论文部分内容阅读
摘 要: 体育公共服务均等化是公共服务均等化的一部分,所以体育公共服务均等化必须在我 国公共服务均等化这个大环境中才能实现。从对中西公共服务均等化在社会层面、经济层面 、政治层面的比较分析入手,发现西方国家公共服务均等化的实现依 赖于政治、经济、社会协调发展,我国所面临的问题还很多。研究表明我国体育公共服务均 等化的实现,还是一个渐进而艰巨的过程,必须加快和协调政治、经济和社会体制改革的步 伐。进而对现阶段实现体育公共服务均等化自身所面临的问题进行梳理,发现我国体育公共 服务均等化必须结合我国公共服务均等化所依赖的政治、经济、社会环境,科学地认识我国 体育公共服务均等化的实现方式,即社会转型、经济转轨、政治改革。
关键词:体育公共服务均等化;方式;比较分析
中图分类号:G80-05
文献标识码:A
文章编号 :1007-3612(2010)02-0015-04
A Study on the Way of Sports Public Service Equalization Based o n Comparative Analysis
QIN Xiaoping, WANG Jian, LU Changfen
(Physical Education Institute, Central China Normal University,
Wuhan 430079, Hubei China)
Abstract: The sports public service equalization is a part of public service equ alization, so the sports public service equalization must be in public service e qualization environment of China. Beginning with comparative analysis between Ch ina and the western public service equalization on social level, economic level and political level, the paper discovers the western public service equalization relies on the coordinated development of politics, economy and social, and Chin a faces many problems. The research indicates that China’s public service equal ization is an arduous process; it must speed up and coordinate politics, economy and social system reform, and then analyze the problems we are facing in sports public service equalization. It must combine the public service equalization, a nd accurately knows way of China’s sports public service equalization, which is social transformation, economical switch and political reform.
Key words: sports public service equalization; way; comparative analysis
2008年中央1号文件的重要内容之一,就是要求逐步提高基本公共服务水平,推进公共 服务均等化。体育公共服务均等化是公共服务均等化的一部分,体育公共服务均等化的目标 必须在实现我国公共服务均等化这个大环境中才能实现。笔者从中西社会、经济、政治层面 比较分析入手,来探讨我国体育公共服务均等化所处的大环境。我国在社会转型、经济欠发 达和体制转轨的背景下提出公共服务均等化,所面临的约束条件要比西方国家多,且同时担 任着“现代社会公民的培育”、“现代市场经济体制的建立”及“现代公共服务体系的构建 ”等多重历史任务,从而可以看出,我国公共服务均等化所面临的问题比西方国家更为复杂 ,实现我国公共服务均等化的方式和路径更趋多元,这也就使得我国推进公共服务均等化的 效应具有更大的不确定性。在这个大的环境下,我国体育还要背负“为国争光”的历史使命 ,要实现体育公共服务均等化,所面临的问题很多,必须科学、全面地认识我国体育公共服 务均等化的实现方式。
1 中西体育公共服务均等化的环境比较
1.1 社会层面的比较
公民社会是公共服务均等化的一个重要的社会条件。西方国家的公民社会是伴随着近代 资本主义的萌芽与发展而逐渐产生、发展起来的[1]。西方国家在推行公共服务均 等化之时 ,其公民社会已基本确立并得到较好的发育。公民社会是以市场经济为基础的社会,其强调 “公民”作为社会的主体,强调民主与法制、强调平等、反对专制、排斥特权,以社会组织 为载体。在公民社会里,每一个公民平等地享有政府利用公共资源提供的各项公共服务,这 也属于公民的基本权利范围之内,并受到法律的保护。然而由于地区间经济、社会发展的不 平衡,使公民在享受实际的公共服务过程中会有差异,这种差异的存在是难免的,西方国家 在为了平衡这种差异,就引入了均等化的机制,这即是在公民社会里对“平等”价值的具体 诉求。公民社会的建立,为西方国家公共服务均等化的顺利推进提供了重要的社会基础。
