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摘 要：自1995年全民健身纲要发颁布以来，我国公共体育产品的建设不断增强，但鉴于区域经济发展的非均衡性，农村公共体育一直处于落后状态。本文通过对农村公共体育产品供给中存在的问题和原因进行剖析，提出了相应地对策，为均衡农村公共体育建设提供借鉴。
关键词：均衡发展；公共体育；政府治理
新中国成立以后，为了快速扭转落后、贫穷的局面，国家实行了长期的城市偏向政策，以农养工的二元社会经济结构牺牲和阻碍了农村的发展，城乡差距入区明显。近年来，随着国家综合实力的快速提高，城市反哺农村的发展战略得到重视，这不仅符合非均衡发展到均衡发展的一般规律，也是符合社会发展的终极价值目标。罗尔斯（1971）认为：一个社会发展价值的首要品质就是公平与正，应该以人的自由发展来作为衡量社会进步标准（阿玛蒂亚森，2012），因此，积极探索我国城乡均衡发展是曾经一体化、统筹发展的具体体现和深入。均衡发展涉及到生产、生活、环境建设等诸多方面，其中的公共体育基础设施这种公共产品的建设就是其中之一。改革开放以来，我国城市体育在市场化和社会化的背景下快速发展，而乡村公共产品地方提供在市场失灵的状态下，农民作为社会弱势群体和体育作为不优先发展领域的现实地位造成政府责任的缺失，城乡体育建设的差距越拉越大。为了扭转这种局面，国务院于1995年就制定并实施了《全民健身计划纲要》，旨在适应现代化建设的需要而全民推行健身计划、发展群众体育，提高农民体质与健康水平。之后又不断改进和颁布新的健身计划，到2020年，要让全民健身计划成为促进体育产业发展、拉动内需和形成新的经济增长点的动力源。
一、农村体育公共产品供给的困境及原因
随着经济社会的快速发展和农民健康意识的增强，政府和部分社会力量对农村公共体育的投入不断增加，基层体育组织初步建立为公共体育服务内容的日益丰富、农民参与体育活动积极性的提高都提供了有效的平台。但依然存在着政策、制度、资金等方面的缺失，体育公共产品与服务种类单一、质量不高，监管机制不健全，供求关系不对称，有效运行体系不畅通等问题。其中的困境与原因归纳如下：
（一）决策机制不科学，需求者诉求难以体现
公共产品需求的主体是一般居民，而供给者是各级政府，在有限的财政能力条件下需求与供给的数量难以实现匹配，尤其是在中国式财政分权体制下，农民没有用手、用脚投票的权利，而政府官员在现有GDP绩效考核和任免体制下只对上负责、不对下负责，因此在涉及到民生的决策机制中农民的诉求一般难以体现，农村公共体育产品供给的种类和规模只由政府决定。另外，各级政府间、政府与群众间都存在不同程度的博弈对垒，在缺乏有效监督的情况下公共体育产品的供给出现低效率。税收权与支出权的不匹配，造成基层政府负担加重、财政赤字運行、供给职责不清，进而虚假治理和供给现象频发，考核体系的欠缺使得供需主体的利益博弈中缺失了农民的真是意愿传递，造成资源的浪费和总量的不足，需而不供的低效化、虚空化现象严重。再者，国有资产供给中缺乏竞争机制，寻租腐败现象层出不穷，公共产品供给质量低下，导致农民的实际需求无法得到及时的满足与回应，农民参与体育锻炼的意愿降低[1]。
（二）分权导致权责不一，资源短缺导致碎片化供给模式
