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《宪法》的修订议案中，将征用过程中如何保护农民、城市拆迁户的利益提出来；同时保持耕地面积的动态平衡，保证国家安全；
严金民，是中国人民大学公共管理学院土地管理系教授。他的另外一个特殊身份是全国土地规划专家组成员、国土资源部高级咨询中心咨询委员，1996年、1997年曾被借调到国家土地管理局，参与1998年新《土地管理法》的修编工作。
严经常到全国各地进行实地考察，每到一地，严几乎都能看到因为征地、拆迁导致的一定数量的群众纠纷。在北京，一些上访的群众甚至直接跑到人民大学找严；各地的土管部门也经常打电话过来，在征地方面上，农民有不满情绪，但究竟如何给予补偿在目前的政策上又没有详细的规定，他们拿捏不准……
在11月间，严分两次接受了《今日东方》记者的专访，并向本刊详细披露了宪法要保护农民耕地利益、保护弱势群体等一系列2003后中国土地新政的核心走向。
保护弱势群体
今日东方》：在记者就土地问题进行采访调查过程中，有些村领导这样说：土地归集体所有，集体经营。我们有权处置，你到哪里告我都不怕。这个说法成立吗？
严金民：农村的土地属于农民集体所有，当地农民有优先承包经营权，村委会等机构只享有受村民委托代为经营管理的权利。地方领导人以行政权代替农民权利的做法是不正确的，但是在各地却有相当普遍性。村镇机构对土地等集体财产的处置只有获得村民同意，才可以签署各种合同，最终的结果还需公告于村民。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条明确规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”由此可知，这样的土地承包合同是无效的。
《今日东方》：既然该村村民土地已经被集体强迫转包或者在未知的情况下被转让，丧失承包权的村民应该获得什么样的补偿？
严：总的说来，农民应该得到与其原来承包权年限相对应的补偿。村委会（发包方）干涉农民（承包方）依法享有的生产经营自主权或者违反承包法规定收回、调整承包地的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。《农村土地承包法》第五十九条还规定：“违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。”
《今日东方》：记者在就昌平踩河村土地问题进行调查中发现，近8年时间，踩河村村民一直未获得任何形式的补偿；昌平其他一些行政村也反映，征地补偿过低，各级截留后到他们手里的钱微乎其微。对此，您怎么看？
严金民：征地过程中，有三类问题农民反响最大，征地补偿款的截留是其中之一，“大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米”，一般补偿款先从政府到村，然后再到农民手中，最后所得少得可怜；第二，补偿费用太低，仅够几年的生活费用，此后农民生活无所依靠，导致一些农民宁愿要地，能够有一个基本的生活保障，也不愿土地被征。第三是违法的征地。有些以政府名义进行的征地是不合法的，譬如说我们的房地产开发，就不能以国家名义进行征地。
《今日东方》：相比较土地招标，国家征地的价格本身就很低，这是否容易导致从国家建设出发的征地行为扭曲？两者之间的价格落差，是否容易成为某些企业牟取暴利和政府机构寻租行为的机会，而农民却成为交易的牺牲者？
严金民：如果考虑到土地这项不可或缺的经济要素，实际上农民是在为我们国家经济的发展作出牺牲。中国突飞猛进的高速公路建设就是典型一例，建设高速公路，国家征地的价格每亩地5000—6000元，但如果换做是征购，参考周围发展建设用地价格，对农民的补偿可能就高达5—6万元，国家高速公路建设成本将上涨到原来的10倍或更高，中国高速公路的总里程绝不可能达到当前的数量级。