我国是一个受传统影响非常深的国家。由于我国历史的特殊性,资本主义无法在我国建 立起来,使我国从封建社会直接进入到社会主义社会,这是历史的选择。然而没有经过资本 主义市场经济洗礼的我国社会,仍然延续着一切事物论资排辈、讲究身份。自改革开放以后 ,由于各社会阶层分化的加剧,加上自上而下的行政文化,使我国的身份社会不但没有随着 新中国的建立而消失,反而在一定程度上得到加强,不同的是代表身份的先赋指标发生了变 化。由于这种身份传统的影响,我国的公民特别是生活在社会底层的弱势群体没有社会主体 的意识,没有争取权利的意识,没有社会参与的意识。而现实中的身份壁垒,如工农之别、 城乡之别等,在我国的社会经济生活中仍然发挥着重要的作用。区别对待的公共服务供给制 度即是身份传统在我国福利制度中的具体体现。在经济体制转轨的过程中,我国公民社会的 培育,其自发性与认为性并存、民间性与官方性并存。
我国的公共服务在城乡之间差距非常明显。建国以后,由于我国在经济社会的发展策略 上,采取的是优先发展城市的方针,故而在公共服务的提供上,也优先考虑城市,公共资源 也主要用于城市服务。从而也造成了占我国人口三分之二的农民所享受到得公共服务远不能 与城市相提并论。并且,由于身份传统的影响,使进城务工的农民即使在城市工作并生活了 多年,在公共服务的享用上也不能得到平等的对待。这种区别对待的公共服务供给制度是农 村和城市公共服务的差距不断表现的数量上,而且还表现在质量上,这种体制也使当前我国 的公共服务水平在城乡之间出现严重的不均衡。另外,在公共服务成本分担方面在农村和城 市也实行着不同的机制,从而更加剧了我国公共服务供给过程中的不公平。作为尚未被列入 民生工程的体育,农村体育公共服务一直被边缘化。现阶段我国农民群体无论是人均体育场 地,还是经常参加体育活动人数以及组织化程度,与城市相比处于较低水平。城市与农村在 全民健身工作发展不够平衡,特别是体育意识、场地设施、经费投入、科学指导等方面较为 突出,在众多的研究中可以发现,农村缺乏必要的体育活动场所和设施的问题相当严重。我 国就是这样一种社会背景下提出要实现体育公共服务均等化目标的。
1.2 经济层面的比较
公共服务均等化的实现从根本上要依赖于国家的经济发展水平。20世纪中期以后,西方 国家的经济已经取得了相当的进步,基本步入了比较成熟的阶段,人均GDP已经普遍超过了2 000美元,为西方国家启动并推进公共服务均等化提供了坚实的物质基础。有了强大的经济 做后盾,使西方国家公共服务均等化的范围不仅局限于人们的基本生活需求,范围较宽,并 且其均等化的程度也要更高。我国经济的飞速发展主要是在改革开放以后,经济总量迅速得 到增长,创造了世界经济发展的奇迹。然而,由于我国人口的基数庞大,故而我国的人均GD P增长缓慢,维持在比较低的水平上,直到2007年才接近2000美元。我国的财力虽然得到迅 速扩张,但人均财力仍然很低。由于历史的欠账太多,再加上改革的成本巨大,政府的财政 压力已是相当大,即使排除财政支出结构不合理等由于改革不到位原因,要让我国在短期内 推行高水平的、范围比较大的公共服务均等化是不现实的。
公共服务的供给主体选择在市场化未充分发育的前提下,各级政府尤其是基层政府是公 共服务供给的主体。而各级政府特别是基层政府的财力决定了公共服务的范围和水平。这就 需要中央政府给以地方政府更多的财权。西方国家在财政分权的过程中才开始启动公共服务 均等化,同时使各级政府的财权得到加强。但由于地理等条件的限制,政府间的财力不可能 不存在差异,也造成了各个地方政府提供公共服务的财政能力有差异,均等化就是为了平衡 这一差异。基于此,公共服务均等化在很多西方国家是伴随着财政分权产生的。财政分权可 分为政府内部的横向和纵向分权和政府向市场的分权。由于西方国家的市场经济体制已发育 的比较成熟,再加上比较完备的“三权分立”体制,使西方国家财政分权是按先后顺序完成 的,没有什么交叉。但是我国正在由计划经济向市场经济转轨,政府内部的分权还未完全到 位,财政几个方面分权交叉使改革的成本提高,也造成了我国地方政府提供公共服务的财政 能力还相当薄弱。94年我国实行分税制改革实际上使财权上移,事权下放,造成了财权与事 权的不对称。无财就无政,理应由地方政府提供的关乎公民日常生活的公共服务基层政府更 是无财力承担。加上公共服务市场化、社会化改革无论在理论上还是实践上,还与公共服务 多元化供给的要求相距甚远,使公共服务均等化所需的财力在短期内还不能得到充分满足。
从理论上来说,政府内部分权必须以政府向市场分权为前提。由于我国的经济体制正 处在由计划经济向市场经济转轨,特殊的国情使我国的经济体制改革也处在“摸着石头过河 ”的时期,再加上体制的“惯性”、“迷恋”等原因,政府和市场各自的职能范围还没有得 到真正的厘清。政府的职能也还未定位在提公共服务上。“越位”、“缺位”现象大量存在 。在这种情况下,在财政分权过程中,也无法向西方国家那样要求实行规范化的财政转移支 付制度,主要表现在转移支付的资金没有用在公共服务的领域,并且没有按照均等化的要求 进行分配。
1.3 政治层面的比较
政府是实现公共服务均等化的重要保障。不同的经济体制使政府的行为方式、管理方式 存在着很大的不同。在计划经济体制下,政府是全能型政府,它管理着经济社会生活的方方 面面,大到国家方针政策的制定,小到公民的吃喝拉撒。行政方式主要以自上而下的行政命 令式为主。下级服从上级,群众服从领导。利益表达机制不畅通。社会只有平等的口号,没 有平等的实践;在市场经济体制下,市场经济追求价值平等的内涵影响着人们的思维方式和 生活方式,甚至影响到国家的行政方式。政府以提供公共服务为自己存在的理由,并提供优 质高效的公共服务而赢得公民的信任,以此带来的权威进行社会公共管理。20世纪70年代在 西方发达国家掀起的新公共管理运动,以建设服务型政府为目标,这与公共服务均等化的目 标是契合的。我国自改革开放以后,虽然经过历次的改革,试图改变“全能型政府”的形象 ,但与市场经济要求下的“服务型政府”相距甚远。没有政府职能的转型,其作用范围不被 确定为公共服务的提供上,公共服务均等化的实现只能是一句空话。
