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〔摘要〕 商事制度作为市场经济体系的重要组成部分，其改革亟需政府监管方式的调整配套，才能使改革举措“落地生根”并“释放红利”。在商事制度改革紧锣密鼓的推进中，政府监管存在效率低下、职责不清、信息互联不畅等失调问题。观念陈旧、法规滞后、手段落后是导致监管存在问题的认识性、制度性和工具性根源。推动政府监管从失调到协调转型，需要创新服务理念，建立权责清单；内外协作联动，健全监管机制；联通信息孤岛，重构监管平台。
〔关键词〕 商事制度改革，政府监管，权责清单，监管机制，监管平台
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0069-06
商事制度改革是党中央、国务院作出的适应市场经济发展要求的一项重要商事改革部署，也是敦促政府转变职能、简政放权的一个重要举措。商事制度改革需要政府监管方式与时俱进、同向并行。在商事制度改革快速推进的背景下政府监管客观上存在哪些失调问题？这些问题产生的原因何在？政府监管从失调到协调转型的路径在哪里？这是本文研究的旨趣所在。
一、商事制度改革中政府监管的失调问题
商事制度也称商事登记制度，一般是商业当事人为设立、变更或终止商业主体资格，依照法律规定的内容和程序向主管登记机关提出登记申请，主管机关予以核准并登记注册的法律行为 〔1 〕85。改革前的商事登记制度要求商事主體从业资格与营业资格相统一，商事主体在取得合法登记前必须取得相应经营项目的审批许可，满足前置条件才能依法登记并取得从业资格。“先审批后登记”这一制度是从基于方便政府管制的角度设计的，但其直接后果是导致商事登记与审批的关系混乱，把商事主体从业资格和营业资格审查混为一谈，对当今新业态经济发展造成了人为障碍。2014年2月，国务院出台了《注册资本登记制度改革方案》，商事制度改革得以正式启动并快速推进。在商事制度改革快速推进、改革红利初现端倪的同时，我们也注意到，地方政府监管依然在“重复昨天的故事”。通过调查我们发现，一些地方在商事监管环节存在效率低下、职责不清、信息互联不畅等问题。具体而言，商事制度改革中政府监管失调主要表现在以下三个方面：
（一）监管滞后，效率低下
目前，不少地方政府对商事实行“宽进严管”新政之后，“管什么”和“怎么管”的问题不甚明了，职能部门依然习惯于过去被动地坐等商事主体主动送上门来审查的审批监管模式，“离开了审批就不会监管”。沿用过去的监管方式必然跟不上商事改革的步伐，加之市场经济属于利益驱动型经济，部分从事许可经营项目的商事主体为了追求眼前的利益，不愿再付出金钱与时间成本申领许可证便“抢跑”（即只领营业执照不办许可就开业）的现象大量存在，导致许可监管出现“空档”。
广东省G市P区政务办提供了2014年至2015年商事登记管理信息平台业务推送量统计情况，从该平台上传许可证（即许可部门颁发许可证）数量与推送消息（即商事主体申请许可证）数量以及占比的情况可知，2014年P区商事登记管理信息平台向区内各行政审批部门推送信息8972条，各许可部门上传许可证13165份，后者大约是前者的1.47倍。由于公安、食药监等部门许可证申请渠道不仅来自于该平台的推送，还来自这些部门独立的业务系统，实际颁发许可证量大于该平台推送量，导致从表面上看P区各部门总体超额完成了许可证受理办结的工作，但细化到具体部门，仍存在一些部门办理许可证占推送量的比例非常低的情况。据不完全统计，2014年P区货运行业经营者抢跑率高达52.3%，娱乐行业经营者抢跑率达高43.3%，特种行业经营者抢跑率约32.1%。另外，餐饮食品行业由于建立了较为完善的审批机制，商户申请许可的周期较短，没有出现抢跑的现象。到2015年，上述比例有所降低，分别为43.2%、42.2%、27.3%，说明随着商事制度改革的深化，各部门对商事主体的事中事后监管有所加强，但监管效率依然偏低，不容乐观。
（二）监管推诿，职责不清
在商事制度改革过程中，政府职能交叉所导致的重复监管、多头监管的现状并未根除。具体到P区，商改以后仍面临着多个部门多头执法、职能重叠、相互推诿、职责交叉不清的困境。在实施监管执法过程中，对涉及多个部门共同监管或法律法规未对监管主体予以明确的事项，相关职能部门往往依赖上级政府机构主持协调或上级主管部门的指导意见以对各自的监管职责进行明确。而特定情况下法律依据的缺失、上级部门指导意见的不一致、上下级部门协调不畅等情况，导致区级监管部门相互推诿现象时有发生，严重影响部门协调监管的顺畅性。
例如在学生托管行业的监管问题上，在商改前，上述行业有登记机关在准入条件上把关，未办理许可部门的前置审批是无法取得主体资格的，一旦非法营业即以涉嫌“无照（无主体资格）经营”为由交工商部门进行查处取缔。许可部门在颁发了许可证后，几乎不会对上述行业主体的后续行为再进行监管。商改以后，上述行业经营者取得营业执照获得主体资格不再困难，而要获得相应的许可证难度却未同步降低，经营者为避免办证的困难，纷纷以“咨询”为名进行登记，实则从事具体的培训、教育、法律服务等需获取许可证才能经营的项目，逃避许可部门的监管。在面对此类“证照不齐”或“证照不一”该如何监管的问题上，相关法律法规没有明确规定，加之上级部门监管指导意见不一致，区级教育、民政、公安、市场监管等部门缺乏统一的执法依据，一旦发生问题，监管部门“互踢皮球”、推诿职责的现象时常发生。
（三）监管孤岛，信息不畅
