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实施九年义务教育是我国的一项基本教育制度。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》第二条明确规定“国家实行九年制义务教育”，随后1991年颁布的《中华人民共和国未成年人保护法》、1995年颁布的《中华人民共和国教育法》、2006年新修订的《义务教育法》、2007年新修订的《未成年人保护法》等法律都对此进行了强调。各省、区、市也通过《<义务教育法>实施细则》和地方性教育法规、政策等为义务教育的落实提供了配套的法律规定。国家对民族地区的义务教育尤为重视，尊重民族自治地方发展民族教育的自主权。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民族区域自治法》以及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法律法规对少数民族地区义务教育的经费保障和必要的教育教学制度保障等都进行了相应的规定。
国家有关部门的统计表明，2007年我国普及九年义务教育地区人口覆盖率已达99%，比2002年提高了8个百分点。其中西部地区普及九年义务教育地区人口覆盖率由2003年的77%提高到98%，提高了21个百分点。[1]我们在云南省西双版纳傣族自治州、思茅市澜沧县和宁夏回族自治区固原市原州区调研的结果也显示，基本都达到了普及九年义务教育（简称“普九”）任务的要求。
据云南省教育厅公布的数字，截至2005年，云南省有112个县实现“普九”，“普九”人口覆盖率达到86%，比2000年提高14.4个百分点。本课题组所调研的西双版纳傣族自治州，2006年全州小学适龄儿童入学率为93.81%，辍学率为0.82%；初中阶段毛入学率为101.52%，辍学率为2.48%；“普九”人口覆盖率达到97%，基本实现了“普九”的目标。现在西双版纳基础教育的重点是巩固“普九”成果、提高“普九”水平。在云南的第二个调研点思茅市澜沧拉祜族自治县是一个多民族聚居的国家级边疆贫困县，总人口47.2万人。澜沧县在2000年实现了“普六”的目标，至2005年底有勐朗、文东、惠民、发展河、富东、雪林、东回7个乡（镇）实现了基本“普九”，“普九”人口覆盖率达36.4%，小学入学率为98.9%；初中净入学率42.9%，毛入学率59.4%。对澜沧县来说，“普九”除了要巩固已有成果，还需要加强初中阶段的入学率和巩固率。
据宁夏回族自治区教育厅介绍，自治区2006年底以县为单位基本实现了普及九年义务教育的目标。全区适龄儿童少年入学率达到了99.27%，小学生毕业升学率达到了99.61%，初中阶段毛入学率达到96.84%，初中毕业生升学率达到了80.45%，均在西部省区位居第三。本课题组所调研的固原市原州区，2006—2007年度全区有小学适龄人口50099人，适龄儿童入学率99.8%，其中女童为99.7%，回族为99.5%，回族女童为99.4%；初中适龄人口29041人，适龄儿童入学率98.2%，其中女童为97.7%，回族为95.9%，回族女童95.2%；17周岁人口完成率为87.3%；残疾儿童入学率71.6%。[2]“普九”的难点——农村义务教育阶段的辍学现象基本上得到了有效控制，辍学率控制在了国家标准范围之内，其中小学辍学率控制在1.1%，初中辍学率为2.4%。
一、“普九”中的辍学问题及原因分析
无论是西南的云南西双版纳州和澜沧县，还是西北的宁夏固原市，“普九”都是政府、教育行政部门、学校和教师工作的“重中之重”，也是评价这些主体工作绩效的重要标准。应该说，这些年来，“普九”工作取得了很大的成就，但是问题仍然不少，在调研中很多行政人员、老师和学生反映，“普九”的数字不完全可靠，教育质量不高，为“普九”欠债很多等，这些问题也多是全国“普九”过程中出现的普遍问题。其中最主要的是辍学问题，特别是初中辍学，已经成为“普九”的瓶颈。在调研地区，小学六年义务教育基本普及，入学率、巩固率都非常高。但初中却出现入学率低、辍学率高的现象，特别是在国家级贫困地区。究其原因，主要有经济原因、学生厌学、学生及其家长受教育意识淡薄、办学制度和当地民族风俗等。