体育公共服务均等化究其实质,是人们对社会公平正义的一种诉求,要实现这一诉求, 同样需要经过一定的政治程序,西方国家的公民普遍强调自主性,追求自由和平等是社会普 遍的价值观。反映在政治上是有着比较完善的利益表达的机制和途径,从而能有效的缓解社 会的各方矛盾。如果某一个地区的居民觉得受到不公平的待遇,其就会通过相应的程序把自 己的合理的诉求传达上去。在他们看来,同样作为纳税人,公平地享受公共服务是天经地义 的,无须任何人的授权,也不能被任何人或者组织部门剥夺。另一方面,作为国家的管理者 的一方,他们认为尊重公民的基本权利,平等地对待每一位公民是他们应有的责任和义务。 比较完善的民主政治体系为西方国家顺利推进公共服务均等化提供了政治保障。近年来,虽 然我国在政治体制改革上已经取得了比较大的进步,但由于“传统”的思维及行为方式,使 我国的民主政治建设举步维艰。一方面,作为下层的大众利益意识没有觉醒;另一方面,上 层管理者眼光向下的行政方式还未形成。公共博弈机制的不完善,使身份传统下的弱势群 体的利益诉求无法表达,偶尔传递上去了也因为没有政治约束从而在相关的决策中无法得到 体现或者体现的程度很低。从体育的现状看,体育还不是民生工程,在很多地方尚未解决温 饱问题的前提下,实现体育公共服务的均等化不免只是学界的一方情愿,在实践中不一定得 到政府官员的认同。
从以上比较分析我们可以看出,西方国家公共服务均等化的实现依赖于政治、经济、社 会的协调发展。而我国无论在政治、经济还是社会环境都与公共服务均等化所需要的环境和 条件存在着差距。所以,我国体育公共服务均等化还是一个渐进并且艰巨的过程。我国公共 服务均等化过程中不但要平衡由于经济发展、地域条件限制所造成的公共服务地区差异,还 要消除由于传统身份社会造成的公共服务身份差异。所以其要解决的问题比西方国家更复杂 。现阶段,我国的人均经济实力还不雄厚,再加上不完善的民主政治以及身份传统在我国仍 然发挥着影响,这些因素都说明,我国要实现公共服务均等化,还有很长一段路要走,会比 西方国家艰难。现实的国情说明了我国公共服务均等化的实现,需要分阶段、分项目一步步 的往宽度、深度推进。在这种大环境下,加上我国体育特殊的国情,体育公共服务均等化的 实现,更是一个渐进而艰巨的过程。必须加快和协调政治、经济和社会体制改革的步伐,为 体育公共服务均等化的推进创造一个良好的外部环境。
2 我国体育公共服务均等化所面临的问题
结合我国体育公共服务均等化所处的大环境,体育公共服务均等化自身所需认识的问题 还很多,主要表现在:
首先,在社会上,人们对自身体育权利的认识还不够充分,或者说在潜意识里就没有要 为自己争取体育权利的意识(特别是在中国这样一个长期被封建专制统治的国度里,人们对 一般权利的认识就很肤浅或者说没有意识,更别说体育权利)。不能够认识到自己是一个公 民以及公民应该享受到的一切权利。不像西方国家的公民始终把自己当成一个纳税人。不能 够认识到这种权利是天生的,与生俱来的。人们对“平等”的意识很淡薄。认为自己不能享 受到某种权利是应该的,是因为“自己没有钱”或者“自己是普通老百姓”。不光普通公民 这样认为,在传统政治文化背景下,有很大部分政府官员亦是这样认为,这种身份社会造成 了在体育公共服务的差异性。另外,传统的户籍制度以及城乡在各个领域的区别对待也使体 育公共服务的差距进一步拉大。所以加大宣传,提高人们对权力以及体育权利、“平等”观 念的认识,是加强体育公共服务能力、实现体育公共服务均等化的先决条件。
其次,新的政治文化还未建立,体育行政体制还需要加强改革,须正确认识和规范政府 的行政行为。计划经济时期所形成的“全能型政府”虽然进行了数次改革,但与市场经济相 适应的“服务型政府”要求还有一段距离。要实现体育公共服务均等化就必须建立服务型政 府体育行政管理体系。纠正过去政府在体育管理方面出现的“越位”、“缺位”与“失位” 现象。我国体育实行“政府管理型”的体制,扩大和泛化政府管理职能,具有明显特征:一 是政府办体育,各级政府部门直接举办体育事业、提供体育服务;二是政府管体育,即体育 事业和服务单位的管理和生产、经营活动均由政府部门直接控制;三是政府养体育,即体育 事业(含公共体育服务)经费开支多由国家各级财政支付。这种国家所有、国家管理和国家包 养的行政垄断体制虽有优势,但弊端也很突出。一是政府和体育事业及服务单位的一体化, 体育事业和公共体育服务的行政化。公共体育服务严重受政府意志、意识形态及政治运动影 响,政治功利色彩浓郁,难以按自身规律运营。二是体育资源的行政集权配置和服务权益的 部门单位垄断。占有几乎全部公共体育资源和权益的政府部门,独家经营,管办合一,政事 不分,身兼资源的所有者、服务产品的生产提供者和经营者、服务活动的管理者等多种角色 。难以摆脱财政负担沉重,效率低下,效益不佳的窘境。三是公共体育资源与行政资源合一 ,公共体育服务职能边界不清。正是“政府管理型”的体制性缺陷,造成了我国公共体育资 源不合理的行政垄断[2]。在我国,影响经济和社会发展的这种“政府型”的体制 性障碍, 不只是出现在体育领域,这是我国的国情,是一个不可回避的大环境。 另外,由于没有建 立相应的体育公共服务绩效评价体系和激励机制,政府对体育公共服务的积极性缺乏。由于 没有完善的群众需求表达机制,群众的需求无法表达也得不到满足,这是因为在长期的传统 政治文化中,普通老百姓很少对自己合理的公共需求表达出来或者即使表达出来也得不到满 足或者满足很少的缘故(近些年大量的关于弱势群体的体育现状调查研究,发现弱势群体对 体育文化有着大量的需求,而存在的问题也主要集中在“没有体育场馆设施”、“无人指导 ”、“无人组织”等,这些信息很难传递到决策者的手中或者传递到了因为“某种原因”无 动于衷)。这也是公共服务均等化(大环境)所面临的问题。
