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摘 要 基层政府作为我国政府体系中的最低层级，在农村公共服务供给中发挥着巨大的作用，对基层政府农村公共服务供给问题研究显得十分重要和必要。本文以云南省腾冲县滇滩镇为个案，考察基层政府农村公共服务供给中存在的问题不足，分析问题的成因，有针对性提出改善对策，有助于丰富和完善当前我国政府公共服务理论体系，促进农村公共服务实践发展。
关键词 基层政府 农村公共服务 供给问题
基金项目：云南省教育厅科学研究基金重点项目（2011Z128）；楚雄师范学院科学研究基金重点项目（10YJZD07）。
作者简介：刘会柏，楚雄师范学院政治管理学院副教授，研究方向：思想政治理论、政治学理论教学；蒋婷婷，楚雄师范学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-171-02
基层政府作为我国政府层级中最低层次的行政机关，直接服务于广大农村和农民，是农村公共服务的直接提供者。因此，在当前稳步推进社会主义新农村建设、全面建设和建成小康社会的过程中，研究基层政府农村公共服务供给问题具有十分重要的意义。虽然基层政府提供的农村公共服务是一个非常宏大的体系，但不外乎生活性服务、生产性服务、发展性服务、保障性服务四大领域。为了开展有针对性的实证研究，我们拟以云南省腾冲县滇滩镇政府为个案，选取这四大领域中最为显著的公共服务供给问题作为研究对象。
一、滇滩镇政府农村公共服务供给存在的问题
（一）供给自主性缺乏
滇滩镇政府在各阶段着重提供哪种公共服务和用何种方式提供公共服务上存在一定的问题，即“由上至下”的单行决策模式所带来的弊端。在这种模式下，滇滩镇政府受到上级政府的很大影响，缺乏必要的自主性和主动作为的空间，在提供公共服务时虽然考虑到当地的实际情况，但由于上级部门的一系列指示和考核使他们无法自主地选择供给的内容、形式。同时，上级政府部门主持（召集）的需要基层政府工作人员参加的会议频繁，这就实际上占据了许多本该到农村实地考察走访的时间，因而使得不能很好、及时把握农村的实际情况，导致其提供的公共服务往往不能满足农村变化、发展的需要。
（二） 供给总量不足
目前，滇滩镇政府所提供的公共服务总量还远不能全面满足农村生产生活发展的需求。主要表现在以下几个方面：一是学前教育的供给不足。比较规范的幼儿园几乎为零，学前教育基础设施、师资力量和人均教育经费等方面十分窘困。二是农村环境治理落后。农村饮用水污染严重，土壤肥力衰退，饮水安全问题突出。加之政府在环境保护方面的意识不强和资金投入少，使农村地区的环境更为恶化。三是农业基础设施老化。滇滩镇农村尤其是偏远山区的农业基础设施较为陈旧、破烂，失去了本该有的功能。许多河流泥沙淤积，不能有效发挥防洪泄洪的作用；许多农田水利设施严重老化，不能保障农业的发展；许多农村道路年久失修，严重影响农村发展。四是农业化科技水平较低。滇滩镇政府对农业科技资金投入方面不足，农业的财政支出结构不合理，专业的农业技术服务人员缺乏。五是社会保障水平低，覆盖面有限，农民“看病难、看病贵"的问题仍然比较突出。
（三）供给效率不高
当前，滇滩镇政府农村公共服务供给普遍存在效率低下的现象。由于面临“一票否决"的困境和层层传递甚至加重的工作压力，政府往往变得过分强调上级意图和任务，没有了自主选择权，形成了唯命是从的工作作风，充分利用一切财力和人力来完成上级下达的各项指标任务，从而忽视了当地农民真实的公共服务需求。有时政府为了追求所谓的政绩，热衷于一些看得见、摸得着、见效快的短期公共服务，如对上级要求考核的农村电网改造、交通道路铺设等公共服务较为积极地投入资金和人力，而对农业技能的推广与应用、农业信息的宣传、农村实用人才的的培训等服务却缺乏积极性。尤其对农民一些确实所需的公共服务重视不够。同时，还存在对公共服务资金存留、挪用、扣留等问题，使一些关键领域或急需的农村公共服务投入不足，甚至出现投入无果的现象。
