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高尚全（中国经济体制改革研究会会长，中国企业改革与发展 研究会会长， 北京大学教授、博导，高级经济师）
改革过程中面临的诸多矛盾更主要是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致，而非所谓市场机制“缺陷”。明确行政主导还是市场主导，是深化改革问题的关键。
胡锦涛同志最近强调指出：“要坚持社会主义市场经济的改革方向”，“我们发展中的不平衡、不协调、不可持续问题突出，制约科学发展的体制机制障碍躲不开、绕不过，必须通过深化改革加以解决。”当前的一个突出问题是：在改革中要明确行政主导还是市场主导，这是能不能坚持社会主义市场经济改革方向的关键。
行政主导配置资源的教训非常深刻
在计划经济时代，沈阳有两个相邻的工厂，一个叫沈阳变压器厂，一个叫沈阳冶炼厂。这两个厂都是政府行政主导，变压器厂需要大量的铜，由主管的一机部从云南等地调到沈阳。冶炼厂生产的铜由冶金部从沈阳调往全国各地。一墙之隔的两个厂由于行政主导，没有市场，造成资源的极大浪费。国外计划经济国家的教训也很多。匈牙利是第一个取消指令性计划经济的国家，当时在我们国内争论也很激烈。有人批判说：“取消指令性计划，就是取消计划经济，取消计划经济就是取消社会主义。”1986年我率领国家体改委代表团考察了匈牙利和南斯拉夫的体制改革，我问匈牙利主管计划工作的副总理：你们为什么要取消指令性计划？他回答说：“我们国家计划局按照平衡表编制指令性计划，但执行的结果，有的完成了百分之五百，有的只完成了百分之十，但谁都没有责任，说明这种计划是主观主义的，脱离实际的。”捷克的“拔佳”皮鞋是名牌产品，但后来搞了计划经济，就没有名牌了。因为国家计划部门按照全国人口1600万人（当时捷克和斯洛伐克是一个国家）每人两双皮鞋做计划，计划执行的结果是，老百姓需要的没有生产，而生产出来的往往没有人买，一方面满足不了需要，另一方面又造成了大量积压。道理很简单，皮鞋的需求多种多样，个性化很强，男人与女人不一样，大人和小孩不一样，城里和农村不一样，国家计划部门凭主观编制计划，生产部门按产值高的安排生产，产需严重脱节，造成的资源浪费是可想而知的。
2011年7月，为研究图们江的开发开放，吉林省组织了一次赴朝考察，我在考察中发现朝鲜迄今还不允许农民养牛。为什么？因为牛作为生产资料，按照“社会主义”原则，生产资料必须坚持公有，所以只能集体养。农民出工要坚持集体劳动，但出工不出力，在地里磨洋工。我们上街吃饭，要跑很多路，才能找到一家国营饭馆。商店很少，只能国有国营；老百姓生活用品按人口配给。这种体制怎么能促进社会生产力的发展？怎么能改善民众生活？怎么能改变贫穷落后的面貌？
市场经济的改革方向是经过长期艰苦探索的正确选择
计划与市场的争论长达一百年，长期以来，认为计划是社会主义，市场是资本主义。后来觉得不搞点市场也是不行的，所以提出“计划经济为主，市场调节为辅”，这种提法，想说明把计划经济作为社会经济制度，必须坚持“为主”，把市场作为调节手段，起辅助作用。1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》第一次提出“有计划的商品经济”，但有人仍强调有计划是重点。一直到邓小平南方谈话，强调社会主义有市场，资本主义有计划，计划和市场都是手段。根据小平南方谈话精神，党的十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，都强调了发挥市场在配置资源中的基础性作用。30多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。这些变化，是改革开放带来的，是社会主义市场经济带来的，是市场在资源配置中发挥作用的结果。
强调“中国模式”会影响改革的深化
为了应对国际金融危机，中国政府出台了扩大内需的十大措施，得到了国内外的好评，在全球率先使经济走出了困境，2009年实现了9.2%的经济增长速度。在这种背景下，引发了“中国模式”的争论。
有人认为，应充分肯定“中国模式”，他们用应对国际金融危机取得巨大成就来佐证“中国模式”的伟大，认为中国所以出现奇迹，就是因为形成了“中国模式”。我并不反对“中国模式”的讨论，但我反对把“中国模式”界定为：政府行政主导，受控市场。我认为，所谓模式是定型的东西，如果把政府行政主导、受控市场作为“中国模式”，就会转移我国社会主义市场经济的改革方向，就会影响深化改革。2009年1月6日《光明日报》报道了我的观点：“在国际金融危机中，各国政府纷纷出手对金融危机进行干预，这是现代市场经济国家应对严重经济衰退的通常做法，并非是对市场经济体制的否定。”“我国仍处于穿透计划经济体制向社会主义市场经济体制转型阶段，消除走向市场经济体制障碍仍需要我们付出极大的努力，不能由于紧急或危机状态下必须采取一些特殊政策而否定市场经济体制改革的基本方向。”“政府的政策如何撬动市场力量应该成为考虑的重点，而短期不得不直接介入市场的行为应避免过度，同时要考虑经济运行恢复常态时的‘淡出’安排。”温家宝总理对这些观点非常重视，于2009年1月9日作出了批示。所以，不能把应对危机的政府行政主导的政策措施，用“中国模式”固定下来。政府政策的重点在于撬动市场，而不是代替市场。强调“中国模式”，容易理解为中国改革已经到位了，定型了，不要再深化改革了。