第三,体育公共服务投入不够,要加大对体育公共服务的投入。体育公共服务的供给总 量不足是制约体育公共服务均等化的主要因素。公共体育服务供给总量是判断公共体育服务 水平的重要标志。当前,由于我国公共体育服务部门存在的“缺位”、“错位”、“越位” 等缺陷得不到有效控制与弥补,加之民间资本不能顺利介入到公共领域,导致公共体育产品 的供给与公共体育需求严重脱离,使许多公共体育服务供给成为无效供给,在原有的公共体 育服务总量不足的基础上,又产生了公共体育服务有效供给总量不足的新矛盾[3] 。虽然近 年来体育财政拨款总额有所增加,但体育事业费所占财政比例呈下降趋势。若考虑人口因素 ,则人均体育经费少之又少,如到2001年人均体育费仅为5元。公共体育资金的利用效率偏 低,财政投资大部分用于体育事业系统内部开支。如2002年卫生、体育和社会福利业三项加 在一起只占当年财政支出的1.54%,政府在体育事业中的投资比重过大,限制了民营资本的 进入,截止到目前为止,这种情况事实上并没有多大改观。除资金不足外,公共体育场地设 施也严重不足。根据第五次全国场地普查结果显示,我国体育场地达85万多个,总面积达13 .2亿平方米,但每万人仅拥有6.58个体育场地,人均体育场地面积仅1 平方米多一点,是美 国的1/16,与同时期的美国、日本等发达国家平均每万人拥有200多个体育场地的状况更无法 相比,而且现有体育场地大多数设施简陋,质量普遍不高(《中国体育报》对第五次全国体 育场地普查领导小组组长冯建中的采访)。另外,体育社会组织在公共体育服务供给中所起 的作用有限,据国家体育总局群体司对26省、市、区调查统计,省以下有各级体育社会团体 53 220个,团体会员212 959个,个人会员8 664 455人。体育社团类型包括体总、人群体协 、项目体协、行业体协等达308个种类,这些体育社会团体是开展各类群众体育活动的具体 领导者和组织者。但这些体育社团存在整体数量不足、官民二重性、缺乏规范管理等众多问 题,起不到在提供公共体育服务中的应有作用[4]。
在投入结构上,存在着竞技体育投入多于大众体育投入、城市体育投入多于农村体育投 入、经济发达地区投入多于对欠发达地区的投入。这种不均等现象有不断拉大的趋势。改变 观念,重新审视体育的价值,随着我国人们生活水平的迅速提高、经济和社会的不断发展, 人们对体育价值的认识已经从“为国争光”的政治层面向着多元价值观方向发展,人们对体 育文化的需求不断增长,所以政府应加大对大众体育的投入,满足人们的需要。还要改变城 乡区别对待的历史,使城乡一体化。进一步完善财政转移支付制度,使东西部、经济发达与 欠发达地区的人们都能享受到国家发展的成果。另外,在供给主体上,应把政府供给与市场 供给结合起来,积极吸引民间资本,使供给主体多元化。须进一步加强体育公共服务的社会 化、市场化改革,完善体育公共服务供给体系。
另外,公共体育政策制定中不同利益群体博弈的失衡导致现行公共体育政策中不同程度 存在部门利益替代公共利益、大众体育利益缺失、弱势群体利益严重受损的利益选择偏向等 [5]。这些都是体育公共服务均等化目标实现过程中所需要面临的问题。
3 科学认识我国体育公共服务均等化的实现方式
综合以上分析,在我国政治、经济、社会这个大环境下,我们必须科学地认识我国体育 公共服务均等化的实现方式。西方国家公共服务均等化的经验或者说模式,有些地方值得我 们借鉴,比如在区域内的公共服务的差异,可以用调整政府间财政关系来加以解决。但我国 的国情决定了我们所面临的问题要比西方国家要多,要复杂。所以要结合我国特有的国情, 具体问题具体分析,绝不能照抄照搬,不能把我国公共服务均等化的实现简单依赖于政府间 财政转移支付制度的改革,而不考虑身份壁垒所造成的公共服务的差异。另外在具体的方面 ,如针对体育公共服务均等化的问题,还要结合我国体育事业的国情来加以分析。要把体育 公共服务均等化的实现与公共服务均等化的实现结合起来加以考量。由此看来,我国体育公 共服务均等化的实现方式是多元的。公共服务均等化是伴随着完善财政体制提出来的。在体 育公共服务均等化的实现方式中,财政体制发挥着重要的作用。目前财政体制的改革对我国 体育公共服务均等化的实现有着巨大的推动作用,但也只有在社会、经济以及政治的共同作 用下,体育公共服务均等化才能顺利的得到推行。
我国体育公共服务非均等化格局的形成是在区别对待的体育公共 服务供给制度、非一视同仁的体育公共服务成本分担机制、对群众体育投入的不足等原因共 同造成的。就目前来说,实现高水平的体育公共服务均等化也是不实际的。但实现基本的体 育公共服务均等化还是有可能的。但仍然要解决其中最主要的矛盾。即要实现城乡同等的体 育公共服务供给,建立无差别的体育公共服务成本分担机制,完善财政转移支付制度。另外 ,还要加大对群众体育的投入。体育公共服务均等化的实现同样需要打破身份壁垒、实现社 会转型,建立现代公民社会。让公民正确认识自身的体育权利和利益,并主动争取自身的权 利,维护自身的体育利益。使竞技体育与群众体育得到和谐发展,在使体育不断走向市场的 过程中,使体育公共服务也引入市场机制,让体育公共服务的供给主体多元化。加快政府转 型,构建“服务型体育政府”,让政府的职能得到厘清。改变过去体育行政部门既当“运动 员”又当“裁判员”的局面,让政府的服务职能得到强化,也这有这样,体育公共服务均等 化的目标才有了实现的基础。
4 结 语
实现体育公共服务均等化是时代的要求,是体育和谐发展的要求,是社会公平的要求。 我们应该认清形势,在公共服务均等化这个好的时代背景下,抓住机遇,理清问题,科学地 地认识我国体育公共服务均等化的实现方式,只有这样,宏伟目标才指日可待。
参考文献:
[1] 俞可平.市场经济与公民社会:中国与俄罗斯[M].北京:中央翻译出版社 ,2005:88-90.
[2] 郭惠平,唐宏贵,等.对我国公共体育服务社会化改革的再思考[J].武汉体育学院 学报,2007,41(11):6-8.
[3] 丁元竹.社会公共服务供给与社会管理体制[J].理论与现代化,2006(5):7-8.
[4] 王爱丰,等.经济体制转型与我国体育事业管理体制的改革[J].南京体育学院学报 ,2001(6):18-19.