1.经济原因：因贫辍学和因富辍学
对于西部少数民族地区的农村而言，辍学的主要原因是经济贫困，特别是在“两免一补”(免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费)政策实施之前。随着“两免一补”（宁夏部分区域实施的是“三免一补”，即在“两免一补”基础上再免费提供一套教辅材料）政策在农村地区的全面推进，情况有了较大的改观。除政府资助外，社会机构和个人的捐资助学也使一部分贫困家庭的孩子重回学校，如澜沧县某民族小学就有“杨秀鹤班”和福特基金会资助的“女童班”，中央电视台“星光大道”栏目、金利来集团等也分别对澜沧县的中小学予以资助。但是有些资助只是针对小学生，接受资助的学生到了初中就面临辍学的困境了。如民族小学的“女童班”就面临着这样的问题，学校校长表示：“现在正努力为这些孩子争取资助。如果失去资助，这些学生中将至少有一半上不了初中。”
与此同时，此次调研还发现了辍学的另一个现象——“因富辍学”，尤其在云南的西双版纳地区表现明显。西双版纳地区的傣族老百姓家里一般都有橡胶园，经济条件较好，通常不至于供不起孩子上学。但是，最近这些年经济的发展使老百姓尝到了甜头，出现了“读书不如在家里管理橡胶园；一个寨子里孩子上学的家庭比孩子在家里干活的家庭要穷”的现象，因此有些学生“因为家里胶树太多，割不完，所以就不上学了”。另外，在高等教育实行双向选择就业政策的今天，在老百姓看来“不包分配，读大专、大学出来也找不到好工作”，如一位老师认为：“现在的大学生也找不到工作，大学的门槛低了，独木桥变成了立交桥，大学不再是跳出农门的途径了。社会风气也不好，找工作主要是走后门，农村的孩子想要出人头地并不容易。这样，他们就觉得读再多书也没用。”
2.学生厌学情绪
除了经济因素外，学生厌学情绪也是他们放弃学业的主要原因，特别是初中学生。两个调研组都发现，初中学生升入高一级学校的机会少、学校课程内容无法学以致用等，都是造成辍学的重要原因。
宁夏调研组在访谈中发现，固原市初中毕业生升上普通高中的比例为30%～36%之间，考入大学的比例就更少了。在云南调研点，也发现了类似的情况：能考上高中的少，考上大学的更少了，而上了大学就业也比较困难——这一种能够预期的黯淡结果让很多初中的学生失去了希望和努力的方向。
另外，课程无法学以致用，学校教育质量不高也是导致初中生辍学的重要原因。在云南，傣族有句俗语说，（初中毕业生）“干活不如老子，持家不如嫂子”。课程内容与农村的生活脱节的问题严重。当地学校也曾努力过，试着在初中第三年开设如摩托修理等相应的职业技术课程，但因此导致国家规定的义务教育内容无法完成，因而试验了两年后放弃。
厌学情绪还来自外界的诱惑。学生进入初中后有了自己的兴趣和社交圈子，比如骑摩托、上网吧、打游戏等对他们来说十分具有吸引力，对课外事物的兴趣使得他们不愿意回到学校接受教育。初中学生正处于青春期，容易产生叛逆心理，学校的严格、单调与校外世界的精彩相比，他们更愿意选择离开学校。
3.家长与学生的受教育意识淡薄
家长的教育观念影响着学生的受教育年限的长短。有老师反映：“我们这儿的小孩特别厌学，主要是家长本身就没有文化，引导得不够。我们这儿有些寨子甚至连一个初中生都没有。”在读书无用论的影响下，贫困地区一些家长甚至学生更看重眼前的现实经济利益，希望在家务农或者外出打工以增加家庭的经济收入，因此辍学现象仍然存在。