在中国的财政全权中基层政府没有法定的税收权利，所以只能靠行政收费和土地出让金弥补财政支出的不足。中央政府具有税收权利，并将一小部分分享给各级政府，但在具体的社会福利支出中，中央政府的负担比例却没有与其收入权相匹配，将很大一部分责任下放。政府间这种全责不匹配的现象虽不断得到改善，但越往基层财政越艰难的困境还是一个不争的事实，这就是我国财政分权中权责不一的现实。这种现实与政府绩效考核、干部任免只对上负责的制度相得益彰，共同导致了农村公共物品投入体制的落后、资金来源渠道单一，而且效率低下的局面。农村的体育公共设施主要通过地方政府和农村自己来承担，为了完成上级的考核任务和战略规划，基层政府只能在有限的财政能力下拆了东墙垒西墙，应急式、碎片化地完成任务。非持续的、挤奶式的公共产品供给模式使得在区域经济发展部均衡的状态下，农村公共产品供给的“马太效应”越加明显，公共体育建设的差距越拉越大，健身活动也出现非均衡状态。
（三）政府市场界限不清，社会资源难以介入
社会福利产品是公共产品或准公共产品，理论上应由政府负担，但现实是政府应该负担的广度和深度是多少，在资源的配置过程中其与市场的合理界限是什么，这一直是公共经济学研究的焦点。公共产品的供给受到经济发展阶段和财政能力的巨大限制，光靠政府财政能力建设很难达成满意结果，因此必须合理利用市场资源，广泛争取社会力量进入公共产品的建设，才能形成良好的供给机制。农村体育产品的市场环境较差，消费能力和理念远不及城市，在没有利润的情况下没有企业乐意主动进入该领域，若没有政府的相应扶持和指导，市场化道路难以实现。因此，为了解决政府财政能力不足，政府应该综合运用经济产业政策，激励市场力量广泛参与。另外，还要广泛争取社会公益组织、中间团体和个人等的捐助，形成政府、企业、中间团体及个人多元化的公共产品供给主体[2]。
二、农村体育公共产品供给的路径选择
农村社会经济发展落后，公共财政投入较少，多元供给主体确实，农民体育消费意愿和消费能力低下导致了农村公共体育建设的不足，国家的全民健身战略实施处在低水平和低层次的空间格局。因此，加强农村公共体育产品的有效供给是实现体育强国的有力保证。
（一）转变传统理念，继续发挥政府的主导作用
农村体育公共服务作为公共产品，具有消费上的非竞争性、非排他性等特征，难以通过市场机制实现最优的资源配置，因此政府需要对此公益性、福利性的产品进行负责。另外，明确政府后还需要转变管理职能，由“管理型”向“服务型”转变，由简单的“政绩思维”向“科学思维”转变，不断提升科学化治理水平。此外，目前发达国家的政府在公共项目供给中多采项目管理的方式，我们也可以借鉴将公共体育的生产按照项目发展的形式进行管理。政府可以直接生产，也可以通过政策引导企业来进行投入，政府买单，亦或是通过其它优惠措施激励企业和民间社会资源进入农村体育设施的建设。项建成后在运行、管理、维护等后期使用的各环节也要按照项目管理的要求实现问责制，权力与利益明确到位，不断提升农村体育设施的供给效率。 （二）理顺政府间权责关系，绩效考评中强化问责制
对于农村公共体育产品的供给各级政府都负有不同程度的责任，根据财权和事权匹配的原则合理分配政府间的职责和任务，避免收入权上提、支出权下放的分配机制，否则地方财为了减轻政赤字运行压力就会加重行政收费、碎片式地进行公共产品提供，造成更多的社会产品投入不足的现象。因此，基层政府负责土地和劳动力的投入，市级和中央政府负责资金的筹集，按比例进行配套。在公共体育建设过程中要严格执行项目规划、预算和审核，按照预定的工期和质量进行监查，加强问责制，对于出现的玩忽职守、偷工减料、行贿受贿、拖延工期等现象要绝不姑息，对于运营管理和后期的使用也要科学决策、责任到人，确保公共体育项目使用的高效性，杜绝建设与需求不匹配造成的无端浪费。
（三）加强民主意愿征询制，确保供给需求的高效性