[5] 冯国有.利益博弈与公共体育政策[J].体育文化导刊,2007(7):33-34.
[6] 陈玉忠.论构建和谐社会与当代中国体育价值目标[J].体育科学,2005(9):21-22 .
[7] 夏书章.公共服务[M].中国行政管理,2003:45-50.
[8] 李鹏.公共管理及其应用[M].北京:社会科学文献出版社,2004:171.
关键词:体育公共服务均等化;方式;比较分析
中图分类号:G80-05
文献标识码:A
文章编号 :1007-3612(2010)02-0015-04
A Study on the Way of Sports Public Service Equalization Based o n Comparative Analysis
QIN Xiaoping, WANG Jian, LU Changfen
(Physical Education Institute, Central China Normal University,
Wuhan 430079, Hubei China)
Abstract: The sports public service equalization is a part of public service equ alization, so the sports public service equalization must be in public service e qualization environment of China. Beginning with comparative analysis between Ch ina and the western public service equalization on social level, economic level and political level, the paper discovers the western public service equalization relies on the coordinated development of politics, economy and social, and Chin a faces many problems. The research indicates that China’s public service equal ization is an arduous process; it must speed up and coordinate politics, economy and social system reform, and then analyze the problems we are facing in sports public service equalization. It must combine the public service equalization, a nd accurately knows way of China’s sports public service equalization, which is social transformation, economical switch and political reform.
Key words: sports public service equalization; way; comparative analysis
2008年中央1号文件的重要内容之一,就是要求逐步提高基本公共服务水平,推进公共 服务均等化。体育公共服务均等化是公共服务均等化的一部分,体育公共服务均等化的目标 必须在实现我国公共服务均等化这个大环境中才能实现。笔者从中西社会、经济、政治层面 比较分析入手,来探讨我国体育公共服务均等化所处的大环境。我国在社会转型、经济欠发 达和体制转轨的背景下提出公共服务均等化,所面临的约束条件要比西方国家多,且同时担 任着“现代社会公民的培育”、“现代市场经济体制的建立”及“现代公共服务体系的构建 ”等多重历史任务,从而可以看出,我国公共服务均等化所面临的问题比西方国家更为复杂 ,实现我国公共服务均等化的方式和路径更趋多元,这也就使得我国推进公共服务均等化的 效应具有更大的不确定性。在这个大的环境下,我国体育还要背负“为国争光”的历史使命 ,要实现体育公共服务均等化,所面临的问题很多,必须科学、全面地认识我国体育公共服 务均等化的实现方式。
1 中西体育公共服务均等化的环境比较
1.1 社会层面的比较
公民社会是公共服务均等化的一个重要的社会条件。西方国家的公民社会是伴随着近代 资本主义的萌芽与发展而逐渐产生、发展起来的[1]。西方国家在推行公共服务均 等化之时 ,其公民社会已基本确立并得到较好的发育。公民社会是以市场经济为基础的社会,其强调 “公民”作为社会的主体,强调民主与法制、强调平等、反对专制、排斥特权,以社会组织 为载体。在公民社会里,每一个公民平等地享有政府利用公共资源提供的各项公共服务,这 也属于公民的基本权利范围之内,并受到法律的保护。然而由于地区间经济、社会发展的不 平衡,使公民在享受实际的公共服务过程中会有差异,这种差异的存在是难免的,西方国家 在为了平衡这种差异,就引入了均等化的机制,这即是在公民社会里对“平等”价值的具体 诉求。公民社会的建立,为西方国家公共服务均等化的顺利推进提供了重要的社会基础。
我国是一个受传统影响非常深的国家。由于我国历史的特殊性,资本主义无法在我国建 立起来,使我国从封建社会直接进入到社会主义社会,这是历史的选择。然而没有经过资本 主义市场经济洗礼的我国社会,仍然延续着一切事物论资排辈、讲究身份。自改革开放以后 ,由于各社会阶层分化的加剧,加上自上而下的行政文化,使我国的身份社会不但没有随着 新中国的建立而消失,反而在一定程度上得到加强,不同的是代表身份的先赋指标发生了变 化。由于这种身份传统的影响,我国的公民特别是生活在社会底层的弱势群体没有社会主体 的意识,没有争取权利的意识,没有社会参与的意识。而现实中的身份壁垒,如工农之别、 城乡之别等,在我国的社会经济生活中仍然发挥着重要的作用。区别对待的公共服务供给制 度即是身份传统在我国福利制度中的具体体现。在经济体制转轨的过程中,我国公民社会的 培育,其自发性与认为性并存、民间性与官方性并存。