访谈中很多老师反映：“初中小孩都可以帮助家里做一些事情了。家长觉得读书是必须有回报的，比如说一份好工作，但目前他们看不到任何实质的好处，学完了也没什么大用，所以就干脆不读了。”有的老师反映，动员学生上学时做家长的工作很难，“有些家长说想孩子，说‘老师’我们和孩子相依为命，你让他上学去，见不到他，我们一家活活拆散。我想他，他也想我们，你给他讲道理他根本听不进去”。这些话语都是家长对教育的态度与认识的真实反映，从而也说明了家长教育观念亟须更新和提高。
就学生本身而言，受教育意识也不强，去学校接受义务教育有时候成为实现某种目的的权宜之计，从而造成了较高的辍学率。在经济贫困的云南省澜沧县山区，一位校长讲到：“学校给学生发生活费、生活用品，都有资助，学生来学校就有吃的，吃饱了就跑回家了。回家过了几天在家吃得不好就又跑回学校，如此反复。青黄不接家里没粮食的时候就都跑到学校来了！”这种现象说明教育重要性并没有得到当地学生的普遍重视，而且这也必然导致辍学现象出现反复，不利于“普九”任务的顺利完成。
4.集中办学和寄宿制办学制度的影响
初中学校的集中办学和寄宿制也是导致一部分学生流失的原因。例如，在云南的西双版纳和澜沧县，小学低年级通常每个村寨都有，比较偏远的寨子设有一师一校的“教学点”，学生可以在离家比较近的地方上学；到了小学高年级，由于师资、经费等原因，就相对集中，几个村寨设有一所“完小”；到了初中，每个镇只有一所“中心中学”，所有初中生都要到镇上去上学，实行寄宿制。这就加大了学生家庭的经济成本，再加上父母对孩子不放心、学生对家长的依赖等心理因素，很多学生在初中没读几天就放弃了。
5.少数民族风俗的影响
西部少数民族有一些自己的风俗，如拉祜族有早婚早育的风俗，傣族有“缅寺教育”的风俗，这些风俗在某种程度上也会影响“普九”。
在拉祜族，一般年纪在十三四岁的女孩子，家里就忙着张罗嫁人、生子；或者即使不嫁人，身体发育也使得一些女生不好意思见人。澜沧县是拉祜族的聚居区，女生初中辍学率极高。一位当地的小学校长讲到：“我问她们为什么这么早就辍学了？她们说：老师，我的心是还想继续上学的，但我的身体已经不允许我再继续读书了。”所以，要使习俗与教育发展得到平衡就必须通过宣传和教育。
傣族全民信仰南传上座部佛教。根据宗教习俗，傣家男孩到七八岁就要送入佛寺，既学习傣文，又念经学习佛教经典，从而形成特有的“缅寺教育”。为了与普及义务教育不相冲突，经各方协调，在缅寺中接受教育的适龄儿童同时也必须到学校接受义务教育。但是，在对西双版纳自治州和澜沧县的调查中，课题组发现：动员这些孩子上学比较难，对他们的管理也是老师们最头疼的事。他们白天在学校上学，晚上就去寺庙。晚上睡得很晚，第二天容易迟到，上课打瞌睡。另外，这些学生经常请假，对教学进程有一定的影响。有老师谈到：“如果遇到赶摆、开门节或者关门节，他们就会比较忙，白天都在缅寺待着，不能来上学，就跟老师请假。”这些学生对整个班级的管理都产生了不好的影响。他们中的绝大多数在初中毕业后不再升学，因此大多学习动机不强，安于享受、比较懒惰，问题较多。
二、调研地区“普九”问题的政策法律分析
在课题组调研的云南和宁夏两个地区，普及九年义务教育的政策基本落实，但是仍然存在一定的问题。应当说，自1986年《义务教育法》实施以来，国家就已经通过《未成年人保护法》《教育法》《义务教育法实施细则》等法律法规对九年义务教育予以保障，特别是2005年以来，财政部、教育部相继颁发关于“两免一补”的数个文件，提出对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”政策。那么，政策和法律在现实中的执行情况如何呢？
