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日本民主党至今未提出明确的国家发展战略;在国内经济上,菅直人也开始改变政策思维
日本共同社11月初公布的民意调查显示,日本首相菅直人所领导的内阁支持率大幅下挫至32.7%,为上台后的最低点。日本执政党民主党自己的看法是“出现了很严峻的结果”;在野党自民党则批评“菅直人首相无法发挥领导力”;在野的共产党也说,“内阁无法发挥应有的功能,首相没有领导能力”。
日本民主党执政一年有余,但内外政策忽左忽右,摇摆不定。这种执政体系不仅直接影响日本的内外政策,也会对国际关系构成干扰。
人才济济但未成体系
民主党能夺取政权,在很大程度上,与其党内“人才济济”有关。早在1996年民主党结党时,民意调查就显示,鸠山由纪夫成为21世纪最具希望的日本首相,排名超过高举“六大改革”旗帜的时任首相桥本龙太郎。2003年,政治枭雄小泽一郎率部加入,民主党实现改组。自此,民主党汇集了包括原自民党、社会党、社民党等在内的各路政治精英,甚至羽田孜、藤井裕久等元老级人物。自诩“战略派”的冈田克也、前原诚司等战后出生的政治家更是大批涌入。
但是,民主党笼络人才的庞杂体系,仅仅适用于“夺权政治”。夺取政权后,民主党没有及时转型,只是简单提出“从‘官’主政治到‘民’主政治”的大逻辑,搞所谓的“政治家主导政策”,也就是大臣、副大臣和政务官等民主党政治家直接制定政策,摆脱官僚主导政策。然而,民主党上台后,其三大执政难题一个也没有解决,反而愈演愈烈,党内矛盾全面暴露,直至鸠山辞职,参院选举惨败,致使日本政治重新面对“扭曲国会”局面。
从形式上看,执政的民主党控制众院多数议席,不应被称为“扭曲国会”,但依日本现行宪政制度,民主党若想推行其政策,就必须首先由政治家们提出政策议案,经过众参两院一致审议和通过,方能形成法案并成政策。而在野党会寻找一切机会和政策依据,力阻议案通过,干扰直至逼迫对手放弃执政。当年民主党在野时,也一样。
事实上,民主党并没有从“政党政治”、“国会政治”和“执政政治”角度,进行党建上的“位置转换”。结果是,民主党并未构建起强有力的、并能制定符合实际的政策体系,也就无法形成稳定而有效的“执政体系”。
对外政策左顾右盼
从政治上看,民主党上台后,主张“摆脱依赖官僚”的决策体制,坚持由大臣、副大臣和政务官等“政治家”主导政策。然而,民主党首次当选的议员比例高,执政经验匮乏,难以形成有效的政策。而传统的决策核心力量——政府各部门的事务次官、审议官、局、处长等“干部”,或远离政策中心,或袖手旁观,看笑话。民主党的“政治家”与行政官僚未建立起政治默契,直接影响民主党政策的有效形成。民主党高举“政治主导”、“国民做主”和构建“真正的民主国家”旗帜上台,但至今还没有提出明确的“国家发展战略”,政治走向不明。
从经济政策上看,日本经济仍未恢复到金融危机前水平。失业率居高不下,潜在失业不断增加;在各国实行减税措施的形势下,日本企业的法人税率高居发达国家之首。特别是民主党的政策运营倾向工会,企业经营成本上升,大企业为主的骨干企业被迫到海外寻求发展机会,资本外流,国内产业空心化更趋严重。面对日本社会人口老龄化,社保开支膨胀,政府债务超过GDP的2倍余,财政扩张难以实施,通货紧缩局面难以缓解,企业倒闭加剧,“企业内失业”涌向社会,形成新的社会压力。民主党在选举公约中强调的“生育、教育补贴”、“农业补贴”、“高速公路免费”等承诺,或被打折,或被取消,民主党政治渐趋失信于民。
从外交上看,2010年6月首相鸠山由纪夫突然辞职,日本政坛进入动荡期,直接影响亚洲地区的稳定。在处理日美、日中关系上,民主党左顾右盼,摆位不明,堪称民主党执政的难题。民主党上台前,鸠山由纪夫就主张美国主导的全球化走向终结,批评美国的“市场原教旨主义”,强调要建立“日美对等关系”,构建“亚洲共同货币”。由此导致美国对民主党对美政策疑虑。