如何正确理解宏观调控
现在，有人一提宏观调控就往往与政府行政主导联系起来，所以必须正确理解宏观调控。
“社会主义市场经济就是要使市场在社会主义国家宏观调控下发挥基础作用”，这是十四大的表述。后来到了十四届三中全会，表述有所改动，改成“社会主义市场经济就是要使市场在国家调控下发挥基础性作用”。到了十六届三中全会，我在参加起草《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》时提出，“要从源头上完善宏观调控体系”的建议。我提出，原来的表述不够科学，因为：一是宏观调控是资源配置的前提条件，还是市场经济的重要内容？十四届三中全会提出的社会主义市场经济体制的五大支柱之一，就是社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系。二是资源在市场配置的基础上发挥政府的作用，还是资源配置在政府的作用下发挥市场的作用？三是资源配置的主体是政府还是市场？是政府行政主导型还是市场主导型的市场经济？四是宏观调控的含义是什么？主要是运用货币政策和财政政策调节经济的运行。五是谁代表国家进行宏观调控？国务院当然是代表国家，但省市也说自己代表国家，所以各地都争要宏观调控权。起草小组经过认真讨论研究并经中央同意，不再提“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，只强调“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。这是十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的正确表述。应该说这个表述是科学的，与时俱进的。但在实践中还是过多地强调政府的作用。目前各级政府和部门过分强调自己的宏观调控职能，很大程度上是计划经济时期行政性控制的翻版。必须明确：政府宏观调控不是资源配置的前提，配置资源的主体是市场，而不是政府。
宏观调控要更多地运用间接调控，尽可能少用行政手段。政府如何改革宏观调控方式、提高宏观调控的有效性，是当前和今后必须解决的重大问题。一是随着改革的深化，我国经济的市场化程度已经较高，传统的行政方式进行调控所起的作用不会很大。二是长期以来由于计划经济体制所产生的主要是总需求膨胀的倾向，现在已经让位给由于市场经济体制所产生的供给过剩倾向。这就是说宏观调控的背景和基础发生了变化。因此，调控方式必应发生变化。三是依靠行政审批制度和管制来加强宏观调控，容易造成权钱交易，容易抬高企业的准入门槛，造成某些行业的人为垄断，提高某些行业的利润。管制越严，利润越高，地方的积极性就越高。四是行政手段容易加大改革和发展的成本。因此，要尽量少用行政手段。
转变经济发展方式，关键是转变政府职能
政府在市场经济条件下要坚持科学发展观。按照科学发展观的要求，发展不限于经济范畴，提高人民物质文化生活水平，普遍实现社会公正、制度文明与社会进步相适应，都将成为发展的重要内涵。因此，政府职能转变不仅是贯彻科学发展观的制度前提，而且必然要求进一步调整政府与市场、政府与公民、政府与社会的关系。
要进一步调整政府与市场的关系，就必须明确政府与市场的边界。必须认识到，经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府应该是创造环境的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来，主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。
坚持科学发展观，还要求正确处理好集中与分散决策的关系。改革开放以来，传统体制高度集中的弊端虽已被认识，但集中体制“能办大事”的认识误区依然影响深远。而科学决策和执行存在多种约束条件，如信息对称与否、利益取向是否“一致”、决策目标是多重还是“单一”的、长期决策还是短期决策等，不解决约束条件问题，很可能大事办不成，负面影响不小。市场经济客观上要求分散决策，政府存在很强的“集中偏好”，就难于根据走向市场经济的实际进程切实转变职能，反而会把不适当的决策“强加”给市场，甚至代替市场选择。这显然不利于社会主义市场经济的发展。