调查中我们发现，各个学校对于“两免一补”（宁夏是“三免一补”）政策的了解和反映各不相同，有些老师根本就不知道有“两免一补”。而且因为“两免一补”政策并不是每个学生都免、都补，主要是为了资助贫困农村的学生接受义务教育的，所以确定补助的学生标准是重要的问题，但目前没有可操作的统一标准。学校普遍反映“名额是由上面规定的，市里面分给县里面，县里面再分给学校，具体是如何确定的，并不清楚”。现行的一个惯例是，只要是学校名字冠有“某某市”的学校就都不享受“两免一补”政策，但是事实上，这些学校也有很多来自贫困农村的学生。另外，农村学校的哪些学生可以享受，哪些不能享受，校长们也讲不清标准。澜沧县某中心小学校长认为：两免一补的名额有限，大概可以达到60%多一点，但还有一部分是免不了的，所以，就给这些家庭造成了一些负面影响：凭什么这个学生有补助那个学生没有补助？学校的工作很难做。
一个有效的法律实施必须有相应的有效的监管机制，而现有法律缺乏对失学的监管机制。在“普九”中出现的失学问题很大程度上缘于没有有效的监管机制。在我们所调研的地区，地方政府比较关注“普九”的各项问题，普九的“三率”（入学率、巩固率、毕业率）是每届政府最主要的政绩表现，是与“乌纱帽”紧密结合的一个工程，因此，他们会采取种种奖励或惩罚措施，并且对学校管理者和教师施加层层压力。而家长，在法律上没有有效的惩治措施的情况下，对儿童失学往往采取了漠视、纵容甚至诱导的态度。如云南省制订的《义务教育法实施细则》规定父母不送孩子上学，可以对其进行罚款。但问题是乡村干部不是执法部门，没有权力罚款，这样就只有靠一些村规民约来约束父母，村委会会把孩子的入学情况和扶贫的指标挂起钩来，有时候会采取暂扣土地的措施，但这都不是绝对有效的。
在西双版纳地区和澜沧县，如果有学生中途不上学了，通常的程序如下：班主任至少得到学生家里去劝说三次；还是不来就告诉学校，由学校管理者协同村委会的干部一起到家里做工作，但是并没有什么强制措施；如果还不行，就要跟镇政府汇报，镇上领导再做思想工作。做完了，还不来怎么办？一个校长告诉我们：“西双版纳地区曾出台了一系列规定，如果你不送孩子来学校，一年交800元保证金，保证完成九年义务教育。有些家长能交得出来，绝大部分交不出来。我不交钱，孩子我也不送，这个时候你去抢吗？犯法！你去拖来吧，也是犯法！这种情况下，这种规定等于一张废纸。”
立法和司法同样重要，在我们所调研的地区，也发生过通过司法途径解决失学问题的先例。西双版纳州勐罕镇中学的校长表示，以前有过政府去告家长的情况，但是这样做金钱和时间成本太高。即使胜诉了，但是孩子上学的时间已经过了几个月了，强制执行费用也很高。所以还是只有靠学校和老师去做工作，还有村委会做一些工作，尽量劝家长送孩子去读书。他认为应该有一个义务教育入学的强制机制，现在的这套机制很不健全，应该赋予政府更多的强制权力。
通过对两个地区“普九”现状和问题的考察，我们可以看出，“普九”目标不会在一朝一夕内达成，政策法律的制定与执行过程中还必须与当地社会实际、民意、技术手段、合法性等相联系。从政策分析视角来看，解决问题的思路应该是：完善相关政策法律，并强调法律实施过程的有效性，加强法律执行控制和监督，进一步完善法律实施过程。
具体而言，政策法律是比较刚性的制度，由于经济原因而导致的辍学，可加大国家、各级政府的资金支持，扩大资金来源的范围，包括社会各界的资助，如企业、各种慈善基金会等方式筹款。对于学生厌学情绪和淡漠的受教育意识，刚性的法律可能无法强制性地解决问题，应通过深入了解学生和家长的需求，通过谈心、劝说和教育等来解决。而对于民族传统风俗与法律的冲突，应当运用法社会学的方法，在尊重民族传统的前提下，保证法律的有效实施。这一切都需要在理论上进一步讨论少数民族地区理想的法律模型与法律实施方案，制定与当地实际、民族传统相符合的法律制度，加大政府的责任，明确控制辍学政策执行的责任主体，提升家长素质，同时对教育内容进行变革，改变“读书无用”的观念，只有全方位地对义务教育方面的法律法规进行调整，才能真正实现“人人享受九年义务教育”的最终目标。
参考文献：
[1]教育部:2007年我国“普九”人口覆盖率已达99%[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2008-02/25/content_900845.htm.