在大原则上,民主党坚持“日美同盟”,强化日美关系不变,但在具体问题上,民主党的“与美对等政策”、主导亚洲秩序的政策,犹如瓦解美国主导体制的“蚁穴”,令美国深感不安,特别是,民主党的“东亚共同体”统合亚洲货币的构想,更令美国极度不放心。
从对华政策角度看,民主党主张对亚洲“友爱”,强调重视亚洲、重视同中国关系,但民主党政权对中美战略接近格外紧张,担心中美加强政策协调,日本会失去发挥作用的机会。今后,民主党如何摆放中国的国际地位、亚洲地位,恐将关乎对华政策的走向。
新重商主义难得亚洲信任
在处理国际货币关系上,民主党的政策出现前所未有的大倒退。例如,面对世界经济二次触底风险,国际金融货币格局急剧变化,民主党政府强化货币外交,大施汇率干预政策,其政策强度甚至超过了原来的自民党政府。
日本政府2004年3月最后一次干预外汇市场,持续6年半。而民主党不仅在2009年敦促央行扩大货币供给,诱导日元贬值,近期更做出两件惊世之举:菅直人重组政府后,9月突然干预外汇政策;10月,日本央行突然出台“回归零利率政策”。两次均引起全球市场动荡,刺激国际货币竞相贬值。
民主党的决策依据,是落后于时代的“重商主义”。这反映出民主党对日本经济结构等问题缺乏发展性的认识。金融危机后,世界经济表现了新失衡状态,发达国家呈现通货紧缩的同时,新兴经济体则普遍呈现通胀风险。由此,发达国家普遍采取了“新重商主义”政策,如美欧的保护主义抬头,奥巴马的“出口倍增计划”,乃至美元贬值政策等。
在危机后,日本经济是依赖亚洲经济而复苏的,特别是靠对华出口扩张而获得了好于美欧经济复苏的势头。日本经济结构已经从依赖美国市场转向了依赖中国为主的亚洲市场,实现了所谓的“脱钩”。菅直人政府通过委任野田佳彦任财务大臣,执行货币政策上的“新重商主义”,积极推动针对亚洲的货币贬值政策,加大人民币升值压力,将货币政策用于抑制中国崛起的手段。
一般而言,外汇干预有三种方式:一是政府直接“干预市场”;二是通过央行的金融政策间接影响汇率;三是政府发言,形成“市场对话”,影响汇率走向。日本的外汇政策由财务省主导,作为财务大臣的野田佳彦几乎动用了全部的外汇干预手段。
模仿英国走“第三条道路”
菅直人上台后,提出全新的经济社会均衡发展理念,走日本版的“第三条道路”。而在日本政府债务膨胀、老龄化人口结构严峻,乃至后危机时代,内外政治矛盾错综复杂的形势下,菅直人的“第三条道路”如何走得平稳,堪称考验民主党执政能力的指标之一。
模仿英国,构建英美模式的日美关系,一直是日本政治家的夙愿。早在民主党上台前夕,鸠山由纪夫就曾专程赴英取经。在英国的游学,可以说很大程度上改变了鸠山的执政观。最典型的例子就是鸠山回国后,否定了民主党原来的“废除官僚体制”的主张,强调不是“废除官僚”,而是“脱官僚而构建政策”,不再强调对局级以上的官僚实行“清洗”,甚至默认财务省启用小泉的政策秘书充任财务省的事务次官。
菅直人的第三条道路思想主要来源于其政策智囊,如东京大学的名誉教授神野直彦、大阪大学经济社会研究所教授小野善康等,而其亲自挂帅的“新经济增长战略实现会”中的主要经济学者也更多是劳动经济学者、社会福利经济学者。在菅直人担任财务大臣期间便充当政策脑库的小野善康,是宏观经济学和产业组织论专家,曾著有《衰退的机制》等。在政策思想上,小野与小泉门下的经济学家如小泉改革设计师竹中平藏的思想格格不入。小野善康担任民主党“内阁府经济政策顾问”后,更是直接为菅直人的“新经济增长战略”提供政策指南。