信息是服务管理的重要“耳目”。在商事制度改革以前，各部门的电子政务管理系统都是单独开发和使用的，如公安、工商、质监、法院等部门的信息化管理系统，内部建设非常全面，内容涵盖各自职责业务范围，但基于保密要求、部门法规以及本部门业务的考量，各部门向外发布的信息并不多，部门之间的数据交换共享更是少之又少，监管数据不论对社会还是对政府内部不同机构和部门而言都是各自封闭的，形成了“信息孤岛”。商事制度改革要求全市统一使用商事登记管理信息平台合并处理登记、审批、管理等业务，以对各部门审批和监管数据进行整合，实现数据互联共享，做到“证件联用、信息联通、服务联动”，力促“群众跑腿”向“数据跑路”转变、“条块分割”向“整体联动”转变、“群众来回跑”向“部门协同办”转变 〔2 〕。而实际上，P区政府职能部门仅实现了许可信息的简单上传，并未将其管辖范围内主体的日常监督管理、行政处罚等信息共享，而经营地在本区、管辖权在市级的主体数据，在区级管理平台上也难以及时查询到上级部门的审批情况，导致在同一水平级的区级政府部门之间、在不同垂直级的市与区之间的数据平台均未能实现有效对接，严重影响政府部门的监管效率。2014年以来，P区构建了“一表制”网上审批系统并以此为基础建立了连接政府、企业的“一门式”政务平台，建立联合审批系统，基本构建了区级部门的审批环节综合服务平台，各部门共享审批登记的业务数据，解决了群众、企业办事“多头跑”的问题。但因管理滞后、缺乏激励手段和定时巡查更新机制等原因，现时的商事管理平台仍然缺乏各部门对市场主体监管环节的实时共享数据，仅靠工商部门推送主体登记、年度报告、异常名录情况的信息，无法发挥统一管理信息平台的作用，无法实现政府部门信息数据的有效互联共享。 二、政府监管与商事制度改革失调的根源分析
商事制度改革的初衷主要基于两点：于企业而言，在于激发商事主体活力；于政府而言，在于提升政府服务效能。监管中存在的上述问题，不仅使得商事制度改革初衷剑走偏锋，改革红利不“红”，而且导致相应的法律制度被架空，侵损法律尊严。故而，对于政府监管中存在的问题不可等闲视之。回头审视，在商事制度改革背景下为什么会出现这些问题？其根源何在？笔者认为，认识性根源、制度性根源和工具性根源是三大主因。
（一）认识性根源：监管理念陈旧
认识是行动的先导。认识到位、观念更新会使行动合规而高效；反之，行动就会偏轨而迟滞、低效甚至无效。商事制度改革提出了“宽进严管”的新的政府监管理念，然而在改革的实施过程中，一些政府职能部门通过行政审批干预和控制经济活动的传统管制思想依然根深蒂固，在思维方式和行为模式上还是习惯于因循守旧，依然抱着“不审批不监管”的认知惯性，认为市场主体没有向政府职能部门申请审批许可，相关部门也就不用履行监管职责，这种意识短期内很难发生实质性改变。例如，P区内多数镇街政府部门在场地条件上私设门槛，要求商事主体办理场地租赁备案、计生责任等各种附加条件并主动呈报相关职能部门审批通过后才允许开业，依然采取旧时的“严进宽管”模式，重入口把关，轻过程监控，企图通过入口筛选实现管理的一劳永逸，是一种懒政思维。由于旧的管制意识强烈，服务意识淡薄，这种以管制本位为行政理念的商事登记制度衍生出了行政权的滥用、寻租和不作为等公权力异化现象，使商事制度改革的公信力大打折扣。
（二）制度性根源：监管法规滞后
商事制度改革实施以来，涉及经济领域市场监管的法律法规得到了很大程度上的修订和完善。如2014年修订的《公司法》顺应商事制度改革的要求取消了公司注册资本最低限额，实行认缴制，改公司年检为年度报告制度；2016年《广东省市场监管条例》对一般经营事项和许可经营事项的监管部门职责分工作了明文规定。法律法规的不断完善给商事制度改革的顺利实施提供了法律制度上的支撑，部门监管基本能够做到有法可依。尽管如此，但仍有部分法律、行政法规、地方法规、部门规章的修订还只停留在政策指引层面，未能及时修订完善。执法依据的滞后导致政府部门监管陷入被动，难以适应商事制度改革的要求。
商事制度改革提出的“谁审批、谁监管；谁主管、谁监管”原则为不同职能部门划分监管权责提供了宏观指引，但对依据具体法律法规来执行监管职责的政府不同职能部门而言，这个原则显然过于宽泛和抽象。目前《公司法》《食品安全法》《环境保护法》《道路运输条例》等大量法律法规已针对商改要求进行了修订，但仍有部分经济领域行政法规带有旧时工商登记“先证后照”的色彩，如《保安服务管理条例》等，导致监管职责无法在法律层面给予明晰界定，地方政府监管执法的边界性、正当性和合法性难免遭到质疑。
（三）工具性根源：监管手段落后
“工欲善其事，必先利其器”。工具是手段，是为实现目的服务的。工具落后，势必影响目的的实现速度、程度和质量。P区商事监管手段落后主要表现在以下几个方面：
1.责任包干巡查制使“宽进严管”流于形式。商事制度改革前，对商事主体的监管实行以“网格化”“辖区分片”“责任包干”為主要手段的管理模式。改革后，继续沿用这一做法，对辖区监管主体实行“定人定岗、定片定责”固定式板块巡查制度。如该区S镇工商所的1名执法人员要负责日常监管1800户以上市场主体，按每天巡查10户算，不包括日常查办案件、参加会议检查等时间在内，完整巡查辖区主体一遍就需要约半年的时间。并且，在执法力量与监管对象数量严重不对等的情况下，日常监管巡查往往仅停留在对营业执照摆放是否合位、经营台账是否合规、有效日期是否过期等低效的表面检查上。责任包干巡查制使“宽进严管”的商事制度设计基本流于形式。
2.缺乏联动机制。政府部门联动监管机制相对缺乏，影响了监管的科学性和有效性。以P区食品安全监管为例，涉及这一监管职责的有食品药品监督管理、工商、质监、卫生、农业、商务、财政、环保、公安、海关等10个部门，这些部门都有各自不同环节不同场域的食品安全监管职能，因为彼此分立，各自为政，行政资源分散，导致整个食品产业链的监管存在严重漏洞。由此造成的后果是，一方面，凡是涉及收费的管理事项，这些部门都“积极性很高”，乱收费和重复收费屡禁不止，恶化营商环境；另一方面，凡是涉及监管问责的事项，这些部门往往“装聋作哑”，把责任推得一干二净。
3.社会共治程度低。当前，在推进商事制度改革背景下，制度转型摇摆的困境、变量加码与资源约束的矛盾、管理合力要求与监管力量分散的事实等问题突出，在政府、市场和社会三重治理体系日臻完善的条件下，由三者组成的多元主体合力治理的社会共治模式呼之欲出。在西方发达国家，行业组织早已成社会共治的重要力量，在商事行为聚集及其监管上，到处都可以看到行业组织活跃的身影。相比发达国家，我国商事监管领域的社会共治程度较低，行业自律性监管尚处于起步的摸索阶段，对商事监管主要还是依靠政府这只有形的“看得见的手”发挥作用。目前，P区登记在册的行业协会类社会组织651家，尽管在数量和规模上呈不断发展壮大之势，但这些组织自身建设还处在不断完善的阶段，加上政府对它们在行业自律中的作用认识不足，未能有效把它们吸纳到齐抓共管的网格化管理格局中来，迄今尚未形成有效的社会监管力量。这些情况表明目前P区商事监管的社会共治程度低。
