个方面的任务，即要帽子，争政策，创机制，定程序，这四个方面都要争取，尤其是在机制和程序方面。如酒店建成了需要评星，可是往往这种前置性的程序最重要。如果说能够有这样的前置程序，犯的错误就会少一点。
对于公共服务，包括开拓市场、提升质量、创新产品、树立品牌、培育环境等五个方面的任务，绝不是旅游局单独能做下来的，而是需要各个部门的协同才能真正做到位。
在运行机制方面，旅游局有两个重点，一是发展旅游集团，二是组建新型旅游集团。在社会运行机制方面，就是如何在旅游发展的过程中增加就业机会，进而增加创业机会，形成一个铺天盖地的格局。
总体而言，就是铺天盖地与顶天立地相结合，所谓的顶天立地就是大集团、大企业，而所谓的铺天盖地就是老百姓的参与。这样的社会运行机制形成了，老百姓能够分享发展的成果，能够得到改革的实惠。
2、丰富运营要素
传统的概念，大旅游是行、游、住、食、购、娱这六个方面，这六个方面我们都已经具备了，当然有的板长一点，有的板短一点。新兴的要素，尤其从休闲度假的角度来说还要增加六个字：文、深、慢、漫、精、境，即文化、深度、慢节奏、浪漫、精品和环境。
只有这十二个要素揉在一起，我们才会形成完整的旅游休闲度假的要素体系。每个要素下都要靠产品支撑，现在我们具备了好基础，但是参差不齐，长短不一，需要填平补齐，这是一个根本性的内容。
丰富运营要素和改革没有直接关系，但是这里确实需要有改革意识，需要改革性的突破。就像高尔夫、博彩，要没有点改革的意识怎么可能呢？以博彩为例，船到了公海就可以博彩。中国不做，大把的钱让外国人赚走，让香港人赚走，让澳门人赚走。所以很多新产品的创造都需要研究改革性的突破。
3、开拓发展要素
这是一个改革重点，因为发展要素涉及到各行各业，每个产业都需要发展要素。资源、资金、土地、人才、信息、科技、文化、管理、产权这九类发展要素里，目前在全国旅游行业里都没有形成要素市场，要素作用不足，国际化程度低，这是普遍的情况。
短版制约就意味着短缺升值。对我们来说，要素市场开拓涉及到两个方面：一方面就是有些东西应该构造比较独立的旅游要素市场，比如旅游土地的利用，应该有专门的规定，专门的一些政策，这样才可能把资源盘活。
宁波曾经办过三届全国旅游招商引资会，现在想努力变成全国旅游发展要素交易会。天津滨海新区也在构思这个题目，可以一南一北，北边是滨海新区办，南边可以由宁波办。其实无论南北，谁能将各类发展要素充分盘活，谁才能对当地旅游发展起到实质性的推动作用。
4、完善社会要素
一般都说二元结构，对于我们来讲不只是一个二元结构的问题，是三元结构的问题。一个是传统的城乡二元结构，还有一个内外二元结构。将来我们是一个外来需求占很大比重的情况，外来的人口也会占很大比重，只不过是流动人口，所以很自然，就意味着我们的整个治理体系和其他地方就有所不同。
实际上很多旅游发达地区都面临着这么一个问题，所以归纳起来叫做三元结构。这样一个三元结构就使我们的治理理念，包括运行机制都会有所不同。国际上也是如此，比如泰国，组建了八百人的旅游警察部队，就是因为它也面临三元结构，旅游警察部队就是专门为外来人服务的。
在治理难点上，首先是发展不平衡，地区不平衡，内部又有一个城乡不平衡，这是客观存在的问题。同时还会构造心理的不平衡，这种心理不平衡现在还没有体现出来，到一定程度，这种情况一定会发生，就是老百姓仇视外来人，在某一个阶段会产生，如果这个时候我们做得好，老百姓的就业和创业机会就有了，当然就会欢迎外来人，这是个心理的变化过程。
人来多了，就会变成价格高地，就会直接影响到当地老百姓的生活。越是旅游的热点地区越是价格高地，这就涉及到价格高地和发展机会的关系。在这个过程中，如果我们只注重大企业，不注重铺天盖地的发展，老百姓就会抵制。
桂林就是这么个过程，一开始叫做“桂林山水甲天下，到了桂林住地下”，这是一个接待与运营要素的制约。之后就是一句话，“天上的飞机多了，地上的母鸡少了”，老百姓开始有意见。但是到最后，桂林很多国有企业转制，大批的下岗人员没人闹事，大家就是一句话，摆一个米粉摊子就可以养活一家人，为什么要去闹事呢？
5、优化环境要素
现在的中国和发达国家相比，实际上最大的差距就在环境上。我们的目标是世界一流目的地，所以要弥补自然环境，提升人文环境，整治市容环境，完善经营环境，强化休闲环境，优化交通环境，协调景观环境，严格保护环境，创造好的发展环境。而要做到这些，就需要整个社会的动员机制和社会的运行机制，才可能把这个事情做好。这是一个最复杂的事情。