公共产品供给的主体市政府，而需求者是普通居民，供需均衡难以想象私人产品一样通过市场价格进行不断调整，这就造成了政府生产过程中忽略了需求者的真实意愿，在弱势群体缺乏有效的表达途径时，公共体育产品的利用效率和服务的满意度难以满足消费者的真实需求意愿，项目建设成为摆设的同时也造成了巨大的浪费。因此，在公共项目的筹划、设计、选址、建设和维护使用等各个过程中要积极进行项目的社会披露，让农民知道项目的建设具体信息，并虚心、合理的接受群众的意见，提高项目建设的实用性，分阶段、分批自、有规划的进行项目筹划，确保项目的高效、高质完成与使用，提高服务质量。
（四）广泛争取社会资源，积极拓展融资渠道
当前社会福利保障的内容很多，这对与中央政府和各级政府来说都是一个沉重的负担，如何争取广泛的社会资源，降低财政负担，探索不同的融资形式是公共体育建设过程中的头等大事。可以借鉴国外的福利项目建设的经验，在政府的主导下，积极引导私人企业、中间团体和社会力量进入公共产品的投入，通过积极的财政政策和产业政策激励市场力量广泛参与公共体育的建设。如贷款利率优惠、税收减免、土地补贴、出口退税、经营收益分享、股权配给等经济利益的鼓励，再融资的方式上可以采用政府债券、PPP、BOT等多元形式的融资形式，将建设权、经营权和收益权有效地分离与科学的结合，还要积极动员农民参与进来，通过劳务、利息、补贴、就业等形式解决建设中的劳务与资金等问题。
（五）提升农民主体意识，营造良好的健身环境
虽然政府是农村公共体育供给的不二责任主体，而健身战略的需求主体则是农民自身。因此，农民有义务和责任辅助政府健身战略的实现，若农民没有主体能动意识的培养和锻炼，其参与体育活动的积极性和创造性就难以发挥，再多的社会资金投入也难以解决农民主动自觉参与体育健身的目的。所以，大力发展农村体育健身战略，农民的认识至关重要。具体而言，要培养农民参与体育锻炼的自觉性，就必须认清和消除历史文化陋习和传统的偏见影响，用各种宣传媒介对农村居民进行体育文化传播和健康教育，使其意识到体育锻炼对于健康和生活质量提高的重要意义[3]。另外还要通过各种赛事、活动的举办激发农民对于专业体育的热爱，在积极培养、训练农民自己的健身骨干基础上，营造专业健身良好氛围，这不仅有利于培养农民正确的价值观，也会提高其社会责任感和主人翁感，也有利于政府自我管理和民主意识氛围的养成
（六）建立规章制度，完善体育公共产品供给机制
公共产品供给出现的散而弱的局面和政府的考核机制、经济发展水平等有很大的关系。碎片化、挤奶式的供给模式难以满足日益发展的需求，因此必须通过建立持续的、系统的供给机制才能保证农村公共体育设施建设。首先是建立持续的、明确的投资标准与出资责任主体，明确具体职责和处罚措施，保证各级部门的建设职责，防止推诿扯皮。二是建立建全规范的体育健身组织，包括体育指导人员管理、社会体育团体组织管理、公共体育场馆运营等三是要逐步建立与农村体育公共服务发展相配套的法规体系，财税政策、用地政策、就业政策、融资政策等，使得这些法规制度与体育建设法规相得益彰，增强农村体育公共产品供给科学化、法制化[4]。
总之，加快和完善农村体育公共产品的供给，不仅改善了农村居民身体健康水平、生活消费模式，提高了农民的生活质量，而且对于区域协调发展、提升國家综合实力都具有重要意义。
基金项目：河南省软科学研究计划项目项目名称：河南省农村公共体育产品供给机制与政府责任研究（项目编号：172400410039）
参考文献
[1]王梦阳. 政府公共体育服务满意度绩效评估指标的构建——以上海市为例[J].体育科学，2013（10）：63-70.
[2] 杨京钟，郑志强.城市公共体育场（馆）运营：财税激励模式及中国思路[J]. 体育科学，2013（9）：14-21.
[3] 任莲香，崔吉磊.农村社会变迁对西北农村体育公共服务发展的影响分析[J].甘肃社会科学，2012（5）：224-227.
[4] 罗兴佐.农村公共物品供给：模式与效率[M]. 上海：学林出版社，2013：17-24.