[2]原州区教育局内部资料：2006年原州区教育概况
（作者单位：中国青年政治学院）
(责任编辑：王哲先)
国家有关部门的统计表明，2007年我国普及九年义务教育地区人口覆盖率已达99%，比2002年提高了8个百分点。其中西部地区普及九年义务教育地区人口覆盖率由2003年的77%提高到98%，提高了21个百分点。[1]我们在云南省西双版纳傣族自治州、思茅市澜沧县和宁夏回族自治区固原市原州区调研的结果也显示，基本都达到了普及九年义务教育（简称“普九”）任务的要求。
据云南省教育厅公布的数字，截至2005年，云南省有112个县实现“普九”，“普九”人口覆盖率达到86%，比2000年提高14.4个百分点。本课题组所调研的西双版纳傣族自治州，2006年全州小学适龄儿童入学率为93.81%，辍学率为0.82%；初中阶段毛入学率为101.52%，辍学率为2.48%；“普九”人口覆盖率达到97%，基本实现了“普九”的目标。现在西双版纳基础教育的重点是巩固“普九”成果、提高“普九”水平。在云南的第二个调研点思茅市澜沧拉祜族自治县是一个多民族聚居的国家级边疆贫困县，总人口47.2万人。澜沧县在2000年实现了“普六”的目标，至2005年底有勐朗、文东、惠民、发展河、富东、雪林、东回7个乡（镇）实现了基本“普九”，“普九”人口覆盖率达36.4%，小学入学率为98.9%；初中净入学率42.9%，毛入学率59.4%。对澜沧县来说，“普九”除了要巩固已有成果，还需要加强初中阶段的入学率和巩固率。
据宁夏回族自治区教育厅介绍，自治区2006年底以县为单位基本实现了普及九年义务教育的目标。全区适龄儿童少年入学率达到了99.27%，小学生毕业升学率达到了99.61%，初中阶段毛入学率达到96.84%，初中毕业生升学率达到了80.45%，均在西部省区位居第三。本课题组所调研的固原市原州区，2006—2007年度全区有小学适龄人口50099人，适龄儿童入学率99.8%，其中女童为99.7%，回族为99.5%，回族女童为99.4%；初中适龄人口29041人，适龄儿童入学率98.2%，其中女童为97.7%，回族为95.9%，回族女童95.2%；17周岁人口完成率为87.3%；残疾儿童入学率71.6%。[2]“普九”的难点——农村义务教育阶段的辍学现象基本上得到了有效控制，辍学率控制在了国家标准范围之内，其中小学辍学率控制在1.1%，初中辍学率为2.4%。
一、“普九”中的辍学问题及原因分析
无论是西南的云南西双版纳州和澜沧县，还是西北的宁夏固原市，“普九”都是政府、教育行政部门、学校和教师工作的“重中之重”，也是评价这些主体工作绩效的重要标准。应该说，这些年来，“普九”工作取得了很大的成就，但是问题仍然不少，在调研中很多行政人员、老师和学生反映，“普九”的数字不完全可靠，教育质量不高，为“普九”欠债很多等，这些问题也多是全国“普九”过程中出现的普遍问题。其中最主要的是辍学问题，特别是初中辍学，已经成为“普九”的瓶颈。在调研地区，小学六年义务教育基本普及，入学率、巩固率都非常高。但初中却出现入学率低、辍学率高的现象，特别是在国家级贫困地区。究其原因，主要有经济原因、学生厌学、学生及其家长受教育意识淡薄、办学制度和当地民族风俗等。
1.经济原因：因贫辍学和因富辍学