三、推动政府监管从失调到协调转型的对策
在商事制度改革的背景下，政府监管也处于如何主动进行自我调整以适应这一改革需求的转型期。在转型期出现的问题，我们既要看到它在某种意义上的正常性和难以完全避免性，也要正视它的落后性和调整的紧迫性，尽快解决政府监管存在的问题。结合前文对问题和根源的分析，我们认为，可考虑把以下几个方面的建设作为重要抓手。 （一）创新服务理念，建立权责清单
1.实现从“管制本位”向“服务本位”的理念转变。思路决定出路，想法决定做法，有什么样的行政理念就有什么样的行政方式、行政手段和行政效果。传统的商事监管制度折射出强烈的“管制本位”行政意识，其结果是，“在实际的运行中产生了两个方面的异化现象：一是异化为‘二次许可’，二是异化为‘变相收费制度’” 〔3 〕。要改变这种由于监管不严伴生的行政异化现象，首先，要通过教育培训机制转变管理者的思想认识，扭转工作作风，实现从“管制本位”向“服务本位”的理念转变。服务是执法者的天职所在，是商事监管部门的第一要义。随着市场经济的日臻完善，商事监管部门理应与时俱进，主动适应新形势的要求，重新厘定自身职能，改变之前坐等商事主体送上门来审批的懒政思维。其次，要通过建章立制等手段，使管理人员尤其是直接面向一线商事主体的执法者牢固树立起“依法执法”和“服务第一”的行政理念，把服务贯穿于商事监管工作的全过程，做到“职能的每个环节都讲服务，服务的每个细节都讲质量”。
2.建立权责清单。“行政管理的命脉就是权力。权力的获得、维持、增加、削弱和丧失，是实践者和研究者所不能忽视的主题。” 〔4 〕行政管理者有了权力，并不意味着就可以肆无忌惮地滥用权力，特别是在强调公权责任至上的今天，必须找到一种有效的制度安排，“通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任” 〔5 〕 17。今天，这种有效的制度安排就是建立权责清单。权责清单明晰界定政府职能部门的权责何在，给行政监管权力和责任明确划定边界。通过建立权力清单和相应责任清单制度，将地方政府行政职权以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督，推进依法行政。面对区级职能部门无权监管（如快递业的监管权限在省级邮政部门）、推诿扯皮（如网吧行业的监管涉及文化、公安等多个部门）或监管主体不明确（如学生托管行业目前尚未有法律法规明确监管部门）等不断增多的监管难题，在法律与制度体系尚未完善的客观条件下，为积极解决政府职能部门在监管过程中被动执行、协作性差的问题，区级政府部门在区分审批监管事权的基础上建立权责清单，对于有审批监管事权的，尽快制定符合地方实际的“许可经营事项牵头管理部门一览表”，对各审批监管部门的许可审批事权明确权责清单，并且各部门应严格按照权责清单履行职责。对于无审批监管事权的，制定“无事权项目一览表”，正确引导市场主体向上级机关办理审批许可，并要求对应的下级机关配合监管，从而强化纵向垂直管理的各级职能部门的联系，减少政府监管盲区。
（二）内外协作联动，健全监管机制
政府监管机制是政府通过行使监督、查处职能，控制市场风险、保障市场安全、维护各类商事主体合法权益的方式和流程的制度性安排。监管机制是否完善、健全，是制约政府监管效能发挥的关键变量。
1.建立部门间协作联动机制。协作联动才能形成合力。当前政府部门在监管执法过程中，由于缺乏跨部门协作联动机制，部门间各自为政、推诿扯皮的现象多有发生。在区级政府无修订法规权限的客观情况下，为适应法律与制度类公共产品尚未能充分有效供应的现实境况，解决多部门协同监管中遇到的问题，应建立一套科学有效的部门协作联动机制，形成“信息共享、协同监管”的工作格局。首先是健全部门间联合执法机制。在面对涉及多个部门共同监管的事项时，由区政府牵头组织各部门的监管执法联席会议，通过协调、研讨的形式确定该事项的监管主体、配合部门、监管方式和完成时限，定期开展联合执法，形成监管合力。其次，在监管主体执法人员不足时，可采取委托执法的方式，将某个监管事项的管理权限委托给城市管理综合执法部门或第三方社会组织，以合理分配行政资源、充分调动社会力量进行监管。
2.强化内外协同监督机制。要解决当前政府部门监管混乱、效率低下的问题，除了要打破传统的监管理念建立科学的监管执法机制以外，还要正确处理好政府、市场、社会三者关系，加强内部权力监督、借助社會力量强化外部监督。首先，完善内部权力监督。在职能部门内部，实现审批权、监管权、处罚权的有效衔接，在职能部门登记、审批、监管、处罚等所有环节建立流程化的监管机制，对本部门的每个业务分类、监管环节实行量化指标考评，并与本部门绩效考核管理进行有效衔接。通过流程化的管理和量化指标控制，实现执法部门内部权力的制约和监督，提高监管效能，规范依法行政。其次，强化外部监督。在传统型政府向现代型政府转变的过程中，政府监管执法的公开性、规范性、透明性都有待加强。处理好政府、市场、社会三者关系，借助社会力量强化外部监督，是有效解决当前政府监管与商事制度改革不协调的有效渠道。地方政府或基层政府可在行政权限内制订和完善社会监督管理办法，通过引入社会监督，在源头上促进政府决策科学化和民主化，在过程上实现对政府监管的社会介入与结果的公开化；创设条件支持新闻媒体在发现政府监管失范行为、曝光监管盲点等问题上发挥舆论鞭策作用，有效监督政府行政行为；充分发挥社会组织参与行政监督的作用，构建地位明确、结构健全、运作科学的现代社会组织制度，培育和发展商会、行业协会，在发挥社会组织自律管理作用的同时，也敦促政府依法监管，提升监管的合范性。强化内部监督与外部监督的前提条件是通过政府信息公开、信用信息公示等方式规范政府行为。