作者简介
姚远（1974-），男，河南新乡人，河南师范大学体育学院讲师。研究方向为运动训练学。
（作者单位：河南师范大学体育学院）
关键词：均衡发展；公共体育；政府治理
新中国成立以后，为了快速扭转落后、贫穷的局面，国家实行了长期的城市偏向政策，以农养工的二元社会经济结构牺牲和阻碍了农村的发展，城乡差距入区明显。近年来，随着国家综合实力的快速提高，城市反哺农村的发展战略得到重视，这不仅符合非均衡发展到均衡发展的一般规律，也是符合社会发展的终极价值目标。罗尔斯（1971）认为：一个社会发展价值的首要品质就是公平与正，应该以人的自由发展来作为衡量社会进步标准（阿玛蒂亚森，2012），因此，积极探索我国城乡均衡发展是曾经一体化、统筹发展的具体体现和深入。均衡发展涉及到生产、生活、环境建设等诸多方面，其中的公共体育基础设施这种公共产品的建设就是其中之一。改革开放以来，我国城市体育在市场化和社会化的背景下快速发展，而乡村公共产品地方提供在市场失灵的状态下，农民作为社会弱势群体和体育作为不优先发展领域的现实地位造成政府责任的缺失，城乡体育建设的差距越拉越大。为了扭转这种局面，国务院于1995年就制定并实施了《全民健身计划纲要》，旨在适应现代化建设的需要而全民推行健身计划、发展群众体育，提高农民体质与健康水平。之后又不断改进和颁布新的健身计划，到2020年，要让全民健身计划成为促进体育产业发展、拉动内需和形成新的经济增长点的动力源。
一、农村体育公共产品供给的困境及原因
随着经济社会的快速发展和农民健康意识的增强，政府和部分社会力量对农村公共体育的投入不断增加，基层体育组织初步建立为公共体育服务内容的日益丰富、农民参与体育活动积极性的提高都提供了有效的平台。但依然存在着政策、制度、资金等方面的缺失，体育公共产品与服务种类单一、质量不高，监管机制不健全，供求关系不对称，有效运行体系不畅通等问题。其中的困境与原因归纳如下：
（一）决策机制不科学，需求者诉求难以体现
公共产品需求的主体是一般居民，而供给者是各级政府，在有限的财政能力条件下需求与供给的数量难以实现匹配，尤其是在中国式财政分权体制下，农民没有用手、用脚投票的权利，而政府官员在现有GDP绩效考核和任免体制下只对上负责、不对下负责，因此在涉及到民生的决策机制中农民的诉求一般难以体现，农村公共体育产品供给的种类和规模只由政府决定。另外，各级政府间、政府与群众间都存在不同程度的博弈对垒，在缺乏有效监督的情况下公共体育产品的供给出现低效率。税收权与支出权的不匹配，造成基层政府负担加重、财政赤字運行、供给职责不清，进而虚假治理和供给现象频发，考核体系的欠缺使得供需主体的利益博弈中缺失了农民的真是意愿传递，造成资源的浪费和总量的不足，需而不供的低效化、虚空化现象严重。再者，国有资产供给中缺乏竞争机制，寻租腐败现象层出不穷，公共产品供给质量低下，导致农民的实际需求无法得到及时的满足与回应，农民参与体育锻炼的意愿降低[1]。
（二）分权导致权责不一，资源短缺导致碎片化供给模式
在中国的财政全权中基层政府没有法定的税收权利，所以只能靠行政收费和土地出让金弥补财政支出的不足。中央政府具有税收权利，并将一小部分分享给各级政府，但在具体的社会福利支出中，中央政府的负担比例却没有与其收入权相匹配，将很大一部分责任下放。政府间这种全责不匹配的现象虽不断得到改善，但越往基层财政越艰难的困境还是一个不争的事实，这就是我国财政分权中权责不一的现实。这种现实与政府绩效考核、干部任免只对上负责的制度相得益彰，共同导致了农村公共物品投入体制的落后、资金来源渠道单一，而且效率低下的局面。农村的体育公共设施主要通过地方政府和农村自己来承担，为了完成上级的考核任务和战略规划，基层政府只能在有限的财政能力下拆了东墙垒西墙，应急式、碎片化地完成任务。非持续的、挤奶式的公共产品供给模式使得在区域经济发展部均衡的状态下，农村公共产品供给的“马太效应”越加明显，公共体育建设的差距越拉越大，健身活动也出现非均衡状态。