基于这些政策智囊的思想,2010年4月,时任财长的菅直人就称,“即使增税,只要使用方法不出错误,也会带来好景气”。也是基于增税的思想,在参院选举中,菅直人喊出了增加消费税的政治口号。增税成为菅直人的财政理念,堪称“第三条道路”思想精髓。
税制改革同样困扰民主党
问题是,增税思想和政策并未得到日本国民的认可。相反,日本国民对财政赤字并不反感。原因是,不增税,特别是基于各种纳税减除规则,日本国民的可支配所得至少在形式上得以维护。而政府通过发行国债融资,事实上,相当于给国民提供了金融资产投资的可能条件。也就是,在不增税的背景下,国民可通过持有国债,获得金融资产,同时,又保证了国家财政融资,结果是国家有钱可用,民间有资产可存,一举两得,市场信用也得以扩张。这是日本国民习以为常的,也是乐见的。
泡沫经济崩溃以来,税制改革一直是困扰日本政治的难题。自民党政府也曾尝试执行增税,结果均遭到国民反击,直至麻生政权也不敢冒天下之大不韪。如1997年桥本政府不顾日本经济社会的实情,在参院选举前,贸然将消费税率由3%提高到5%,结果引发选民反对,丢掉了参院选举,被迫下台。相反,2005年小泉高举邮政改革大旗,坚决不提消费税,一举赢得了超过三分之二的议席。而当时的民主党则犯了错误,过早提出增税主张,痛失夺权最佳时机。
事实上,正如小野也发现的,当前日本国民的储蓄,并不是为了明天消费“攒钱”,而是为了防备“明天的不安”。如此,增税的结果只能加剧这种不安。尤其是,2006年日本进入人口绝对减少时代,老龄化成为社会难题,而日本政府又不能承诺“消费税专款专用于社会保障”,提高消费税不可避免地将引起社会性恐慌。参院选举期间,菅直人提出了增加消费税率的主张,但对如何使用消费税、如何平衡贫富差距,颠三倒四,不能自圆其说,反而丢失了国民的信任,也丢失了选票。
菅直人政策开始摇摆
日本著名社会经济学者、NTT数据库经营研究所所长斋藤精一郎指出,菅直人将“日本经济的衰退”归罪于“日本政治的阻塞”是正确的,但是,他的“第三条道路”缺乏明确的政治理念,最终很难成就“日本的布莱尔”。
日本综合研究所理事汤元健治指出,北欧的“瑞典模式”能实现“高福利、高负担和高增长”并举,关键在于其构建了彼此协调、相互影响的完整的制度体系,即开放的经济和真正的自由贸易;健全的财政运营;高水平的教育和研发支出;高水准的妇女就业率;一揽子的环境对策体系;劳资协调的工资体系;尊重人、保护人的福祉和社会保障体系。
从危机对策角度看,一般而言,当危机刚刚发生时,财政刺激政策可以通过公共事业投资,形成社会需求,带动相关产业发展,起到经济复苏的“引水效果”。但当政策执行超过一年到一年半后,财政刺激的效果减缓,需要通过减税、放松金融、降低企业成本、促进投资等方式,追求“自律性复苏”。也就是,财政刺激的引水效果能否引发深层井水的喷发,关键还在于减税。
最近,菅直人政府开始改变政策思维,提出了新经济增长战略,以及新的经济对策,主张放松管制,扩张财政支出和减税并重的政策思路。将税制改革作为战略目标之一,但其不再是提高消费税,而是降低企业的“法人税”。《日本经济新闻》发表专栏文章指出,民主党的政策思想开始回归自民党。
原因是,菅直人要化解社会矛盾,就要解决雇用问题。而雇用问题的根本解决,在于实现企业的发达化,特别是,作为社会就业基本载体的中小企业的发达化。为此,菅直人政府格外重视代表中小企业利益的“日本商工会议所”的建言,开始从政策上扶植中小企业,并帮助其“走出去”。作为民主党的传统支持力量, 工会的发言权或将受到削弱。
另一方面,民主党的经济对策同样将亚洲作为战略空间,采取了更加积极的亚洲政策。这不得不将通过推动“地方综合特区”建设的方式,加大农村改革力度,由此,不可避免地将触及农民的切身利益。菅直人的执政“试错”阶段,不仅事实上否定了其“第三条道路”,而且事实上开始自我瓦解其执政根基,触犯了支持其夺权的工会和农民利益。