我国的公共服务在城乡之间差距非常明显。建国以后,由于我国在经济社会的发展策略 上,采取的是优先发展城市的方针,故而在公共服务的提供上,也优先考虑城市,公共资源 也主要用于城市服务。从而也造成了占我国人口三分之二的农民所享受到得公共服务远不能 与城市相提并论。并且,由于身份传统的影响,使进城务工的农民即使在城市工作并生活了 多年,在公共服务的享用上也不能得到平等的对待。这种区别对待的公共服务供给制度是农 村和城市公共服务的差距不断表现的数量上,而且还表现在质量上,这种体制也使当前我国 的公共服务水平在城乡之间出现严重的不均衡。另外,在公共服务成本分担方面在农村和城 市也实行着不同的机制,从而更加剧了我国公共服务供给过程中的不公平。作为尚未被列入 民生工程的体育,农村体育公共服务一直被边缘化。现阶段我国农民群体无论是人均体育场 地,还是经常参加体育活动人数以及组织化程度,与城市相比处于较低水平。城市与农村在 全民健身工作发展不够平衡,特别是体育意识、场地设施、经费投入、科学指导等方面较为 突出,在众多的研究中可以发现,农村缺乏必要的体育活动场所和设施的问题相当严重。我 国就是这样一种社会背景下提出要实现体育公共服务均等化目标的。
1.2 经济层面的比较
公共服务均等化的实现从根本上要依赖于国家的经济发展水平。20世纪中期以后,西方 国家的经济已经取得了相当的进步,基本步入了比较成熟的阶段,人均GDP已经普遍超过了2 000美元,为西方国家启动并推进公共服务均等化提供了坚实的物质基础。有了强大的经济 做后盾,使西方国家公共服务均等化的范围不仅局限于人们的基本生活需求,范围较宽,并 且其均等化的程度也要更高。我国经济的飞速发展主要是在改革开放以后,经济总量迅速得 到增长,创造了世界经济发展的奇迹。然而,由于我国人口的基数庞大,故而我国的人均GD P增长缓慢,维持在比较低的水平上,直到2007年才接近2000美元。我国的财力虽然得到迅 速扩张,但人均财力仍然很低。由于历史的欠账太多,再加上改革的成本巨大,政府的财政 压力已是相当大,即使排除财政支出结构不合理等由于改革不到位原因,要让我国在短期内 推行高水平的、范围比较大的公共服务均等化是不现实的。
公共服务的供给主体选择在市场化未充分发育的前提下,各级政府尤其是基层政府是公 共服务供给的主体。而各级政府特别是基层政府的财力决定了公共服务的范围和水平。这就 需要中央政府给以地方政府更多的财权。西方国家在财政分权的过程中才开始启动公共服务 均等化,同时使各级政府的财权得到加强。但由于地理等条件的限制,政府间的财力不可能 不存在差异,也造成了各个地方政府提供公共服务的财政能力有差异,均等化就是为了平衡 这一差异。基于此,公共服务均等化在很多西方国家是伴随着财政分权产生的。财政分权可 分为政府内部的横向和纵向分权和政府向市场的分权。由于西方国家的市场经济体制已发育 的比较成熟,再加上比较完备的“三权分立”体制,使西方国家财政分权是按先后顺序完成 的,没有什么交叉。但是我国正在由计划经济向市场经济转轨,政府内部的分权还未完全到 位,财政几个方面分权交叉使改革的成本提高,也造成了我国地方政府提供公共服务的财政 能力还相当薄弱。94年我国实行分税制改革实际上使财权上移,事权下放,造成了财权与事 权的不对称。无财就无政,理应由地方政府提供的关乎公民日常生活的公共服务基层政府更 是无财力承担。加上公共服务市场化、社会化改革无论在理论上还是实践上,还与公共服务 多元化供给的要求相距甚远,使公共服务均等化所需的财力在短期内还不能得到充分满足。
从理论上来说,政府内部分权必须以政府向市场分权为前提。由于我国的经济体制正 处在由计划经济向市场经济转轨,特殊的国情使我国的经济体制改革也处在“摸着石头过河 ”的时期,再加上体制的“惯性”、“迷恋”等原因,政府和市场各自的职能范围还没有得 到真正的厘清。政府的职能也还未定位在提公共服务上。“越位”、“缺位”现象大量存在 。在这种情况下,在财政分权过程中,也无法向西方国家那样要求实行规范化的财政转移支 付制度,主要表现在转移支付的资金没有用在公共服务的领域,并且没有按照均等化的要求 进行分配。
1.3 政治层面的比较
政府是实现公共服务均等化的重要保障。不同的经济体制使政府的行为方式、管理方式 存在着很大的不同。在计划经济体制下,政府是全能型政府,它管理着经济社会生活的方方 面面,大到国家方针政策的制定,小到公民的吃喝拉撒。行政方式主要以自上而下的行政命 令式为主。下级服从上级,群众服从领导。利益表达机制不畅通。社会只有平等的口号,没 有平等的实践;在市场经济体制下,市场经济追求价值平等的内涵影响着人们的思维方式和 生活方式,甚至影响到国家的行政方式。政府以提供公共服务为自己存在的理由,并提供优 质高效的公共服务而赢得公民的信任,以此带来的权威进行社会公共管理。20世纪70年代在 西方发达国家掀起的新公共管理运动,以建设服务型政府为目标,这与公共服务均等化的目 标是契合的。我国自改革开放以后,虽然经过历次的改革,试图改变“全能型政府”的形象 ,但与市场经济要求下的“服务型政府”相距甚远。没有政府职能的转型,其作用范围不被 确定为公共服务的提供上,公共服务均等化的实现只能是一句空话。