要充分认识转轨时期政府的特殊性。政府与市场必须分野，但与成熟市场经济国家的政府相比，转轨国家的政府依然具有一些特殊的发展职能，政府对经济的干预因此是不可避免的。对转型中的经济体来说，更需要论证的是：政府的哪些干预是现阶段必须但长远是要“退出”的，哪些干预无论现阶段还是长远都要“退出”，哪些干预是现阶段和长远都必须的。只有回答了这些问题，才能真正解释和处理好转轨经济中政府和市场的关系。
转轨国家的政府与市场关系，远不像成熟市场经济国家那样基本“定型”，而是一个市场关系逐步发展与政府职能转变的互动过程。但只要坚持社会主义市场经济的改革方向，就必须确立市场机制在资源配置方面的基础地位，这是市场经济的基本特征。在从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的这个历史背景下，市场经济发育不成熟是必然的。现实中的诸多矛盾更主要的是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致，并非所谓的市场机制“缺陷”。“权钱交易”和公共领域的“缺失”恰恰是市场经济不成熟的表现，是市场“边界”不清的结果，不能作为指责市场经济或市场机制的依据。问题的症结在于，在处理政府与市场的关系方面，究竟是强化政府职能转变，让市场竞争和资源配置更充分地发挥基础作用，还是强化政府对经济的直接控制力，这是根本方向问题。这个问题搞不清或方向反了，不仅无法最终完善市场经济新体制，而且会对中国经济增长的可持续和稳定形成重大障碍。
我国的经济体制改革正进入向更加广阔的领域纵深发展的新阶段，经济、政治、社会和文化诸方面的改革交织在一起，性质之深刻、任务之艰巨，将大大超过以往任何时期。特别要实现2020年的目标，任务更艰巨。2020年的目标有两个：一是建立完善的社会主义市场经济体制，二是建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。还有不到八年时间了，怎么实现这两个宏伟目标？我们必须有紧迫感，真正拿出更大的决心和勇气推进改革，同时要加强改革的顶层设计，不然目标有落空之虞！
原载于《同舟共进》2011年第12期，转载请註明出处
改革过程中面临的诸多矛盾更主要是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致，而非所谓市场机制“缺陷”。明确行政主导还是市场主导，是深化改革问题的关键。
胡锦涛同志最近强调指出：“要坚持社会主义市场经济的改革方向”，“我们发展中的不平衡、不协调、不可持续问题突出，制约科学发展的体制机制障碍躲不开、绕不过，必须通过深化改革加以解决。”当前的一个突出问题是：在改革中要明确行政主导还是市场主导，这是能不能坚持社会主义市场经济改革方向的关键。
行政主导配置资源的教训非常深刻
在计划经济时代，沈阳有两个相邻的工厂，一个叫沈阳变压器厂，一个叫沈阳冶炼厂。这两个厂都是政府行政主导，变压器厂需要大量的铜，由主管的一机部从云南等地调到沈阳。冶炼厂生产的铜由冶金部从沈阳调往全国各地。一墙之隔的两个厂由于行政主导，没有市场，造成资源的极大浪费。国外计划经济国家的教训也很多。匈牙利是第一个取消指令性计划经济的国家，当时在我们国内争论也很激烈。有人批判说：“取消指令性计划，就是取消计划经济，取消计划经济就是取消社会主义。”1986年我率领国家体改委代表团考察了匈牙利和南斯拉夫的体制改革，我问匈牙利主管计划工作的副总理：你们为什么要取消指令性计划？他回答说：“我们国家计划局按照平衡表编制指令性计划，但执行的结果，有的完成了百分之五百，有的只完成了百分之十，但谁都没有责任，说明这种计划是主观主义的，脱离实际的。”捷克的“拔佳”皮鞋是名牌产品，但后来搞了计划经济，就没有名牌了。因为国家计划部门按照全国人口1600万人（当时捷克和斯洛伐克是一个国家）每人两双皮鞋做计划，计划执行的结果是，老百姓需要的没有生产，而生产出来的往往没有人买，一方面满足不了需要，另一方面又造成了大量积压。道理很简单，皮鞋的需求多种多样，个性化很强，男人与女人不一样，大人和小孩不一样，城里和农村不一样，国家计划部门凭主观编制计划，生产部门按产值高的安排生产，产需严重脱节，造成的资源浪费是可想而知的。
2011年7月，为研究图们江的开发开放，吉林省组织了一次赴朝考察，我在考察中发现朝鲜迄今还不允许农民养牛。为什么？因为牛作为生产资料，按照“社会主义”原则，生产资料必须坚持公有，所以只能集体养。农民出工要坚持集体劳动，但出工不出力，在地里磨洋工。我们上街吃饭，要跑很多路，才能找到一家国营饭馆。商店很少，只能国有国营；老百姓生活用品按人口配给。这种体制怎么能促进社会生产力的发展？怎么能改善民众生活？怎么能改变贫穷落后的面貌？
市场经济的改革方向是经过长期艰苦探索的正确选择