（四）政府的决策主体单一
在自上而下的现行供给体制下，滇滩镇政府在公共服务供给决策问题上，农民对于决策的参与程度不高，所提供的公共服务几乎都是上级政府和本级政府决定的，而对于农民本身需求往往没有重视，致使公共服务供给不足，供给效率低下。农民参与程度低主要表现在两个方面：一是广大青壮年农民外出打工，基本不关注本乡村基层民主。二是虽然村委会虽可以采取向镇政府汇报工作的形式传达民意，但是由于民意表达渠道少且缺乏监督，效果往往不明显。由于滇滩镇政府在公共服务供给决策过程中缺乏公众参与、不能有效吸纳农民真实诉求，因而导致基层政府提供的公共服务满意度低、公共服务供给效益低。
二、滇滩镇政府农村公共服务供给困境的原因分析
（一）政府的职能定位模糊
在滇滩镇，由于经济发展的相对落后，加之受传统计划经济体制的影响，政府仍然把工作重心定位在“强势引领与主导经济发展”，以经济利益最大化的实现为主要追求目标；而对农村基本公共服务的供给既明显缺乏内在动力，也明显“心有余而力不足”。镇政府甚至会直接从事或干预生产经营活动，这不仅影响市场竞争的公平性，而且引发了一系列的社会问题。 基层政府职能定位模糊还表现在公共服务意识淡薄，“官本位”思想仍然比较严重，有些政府人员甚至会为了个人利益而不顾公共利益。
（二）政府的财力薄弱
分税制改革后，财政权力上移，那些数额较大、较稳定的税种划归到上级政府或作为共享税，留给基层财政的都是些比较零散、数额小征收成本较高的税种。所有的财政支出只能靠上级的拨付。财政收入减少了，但是基层政府的职责并没有随之减少，恰恰相反，随着上级政府事权的下放，基层政府负担了比以前更重的职责，基层政府的财政支出反而比以前更加复杂多样，更是加大了财政困难。滇滩镇政府农村公共服务供给总量不足的一个重要原因，就是资金不足。 （三）供给结构不合理
在滇滩镇，一些农民不需要或者需求较少的农村公共服务的供给过多造成了浪费，而农民最迫切需要的却得不到有效供给，因而降低了供给效率。具体表现为：重硬轻软、重利轻效，像一些需要满足的农村道路维修、电力设施等农村公共服务，关系到政府的政治利益供给趋于过剩。而对一些软公共服务，像水利灌溉、教育、卫生、技术培训等服务往往不被重视造成供给不足。这样的结构不合理造成农村公共服务供给不均衡，供给效率低下。例如，政府投入兴办建成的休闲公园，原本旨在丰富广大农民群众的精神文化生活、提高农民群众的生活质量，但建成后这种功能没有实际上发挥出来。农民希望钱可以用到实处，而不是那些看得见的面子工程。这种公共服务供给的不均衡直接导致了供给效率低下。
（四）农民参与渠道不通畅
一般情况下，农民参与镇政府农村公共服务决策的主要表达渠道有：向村委会反应和上访。然而，几种渠道在滇滩镇的执行中都存在一定的局限性。首先，当村民对政府公共服务有意见或提出建议时，一般都是由村委会统一向镇政府汇报，但是政府部门又极少会深入基层调研考察，致使效果不明显；其次，农民法律意识淡薄，上访有很大的盲目性，再加上一些基层干部不关心群众疾苦，案件处理效率低，农民越级上访又受到严厉制止。再次，信息不对称，虽然滇滩镇近几年在政府公开、公共服务回应力方面有较大的改进，但是目前，滇滩镇人民政府网公开的内容主要有各种政务动态信息、政策信息、招商引资、经济成果及建设等栏目，内容比较宏观，每项信息也没细化，缺乏完整性和程序性并且更新不及时，存在“报喜不报忧”的问题。有关本镇政务公开特别是涉及到农村公共服务供给的决策咨询、决策听证的内容则更少。