土地市场招标与政府征购之间的价格差成为一些机构和企业暴发的背后原因。当前出现了耕地的滥征、滥用，许多经营性的用地，也以政府名义进行征用，农民本身观念是很朴素的，如果是为了国家建设征地，他们是不会有意见的。但实际上，相当数量的高速公路本身开始股份化经营；地方更多的情形是以公用事业名义征到的土地最后转换用途，用于房地产等开发，通过从农民手里拿到的土地赚取10倍、20倍的利润。难怪因为征地失去经济来源生活陷入贫困化的农民想不通：我们是为国家在牺牲利益，还是为某些企业、当地政府的非法收入在牺牲？
当一些原来以国家名义征地后来转向民营化的高速公路，经营企业和某些当地政府在短期内聚敛了大量财富，失地农民上访希望参与这些项目分红，或者给予相应补偿的要求一点儿都不过分。
“变法”核心指向
《今日东方》：针对当前的土地问题，刚刚召开的十六届三中全会，以及正在修订中的《中华人民共和国宪法》与《土地管理法》的倾向和重点是什么？
严金民：在立法方面，调整重点是市场条件下如何合理利用以及土地征用过程中如何保证被征用者的利益。
《宪法》的修订应将征用过程中如何保护农民权益、土地财产权益提出来；同时国家应加强农地保护、严格土地管理和执法，保证国家粮食安全。根据新宪法精神，《土地管理法》将作出相应的修订。
为了弥补国家在土地规划方面的立法空白，《土地规划法》预计将以条例的形式面世，早在2002年年底，国土资源部就已组织专家深入研究，《土地规划法》将涉及土地规划编制、许可和修订的详细条例。《土地规划法》将与《土地管理法》一起成为《土地法》之下的两部姐妹法。
同时，还有许多专家都在呼吁，希望国家能够制定《土地征地法》，当前这个领域纠纷层出不穷 ，但是《土地管理法》和《宪法》涉及土地征用的只有几条大原则，许多具体问题难以界定，可操作性很差。
《今日东方》：在修订的《土地管理法》等法律法规中，对于农地征用和城市拆迁将会作出哪些相对比较具体的规定？
严金民：已经确定的原则有：拆迁补偿以经济手段代替行政手段，根据土地成本法，委托专业机构评估，原则上不低于原来的建筑成本，所谓拆什么补什么，拆多少补多少，以不低于被拆迁者原来的生活水准为准则。
对于农村土地的征用，专家们有几种不同意见。部分专家认为不管服务于什么性质，只要是从农民手里拿土地，就应该叫征购，意即是从农民手中购买土地，而不是现在的国家征用的概念。部分专家认为继续保留征用概念，根据不同的土地用途和性质，决定到底是征购、征用，还是征收（国家无偿收回），决定是否需要补偿，以及补偿数目。
农地的补偿，已经确定的有两种形式：一种是根据原来《土地管理法》，给予被征用农地前3年土地平均收益的30倍，也即30年承包权的补偿；另一种方案是“比较法”，参考临近地区的土地价格，给予同等补偿。将来地产开发商征地，应该使用后一种方法给予补偿。
保护耕地也是今后土地立法的一个重点。粮食、石油、淡水这三大块是一个国家最重要资源，保护耕地就是保护国家粮食安全、国家安全。
美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗曾经写过一篇文章《谁来养活中国》，当时震动朝野上下。从目前情况看，我们中国人养活自己当然没有问题。但如果我们的耕地不断减少，减少到我们自己的粮食只能供应70%人口的时候，全世界的余粮进口到中国都不足以养活中国人。
第三轮全国土地规划工作已在包括上海、浙江在内的全国14个地市、12个县开始调研和试点，此项工作将于明年全面启动。关键是要研究如何处理社会经济发展和土地保护的关系。
垂直管理体系
《今日东方》：征地的一些指导性原则，1998年的新《土地管理法》已有所规定；耕地的征用审批权也已于1998年左右收回省一级，基本农地甚至只有国务院才有资格审批，为什么土地征用领域还会如此频繁的发生违法征地、寻租行为？
严金民：国土资源部门虽有自己的执法局，但在具体操作中困难不小，因为土地的违法，大多是官员违法、政府违法，当处罚土地违法违纪事件时，涉及到多个部门和地方政府，行政执行力度不够。