对于西部少数民族地区的农村而言，辍学的主要原因是经济贫困，特别是在“两免一补”(免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费)政策实施之前。随着“两免一补”（宁夏部分区域实施的是“三免一补”，即在“两免一补”基础上再免费提供一套教辅材料）政策在农村地区的全面推进，情况有了较大的改观。除政府资助外，社会机构和个人的捐资助学也使一部分贫困家庭的孩子重回学校，如澜沧县某民族小学就有“杨秀鹤班”和福特基金会资助的“女童班”，中央电视台“星光大道”栏目、金利来集团等也分别对澜沧县的中小学予以资助。但是有些资助只是针对小学生，接受资助的学生到了初中就面临辍学的困境了。如民族小学的“女童班”就面临着这样的问题，学校校长表示：“现在正努力为这些孩子争取资助。如果失去资助，这些学生中将至少有一半上不了初中。”
与此同时，此次调研还发现了辍学的另一个现象——“因富辍学”，尤其在云南的西双版纳地区表现明显。西双版纳地区的傣族老百姓家里一般都有橡胶园，经济条件较好，通常不至于供不起孩子上学。但是，最近这些年经济的发展使老百姓尝到了甜头，出现了“读书不如在家里管理橡胶园；一个寨子里孩子上学的家庭比孩子在家里干活的家庭要穷”的现象，因此有些学生“因为家里胶树太多，割不完，所以就不上学了”。另外，在高等教育实行双向选择就业政策的今天，在老百姓看来“不包分配，读大专、大学出来也找不到好工作”，如一位老师认为：“现在的大学生也找不到工作，大学的门槛低了，独木桥变成了立交桥，大学不再是跳出农门的途径了。社会风气也不好，找工作主要是走后门，农村的孩子想要出人头地并不容易。这样，他们就觉得读再多书也没用。”
2.学生厌学情绪
除了经济因素外，学生厌学情绪也是他们放弃学业的主要原因，特别是初中学生。两个调研组都发现，初中学生升入高一级学校的机会少、学校课程内容无法学以致用等，都是造成辍学的重要原因。
宁夏调研组在访谈中发现，固原市初中毕业生升上普通高中的比例为30%～36%之间，考入大学的比例就更少了。在云南调研点，也发现了类似的情况：能考上高中的少，考上大学的更少了，而上了大学就业也比较困难——这一种能够预期的黯淡结果让很多初中的学生失去了希望和努力的方向。
另外，课程无法学以致用，学校教育质量不高也是导致初中生辍学的重要原因。在云南，傣族有句俗语说，（初中毕业生）“干活不如老子，持家不如嫂子”。课程内容与农村的生活脱节的问题严重。当地学校也曾努力过，试着在初中第三年开设如摩托修理等相应的职业技术课程，但因此导致国家规定的义务教育内容无法完成，因而试验了两年后放弃。
厌学情绪还来自外界的诱惑。学生进入初中后有了自己的兴趣和社交圈子，比如骑摩托、上网吧、打游戏等对他们来说十分具有吸引力，对课外事物的兴趣使得他们不愿意回到学校接受教育。初中学生正处于青春期，容易产生叛逆心理，学校的严格、单调与校外世界的精彩相比，他们更愿意选择离开学校。
3.家长与学生的受教育意识淡薄
家长的教育观念影响着学生的受教育年限的长短。有老师反映：“我们这儿的小孩特别厌学，主要是家长本身就没有文化，引导得不够。我们这儿有些寨子甚至连一个初中生都没有。”在读书无用论的影响下，贫困地区一些家长甚至学生更看重眼前的现实经济利益，希望在家务农或者外出打工以增加家庭的经济收入，因此辍学现象仍然存在。
访谈中很多老师反映：“初中小孩都可以帮助家里做一些事情了。家长觉得读书是必须有回报的，比如说一份好工作，但目前他们看不到任何实质的好处，学完了也没什么大用，所以就干脆不读了。”有的老师反映，动员学生上学时做家长的工作很难，“有些家长说想孩子，说‘老师’我们和孩子相依为命，你让他上学去，见不到他，我们一家活活拆散。我想他，他也想我们，你给他讲道理他根本听不进去”。这些话语都是家长对教育的态度与认识的真实反映，从而也说明了家长教育观念亟须更新和提高。