3.实现社会共治。商事制度改革给市场松了绑，激发了市场活力，商事主体数量一段时间以来呈加速增长态势，客观上给政府商事监管部门带来了相比过去而言大得多的工作压力。现行体制下，基层政府监管力量薄弱，监管难度大。借鉴发达国家经验，引导市场主体自治、促进社会组织规范自律，合理调动社会多方力量，实现多元主体共治，是实现政府监管方式转型的有效出路（详见图1）。首先，引导市场主体自治。从市场角度来看，要构建现代型、服务型政府，实现政府职能转变，减少政府对经济活动的干预，最重要的是让市场主体守信、守法经营。一方面，通过公益广告、舆论宣传、公益活动、网络宣传等手段，向市场主体宣传法律法规与办理各类审批许可事项的业务流程指引，引导市场主体强化自律意识。另一方面，强化市场主体责任，通过对市场主体信用信息进行公示及对守信主体联合激励、失信主体联合惩戒等形式，大幅提高市场主体违法成本，促进其依法依规从事经营活动。其次，充分发挥社会组织在行业发展中的自律作用。社会组织有多种类型，行业协会就是其中之一，它具有天然的为自身协会成员谋利的自利性，相对普遍的社会公共利益而言，这种自利性显得较为狭隘。但自利性和公利性并非水火不容，只要很好地加以引导和组织利用，可以实现自利性与公利性的有机统一。目前P区登记在册的行业协会有651家，由于缺乏法律与制度上的授权，政府与行业协会的互动合作十分有限，加上协会组织自身建设还处在亟需完善的阶段，导致行业协会组织在行业发展中所起的作用远未实现最大化。对此，引导社会组织规范自律，加强行业自身建设，是解决社会共治力量不足等问题的优先选项。一方面应大力培育发展行业协会、商会，推动行业组织“去行政化”；另一方面应鼓励行业协会、商会制定行业自律规则，使其成为功能完整、定位明确、具有影响力和业内自控性的社会组织。 4.探索“双随机”抽查机制。当前P区政府的不少职能内部依然保留着以往“网格化”“辖区分片”式监管机制，这种普遍式的巡查执法既不能将有限的执法力量与数量巨大的监管对象合理匹配，也不能及时发现监管对象发生违法行为的隐患，效率低下。“双随机”抽查机制是完善现有政府职能部门监管机制、实现向有限政府转变的有效路径。“双随机”抽查是指政府在实施日常监督检查过程中“随机抽取检查对象、随机选派执法人员，及时公开查处程序和结果”的监管执法机制（见图2）。该机制改变了以往撒网式的、粗放式的监管机制，可有效推进政府监管的精细化、科学化。“双随机”抽查将所有市场主体都纳入信用监管的范畴中来，个体必须自觉遵守法律，否则信用信息将向全社会公示。同时，随机抽查和随机选派执法人员的方式也杜绝了挑选监管对象的可能性，让政府监管在阳光下运行。
（三）联通信息孤岛，重构监管平台
P区的电子政务建设起步较早，2012年便启动打造电子公务云计算中心，整合电子公务基础设施的建设。目前P区电子公务云计算中心已为区内28个政府单位提供业务系统信息数据支持。在搭建统一的政府监管信息平台方面，并没有技术上的难度，难点在于各部门监管信息系统标准不一，数据互联不畅，形成“信息孤岛”。要打破信息不对称的籓篱，需要完善制度规范统一技术标准，利用信息化技术力量构建统一的政府监管信息平台，引入大数据分析帮助监管部门提高监管执法的整体效率，实现政府监管高效化、公开化、透明化。
1.完善制度规范。此前，一些地方制定了商事登记管理信息平台建设及运行管理规则、规范等制度，对各部门监管数据标准进行了规范，在监管环节加强了力度。下一步应从制度规范上入手，加紧制定并出台关于建立政府监管大数据信息平台的办法细则，将“统一政府监管平台、共享部门监管数据、打造高效监管系统”作为核心内容，对相关职能部门关于商事主体信息档案、空间地理信息系统、食品安全、城市管理、交通运输等方面的监管数据整合至大数据监管信息平台之中，规范对相关部门提供的监管数据的管理和共享，为大数据监管平台的建设奠定制度基础。
2.推进数据共享。在技术支撑层面，可依托现有的商事信息平台，对各部门市场主体监管的业务流程、数据等资源进行整合，这是降低开发成本、减少公共信息资源重复利用的有效方法。制度规范出台以后，充分利用云计算中心强大的计算能力和大数据技术支持，组建系统研发团队和维护团队，了解各部门在监管业务上的技术要求、工作需求、问题困难等，着手开发设计大数据监管平台，并配套建设信息数据安全管理系统。大数据监管平台的建立以市场主体数据为基准，一方面实现不同级别政府的商事信息的对接，以此为基础建立监管信息平台，避免因上下級流转而造成信息获取滞后；另一方面充分融合政府职能部门对商事主体监管环节如年度报告、异常名录、食品药品监管、治安管理、交通运输、烟酒经营、电信服务、国税地税、房产登记等监管数据，实现横向各部门间的信息共享，联通“信息孤岛”，同时要求各部门在该平台中统一进行审批和监管业务，避免出现同一商事主体审批、监管信息重复录入的问题，降低监管信息的维护成本。
3.实现“三链合一”。大数据监管信息平台的有效运行，需要对当前各部门标准不一的监管流程、杂乱的监管数据，乃至整个政府监管机制在信息系统上进行有序重构。完善大数据监管中心商事监管信息管理流程，明确各职能部门信息在不同环节的时限，强化监督问责，打造政府监管信息的闭环机制，以大数据监管中心为基础，实现政府监管“数据链”“监管链”和“责任链”的统一。其中，“数据链”以商事主体登记数据为源头，构建从上传推送、提取、分发的数据传输交换载体，实现商事主体信息向相关审批许可部门的主动推送。各审批许可部门通过“监管链”的业务操作，将依照法定程序办结的审批许可结果进行核查、上传反馈。大数据监管中心通过“责任链”对各审批许可部门的监管数据情况进行考核，实现对数据链、监管链的实时监控和有机整合。“三链合一”有助于政府商事监管从数据到监管再到责任的无缝对接，实现政府监管从失调到协调的顺乎民意的顺利转型。
参考文献：
〔1〕覃有土.商法学〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1999.
〔2〕陈 文.政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解〔J〕.中国行政管理，2016（7）.
〔3〕钟瑞栋，刘奇英. 商事登记制度改革背景下的行政管理体制创新〔J〕.管理世界，2014（6）.