(作者为中国现代国际关系研究院研究员)
日本共同社11月初公布的民意调查显示,日本首相菅直人所领导的内阁支持率大幅下挫至32.7%,为上台后的最低点。日本执政党民主党自己的看法是“出现了很严峻的结果”;在野党自民党则批评“菅直人首相无法发挥领导力”;在野的共产党也说,“内阁无法发挥应有的功能,首相没有领导能力”。
日本民主党执政一年有余,但内外政策忽左忽右,摇摆不定。这种执政体系不仅直接影响日本的内外政策,也会对国际关系构成干扰。
人才济济但未成体系
民主党能夺取政权,在很大程度上,与其党内“人才济济”有关。早在1996年民主党结党时,民意调查就显示,鸠山由纪夫成为21世纪最具希望的日本首相,排名超过高举“六大改革”旗帜的时任首相桥本龙太郎。2003年,政治枭雄小泽一郎率部加入,民主党实现改组。自此,民主党汇集了包括原自民党、社会党、社民党等在内的各路政治精英,甚至羽田孜、藤井裕久等元老级人物。自诩“战略派”的冈田克也、前原诚司等战后出生的政治家更是大批涌入。
但是,民主党笼络人才的庞杂体系,仅仅适用于“夺权政治”。夺取政权后,民主党没有及时转型,只是简单提出“从‘官’主政治到‘民’主政治”的大逻辑,搞所谓的“政治家主导政策”,也就是大臣、副大臣和政务官等民主党政治家直接制定政策,摆脱官僚主导政策。然而,民主党上台后,其三大执政难题一个也没有解决,反而愈演愈烈,党内矛盾全面暴露,直至鸠山辞职,参院选举惨败,致使日本政治重新面对“扭曲国会”局面。
从形式上看,执政的民主党控制众院多数议席,不应被称为“扭曲国会”,但依日本现行宪政制度,民主党若想推行其政策,就必须首先由政治家们提出政策议案,经过众参两院一致审议和通过,方能形成法案并成政策。而在野党会寻找一切机会和政策依据,力阻议案通过,干扰直至逼迫对手放弃执政。当年民主党在野时,也一样。
事实上,民主党并没有从“政党政治”、“国会政治”和“执政政治”角度,进行党建上的“位置转换”。结果是,民主党并未构建起强有力的、并能制定符合实际的政策体系,也就无法形成稳定而有效的“执政体系”。
对外政策左顾右盼
从政治上看,民主党上台后,主张“摆脱依赖官僚”的决策体制,坚持由大臣、副大臣和政务官等“政治家”主导政策。然而,民主党首次当选的议员比例高,执政经验匮乏,难以形成有效的政策。而传统的决策核心力量——政府各部门的事务次官、审议官、局、处长等“干部”,或远离政策中心,或袖手旁观,看笑话。民主党的“政治家”与行政官僚未建立起政治默契,直接影响民主党政策的有效形成。民主党高举“政治主导”、“国民做主”和构建“真正的民主国家”旗帜上台,但至今还没有提出明确的“国家发展战略”,政治走向不明。
从经济政策上看,日本经济仍未恢复到金融危机前水平。失业率居高不下,潜在失业不断增加;在各国实行减税措施的形势下,日本企业的法人税率高居发达国家之首。特别是民主党的政策运营倾向工会,企业经营成本上升,大企业为主的骨干企业被迫到海外寻求发展机会,资本外流,国内产业空心化更趋严重。面对日本社会人口老龄化,社保开支膨胀,政府债务超过GDP的2倍余,财政扩张难以实施,通货紧缩局面难以缓解,企业倒闭加剧,“企业内失业”涌向社会,形成新的社会压力。民主党在选举公约中强调的“生育、教育补贴”、“农业补贴”、“高速公路免费”等承诺,或被打折,或被取消,民主党政治渐趋失信于民。
从外交上看,2010年6月首相鸠山由纪夫突然辞职,日本政坛进入动荡期,直接影响亚洲地区的稳定。在处理日美、日中关系上,民主党左顾右盼,摆位不明,堪称民主党执政的难题。民主党上台前,鸠山由纪夫就主张美国主导的全球化走向终结,批评美国的“市场原教旨主义”,强调要建立“日美对等关系”,构建“亚洲共同货币”。由此导致美国对民主党对美政策疑虑。