就学生本身而言，受教育意识也不强，去学校接受义务教育有时候成为实现某种目的的权宜之计，从而造成了较高的辍学率。在经济贫困的云南省澜沧县山区，一位校长讲到：“学校给学生发生活费、生活用品，都有资助，学生来学校就有吃的，吃饱了就跑回家了。回家过了几天在家吃得不好就又跑回学校，如此反复。青黄不接家里没粮食的时候就都跑到学校来了！”这种现象说明教育重要性并没有得到当地学生的普遍重视，而且这也必然导致辍学现象出现反复，不利于“普九”任务的顺利完成。
4.集中办学和寄宿制办学制度的影响
初中学校的集中办学和寄宿制也是导致一部分学生流失的原因。例如，在云南的西双版纳和澜沧县，小学低年级通常每个村寨都有，比较偏远的寨子设有一师一校的“教学点”，学生可以在离家比较近的地方上学；到了小学高年级，由于师资、经费等原因，就相对集中，几个村寨设有一所“完小”；到了初中，每个镇只有一所“中心中学”，所有初中生都要到镇上去上学，实行寄宿制。这就加大了学生家庭的经济成本，再加上父母对孩子不放心、学生对家长的依赖等心理因素，很多学生在初中没读几天就放弃了。
5.少数民族风俗的影响
西部少数民族有一些自己的风俗，如拉祜族有早婚早育的风俗，傣族有“缅寺教育”的风俗，这些风俗在某种程度上也会影响“普九”。
在拉祜族，一般年纪在十三四岁的女孩子，家里就忙着张罗嫁人、生子；或者即使不嫁人，身体发育也使得一些女生不好意思见人。澜沧县是拉祜族的聚居区，女生初中辍学率极高。一位当地的小学校长讲到：“我问她们为什么这么早就辍学了？她们说：老师，我的心是还想继续上学的，但我的身体已经不允许我再继续读书了。”所以，要使习俗与教育发展得到平衡就必须通过宣传和教育。
傣族全民信仰南传上座部佛教。根据宗教习俗，傣家男孩到七八岁就要送入佛寺，既学习傣文，又念经学习佛教经典，从而形成特有的“缅寺教育”。为了与普及义务教育不相冲突，经各方协调，在缅寺中接受教育的适龄儿童同时也必须到学校接受义务教育。但是，在对西双版纳自治州和澜沧县的调查中，课题组发现：动员这些孩子上学比较难，对他们的管理也是老师们最头疼的事。他们白天在学校上学，晚上就去寺庙。晚上睡得很晚，第二天容易迟到，上课打瞌睡。另外，这些学生经常请假，对教学进程有一定的影响。有老师谈到：“如果遇到赶摆、开门节或者关门节，他们就会比较忙，白天都在缅寺待着，不能来上学，就跟老师请假。”这些学生对整个班级的管理都产生了不好的影响。他们中的绝大多数在初中毕业后不再升学，因此大多学习动机不强，安于享受、比较懒惰，问题较多。
二、调研地区“普九”问题的政策法律分析
在课题组调研的云南和宁夏两个地区，普及九年义务教育的政策基本落实，但是仍然存在一定的问题。应当说，自1986年《义务教育法》实施以来，国家就已经通过《未成年人保护法》《教育法》《义务教育法实施细则》等法律法规对九年义务教育予以保障，特别是2005年以来，财政部、教育部相继颁发关于“两免一补”的数个文件，提出对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”政策。那么，政策和法律在现实中的执行情况如何呢？
调查中我们发现，各个学校对于“两免一补”（宁夏是“三免一补”）政策的了解和反映各不相同，有些老师根本就不知道有“两免一补”。而且因为“两免一补”政策并不是每个学生都免、都补，主要是为了资助贫困农村的学生接受义务教育的，所以确定补助的学生标准是重要的问题，但目前没有可操作的统一标准。学校普遍反映“名额是由上面规定的，市里面分给县里面，县里面再分给学校，具体是如何确定的，并不清楚”。现行的一个惯例是，只要是学校名字冠有“某某市”的学校就都不享受“两免一补”政策，但是事实上，这些学校也有很多来自贫困农村的学生。另外，农村学校的哪些学生可以享受，哪些不能享受，校长们也讲不清标准。澜沧县某中心小学校长认为：两免一补的名额有限，大概可以达到60%多一点，但还有一部分是免不了的，所以，就给这些家庭造成了一些负面影响：凭什么这个学生有补助那个学生没有补助？学校的工作很难做。