今年8月8日，五部委联合派出土地督察组督察土地工作。在9月19日第三批督察汇报会，联合督察组有关负责人公开表示，“特别是涉及到规划问题、土地收益问题，国土资源管理部门的监督往往处于软弱状态”。
土地利用问题原则上由中央政府掌控，但实际由地方具体操作。从技术上看，中央只管大的方针政策，对用地实行宏观调控，实际控制权在县和乡一级政府手里。1997年国家开始第二轮土地规划工作，并明确规定非农业人口在50万人以上的城市，其规划都要经过国务院审批。但实际上，想要从1∶4500000比例尺绘制的土地总体规划图上看出名堂根本不可能。
同时，在一些地方，修改土地规划是家常便饭。按照《土地管理法》规定，基本农田征用需要向国务院报批，地方政府就改变规划将基本农田改为耕地，然后征用，再然后改为建设用地。而且县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，许多省又将乡镇规划审批权委托给地级市。于是一些地方甚至出现了每逢违反规划项目就修改规划的现象。在第二轮土地规划中，截止2002年底，山东、浙江已经使用了规划用地的80%，浙江甚至超过99%，一些地区5年就用完了10年的指标。某沿海省，仅大大小小的工业园区竟然达到了800个。
《今日东方》：由于有前两轮规划执行不力的教训，人们关心如何加强规划的强制性，从而加强土地执法力度？
严金民：国土资源部将采取类似于银行的垂直管理模式，这种新模式基本已经获得高层的认可。通过省级以下的垂直的管理模式，国土资源部将加强对地方的渗透和监督，对于涉及土地领域的诸多问题，省一级将获得省市县乡土地管理部门独立的组织、人事管理权和直接执法权。各省国土部门只管业务不管人事的状况将发生改变。
同时，政府也将在配套保障政策方面发展一些动向。在第三轮的规划后将会有覆盖全国的卫星动态监测系统，对各地方指标开发用地的惩处力度将会加大。过去，农民集体用地只能通过国家征用然后入市的做法，有望改为由房地产开发商直接与土地使用权的持有者谈判。如果这样的修改得到落实，地方政府手中的土地资本权力将进一步削弱。
严金民，是中国人民大学公共管理学院土地管理系教授。他的另外一个特殊身份是全国土地规划专家组成员、国土资源部高级咨询中心咨询委员，1996年、1997年曾被借调到国家土地管理局，参与1998年新《土地管理法》的修编工作。
严经常到全国各地进行实地考察，每到一地，严几乎都能看到因为征地、拆迁导致的一定数量的群众纠纷。在北京，一些上访的群众甚至直接跑到人民大学找严；各地的土管部门也经常打电话过来，在征地方面上，农民有不满情绪，但究竟如何给予补偿在目前的政策上又没有详细的规定，他们拿捏不准……
在11月间，严分两次接受了《今日东方》记者的专访，并向本刊详细披露了宪法要保护农民耕地利益、保护弱势群体等一系列2003后中国土地新政的核心走向。
保护弱势群体
今日东方》：在记者就土地问题进行采访调查过程中，有些村领导这样说：土地归集体所有，集体经营。我们有权处置，你到哪里告我都不怕。这个说法成立吗？
严金民：农村的土地属于农民集体所有，当地农民有优先承包经营权，村委会等机构只享有受村民委托代为经营管理的权利。地方领导人以行政权代替农民权利的做法是不正确的，但是在各地却有相当普遍性。村镇机构对土地等集体财产的处置只有获得村民同意，才可以签署各种合同，最终的结果还需公告于村民。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条明确规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”由此可知，这样的土地承包合同是无效的。
《今日东方》：既然该村村民土地已经被集体强迫转包或者在未知的情况下被转让，丧失承包权的村民应该获得什么样的补偿？