〔4〕Long，Norton E. Power and administration〔J〕. Public Administration Review，1949（9）.
〔5〕彭和平，竹立家，等.国外公共行政理论精选〔M〕.北京：中共中央党校出版社，1997.
责任编辑 周 荣
〔关键词〕 商事制度改革，政府监管，权责清单，监管机制，监管平台
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0069-06
商事制度改革是党中央、国务院作出的适应市场经济发展要求的一项重要商事改革部署，也是敦促政府转变职能、简政放权的一个重要举措。商事制度改革需要政府监管方式与时俱进、同向并行。在商事制度改革快速推进的背景下政府监管客观上存在哪些失调问题？这些问题产生的原因何在？政府监管从失调到协调转型的路径在哪里？这是本文研究的旨趣所在。
一、商事制度改革中政府监管的失调问题
商事制度也称商事登记制度，一般是商业当事人为设立、变更或终止商业主体资格，依照法律规定的内容和程序向主管登记机关提出登记申请，主管机关予以核准并登记注册的法律行为 〔1 〕85。改革前的商事登记制度要求商事主體从业资格与营业资格相统一，商事主体在取得合法登记前必须取得相应经营项目的审批许可，满足前置条件才能依法登记并取得从业资格。“先审批后登记”这一制度是从基于方便政府管制的角度设计的，但其直接后果是导致商事登记与审批的关系混乱，把商事主体从业资格和营业资格审查混为一谈，对当今新业态经济发展造成了人为障碍。2014年2月，国务院出台了《注册资本登记制度改革方案》，商事制度改革得以正式启动并快速推进。在商事制度改革快速推进、改革红利初现端倪的同时，我们也注意到，地方政府监管依然在“重复昨天的故事”。通过调查我们发现，一些地方在商事监管环节存在效率低下、职责不清、信息互联不畅等问题。具体而言，商事制度改革中政府监管失调主要表现在以下三个方面：
（一）监管滞后，效率低下
目前，不少地方政府对商事实行“宽进严管”新政之后，“管什么”和“怎么管”的问题不甚明了，职能部门依然习惯于过去被动地坐等商事主体主动送上门来审查的审批监管模式，“离开了审批就不会监管”。沿用过去的监管方式必然跟不上商事改革的步伐，加之市场经济属于利益驱动型经济，部分从事许可经营项目的商事主体为了追求眼前的利益，不愿再付出金钱与时间成本申领许可证便“抢跑”（即只领营业执照不办许可就开业）的现象大量存在，导致许可监管出现“空档”。
广东省G市P区政务办提供了2014年至2015年商事登记管理信息平台业务推送量统计情况，从该平台上传许可证（即许可部门颁发许可证）数量与推送消息（即商事主体申请许可证）数量以及占比的情况可知，2014年P区商事登记管理信息平台向区内各行政审批部门推送信息8972条，各许可部门上传许可证13165份，后者大约是前者的1.47倍。由于公安、食药监等部门许可证申请渠道不仅来自于该平台的推送，还来自这些部门独立的业务系统，实际颁发许可证量大于该平台推送量，导致从表面上看P区各部门总体超额完成了许可证受理办结的工作，但细化到具体部门，仍存在一些部门办理许可证占推送量的比例非常低的情况。据不完全统计，2014年P区货运行业经营者抢跑率高达52.3%，娱乐行业经营者抢跑率达高43.3%，特种行业经营者抢跑率约32.1%。另外，餐饮食品行业由于建立了较为完善的审批机制，商户申请许可的周期较短，没有出现抢跑的现象。到2015年，上述比例有所降低，分别为43.2%、42.2%、27.3%，说明随着商事制度改革的深化，各部门对商事主体的事中事后监管有所加强，但监管效率依然偏低，不容乐观。
（二）监管推诿，职责不清
在商事制度改革过程中，政府职能交叉所导致的重复监管、多头监管的现状并未根除。具体到P区，商改以后仍面临着多个部门多头执法、职能重叠、相互推诿、职责交叉不清的困境。在实施监管执法过程中，对涉及多个部门共同监管或法律法规未对监管主体予以明确的事项，相关职能部门往往依赖上级政府机构主持协调或上级主管部门的指导意见以对各自的监管职责进行明确。而特定情况下法律依据的缺失、上级部门指导意见的不一致、上下级部门协调不畅等情况，导致区级监管部门相互推诿现象时有发生，严重影响部门协调监管的顺畅性。
例如在学生托管行业的监管问题上，在商改前，上述行业有登记机关在准入条件上把关，未办理许可部门的前置审批是无法取得主体资格的，一旦非法营业即以涉嫌“无照（无主体资格）经营”为由交工商部门进行查处取缔。许可部门在颁发了许可证后，几乎不会对上述行业主体的后续行为再进行监管。商改以后，上述行业经营者取得营业执照获得主体资格不再困难，而要获得相应的许可证难度却未同步降低，经营者为避免办证的困难，纷纷以“咨询”为名进行登记，实则从事具体的培训、教育、法律服务等需获取许可证才能经营的项目，逃避许可部门的监管。在面对此类“证照不齐”或“证照不一”该如何监管的问题上，相关法律法规没有明确规定，加之上级部门监管指导意见不一致，区级教育、民政、公安、市场监管等部门缺乏统一的执法依据，一旦发生问题，监管部门“互踢皮球”、推诿职责的现象时常发生。
（三）监管孤岛，信息不畅
信息是服务管理的重要“耳目”。在商事制度改革以前，各部门的电子政务管理系统都是单独开发和使用的，如公安、工商、质监、法院等部门的信息化管理系统，内部建设非常全面，内容涵盖各自职责业务范围，但基于保密要求、部门法规以及本部门业务的考量，各部门向外发布的信息并不多，部门之间的数据交换共享更是少之又少，监管数据不论对社会还是对政府内部不同机构和部门而言都是各自封闭的，形成了“信息孤岛”。商事制度改革要求全市统一使用商事登记管理信息平台合并处理登记、审批、管理等业务，以对各部门审批和监管数据进行整合，实现数据互联共享，做到“证件联用、信息联通、服务联动”，力促“群众跑腿”向“数据跑路”转变、“条块分割”向“整体联动”转变、“群众来回跑”向“部门协同办”转变 〔2 〕。而实际上，P区政府职能部门仅实现了许可信息的简单上传，并未将其管辖范围内主体的日常监督管理、行政处罚等信息共享，而经营地在本区、管辖权在市级的主体数据，在区级管理平台上也难以及时查询到上级部门的审批情况，导致在同一水平级的区级政府部门之间、在不同垂直级的市与区之间的数据平台均未能实现有效对接，严重影响政府部门的监管效率。2014年以来，P区构建了“一表制”网上审批系统并以此为基础建立了连接政府、企业的“一门式”政务平台，建立联合审批系统，基本构建了区级部门的审批环节综合服务平台，各部门共享审批登记的业务数据，解决了群众、企业办事“多头跑”的问题。但因管理滞后、缺乏激励手段和定时巡查更新机制等原因，现时的商事管理平台仍然缺乏各部门对市场主体监管环节的实时共享数据，仅靠工商部门推送主体登记、年度报告、异常名录情况的信息，无法发挥统一管理信息平台的作用，无法实现政府部门信息数据的有效互联共享。 二、政府监管与商事制度改革失调的根源分析