体育公共服务均等化究其实质,是人们对社会公平正义的一种诉求,要实现这一诉求, 同样需要经过一定的政治程序,西方国家的公民普遍强调自主性,追求自由和平等是社会普 遍的价值观。反映在政治上是有着比较完善的利益表达的机制和途径,从而能有效的缓解社 会的各方矛盾。如果某一个地区的居民觉得受到不公平的待遇,其就会通过相应的程序把自 己的合理的诉求传达上去。在他们看来,同样作为纳税人,公平地享受公共服务是天经地义 的,无须任何人的授权,也不能被任何人或者组织部门剥夺。另一方面,作为国家的管理者 的一方,他们认为尊重公民的基本权利,平等地对待每一位公民是他们应有的责任和义务。 比较完善的民主政治体系为西方国家顺利推进公共服务均等化提供了政治保障。近年来,虽 然我国在政治体制改革上已经取得了比较大的进步,但由于“传统”的思维及行为方式,使 我国的民主政治建设举步维艰。一方面,作为下层的大众利益意识没有觉醒;另一方面,上 层管理者眼光向下的行政方式还未形成。公共博弈机制的不完善,使身份传统下的弱势群 体的利益诉求无法表达,偶尔传递上去了也因为没有政治约束从而在相关的决策中无法得到 体现或者体现的程度很低。从体育的现状看,体育还不是民生工程,在很多地方尚未解决温 饱问题的前提下,实现体育公共服务的均等化不免只是学界的一方情愿,在实践中不一定得 到政府官员的认同。
从以上比较分析我们可以看出,西方国家公共服务均等化的实现依赖于政治、经济、社 会的协调发展。而我国无论在政治、经济还是社会环境都与公共服务均等化所需要的环境和 条件存在着差距。所以,我国体育公共服务均等化还是一个渐进并且艰巨的过程。我国公共 服务均等化过程中不但要平衡由于经济发展、地域条件限制所造成的公共服务地区差异,还 要消除由于传统身份社会造成的公共服务身份差异。所以其要解决的问题比西方国家更复杂 。现阶段,我国的人均经济实力还不雄厚,再加上不完善的民主政治以及身份传统在我国仍 然发挥着影响,这些因素都说明,我国要实现公共服务均等化,还有很长一段路要走,会比 西方国家艰难。现实的国情说明了我国公共服务均等化的实现,需要分阶段、分项目一步步 的往宽度、深度推进。在这种大环境下,加上我国体育特殊的国情,体育公共服务均等化的 实现,更是一个渐进而艰巨的过程。必须加快和协调政治、经济和社会体制改革的步伐,为 体育公共服务均等化的推进创造一个良好的外部环境。
2 我国体育公共服务均等化所面临的问题
结合我国体育公共服务均等化所处的大环境,体育公共服务均等化自身所需认识的问题 还很多,主要表现在:
首先,在社会上,人们对自身体育权利的认识还不够充分,或者说在潜意识里就没有要 为自己争取体育权利的意识(特别是在中国这样一个长期被封建专制统治的国度里,人们对 一般权利的认识就很肤浅或者说没有意识,更别说体育权利)。不能够认识到自己是一个公 民以及公民应该享受到的一切权利。不像西方国家的公民始终把自己当成一个纳税人。不能 够认识到这种权利是天生的,与生俱来的。人们对“平等”的意识很淡薄。认为自己不能享 受到某种权利是应该的,是因为“自己没有钱”或者“自己是普通老百姓”。不光普通公民 这样认为,在传统政治文化背景下,有很大部分政府官员亦是这样认为,这种身份社会造成 了在体育公共服务的差异性。另外,传统的户籍制度以及城乡在各个领域的区别对待也使体 育公共服务的差距进一步拉大。所以加大宣传,提高人们对权力以及体育权利、“平等”观 念的认识,是加强体育公共服务能力、实现体育公共服务均等化的先决条件。
其次,新的政治文化还未建立,体育行政体制还需要加强改革,须正确认识和规范政府 的行政行为。计划经济时期所形成的“全能型政府”虽然进行了数次改革,但与市场经济相 适应的“服务型政府”要求还有一段距离。要实现体育公共服务均等化就必须建立服务型政 府体育行政管理体系。纠正过去政府在体育管理方面出现的“越位”、“缺位”与“失位” 现象。我国体育实行“政府管理型”的体制,扩大和泛化政府管理职能,具有明显特征:一 是政府办体育,各级政府部门直接举办体育事业、提供体育服务;二是政府管体育,即体育 事业和服务单位的管理和生产、经营活动均由政府部门直接控制;三是政府养体育,即体育 事业(含公共体育服务)经费开支多由国家各级财政支付。这种国家所有、国家管理和国家包 养的行政垄断体制虽有优势,但弊端也很突出。一是政府和体育事业及服务单位的一体化, 体育事业和公共体育服务的行政化。公共体育服务严重受政府意志、意识形态及政治运动影 响,政治功利色彩浓郁,难以按自身规律运营。二是体育资源的行政集权配置和服务权益的 部门单位垄断。占有几乎全部公共体育资源和权益的政府部门,独家经营,管办合一,政事 不分,身兼资源的所有者、服务产品的生产提供者和经营者、服务活动的管理者等多种角色 。难以摆脱财政负担沉重,效率低下,效益不佳的窘境。三是公共体育资源与行政资源合一 ,公共体育服务职能边界不清。正是“政府管理型”的体制性缺陷,造成了我国公共体育资 源不合理的行政垄断[2]。在我国,影响经济和社会发展的这种“政府型”的体制 性障碍, 不只是出现在体育领域,这是我国的国情,是一个不可回避的大环境。 另外,由于没有建 立相应的体育公共服务绩效评价体系和激励机制,政府对体育公共服务的积极性缺乏。由于 没有完善的群众需求表达机制,群众的需求无法表达也得不到满足,这是因为在长期的传统 政治文化中,普通老百姓很少对自己合理的公共需求表达出来或者即使表达出来也得不到满 足或者满足很少的缘故(近些年大量的关于弱势群体的体育现状调查研究,发现弱势群体对 体育文化有着大量的需求,而存在的问题也主要集中在“没有体育场馆设施”、“无人指导 ”、“无人组织”等,这些信息很难传递到决策者的手中或者传递到了因为“某种原因”无 动于衷)。这也是公共服务均等化(大环境)所面临的问题。