三、完善基层政府农村公共服务供给的对策
通过对滇滩镇农村公共服务供给困境的研究与分析，我们不难看出当前基层政府在农村公共服务供给方面存在一些突出问题和不足，对此拟提出一些建议，以完善基层政府农村公共服务供给。
（一）明确基层政府农村公共服务的职责边界
应根据农村公共服务多样性及差异性的特点，明确各级政府提供农村公共服务的职责和义务范围，大幅降低农村公共服务在生产、分配和服务等环节的浪费。 一般来说，受益范围遍及全国性的农村公共服务应由中央政府来提供。而受益范围是地方性的农村公共服务则由相应层级的地方政府提供。具有地域性的地方性农村公共服务，可由基层政府或者中央政府与地方政府共同提供。由于目前我国基层政府财政紧张，负债现象也较为严重，同时乡镇又处于我国政府的最底层，农村的特殊性也就决定了相当一部分农村公共服务实际上是对上级政府部门提供的农村公共服务的配套与延伸。在这些农村公共服务的供给中，上级政府应承担较大比例的成本。国家要扩大对乡镇的义务教育、公共医疗、社会保障等服务。基层政府在上级提供财政保障的情况下，要协助做好本地区农村义务教育、农村公共医疗、和社会保障等方面的工作。结合当地农村发展的需要，提供乡镇内的农村道路建设、农田水利设施建设等基础设施建设。为农民群众提供各种科学技术知识、就业培训等公共服务。
（二）充实基层政府的财政基础
基层政府农村公共服务供给不足主要的原因是财政资金不足。为了充实财政基础：一是要拓宽资金筹集渠道。首先，完善现有的政府间转移支付制度，将纵向转移与横向转移有机的结合起来，以加大政府间的转移支付力度，增加基层政府的财政收入。其次，应该积极整合社会资源，扩大基层政府公共服务供给的资金来源。二是降低公共服务成本。基层政府应该根据公共服务的性质和内容进行分类，协调政府与市场的关系，将那些可以由市场提供的公共服务交给市场去提供，实现公共服务的市场化和社会化。而那些市场不能独立提供的公共服务内容由政府和私人合作供给，政府主要起到参与协助和监督的作用。对于那些必须由基层政府提供的公共服务则要提高政府的供给效率。
（三）优化公共服务供给过程
一是要建立良好的公共服务需求表达机制。该提供何种公共服务，该以何种方式提供要结合农民的现实需要，而不是根据政府利益和自己的偏好来决定。我国地域辽阔，各地区间的经济社会发展不同，对公共服务的需求也不一样。基层政府作为最接近农民的政府机构，应该深入了解当地农民的需求，以确保公共服务的有效供给。二是建立科学的公共服务决策机制，要充分了解民意，排除外界干扰因素，积极转变工作作风、改善工作方式，创新工作方法，建立科学的决策机制以提高决策的准确性和科学性。基层政府作为公共服务的决策主体，要努力提升自身的能力和素质，切实树立执政为民的服务意识，塑造良好形象。在决策过程中广泛听取民意，并将农民的需求作为决策的重要依据。
（四）建立农民参与的监督机制
农民是农村公共服务供给的对象，对于农村公共服务供给的数量和质量，他们最有发言权，也应该享有监督的权力。但由于长期以来受到传统监督体系的制约，有时迫于政府的压力农民不敢监督更谈不上参与政府的决策，农民的参与监督的体制得不到保障，因此，要想让农民群众真正投入到农村公共服务供给决策的监督体系中，必须提高其主人翁地位和民主意识，组建一些群众组织，增强其监督、评判的能力，提高其话语权，以此减少滥用权力、侵害农民合法利益的政府行为，将“上级监督”和“农民监督”结合起来，提高基层政府农村公共服务供给的数量和质量。
参考文献：
[1]苏明.中国农村发展与财政政策选择.北京：中国财政经济出版社.2003.