商事制度改革的初衷主要基于两点：于企业而言，在于激发商事主体活力；于政府而言，在于提升政府服务效能。监管中存在的上述问题，不仅使得商事制度改革初衷剑走偏锋，改革红利不“红”，而且导致相应的法律制度被架空，侵损法律尊严。故而，对于政府监管中存在的问题不可等闲视之。回头审视，在商事制度改革背景下为什么会出现这些问题？其根源何在？笔者认为，认识性根源、制度性根源和工具性根源是三大主因。
（一）认识性根源：监管理念陈旧
认识是行动的先导。认识到位、观念更新会使行动合规而高效；反之，行动就会偏轨而迟滞、低效甚至无效。商事制度改革提出了“宽进严管”的新的政府监管理念，然而在改革的实施过程中，一些政府职能部门通过行政审批干预和控制经济活动的传统管制思想依然根深蒂固，在思维方式和行为模式上还是习惯于因循守旧，依然抱着“不审批不监管”的认知惯性，认为市场主体没有向政府职能部门申请审批许可，相关部门也就不用履行监管职责，这种意识短期内很难发生实质性改变。例如，P区内多数镇街政府部门在场地条件上私设门槛，要求商事主体办理场地租赁备案、计生责任等各种附加条件并主动呈报相关职能部门审批通过后才允许开业，依然采取旧时的“严进宽管”模式，重入口把关，轻过程监控，企图通过入口筛选实现管理的一劳永逸，是一种懒政思维。由于旧的管制意识强烈，服务意识淡薄，这种以管制本位为行政理念的商事登记制度衍生出了行政权的滥用、寻租和不作为等公权力异化现象，使商事制度改革的公信力大打折扣。
（二）制度性根源：监管法规滞后
商事制度改革实施以来，涉及经济领域市场监管的法律法规得到了很大程度上的修订和完善。如2014年修订的《公司法》顺应商事制度改革的要求取消了公司注册资本最低限额，实行认缴制，改公司年检为年度报告制度；2016年《广东省市场监管条例》对一般经营事项和许可经营事项的监管部门职责分工作了明文规定。法律法规的不断完善给商事制度改革的顺利实施提供了法律制度上的支撑，部门监管基本能够做到有法可依。尽管如此，但仍有部分法律、行政法规、地方法规、部门规章的修订还只停留在政策指引层面，未能及时修订完善。执法依据的滞后导致政府部门监管陷入被动，难以适应商事制度改革的要求。
商事制度改革提出的“谁审批、谁监管；谁主管、谁监管”原则为不同职能部门划分监管权责提供了宏观指引，但对依据具体法律法规来执行监管职责的政府不同职能部门而言，这个原则显然过于宽泛和抽象。目前《公司法》《食品安全法》《环境保护法》《道路运输条例》等大量法律法规已针对商改要求进行了修订，但仍有部分经济领域行政法规带有旧时工商登记“先证后照”的色彩，如《保安服务管理条例》等，导致监管职责无法在法律层面给予明晰界定，地方政府监管执法的边界性、正当性和合法性难免遭到质疑。
（三）工具性根源：监管手段落后
“工欲善其事，必先利其器”。工具是手段，是为实现目的服务的。工具落后，势必影响目的的实现速度、程度和质量。P区商事监管手段落后主要表现在以下几个方面：
1.责任包干巡查制使“宽进严管”流于形式。商事制度改革前，对商事主体的监管实行以“网格化”“辖区分片”“责任包干”為主要手段的管理模式。改革后，继续沿用这一做法，对辖区监管主体实行“定人定岗、定片定责”固定式板块巡查制度。如该区S镇工商所的1名执法人员要负责日常监管1800户以上市场主体，按每天巡查10户算，不包括日常查办案件、参加会议检查等时间在内，完整巡查辖区主体一遍就需要约半年的时间。并且，在执法力量与监管对象数量严重不对等的情况下，日常监管巡查往往仅停留在对营业执照摆放是否合位、经营台账是否合规、有效日期是否过期等低效的表面检查上。责任包干巡查制使“宽进严管”的商事制度设计基本流于形式。
2.缺乏联动机制。政府部门联动监管机制相对缺乏，影响了监管的科学性和有效性。以P区食品安全监管为例，涉及这一监管职责的有食品药品监督管理、工商、质监、卫生、农业、商务、财政、环保、公安、海关等10个部门，这些部门都有各自不同环节不同场域的食品安全监管职能，因为彼此分立，各自为政，行政资源分散，导致整个食品产业链的监管存在严重漏洞。由此造成的后果是，一方面，凡是涉及收费的管理事项，这些部门都“积极性很高”，乱收费和重复收费屡禁不止，恶化营商环境；另一方面，凡是涉及监管问责的事项，这些部门往往“装聋作哑”，把责任推得一干二净。
3.社会共治程度低。当前，在推进商事制度改革背景下，制度转型摇摆的困境、变量加码与资源约束的矛盾、管理合力要求与监管力量分散的事实等问题突出，在政府、市场和社会三重治理体系日臻完善的条件下，由三者组成的多元主体合力治理的社会共治模式呼之欲出。在西方发达国家，行业组织早已成社会共治的重要力量，在商事行为聚集及其监管上，到处都可以看到行业组织活跃的身影。相比发达国家，我国商事监管领域的社会共治程度较低，行业自律性监管尚处于起步的摸索阶段，对商事监管主要还是依靠政府这只有形的“看得见的手”发挥作用。目前，P区登记在册的行业协会类社会组织651家，尽管在数量和规模上呈不断发展壮大之势，但这些组织自身建设还处在不断完善的阶段，加上政府对它们在行业自律中的作用认识不足，未能有效把它们吸纳到齐抓共管的网格化管理格局中来，迄今尚未形成有效的社会监管力量。这些情况表明目前P区商事监管的社会共治程度低。
三、推动政府监管从失调到协调转型的对策