（三）政府市场界限不清，社会资源难以介入
社会福利产品是公共产品或准公共产品，理论上应由政府负担，但现实是政府应该负担的广度和深度是多少，在资源的配置过程中其与市场的合理界限是什么，这一直是公共经济学研究的焦点。公共产品的供给受到经济发展阶段和财政能力的巨大限制，光靠政府财政能力建设很难达成满意结果，因此必须合理利用市场资源，广泛争取社会力量进入公共产品的建设，才能形成良好的供给机制。农村体育产品的市场环境较差，消费能力和理念远不及城市，在没有利润的情况下没有企业乐意主动进入该领域，若没有政府的相应扶持和指导，市场化道路难以实现。因此，为了解决政府财政能力不足，政府应该综合运用经济产业政策，激励市场力量广泛参与。另外，还要广泛争取社会公益组织、中间团体和个人等的捐助，形成政府、企业、中间团体及个人多元化的公共产品供给主体[2]。
二、农村体育公共产品供给的路径选择
农村社会经济发展落后，公共财政投入较少，多元供给主体确实，农民体育消费意愿和消费能力低下导致了农村公共体育建设的不足，国家的全民健身战略实施处在低水平和低层次的空间格局。因此，加强农村公共体育产品的有效供给是实现体育强国的有力保证。
（一）转变传统理念，继续发挥政府的主导作用
农村体育公共服务作为公共产品，具有消费上的非竞争性、非排他性等特征，难以通过市场机制实现最优的资源配置，因此政府需要对此公益性、福利性的产品进行负责。另外，明确政府后还需要转变管理职能，由“管理型”向“服务型”转变，由简单的“政绩思维”向“科学思维”转变，不断提升科学化治理水平。此外，目前发达国家的政府在公共项目供给中多采项目管理的方式，我们也可以借鉴将公共体育的生产按照项目发展的形式进行管理。政府可以直接生产，也可以通过政策引导企业来进行投入，政府买单，亦或是通过其它优惠措施激励企业和民间社会资源进入农村体育设施的建设。项建成后在运行、管理、维护等后期使用的各环节也要按照项目管理的要求实现问责制，权力与利益明确到位，不断提升农村体育设施的供给效率。 （二）理顺政府间权责关系，绩效考评中强化问责制
对于农村公共体育产品的供给各级政府都负有不同程度的责任，根据财权和事权匹配的原则合理分配政府间的职责和任务，避免收入权上提、支出权下放的分配机制，否则地方财为了减轻政赤字运行压力就会加重行政收费、碎片式地进行公共产品提供，造成更多的社会产品投入不足的现象。因此，基层政府负责土地和劳动力的投入，市级和中央政府负责资金的筹集，按比例进行配套。在公共体育建设过程中要严格执行项目规划、预算和审核，按照预定的工期和质量进行监查，加强问责制，对于出现的玩忽职守、偷工减料、行贿受贿、拖延工期等现象要绝不姑息，对于运营管理和后期的使用也要科学决策、责任到人，确保公共体育项目使用的高效性，杜绝建设与需求不匹配造成的无端浪费。
（三）加强民主意愿征询制，确保供给需求的高效性
公共产品供给的主体市政府，而需求者是普通居民，供需均衡难以想象私人产品一样通过市场价格进行不断调整，这就造成了政府生产过程中忽略了需求者的真实意愿，在弱势群体缺乏有效的表达途径时，公共体育产品的利用效率和服务的满意度难以满足消费者的真实需求意愿，项目建设成为摆设的同时也造成了巨大的浪费。因此，在公共项目的筹划、设计、选址、建设和维护使用等各个过程中要积极进行项目的社会披露，让农民知道项目的建设具体信息，并虚心、合理的接受群众的意见，提高项目建设的实用性，分阶段、分批自、有规划的进行项目筹划，确保项目的高效、高质完成与使用，提高服务质量。