[2]沈荣华.政府间公共服务职责分工.北京：国家行政学院出版社.2007.
关键词 基层政府 农村公共服务 供给问题
基金项目：云南省教育厅科学研究基金重点项目（2011Z128）；楚雄师范学院科学研究基金重点项目（10YJZD07）。
作者简介：刘会柏，楚雄师范学院政治管理学院副教授，研究方向：思想政治理论、政治学理论教学；蒋婷婷，楚雄师范学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-171-02
基层政府作为我国政府层级中最低层次的行政机关，直接服务于广大农村和农民，是农村公共服务的直接提供者。因此，在当前稳步推进社会主义新农村建设、全面建设和建成小康社会的过程中，研究基层政府农村公共服务供给问题具有十分重要的意义。虽然基层政府提供的农村公共服务是一个非常宏大的体系，但不外乎生活性服务、生产性服务、发展性服务、保障性服务四大领域。为了开展有针对性的实证研究，我们拟以云南省腾冲县滇滩镇政府为个案，选取这四大领域中最为显著的公共服务供给问题作为研究对象。
一、滇滩镇政府农村公共服务供给存在的问题
（一）供给自主性缺乏
滇滩镇政府在各阶段着重提供哪种公共服务和用何种方式提供公共服务上存在一定的问题，即“由上至下”的单行决策模式所带来的弊端。在这种模式下，滇滩镇政府受到上级政府的很大影响，缺乏必要的自主性和主动作为的空间，在提供公共服务时虽然考虑到当地的实际情况，但由于上级部门的一系列指示和考核使他们无法自主地选择供给的内容、形式。同时，上级政府部门主持（召集）的需要基层政府工作人员参加的会议频繁，这就实际上占据了许多本该到农村实地考察走访的时间，因而使得不能很好、及时把握农村的实际情况，导致其提供的公共服务往往不能满足农村变化、发展的需要。
（二） 供给总量不足
目前，滇滩镇政府所提供的公共服务总量还远不能全面满足农村生产生活发展的需求。主要表现在以下几个方面：一是学前教育的供给不足。比较规范的幼儿园几乎为零，学前教育基础设施、师资力量和人均教育经费等方面十分窘困。二是农村环境治理落后。农村饮用水污染严重，土壤肥力衰退，饮水安全问题突出。加之政府在环境保护方面的意识不强和资金投入少，使农村地区的环境更为恶化。三是农业基础设施老化。滇滩镇农村尤其是偏远山区的农业基础设施较为陈旧、破烂，失去了本该有的功能。许多河流泥沙淤积，不能有效发挥防洪泄洪的作用；许多农田水利设施严重老化，不能保障农业的发展；许多农村道路年久失修，严重影响农村发展。四是农业化科技水平较低。滇滩镇政府对农业科技资金投入方面不足，农业的财政支出结构不合理，专业的农业技术服务人员缺乏。五是社会保障水平低，覆盖面有限，农民“看病难、看病贵"的问题仍然比较突出。
（三）供给效率不高
当前，滇滩镇政府农村公共服务供给普遍存在效率低下的现象。由于面临“一票否决"的困境和层层传递甚至加重的工作压力，政府往往变得过分强调上级意图和任务，没有了自主选择权，形成了唯命是从的工作作风，充分利用一切财力和人力来完成上级下达的各项指标任务，从而忽视了当地农民真实的公共服务需求。有时政府为了追求所谓的政绩，热衷于一些看得见、摸得着、见效快的短期公共服务，如对上级要求考核的农村电网改造、交通道路铺设等公共服务较为积极地投入资金和人力，而对农业技能的推广与应用、农业信息的宣传、农村实用人才的的培训等服务却缺乏积极性。尤其对农民一些确实所需的公共服务重视不够。同时，还存在对公共服务资金存留、挪用、扣留等问题，使一些关键领域或急需的农村公共服务投入不足，甚至出现投入无果的现象。