在商事制度改革的背景下，政府监管也处于如何主动进行自我调整以适应这一改革需求的转型期。在转型期出现的问题，我们既要看到它在某种意义上的正常性和难以完全避免性，也要正视它的落后性和调整的紧迫性，尽快解决政府监管存在的问题。结合前文对问题和根源的分析，我们认为，可考虑把以下几个方面的建设作为重要抓手。 （一）创新服务理念，建立权责清单
1.实现从“管制本位”向“服务本位”的理念转变。思路决定出路，想法决定做法，有什么样的行政理念就有什么样的行政方式、行政手段和行政效果。传统的商事监管制度折射出强烈的“管制本位”行政意识，其结果是，“在实际的运行中产生了两个方面的异化现象：一是异化为‘二次许可’，二是异化为‘变相收费制度’” 〔3 〕。要改变这种由于监管不严伴生的行政异化现象，首先，要通过教育培训机制转变管理者的思想认识，扭转工作作风，实现从“管制本位”向“服务本位”的理念转变。服务是执法者的天职所在，是商事监管部门的第一要义。随着市场经济的日臻完善，商事监管部门理应与时俱进，主动适应新形势的要求，重新厘定自身职能，改变之前坐等商事主体送上门来审批的懒政思维。其次，要通过建章立制等手段，使管理人员尤其是直接面向一线商事主体的执法者牢固树立起“依法执法”和“服务第一”的行政理念，把服务贯穿于商事监管工作的全过程，做到“职能的每个环节都讲服务，服务的每个细节都讲质量”。
2.建立权责清单。“行政管理的命脉就是权力。权力的获得、维持、增加、削弱和丧失，是实践者和研究者所不能忽视的主题。” 〔4 〕行政管理者有了权力，并不意味着就可以肆无忌惮地滥用权力，特别是在强调公权责任至上的今天，必须找到一种有效的制度安排，“通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任” 〔5 〕 17。今天，这种有效的制度安排就是建立权责清单。权责清单明晰界定政府职能部门的权责何在，给行政监管权力和责任明确划定边界。通过建立权力清单和相应责任清单制度，将地方政府行政职权以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督，推进依法行政。面对区级职能部门无权监管（如快递业的监管权限在省级邮政部门）、推诿扯皮（如网吧行业的监管涉及文化、公安等多个部门）或监管主体不明确（如学生托管行业目前尚未有法律法规明确监管部门）等不断增多的监管难题，在法律与制度体系尚未完善的客观条件下，为积极解决政府职能部门在监管过程中被动执行、协作性差的问题，区级政府部门在区分审批监管事权的基础上建立权责清单，对于有审批监管事权的，尽快制定符合地方实际的“许可经营事项牵头管理部门一览表”，对各审批监管部门的许可审批事权明确权责清单，并且各部门应严格按照权责清单履行职责。对于无审批监管事权的，制定“无事权项目一览表”，正确引导市场主体向上级机关办理审批许可，并要求对应的下级机关配合监管，从而强化纵向垂直管理的各级职能部门的联系，减少政府监管盲区。
（二）内外协作联动，健全监管机制
政府监管机制是政府通过行使监督、查处职能，控制市场风险、保障市场安全、维护各类商事主体合法权益的方式和流程的制度性安排。监管机制是否完善、健全，是制约政府监管效能发挥的关键变量。
1.建立部门间协作联动机制。协作联动才能形成合力。当前政府部门在监管执法过程中，由于缺乏跨部门协作联动机制，部门间各自为政、推诿扯皮的现象多有发生。在区级政府无修订法规权限的客观情况下，为适应法律与制度类公共产品尚未能充分有效供应的现实境况，解决多部门协同监管中遇到的问题，应建立一套科学有效的部门协作联动机制，形成“信息共享、协同监管”的工作格局。首先是健全部门间联合执法机制。在面对涉及多个部门共同监管的事项时，由区政府牵头组织各部门的监管执法联席会议，通过协调、研讨的形式确定该事项的监管主体、配合部门、监管方式和完成时限，定期开展联合执法，形成监管合力。其次，在监管主体执法人员不足时，可采取委托执法的方式，将某个监管事项的管理权限委托给城市管理综合执法部门或第三方社会组织，以合理分配行政资源、充分调动社会力量进行监管。
2.强化内外协同监督机制。要解决当前政府部门监管混乱、效率低下的问题，除了要打破传统的监管理念建立科学的监管执法机制以外，还要正确处理好政府、市场、社会三者关系，加强内部权力监督、借助社會力量强化外部监督。首先，完善内部权力监督。在职能部门内部，实现审批权、监管权、处罚权的有效衔接，在职能部门登记、审批、监管、处罚等所有环节建立流程化的监管机制，对本部门的每个业务分类、监管环节实行量化指标考评，并与本部门绩效考核管理进行有效衔接。通过流程化的管理和量化指标控制，实现执法部门内部权力的制约和监督，提高监管效能，规范依法行政。其次，强化外部监督。在传统型政府向现代型政府转变的过程中，政府监管执法的公开性、规范性、透明性都有待加强。处理好政府、市场、社会三者关系，借助社会力量强化外部监督，是有效解决当前政府监管与商事制度改革不协调的有效渠道。地方政府或基层政府可在行政权限内制订和完善社会监督管理办法，通过引入社会监督，在源头上促进政府决策科学化和民主化，在过程上实现对政府监管的社会介入与结果的公开化；创设条件支持新闻媒体在发现政府监管失范行为、曝光监管盲点等问题上发挥舆论鞭策作用，有效监督政府行政行为；充分发挥社会组织参与行政监督的作用，构建地位明确、结构健全、运作科学的现代社会组织制度，培育和发展商会、行业协会，在发挥社会组织自律管理作用的同时，也敦促政府依法监管，提升监管的合范性。强化内部监督与外部监督的前提条件是通过政府信息公开、信用信息公示等方式规范政府行为。