第三,体育公共服务投入不够,要加大对体育公共服务的投入。体育公共服务的供给总 量不足是制约体育公共服务均等化的主要因素。公共体育服务供给总量是判断公共体育服务 水平的重要标志。当前,由于我国公共体育服务部门存在的“缺位”、“错位”、“越位” 等缺陷得不到有效控制与弥补,加之民间资本不能顺利介入到公共领域,导致公共体育产品 的供给与公共体育需求严重脱离,使许多公共体育服务供给成为无效供给,在原有的公共体 育服务总量不足的基础上,又产生了公共体育服务有效供给总量不足的新矛盾[3] 。虽然近 年来体育财政拨款总额有所增加,但体育事业费所占财政比例呈下降趋势。若考虑人口因素 ,则人均体育经费少之又少,如到2001年人均体育费仅为5元。公共体育资金的利用效率偏 低,财政投资大部分用于体育事业系统内部开支。如2002年卫生、体育和社会福利业三项加 在一起只占当年财政支出的1.54%,政府在体育事业中的投资比重过大,限制了民营资本的 进入,截止到目前为止,这种情况事实上并没有多大改观。除资金不足外,公共体育场地设 施也严重不足。根据第五次全国场地普查结果显示,我国体育场地达85万多个,总面积达13 .2亿平方米,但每万人仅拥有6.58个体育场地,人均体育场地面积仅1 平方米多一点,是美 国的1/16,与同时期的美国、日本等发达国家平均每万人拥有200多个体育场地的状况更无法 相比,而且现有体育场地大多数设施简陋,质量普遍不高(《中国体育报》对第五次全国体 育场地普查领导小组组长冯建中的采访)。另外,体育社会组织在公共体育服务供给中所起 的作用有限,据国家体育总局群体司对26省、市、区调查统计,省以下有各级体育社会团体 53 220个,团体会员212 959个,个人会员8 664 455人。体育社团类型包括体总、人群体协 、项目体协、行业体协等达308个种类,这些体育社会团体是开展各类群众体育活动的具体 领导者和组织者。但这些体育社团存在整体数量不足、官民二重性、缺乏规范管理等众多问 题,起不到在提供公共体育服务中的应有作用[4]。
在投入结构上,存在着竞技体育投入多于大众体育投入、城市体育投入多于农村体育投 入、经济发达地区投入多于对欠发达地区的投入。这种不均等现象有不断拉大的趋势。改变 观念,重新审视体育的价值,随着我国人们生活水平的迅速提高、经济和社会的不断发展, 人们对体育价值的认识已经从“为国争光”的政治层面向着多元价值观方向发展,人们对体 育文化的需求不断增长,所以政府应加大对大众体育的投入,满足人们的需要。还要改变城 乡区别对待的历史,使城乡一体化。进一步完善财政转移支付制度,使东西部、经济发达与 欠发达地区的人们都能享受到国家发展的成果。另外,在供给主体上,应把政府供给与市场 供给结合起来,积极吸引民间资本,使供给主体多元化。须进一步加强体育公共服务的社会 化、市场化改革,完善体育公共服务供给体系。
另外,公共体育政策制定中不同利益群体博弈的失衡导致现行公共体育政策中不同程度 存在部门利益替代公共利益、大众体育利益缺失、弱势群体利益严重受损的利益选择偏向等 [5]。这些都是体育公共服务均等化目标实现过程中所需要面临的问题。
3 科学认识我国体育公共服务均等化的实现方式
综合以上分析,在我国政治、经济、社会这个大环境下,我们必须科学地认识我国体育 公共服务均等化的实现方式。西方国家公共服务均等化的经验或者说模式,有些地方值得我 们借鉴,比如在区域内的公共服务的差异,可以用调整政府间财政关系来加以解决。但我国 的国情决定了我们所面临的问题要比西方国家要多,要复杂。所以要结合我国特有的国情, 具体问题具体分析,绝不能照抄照搬,不能把我国公共服务均等化的实现简单依赖于政府间 财政转移支付制度的改革,而不考虑身份壁垒所造成的公共服务的差异。另外在具体的方面 ,如针对体育公共服务均等化的问题,还要结合我国体育事业的国情来加以分析。要把体育 公共服务均等化的实现与公共服务均等化的实现结合起来加以考量。由此看来,我国体育公 共服务均等化的实现方式是多元的。公共服务均等化是伴随着完善财政体制提出来的。在体 育公共服务均等化的实现方式中,财政体制发挥着重要的作用。目前财政体制的改革对我国 体育公共服务均等化的实现有着巨大的推动作用,但也只有在社会、经济以及政治的共同作 用下,体育公共服务均等化才能顺利的得到推行。
我国体育公共服务非均等化格局的形成是在区别对待的体育公共 服务供给制度、非一视同仁的体育公共服务成本分担机制、对群众体育投入的不足等原因共 同造成的。就目前来说,实现高水平的体育公共服务均等化也是不实际的。但实现基本的体 育公共服务均等化还是有可能的。但仍然要解决其中最主要的矛盾。即要实现城乡同等的体 育公共服务供给,建立无差别的体育公共服务成本分担机制,完善财政转移支付制度。另外 ,还要加大对群众体育的投入。体育公共服务均等化的实现同样需要打破身份壁垒、实现社 会转型,建立现代公民社会。让公民正确认识自身的体育权利和利益,并主动争取自身的权 利,维护自身的体育利益。使竞技体育与群众体育得到和谐发展,在使体育不断走向市场的 过程中,使体育公共服务也引入市场机制,让体育公共服务的供给主体多元化。加快政府转 型,构建“服务型体育政府”,让政府的职能得到厘清。改变过去体育行政部门既当“运动 员”又当“裁判员”的局面,让政府的服务职能得到强化,也这有这样,体育公共服务均等 化的目标才有了实现的基础。
4 结 语
实现体育公共服务均等化是时代的要求,是体育和谐发展的要求,是社会公平的要求。 我们应该认清形势,在公共服务均等化这个好的时代背景下,抓住机遇,理清问题,科学地 地认识我国体育公共服务均等化的实现方式,只有这样,宏伟目标才指日可待。
参考文献:
[1] 俞可平.市场经济与公民社会:中国与俄罗斯[M].北京:中央翻译出版社 ,2005:88-90.
[2] 郭惠平,唐宏贵,等.对我国公共体育服务社会化改革的再思考[J].武汉体育学院 学报,2007,41(11):6-8.
[3] 丁元竹.社会公共服务供给与社会管理体制[J].理论与现代化,2006(5):7-8.
[4] 王爱丰,等.经济体制转型与我国体育事业管理体制的改革[J].南京体育学院学报 ,2001(6):18-19.
[5] 冯国有.利益博弈与公共体育政策[J].体育文化导刊,2007(7):33-34.
[6] 陈玉忠.论构建和谐社会与当代中国体育价值目标[J].体育科学,2005(9):21-22 .
[7] 夏书章.公共服务[M].中国行政管理,2003:45-50.
[8] 李鹏.公共管理及其应用[M].北京:社会科学文献出版社,2004:171.