网络治理多重困境的解决之道

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  20世纪90年代以来,“治理”逐渐成为公共管理的核心概念,治理理论在学术界逐渐成为研究的重要议题,而网络治理模式则是90年代中后期以来学术界研究的新热点。网络治理不同于政府统治,它并不是万能的,面临着多重困境,诸如国家空心化、合法性的缺失、可治理问题等。面对这些问题,本文将对网络治理困境的解决之道展开分析与论述。
  
  政府合法性的重新获取
  那种认为网络治理削弱国家合法性的观点是错误的,因为网络治理的有效运行并非以削弱国家的行动能力为前提。国家依然是身份认同的象征,统治秩序的维护者,社会价值与资源的再分配者和使用暴力等强制性手段的垄断者。合作网络的权威从根本上来源于政治权威的认同,离不开政府的参与和支持。相反,合作网络的有效运行是提高政治系统合法性的途径。
  合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具,以这样的方式去理解代议制与合作网络的关系,也是弥合公众认知鸿沟的第一步。在这方面,政府、大众媒介、学校、学者和社会精英负有重要的责任,应通过意识形态、宣传报道、学校教育、思想交流等途径来塑造公众的情感、人格、知识和技能。这是社会的共同学习过程。正如吉登斯所强调的:“问题并不在于要更大的政府或更小的政府,而是要认识到目前的治理方式必须适应全球化时代的新情况。而且,权威,包括国家的合法性,必须在一种积极的基础上得到重构。”
  
  科层制、市场与网络治理的配合
  科层制、市场与网络治理都有其缺陷,关键在于三者之间的有效配合,充分发挥三种治理模式的作用,从而共同解决公共事务问题。
  要避免治理失败现象的出现,我们就必须先明确,解决复杂问题的方案是在不完善的市场、不完善的政府和不完善的网络之中以及三者的各种结合之间进行的选择。复杂社会问题的有效解决通常是需要综合运用科层、市场和网络等多种机制的力量。然后,在认真分析具体社会问题的基础上,选择最具比较优势的解决方案。一般来讲,合作网络在解决城市复兴、社会排斥、犯罪与社区安全、可持续发展和环境保护等棘手问题上较有优势,这些问题具有以下特征:比较复杂,涉及方方面面,有关行动者能够以平等身份进行磋商的公共事务;比较区域化、多样化的公共需求;单个层面的政府难以解决,需要有多个行动者、特别是有第三部门成员的主动参与。最后,在网络管理的过程中,要使治理机制在合作与竞争、开放与封闭、原则性与灵活性之间保持动态的平衡和适当的张力,可以用权变的策略来解决管理中各种不断浮现的问题和矛盾。
  
  构建新治理机制
  网络治理环境需要信任和相互合作,搭便车现象可以通过社会资本的培育来解决。同时,政府作为最重要的网络治理主体,需要领导和构建适合网络治理环境的新治理机制。
  1.适应机制
  网络治理本身受到复杂外界环境的影响,而且由于参与主体的多元化和网络化,就使治理环境变得更加复杂,在这种情况下,适应性就成为治理主体存在的前提。互动是网络的重要特征,互动促进着交流、沟通,而适应则保证了互动的产生。在网络中,政府与其它组织的互动最具有多样性和频繁性,这突显出适应性对政府组织的重要性。
  政府适应性战略可以简单概括为三个方面的内容,即角色定位、关系处理和流程再造。政府在网络治理中应该是“同辈中的长者”,是仲裁者和网络管理者。行政组织既要理顺组织内部网络的关系,也要正确处理与组织外部网络之间的关系,这种关系处理需要领导方式的变革,如政府的谈判能力和外交式的斡旋能力。流程再造的核心思想是借助信息技术,以重组业务流程为突破口,将原来被分割的支离破碎的业务流程再合理地组装回去。政府流程再造可以与彼得斯弹性化政府的思想结合起来,如岗位轮换、设立项目管理的临时性团队、虚拟性团队等。
  2. 信任机制
  在网络治理环境中,组织间的关系往往是竞争与合作并存的,竞争是为了进一步提高提供公共物品的质量和效率;合作是为了更好地整合和利用稀缺资源,提高组织效益。在组织网络关系的互动中,对话和谈判成为必要的沟通途径,合作行动则以彼此信任为前提。网络组织成功运作就要保证合作各方有足够的动机不去利用它们之间不对称的信息和不完整的规则体系来谋取私利,保证合作成员同步互动且有序高效地协作。
  从行政组织的角度来看,信任机制的建立主要是通过完善公民社会,促进社会资本的增加,以及实施合作的组织文化战略来实现的。公民社会的出现已经是大势所趋,政府要做的就是改变控制战略,进一步放权以促进公民社会的发展和完善。政府还应注意培育公民品德,加强社会资本的作用。此外,政府可以推动各种私有组织和社会组织大力培养合作的组织文化。共同的组织文化,不仅具有教育和激励的功能,而且具有强大的凝聚效应,能加强组织成员自觉强化网络的向心力。
  3. 协调机制
  协调是达成网络治理目标的重要手段和重要机制。在网络治理中,协调使参与者能在制定决策时进行沟通,并在信任与互惠的基础上共同确立其战略方向。协调有助于实现资源、信息与知识的共享和流动。更为重要的是,协调能节约网络的运行成本与参与者之间的交易费用。
  对行政组织而言,政府管辖的界限已经越来越模糊,对内部网络的协调主要体现在结构的调整和授权。此外,府际关系的研究成果也可以看作是政府协调的新尝试。各级政府作为一个整体面临资源的短缺问题,而单个政府尤其是地方政府更是面临资源和能力的欠缺。政府间的协调和合作,可以对资源进行有效地整合,统一有序的行动可以更好地完成目标。对外部网络而言,行政组织一方面作为第三方的仲裁者、监督者,政府的公信力可以减少冲突双方的防备心理,从而降低交易成本。政府的协调也表现为网络线路的疏通和排障,减少噪声干扰。为此,应当以真正的多元主义为基础,而不是由某个系统及其运作规范和社会习俗统治一切。
  4.整合机制
  彭正银认为企业网络治理的整合机制包括水平和垂直两个方向的运动,他所指的整合更多地是指资源的整合,然而就公共管理领域而言,网络治理的整合机制包括资源整合、权力整合和组织整合。这三个方面是相互联系,共同产生作用的。资源整合需要权力整合作为前提和保证,而权力整合也必然意味着组织的整合。奥斯本提供的途径包括:企业化管理、有序竞争和绩效管理。萨瓦斯提供的工具则更为多样化,包括政府撤资、合同承包、特许经营、补助、凭单等。针对权力整合,最明显的措施无疑是政府分权、授权,因为无论采取哪种战略和工具,都要求政府的权力结构进行适当的调整,例如民营化战略中的合同承包,其实质就是一种政府的委托授权,通过合同的形式将政府的部分权力委托授予给营利或非营利的民间去执行。组织整合,其实是资源整合和权力整合的必然结果。一旦政府拥有的权力和资源发生了转移和变化,政府的组织结构和边界必然要进行调整,才能适应资源整合和权力整合的要求。
  5. 维护机制
  网络治理中的参与者,在某些领域可相互合作采取集体行动,但在另一些领域则又是竞争对手,这就存在着风险与冲突。因此,网络治理的另一重要目标是要维护网络的整体功效、运作机能,以及参与者间资源交换和利益的均衡。在网络治理中,维护的意义首先在于能通过达成集体的共识,增加不当竞争行为的成本来规范参与者间的资源交换。同时,还需对已经形成的网络关系加以维护,以便使这种协作、互惠的网络可以长时期存在下去。但是网络中的个体每一刻都在进出网络,不断地根据自身利益对网络进行着选择,这就使这种网络具有很大的变动性,从而增加了网络维护的难度。对于政府而言,对网络的维护主要体现在两个方面:一是相应法律规范的制定和实施;二是有形网络的技术支持。
  