严：总的说来，农民应该得到与其原来承包权年限相对应的补偿。村委会（发包方）干涉农民（承包方）依法享有的生产经营自主权或者违反承包法规定收回、调整承包地的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。《农村土地承包法》第五十九条还规定：“违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。”
《今日东方》：记者在就昌平踩河村土地问题进行调查中发现，近8年时间，踩河村村民一直未获得任何形式的补偿；昌平其他一些行政村也反映，征地补偿过低，各级截留后到他们手里的钱微乎其微。对此，您怎么看？
严金民：征地过程中，有三类问题农民反响最大，征地补偿款的截留是其中之一，“大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米”，一般补偿款先从政府到村，然后再到农民手中，最后所得少得可怜；第二，补偿费用太低，仅够几年的生活费用，此后农民生活无所依靠，导致一些农民宁愿要地，能够有一个基本的生活保障，也不愿土地被征。第三是违法的征地。有些以政府名义进行的征地是不合法的，譬如说我们的房地产开发，就不能以国家名义进行征地。
《今日东方》：相比较土地招标，国家征地的价格本身就很低，这是否容易导致从国家建设出发的征地行为扭曲？两者之间的价格落差，是否容易成为某些企业牟取暴利和政府机构寻租行为的机会，而农民却成为交易的牺牲者？
严金民：如果考虑到土地这项不可或缺的经济要素，实际上农民是在为我们国家经济的发展作出牺牲。中国突飞猛进的高速公路建设就是典型一例，建设高速公路，国家征地的价格每亩地5000—6000元，但如果换做是征购，参考周围发展建设用地价格，对农民的补偿可能就高达5—6万元，国家高速公路建设成本将上涨到原来的10倍或更高，中国高速公路的总里程绝不可能达到当前的数量级。
土地市场招标与政府征购之间的价格差成为一些机构和企业暴发的背后原因。当前出现了耕地的滥征、滥用，许多经营性的用地，也以政府名义进行征用，农民本身观念是很朴素的，如果是为了国家建设征地，他们是不会有意见的。但实际上，相当数量的高速公路本身开始股份化经营；地方更多的情形是以公用事业名义征到的土地最后转换用途，用于房地产等开发，通过从农民手里拿到的土地赚取10倍、20倍的利润。难怪因为征地失去经济来源生活陷入贫困化的农民想不通：我们是为国家在牺牲利益，还是为某些企业、当地政府的非法收入在牺牲？
当一些原来以国家名义征地后来转向民营化的高速公路，经营企业和某些当地政府在短期内聚敛了大量财富，失地农民上访希望参与这些项目分红，或者给予相应补偿的要求一点儿都不过分。
“变法”核心指向
《今日东方》：针对当前的土地问题，刚刚召开的十六届三中全会，以及正在修订中的《中华人民共和国宪法》与《土地管理法》的倾向和重点是什么？
严金民：在立法方面，调整重点是市场条件下如何合理利用以及土地征用过程中如何保证被征用者的利益。
《宪法》的修订应将征用过程中如何保护农民权益、土地财产权益提出来；同时国家应加强农地保护、严格土地管理和执法，保证国家粮食安全。根据新宪法精神，《土地管理法》将作出相应的修订。
为了弥补国家在土地规划方面的立法空白，《土地规划法》预计将以条例的形式面世，早在2002年年底，国土资源部就已组织专家深入研究，《土地规划法》将涉及土地规划编制、许可和修订的详细条例。《土地规划法》将与《土地管理法》一起成为《土地法》之下的两部姐妹法。
同时，还有许多专家都在呼吁，希望国家能够制定《土地征地法》，当前这个领域纠纷层出不穷 ，但是《土地管理法》和《宪法》涉及土地征用的只有几条大原则，许多具体问题难以界定，可操作性很差。
《今日东方》：在修订的《土地管理法》等法律法规中，对于农地征用和城市拆迁将会作出哪些相对比较具体的规定？
严金民：已经确定的原则有：拆迁补偿以经济手段代替行政手段，根据土地成本法，委托专业机构评估，原则上不低于原来的建筑成本，所谓拆什么补什么，拆多少补多少，以不低于被拆迁者原来的生活水准为准则。