一个有效的法律实施必须有相应的有效的监管机制，而现有法律缺乏对失学的监管机制。在“普九”中出现的失学问题很大程度上缘于没有有效的监管机制。在我们所调研的地区，地方政府比较关注“普九”的各项问题，普九的“三率”（入学率、巩固率、毕业率）是每届政府最主要的政绩表现，是与“乌纱帽”紧密结合的一个工程，因此，他们会采取种种奖励或惩罚措施，并且对学校管理者和教师施加层层压力。而家长，在法律上没有有效的惩治措施的情况下，对儿童失学往往采取了漠视、纵容甚至诱导的态度。如云南省制订的《义务教育法实施细则》规定父母不送孩子上学，可以对其进行罚款。但问题是乡村干部不是执法部门，没有权力罚款，这样就只有靠一些村规民约来约束父母，村委会会把孩子的入学情况和扶贫的指标挂起钩来，有时候会采取暂扣土地的措施，但这都不是绝对有效的。
在西双版纳地区和澜沧县，如果有学生中途不上学了，通常的程序如下：班主任至少得到学生家里去劝说三次；还是不来就告诉学校，由学校管理者协同村委会的干部一起到家里做工作，但是并没有什么强制措施；如果还不行，就要跟镇政府汇报，镇上领导再做思想工作。做完了，还不来怎么办？一个校长告诉我们：“西双版纳地区曾出台了一系列规定，如果你不送孩子来学校，一年交800元保证金，保证完成九年义务教育。有些家长能交得出来，绝大部分交不出来。我不交钱，孩子我也不送，这个时候你去抢吗？犯法！你去拖来吧，也是犯法！这种情况下，这种规定等于一张废纸。”
立法和司法同样重要，在我们所调研的地区，也发生过通过司法途径解决失学问题的先例。西双版纳州勐罕镇中学的校长表示，以前有过政府去告家长的情况，但是这样做金钱和时间成本太高。即使胜诉了，但是孩子上学的时间已经过了几个月了，强制执行费用也很高。所以还是只有靠学校和老师去做工作，还有村委会做一些工作，尽量劝家长送孩子去读书。他认为应该有一个义务教育入学的强制机制，现在的这套机制很不健全，应该赋予政府更多的强制权力。
通过对两个地区“普九”现状和问题的考察，我们可以看出，“普九”目标不会在一朝一夕内达成，政策法律的制定与执行过程中还必须与当地社会实际、民意、技术手段、合法性等相联系。从政策分析视角来看，解决问题的思路应该是：完善相关政策法律，并强调法律实施过程的有效性，加强法律执行控制和监督，进一步完善法律实施过程。
具体而言，政策法律是比较刚性的制度，由于经济原因而导致的辍学，可加大国家、各级政府的资金支持，扩大资金来源的范围，包括社会各界的资助，如企业、各种慈善基金会等方式筹款。对于学生厌学情绪和淡漠的受教育意识，刚性的法律可能无法强制性地解决问题，应通过深入了解学生和家长的需求，通过谈心、劝说和教育等来解决。而对于民族传统风俗与法律的冲突，应当运用法社会学的方法，在尊重民族传统的前提下，保证法律的有效实施。这一切都需要在理论上进一步讨论少数民族地区理想的法律模型与法律实施方案，制定与当地实际、民族传统相符合的法律制度，加大政府的责任，明确控制辍学政策执行的责任主体，提升家长素质，同时对教育内容进行变革，改变“读书无用”的观念，只有全方位地对义务教育方面的法律法规进行调整，才能真正实现“人人享受九年义务教育”的最终目标。
参考文献：
[1]教育部:2007年我国“普九”人口覆盖率已达99%[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2008-02/25/content_900845.htm.
[2]原州区教育局内部资料：2006年原州区教育概况
（作者单位：中国青年政治学院）
(责任编辑：王哲先)