  政府责任与元治理角色的扮演
  在网络治理中要认真构建和完善责任机制,以增强政府的责任性和回应性,同时政府在网络治理中应承担元治理的角色。
  职业伦理建设与合法性基础建构是提高治理成效的重要举措,只有营造忠诚、奉献、公正、负责与合法的职业氛围,才能保证网络组织人员为公共利益而工作,从而提升合法性和凝聚力。在合作网络中,越是碎片化的社会就越需要联合行动。合作网络离不开政府的支持和参与,也离不开公民的认同与投入,有效弥合公众的认知鸿沟已经成为合作网络有效运作的基本前提。因此,必须通过意识形态、宣传报道、学校教育、思想交流、实践机会等各种途径来提高公共管理主体的道德修养,积极培养公众的情感和忠诚,使合法性在积极的基础上得到重塑。在这方面,香港廉政公署的做法具有借鉴意义。廉政公署要求企业界制定与通用法律相一致的服从规范,保证公民得到正当服务的权利,使私营部门和第三部门都具有公共责任意识。当前,必须强化社会各界的监督、参与和评价工作,加强合作网络的伦理立法,建构有效的合法性基础,形成卓越管理的有效保证机制,使合作网络真正走出治理困境。
  面对一个多元权威并存的治理体系,国家要承担起元治理角色,因为国家既是社会体系中的重要组成部分,也是保证该社会稳定有序的责任承担者。国家担任元治理角色,必须平衡包括地方、国家、地区、全球等各层次内部及之间的治理,并协调它们的行动。政府承担元治理角色并不是说建立一个至高无上、控制一切治理安排的政府,相反,它应担当制度设计、提出愿景规划的任务,从而促进治理目标的实现。政府的元治理角色主要包括:第一,规则的建立与维护者。建立并维护治理体系的规则秩序,设计为各种治理主体所共同遵守的规章制度,确保伙伴合作关系的制度化、程序化和法律化;第二,沟通、协商的组织与参与者。建立协商对话平台,组织起公开、公正、透明、有效的决策网络,鼓励各种治理力量在政策制定过程中展开策略博弈,确保最终决策符合广泛治理主体的利益追求,以便形成统一的治理目标,促进集体行动;第三,治理目标实现的促进者。建立信息交换与反馈机制,促进各种治理力量为实现共同目标而在相互依赖关系中反思性地修正自身的目标追求和治理实践,保障多形式的治理机制在活动过程中维持目标统一和行动协调,保证在变动的条件与环境中灵活地推动共同目标的及时修正;第四,学习网络的构建者。建立治理主体间的学习网络,推动各种治理力量深入了解彼此行动理性和认知模式的差异,以便合作伙伴能够相互适应或加强团结;第五,利益冲突的协调者。当多元治理力量对统一的治理目标发生争议或产生利益冲突和行动纠纷时,政府要进行协商调解。
  网络治理是实践和发展的产物,随着全球化与信息社会的来临而兴起,在治理社会的过程中,有着很大的优越性,超越了传统的政府与市场的二分法。但是,网络治理也不是万能的,存在着国家空心化、政府合法化危机等多重困境,因此,我们在利用网络治理社会的同时,也要充分发挥政府、市场的调节作用,将三者有机结合在一起,共同解决社会公共事务中出现的矛盾与纠纷,从而使社会达到一种最优的状态。
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