在大原则上,民主党坚持“日美同盟”,强化日美关系不变,但在具体问题上,民主党的“与美对等政策”、主导亚洲秩序的政策,犹如瓦解美国主导体制的“蚁穴”,令美国深感不安,特别是,民主党的“东亚共同体”统合亚洲货币的构想,更令美国极度不放心。
从对华政策角度看,民主党主张对亚洲“友爱”,强调重视亚洲、重视同中国关系,但民主党政权对中美战略接近格外紧张,担心中美加强政策协调,日本会失去发挥作用的机会。今后,民主党如何摆放中国的国际地位、亚洲地位,恐将关乎对华政策的走向。
新重商主义难得亚洲信任
在处理国际货币关系上,民主党的政策出现前所未有的大倒退。例如,面对世界经济二次触底风险,国际金融货币格局急剧变化,民主党政府强化货币外交,大施汇率干预政策,其政策强度甚至超过了原来的自民党政府。
日本政府2004年3月最后一次干预外汇市场,持续6年半。而民主党不仅在2009年敦促央行扩大货币供给,诱导日元贬值,近期更做出两件惊世之举:菅直人重组政府后,9月突然干预外汇政策;10月,日本央行突然出台“回归零利率政策”。两次均引起全球市场动荡,刺激国际货币竞相贬值。
民主党的决策依据,是落后于时代的“重商主义”。这反映出民主党对日本经济结构等问题缺乏发展性的认识。金融危机后,世界经济表现了新失衡状态,发达国家呈现通货紧缩的同时,新兴经济体则普遍呈现通胀风险。由此,发达国家普遍采取了“新重商主义”政策,如美欧的保护主义抬头,奥巴马的“出口倍增计划”,乃至美元贬值政策等。
在危机后,日本经济是依赖亚洲经济而复苏的,特别是靠对华出口扩张而获得了好于美欧经济复苏的势头。日本经济结构已经从依赖美国市场转向了依赖中国为主的亚洲市场,实现了所谓的“脱钩”。菅直人政府通过委任野田佳彦任财务大臣,执行货币政策上的“新重商主义”,积极推动针对亚洲的货币贬值政策,加大人民币升值压力,将货币政策用于抑制中国崛起的手段。
一般而言,外汇干预有三种方式:一是政府直接“干预市场”;二是通过央行的金融政策间接影响汇率;三是政府发言,形成“市场对话”,影响汇率走向。日本的外汇政策由财务省主导,作为财务大臣的野田佳彦几乎动用了全部的外汇干预手段。
模仿英国走“第三条道路”
菅直人上台后,提出全新的经济社会均衡发展理念,走日本版的“第三条道路”。而在日本政府债务膨胀、老龄化人口结构严峻,乃至后危机时代,内外政治矛盾错综复杂的形势下,菅直人的“第三条道路”如何走得平稳,堪称考验民主党执政能力的指标之一。
模仿英国,构建英美模式的日美关系,一直是日本政治家的夙愿。早在民主党上台前夕,鸠山由纪夫就曾专程赴英取经。在英国的游学,可以说很大程度上改变了鸠山的执政观。最典型的例子就是鸠山回国后,否定了民主党原来的“废除官僚体制”的主张,强调不是“废除官僚”,而是“脱官僚而构建政策”,不再强调对局级以上的官僚实行“清洗”,甚至默认财务省启用小泉的政策秘书充任财务省的事务次官。
菅直人的第三条道路思想主要来源于其政策智囊,如东京大学的名誉教授神野直彦、大阪大学经济社会研究所教授小野善康等,而其亲自挂帅的“新经济增长战略实现会”中的主要经济学者也更多是劳动经济学者、社会福利经济学者。在菅直人担任财务大臣期间便充当政策脑库的小野善康,是宏观经济学和产业组织论专家,曾著有《衰退的机制》等。在政策思想上,小野与小泉门下的经济学家如小泉改革设计师竹中平藏的思想格格不入。小野善康担任民主党“内阁府经济政策顾问”后,更是直接为菅直人的“新经济增长战略”提供政策指南。
基于这些政策智囊的思想,2010年4月,时任财长的菅直人就称,“即使增税,只要使用方法不出错误,也会带来好景气”。也是基于增税的思想,在参院选举中,菅直人喊出了增加消费税的政治口号。增税成为菅直人的财政理念,堪称“第三条道路”思想精髓。