（四）政府的决策主体单一
在自上而下的现行供给体制下，滇滩镇政府在公共服务供给决策问题上，农民对于决策的参与程度不高，所提供的公共服务几乎都是上级政府和本级政府决定的，而对于农民本身需求往往没有重视，致使公共服务供给不足，供给效率低下。农民参与程度低主要表现在两个方面：一是广大青壮年农民外出打工，基本不关注本乡村基层民主。二是虽然村委会虽可以采取向镇政府汇报工作的形式传达民意，但是由于民意表达渠道少且缺乏监督，效果往往不明显。由于滇滩镇政府在公共服务供给决策过程中缺乏公众参与、不能有效吸纳农民真实诉求，因而导致基层政府提供的公共服务满意度低、公共服务供给效益低。
二、滇滩镇政府农村公共服务供给困境的原因分析
（一）政府的职能定位模糊
在滇滩镇，由于经济发展的相对落后，加之受传统计划经济体制的影响，政府仍然把工作重心定位在“强势引领与主导经济发展”，以经济利益最大化的实现为主要追求目标；而对农村基本公共服务的供给既明显缺乏内在动力，也明显“心有余而力不足”。镇政府甚至会直接从事或干预生产经营活动，这不仅影响市场竞争的公平性，而且引发了一系列的社会问题。 基层政府职能定位模糊还表现在公共服务意识淡薄，“官本位”思想仍然比较严重，有些政府人员甚至会为了个人利益而不顾公共利益。
（二）政府的财力薄弱
分税制改革后，财政权力上移，那些数额较大、较稳定的税种划归到上级政府或作为共享税，留给基层财政的都是些比较零散、数额小征收成本较高的税种。所有的财政支出只能靠上级的拨付。财政收入减少了，但是基层政府的职责并没有随之减少，恰恰相反，随着上级政府事权的下放，基层政府负担了比以前更重的职责，基层政府的财政支出反而比以前更加复杂多样，更是加大了财政困难。滇滩镇政府农村公共服务供给总量不足的一个重要原因，就是资金不足。 （三）供给结构不合理
在滇滩镇，一些农民不需要或者需求较少的农村公共服务的供给过多造成了浪费，而农民最迫切需要的却得不到有效供给，因而降低了供给效率。具体表现为：重硬轻软、重利轻效，像一些需要满足的农村道路维修、电力设施等农村公共服务，关系到政府的政治利益供给趋于过剩。而对一些软公共服务，像水利灌溉、教育、卫生、技术培训等服务往往不被重视造成供给不足。这样的结构不合理造成农村公共服务供给不均衡，供给效率低下。例如，政府投入兴办建成的休闲公园，原本旨在丰富广大农民群众的精神文化生活、提高农民群众的生活质量，但建成后这种功能没有实际上发挥出来。农民希望钱可以用到实处，而不是那些看得见的面子工程。这种公共服务供给的不均衡直接导致了供给效率低下。
（四）农民参与渠道不通畅
一般情况下，农民参与镇政府农村公共服务决策的主要表达渠道有：向村委会反应和上访。然而，几种渠道在滇滩镇的执行中都存在一定的局限性。首先，当村民对政府公共服务有意见或提出建议时，一般都是由村委会统一向镇政府汇报，但是政府部门又极少会深入基层调研考察，致使效果不明显；其次，农民法律意识淡薄，上访有很大的盲目性，再加上一些基层干部不关心群众疾苦，案件处理效率低，农民越级上访又受到严厉制止。再次，信息不对称，虽然滇滩镇近几年在政府公开、公共服务回应力方面有较大的改进，但是目前，滇滩镇人民政府网公开的内容主要有各种政务动态信息、政策信息、招商引资、经济成果及建设等栏目，内容比较宏观，每项信息也没细化，缺乏完整性和程序性并且更新不及时，存在“报喜不报忧”的问题。有关本镇政务公开特别是涉及到农村公共服务供给的决策咨询、决策听证的内容则更少。
三、完善基层政府农村公共服务供给的对策