（四）广泛争取社会资源，积极拓展融资渠道
当前社会福利保障的内容很多，这对与中央政府和各级政府来说都是一个沉重的负担，如何争取广泛的社会资源，降低财政负担，探索不同的融资形式是公共体育建设过程中的头等大事。可以借鉴国外的福利项目建设的经验，在政府的主导下，积极引导私人企业、中间团体和社会力量进入公共产品的投入，通过积极的财政政策和产业政策激励市场力量广泛参与公共体育的建设。如贷款利率优惠、税收减免、土地补贴、出口退税、经营收益分享、股权配给等经济利益的鼓励，再融资的方式上可以采用政府债券、PPP、BOT等多元形式的融资形式，将建设权、经营权和收益权有效地分离与科学的结合，还要积极动员农民参与进来，通过劳务、利息、补贴、就业等形式解决建设中的劳务与资金等问题。
（五）提升农民主体意识，营造良好的健身环境
虽然政府是农村公共体育供给的不二责任主体，而健身战略的需求主体则是农民自身。因此，农民有义务和责任辅助政府健身战略的实现，若农民没有主体能动意识的培养和锻炼，其参与体育活动的积极性和创造性就难以发挥，再多的社会资金投入也难以解决农民主动自觉参与体育健身的目的。所以，大力发展农村体育健身战略，农民的认识至关重要。具体而言，要培养农民参与体育锻炼的自觉性，就必须认清和消除历史文化陋习和传统的偏见影响，用各种宣传媒介对农村居民进行体育文化传播和健康教育，使其意识到体育锻炼对于健康和生活质量提高的重要意义[3]。另外还要通过各种赛事、活动的举办激发农民对于专业体育的热爱，在积极培养、训练农民自己的健身骨干基础上，营造专业健身良好氛围，这不仅有利于培养农民正确的价值观，也会提高其社会责任感和主人翁感，也有利于政府自我管理和民主意识氛围的养成
（六）建立规章制度，完善体育公共产品供给机制
公共产品供给出现的散而弱的局面和政府的考核机制、经济发展水平等有很大的关系。碎片化、挤奶式的供给模式难以满足日益发展的需求，因此必须通过建立持续的、系统的供给机制才能保证农村公共体育设施建设。首先是建立持续的、明确的投资标准与出资责任主体，明确具体职责和处罚措施，保证各级部门的建设职责，防止推诿扯皮。二是建立建全规范的体育健身组织，包括体育指导人员管理、社会体育团体组织管理、公共体育场馆运营等三是要逐步建立与农村体育公共服务发展相配套的法规体系，财税政策、用地政策、就业政策、融资政策等，使得这些法规制度与体育建设法规相得益彰，增强农村体育公共产品供给科学化、法制化[4]。
总之，加快和完善农村体育公共产品的供给，不仅改善了农村居民身体健康水平、生活消费模式，提高了农民的生活质量，而且对于区域协调发展、提升國家综合实力都具有重要意义。
基金项目：河南省软科学研究计划项目项目名称：河南省农村公共体育产品供给机制与政府责任研究（项目编号：172400410039）
参考文献
[1]王梦阳. 政府公共体育服务满意度绩效评估指标的构建——以上海市为例[J].体育科学，2013（10）：63-70.
[2] 杨京钟，郑志强.城市公共体育场（馆）运营：财税激励模式及中国思路[J]. 体育科学，2013（9）：14-21.
[3] 任莲香，崔吉磊.农村社会变迁对西北农村体育公共服务发展的影响分析[J].甘肃社会科学，2012（5）：224-227.
[4] 罗兴佐.农村公共物品供给：模式与效率[M]. 上海：学林出版社，2013：17-24.
作者简介
姚远（1974-），男，河南新乡人，河南师范大学体育学院讲师。研究方向为运动训练学。
（作者单位：河南师范大学体育学院）