税制改革同样困扰民主党
问题是,增税思想和政策并未得到日本国民的认可。相反,日本国民对财政赤字并不反感。原因是,不增税,特别是基于各种纳税减除规则,日本国民的可支配所得至少在形式上得以维护。而政府通过发行国债融资,事实上,相当于给国民提供了金融资产投资的可能条件。也就是,在不增税的背景下,国民可通过持有国债,获得金融资产,同时,又保证了国家财政融资,结果是国家有钱可用,民间有资产可存,一举两得,市场信用也得以扩张。这是日本国民习以为常的,也是乐见的。
泡沫经济崩溃以来,税制改革一直是困扰日本政治的难题。自民党政府也曾尝试执行增税,结果均遭到国民反击,直至麻生政权也不敢冒天下之大不韪。如1997年桥本政府不顾日本经济社会的实情,在参院选举前,贸然将消费税率由3%提高到5%,结果引发选民反对,丢掉了参院选举,被迫下台。相反,2005年小泉高举邮政改革大旗,坚决不提消费税,一举赢得了超过三分之二的议席。而当时的民主党则犯了错误,过早提出增税主张,痛失夺权最佳时机。
事实上,正如小野也发现的,当前日本国民的储蓄,并不是为了明天消费“攒钱”,而是为了防备“明天的不安”。如此,增税的结果只能加剧这种不安。尤其是,2006年日本进入人口绝对减少时代,老龄化成为社会难题,而日本政府又不能承诺“消费税专款专用于社会保障”,提高消费税不可避免地将引起社会性恐慌。参院选举期间,菅直人提出了增加消费税率的主张,但对如何使用消费税、如何平衡贫富差距,颠三倒四,不能自圆其说,反而丢失了国民的信任,也丢失了选票。
菅直人政策开始摇摆
日本著名社会经济学者、NTT数据库经营研究所所长斋藤精一郎指出,菅直人将“日本经济的衰退”归罪于“日本政治的阻塞”是正确的,但是,他的“第三条道路”缺乏明确的政治理念,最终很难成就“日本的布莱尔”。
日本综合研究所理事汤元健治指出,北欧的“瑞典模式”能实现“高福利、高负担和高增长”并举,关键在于其构建了彼此协调、相互影响的完整的制度体系,即开放的经济和真正的自由贸易;健全的财政运营;高水平的教育和研发支出;高水准的妇女就业率;一揽子的环境对策体系;劳资协调的工资体系;尊重人、保护人的福祉和社会保障体系。
从危机对策角度看,一般而言,当危机刚刚发生时,财政刺激政策可以通过公共事业投资,形成社会需求,带动相关产业发展,起到经济复苏的“引水效果”。但当政策执行超过一年到一年半后,财政刺激的效果减缓,需要通过减税、放松金融、降低企业成本、促进投资等方式,追求“自律性复苏”。也就是,财政刺激的引水效果能否引发深层井水的喷发,关键还在于减税。
最近,菅直人政府开始改变政策思维,提出了新经济增长战略,以及新的经济对策,主张放松管制,扩张财政支出和减税并重的政策思路。将税制改革作为战略目标之一,但其不再是提高消费税,而是降低企业的“法人税”。《日本经济新闻》发表专栏文章指出,民主党的政策思想开始回归自民党。
原因是,菅直人要化解社会矛盾,就要解决雇用问题。而雇用问题的根本解决,在于实现企业的发达化,特别是,作为社会就业基本载体的中小企业的发达化。为此,菅直人政府格外重视代表中小企业利益的“日本商工会议所”的建言,开始从政策上扶植中小企业,并帮助其“走出去”。作为民主党的传统支持力量, 工会的发言权或将受到削弱。
另一方面,民主党的经济对策同样将亚洲作为战略空间,采取了更加积极的亚洲政策。这不得不将通过推动“地方综合特区”建设的方式,加大农村改革力度,由此,不可避免地将触及农民的切身利益。菅直人的执政“试错”阶段,不仅事实上否定了其“第三条道路”,而且事实上开始自我瓦解其执政根基,触犯了支持其夺权的工会和农民利益。
(作者为中国现代国际关系研究院研究员)