通过对滇滩镇农村公共服务供给困境的研究与分析，我们不难看出当前基层政府在农村公共服务供给方面存在一些突出问题和不足，对此拟提出一些建议，以完善基层政府农村公共服务供给。
（一）明确基层政府农村公共服务的职责边界
应根据农村公共服务多样性及差异性的特点，明确各级政府提供农村公共服务的职责和义务范围，大幅降低农村公共服务在生产、分配和服务等环节的浪费。 一般来说，受益范围遍及全国性的农村公共服务应由中央政府来提供。而受益范围是地方性的农村公共服务则由相应层级的地方政府提供。具有地域性的地方性农村公共服务，可由基层政府或者中央政府与地方政府共同提供。由于目前我国基层政府财政紧张，负债现象也较为严重，同时乡镇又处于我国政府的最底层，农村的特殊性也就决定了相当一部分农村公共服务实际上是对上级政府部门提供的农村公共服务的配套与延伸。在这些农村公共服务的供给中，上级政府应承担较大比例的成本。国家要扩大对乡镇的义务教育、公共医疗、社会保障等服务。基层政府在上级提供财政保障的情况下，要协助做好本地区农村义务教育、农村公共医疗、和社会保障等方面的工作。结合当地农村发展的需要，提供乡镇内的农村道路建设、农田水利设施建设等基础设施建设。为农民群众提供各种科学技术知识、就业培训等公共服务。
（二）充实基层政府的财政基础
基层政府农村公共服务供给不足主要的原因是财政资金不足。为了充实财政基础：一是要拓宽资金筹集渠道。首先，完善现有的政府间转移支付制度，将纵向转移与横向转移有机的结合起来，以加大政府间的转移支付力度，增加基层政府的财政收入。其次，应该积极整合社会资源，扩大基层政府公共服务供给的资金来源。二是降低公共服务成本。基层政府应该根据公共服务的性质和内容进行分类，协调政府与市场的关系，将那些可以由市场提供的公共服务交给市场去提供，实现公共服务的市场化和社会化。而那些市场不能独立提供的公共服务内容由政府和私人合作供给，政府主要起到参与协助和监督的作用。对于那些必须由基层政府提供的公共服务则要提高政府的供给效率。
（三）优化公共服务供给过程
一是要建立良好的公共服务需求表达机制。该提供何种公共服务，该以何种方式提供要结合农民的现实需要，而不是根据政府利益和自己的偏好来决定。我国地域辽阔，各地区间的经济社会发展不同，对公共服务的需求也不一样。基层政府作为最接近农民的政府机构，应该深入了解当地农民的需求，以确保公共服务的有效供给。二是建立科学的公共服务决策机制，要充分了解民意，排除外界干扰因素，积极转变工作作风、改善工作方式，创新工作方法，建立科学的决策机制以提高决策的准确性和科学性。基层政府作为公共服务的决策主体，要努力提升自身的能力和素质，切实树立执政为民的服务意识，塑造良好形象。在决策过程中广泛听取民意，并将农民的需求作为决策的重要依据。
（四）建立农民参与的监督机制
农民是农村公共服务供给的对象，对于农村公共服务供给的数量和质量，他们最有发言权，也应该享有监督的权力。但由于长期以来受到传统监督体系的制约，有时迫于政府的压力农民不敢监督更谈不上参与政府的决策，农民的参与监督的体制得不到保障，因此，要想让农民群众真正投入到农村公共服务供给决策的监督体系中，必须提高其主人翁地位和民主意识，组建一些群众组织，增强其监督、评判的能力，提高其话语权，以此减少滥用权力、侵害农民合法利益的政府行为，将“上级监督”和“农民监督”结合起来，提高基层政府农村公共服务供给的数量和质量。
参考文献：
[1]苏明.中国农村发展与财政政策选择.北京：中国财政经济出版社.2003.
[2]沈荣华.政府间公共服务职责分工.北京：国家行政学院出版社.2007.