对于农村土地的征用，专家们有几种不同意见。部分专家认为不管服务于什么性质，只要是从农民手里拿土地，就应该叫征购，意即是从农民手中购买土地，而不是现在的国家征用的概念。部分专家认为继续保留征用概念，根据不同的土地用途和性质，决定到底是征购、征用，还是征收（国家无偿收回），决定是否需要补偿，以及补偿数目。
农地的补偿，已经确定的有两种形式：一种是根据原来《土地管理法》，给予被征用农地前3年土地平均收益的30倍，也即30年承包权的补偿；另一种方案是“比较法”，参考临近地区的土地价格，给予同等补偿。将来地产开发商征地，应该使用后一种方法给予补偿。
保护耕地也是今后土地立法的一个重点。粮食、石油、淡水这三大块是一个国家最重要资源，保护耕地就是保护国家粮食安全、国家安全。
美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗曾经写过一篇文章《谁来养活中国》，当时震动朝野上下。从目前情况看，我们中国人养活自己当然没有问题。但如果我们的耕地不断减少，减少到我们自己的粮食只能供应70%人口的时候，全世界的余粮进口到中国都不足以养活中国人。
第三轮全国土地规划工作已在包括上海、浙江在内的全国14个地市、12个县开始调研和试点，此项工作将于明年全面启动。关键是要研究如何处理社会经济发展和土地保护的关系。
垂直管理体系
《今日东方》：征地的一些指导性原则，1998年的新《土地管理法》已有所规定；耕地的征用审批权也已于1998年左右收回省一级，基本农地甚至只有国务院才有资格审批，为什么土地征用领域还会如此频繁的发生违法征地、寻租行为？
严金民：国土资源部门虽有自己的执法局，但在具体操作中困难不小，因为土地的违法，大多是官员违法、政府违法，当处罚土地违法违纪事件时，涉及到多个部门和地方政府，行政执行力度不够。
今年8月8日，五部委联合派出土地督察组督察土地工作。在9月19日第三批督察汇报会，联合督察组有关负责人公开表示，“特别是涉及到规划问题、土地收益问题，国土资源管理部门的监督往往处于软弱状态”。
土地利用问题原则上由中央政府掌控，但实际由地方具体操作。从技术上看，中央只管大的方针政策，对用地实行宏观调控，实际控制权在县和乡一级政府手里。1997年国家开始第二轮土地规划工作，并明确规定非农业人口在50万人以上的城市，其规划都要经过国务院审批。但实际上，想要从1∶4500000比例尺绘制的土地总体规划图上看出名堂根本不可能。
同时，在一些地方，修改土地规划是家常便饭。按照《土地管理法》规定，基本农田征用需要向国务院报批，地方政府就改变规划将基本农田改为耕地，然后征用，再然后改为建设用地。而且县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，许多省又将乡镇规划审批权委托给地级市。于是一些地方甚至出现了每逢违反规划项目就修改规划的现象。在第二轮土地规划中，截止2002年底，山东、浙江已经使用了规划用地的80%，浙江甚至超过99%，一些地区5年就用完了10年的指标。某沿海省，仅大大小小的工业园区竟然达到了800个。
《今日东方》：由于有前两轮规划执行不力的教训，人们关心如何加强规划的强制性，从而加强土地执法力度？
严金民：国土资源部将采取类似于银行的垂直管理模式，这种新模式基本已经获得高层的认可。通过省级以下的垂直的管理模式，国土资源部将加强对地方的渗透和监督，对于涉及土地领域的诸多问题，省一级将获得省市县乡土地管理部门独立的组织、人事管理权和直接执法权。各省国土部门只管业务不管人事的状况将发生改变。
同时，政府也将在配套保障政策方面发展一些动向。在第三轮的规划后将会有覆盖全国的卫星动态监测系统，对各地方指标开发用地的惩处力度将会加大。过去，农民集体用地只能通过国家征用然后入市的做法，有望改为由房地产开发商直接与土地使用权的持有者谈判。如果这样的修改得到落实，地方政府手中的土地资本权力将进一步削弱。