3.实现社会共治。商事制度改革给市场松了绑，激发了市场活力，商事主体数量一段时间以来呈加速增长态势，客观上给政府商事监管部门带来了相比过去而言大得多的工作压力。现行体制下，基层政府监管力量薄弱，监管难度大。借鉴发达国家经验，引导市场主体自治、促进社会组织规范自律，合理调动社会多方力量，实现多元主体共治，是实现政府监管方式转型的有效出路（详见图1）。首先，引导市场主体自治。从市场角度来看，要构建现代型、服务型政府，实现政府职能转变，减少政府对经济活动的干预，最重要的是让市场主体守信、守法经营。一方面，通过公益广告、舆论宣传、公益活动、网络宣传等手段，向市场主体宣传法律法规与办理各类审批许可事项的业务流程指引，引导市场主体强化自律意识。另一方面，强化市场主体责任，通过对市场主体信用信息进行公示及对守信主体联合激励、失信主体联合惩戒等形式，大幅提高市场主体违法成本，促进其依法依规从事经营活动。其次，充分发挥社会组织在行业发展中的自律作用。社会组织有多种类型，行业协会就是其中之一，它具有天然的为自身协会成员谋利的自利性，相对普遍的社会公共利益而言，这种自利性显得较为狭隘。但自利性和公利性并非水火不容，只要很好地加以引导和组织利用，可以实现自利性与公利性的有机统一。目前P区登记在册的行业协会有651家，由于缺乏法律与制度上的授权，政府与行业协会的互动合作十分有限，加上协会组织自身建设还处在亟需完善的阶段，导致行业协会组织在行业发展中所起的作用远未实现最大化。对此，引导社会组织规范自律，加强行业自身建设，是解决社会共治力量不足等问题的优先选项。一方面应大力培育发展行业协会、商会，推动行业组织“去行政化”；另一方面应鼓励行业协会、商会制定行业自律规则，使其成为功能完整、定位明确、具有影响力和业内自控性的社会组织。 4.探索“双随机”抽查机制。当前P区政府的不少职能内部依然保留着以往“网格化”“辖区分片”式监管机制，这种普遍式的巡查执法既不能将有限的执法力量与数量巨大的监管对象合理匹配，也不能及时发现监管对象发生违法行为的隐患，效率低下。“双随机”抽查机制是完善现有政府职能部门监管机制、实现向有限政府转变的有效路径。“双随机”抽查是指政府在实施日常监督检查过程中“随机抽取检查对象、随机选派执法人员，及时公开查处程序和结果”的监管执法机制（见图2）。该机制改变了以往撒网式的、粗放式的监管机制，可有效推进政府监管的精细化、科学化。“双随机”抽查将所有市场主体都纳入信用监管的范畴中来，个体必须自觉遵守法律，否则信用信息将向全社会公示。同时，随机抽查和随机选派执法人员的方式也杜绝了挑选监管对象的可能性，让政府监管在阳光下运行。
（三）联通信息孤岛，重构监管平台
P区的电子政务建设起步较早，2012年便启动打造电子公务云计算中心，整合电子公务基础设施的建设。目前P区电子公务云计算中心已为区内28个政府单位提供业务系统信息数据支持。在搭建统一的政府监管信息平台方面，并没有技术上的难度，难点在于各部门监管信息系统标准不一，数据互联不畅，形成“信息孤岛”。要打破信息不对称的籓篱，需要完善制度规范统一技术标准，利用信息化技术力量构建统一的政府监管信息平台，引入大数据分析帮助监管部门提高监管执法的整体效率，实现政府监管高效化、公开化、透明化。
1.完善制度规范。此前，一些地方制定了商事登记管理信息平台建设及运行管理规则、规范等制度，对各部门监管数据标准进行了规范，在监管环节加强了力度。下一步应从制度规范上入手，加紧制定并出台关于建立政府监管大数据信息平台的办法细则，将“统一政府监管平台、共享部门监管数据、打造高效监管系统”作为核心内容，对相关职能部门关于商事主体信息档案、空间地理信息系统、食品安全、城市管理、交通运输等方面的监管数据整合至大数据监管信息平台之中，规范对相关部门提供的监管数据的管理和共享，为大数据监管平台的建设奠定制度基础。
2.推进数据共享。在技术支撑层面，可依托现有的商事信息平台，对各部门市场主体监管的业务流程、数据等资源进行整合，这是降低开发成本、减少公共信息资源重复利用的有效方法。制度规范出台以后，充分利用云计算中心强大的计算能力和大数据技术支持，组建系统研发团队和维护团队，了解各部门在监管业务上的技术要求、工作需求、问题困难等，着手开发设计大数据监管平台，并配套建设信息数据安全管理系统。大数据监管平台的建立以市场主体数据为基准，一方面实现不同级别政府的商事信息的对接，以此为基础建立监管信息平台，避免因上下級流转而造成信息获取滞后；另一方面充分融合政府职能部门对商事主体监管环节如年度报告、异常名录、食品药品监管、治安管理、交通运输、烟酒经营、电信服务、国税地税、房产登记等监管数据，实现横向各部门间的信息共享，联通“信息孤岛”，同时要求各部门在该平台中统一进行审批和监管业务，避免出现同一商事主体审批、监管信息重复录入的问题，降低监管信息的维护成本。
3.实现“三链合一”。大数据监管信息平台的有效运行，需要对当前各部门标准不一的监管流程、杂乱的监管数据，乃至整个政府监管机制在信息系统上进行有序重构。完善大数据监管中心商事监管信息管理流程，明确各职能部门信息在不同环节的时限，强化监督问责，打造政府监管信息的闭环机制，以大数据监管中心为基础，实现政府监管“数据链”“监管链”和“责任链”的统一。其中，“数据链”以商事主体登记数据为源头，构建从上传推送、提取、分发的数据传输交换载体，实现商事主体信息向相关审批许可部门的主动推送。各审批许可部门通过“监管链”的业务操作，将依照法定程序办结的审批许可结果进行核查、上传反馈。大数据监管中心通过“责任链”对各审批许可部门的监管数据情况进行考核，实现对数据链、监管链的实时监控和有机整合。“三链合一”有助于政府商事监管从数据到监管再到责任的无缝对接，实现政府监管从失调到协调的顺乎民意的顺利转型。
参考文献：
〔1〕覃有土.商法学〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1999.
〔2〕陈 文.政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解〔J〕.中国行政管理，2016（7）.
〔3〕钟瑞栋，刘奇英. 商事登记制度改革背景下的行政管理体制创新〔J〕.管理世界，2014（6）.
〔4〕Long，Norton E. Power and administration〔J〕. Public Administration Review，1949（9）.
〔5〕彭和平，竹立家，等.国外公共行政理论精选〔M〕.北京：中共中央党校出版社，1997.
责任编辑 周 荣