计划与市场的争论长达一百年，长期以来，认为计划是社会主义，市场是资本主义。后来觉得不搞点市场也是不行的，所以提出“计划经济为主，市场调节为辅”，这种提法，想说明把计划经济作为社会经济制度，必须坚持“为主”，把市场作为调节手段，起辅助作用。1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》第一次提出“有计划的商品经济”，但有人仍强调有计划是重点。一直到邓小平南方谈话，强调社会主义有市场，资本主义有计划，计划和市场都是手段。根据小平南方谈话精神，党的十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，都强调了发挥市场在配置资源中的基础性作用。30多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。这些变化，是改革开放带来的，是社会主义市场经济带来的，是市场在资源配置中发挥作用的结果。
强调“中国模式”会影响改革的深化
为了应对国际金融危机，中国政府出台了扩大内需的十大措施，得到了国内外的好评，在全球率先使经济走出了困境，2009年实现了9.2%的经济增长速度。在这种背景下，引发了“中国模式”的争论。
有人认为，应充分肯定“中国模式”，他们用应对国际金融危机取得巨大成就来佐证“中国模式”的伟大，认为中国所以出现奇迹，就是因为形成了“中国模式”。我并不反对“中国模式”的讨论，但我反对把“中国模式”界定为：政府行政主导，受控市场。我认为，所谓模式是定型的东西，如果把政府行政主导、受控市场作为“中国模式”，就会转移我国社会主义市场经济的改革方向，就会影响深化改革。2009年1月6日《光明日报》报道了我的观点：“在国际金融危机中，各国政府纷纷出手对金融危机进行干预，这是现代市场经济国家应对严重经济衰退的通常做法，并非是对市场经济体制的否定。”“我国仍处于穿透计划经济体制向社会主义市场经济体制转型阶段，消除走向市场经济体制障碍仍需要我们付出极大的努力，不能由于紧急或危机状态下必须采取一些特殊政策而否定市场经济体制改革的基本方向。”“政府的政策如何撬动市场力量应该成为考虑的重点，而短期不得不直接介入市场的行为应避免过度，同时要考虑经济运行恢复常态时的‘淡出’安排。”温家宝总理对这些观点非常重视，于2009年1月9日作出了批示。所以，不能把应对危机的政府行政主导的政策措施，用“中国模式”固定下来。政府政策的重点在于撬动市场，而不是代替市场。强调“中国模式”，容易理解为中国改革已经到位了，定型了，不要再深化改革了。
如何正确理解宏观调控
现在，有人一提宏观调控就往往与政府行政主导联系起来，所以必须正确理解宏观调控。
“社会主义市场经济就是要使市场在社会主义国家宏观调控下发挥基础作用”，这是十四大的表述。后来到了十四届三中全会，表述有所改动，改成“社会主义市场经济就是要使市场在国家调控下发挥基础性作用”。到了十六届三中全会，我在参加起草《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》时提出，“要从源头上完善宏观调控体系”的建议。我提出，原来的表述不够科学，因为：一是宏观调控是资源配置的前提条件，还是市场经济的重要内容？十四届三中全会提出的社会主义市场经济体制的五大支柱之一，就是社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系。二是资源在市场配置的基础上发挥政府的作用，还是资源配置在政府的作用下发挥市场的作用？三是资源配置的主体是政府还是市场？是政府行政主导型还是市场主导型的市场经济？四是宏观调控的含义是什么？主要是运用货币政策和财政政策调节经济的运行。五是谁代表国家进行宏观调控？国务院当然是代表国家，但省市也说自己代表国家，所以各地都争要宏观调控权。起草小组经过认真讨论研究并经中央同意，不再提“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，只强调“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。这是十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的正确表述。应该说这个表述是科学的，与时俱进的。但在实践中还是过多地强调政府的作用。目前各级政府和部门过分强调自己的宏观调控职能，很大程度上是计划经济时期行政性控制的翻版。必须明确：政府宏观调控不是资源配置的前提，配置资源的主体是市场，而不是政府。
宏观调控要更多地运用间接调控，尽可能少用行政手段。政府如何改革宏观调控方式、提高宏观调控的有效性，是当前和今后必须解决的重大问题。一是随着改革的深化，我国经济的市场化程度已经较高，传统的行政方式进行调控所起的作用不会很大。二是长期以来由于计划经济体制所产生的主要是总需求膨胀的倾向，现在已经让位给由于市场经济体制所产生的供给过剩倾向。这就是说宏观调控的背景和基础发生了变化。因此，调控方式必应发生变化。三是依靠行政审批制度和管制来加强宏观调控，容易造成权钱交易，容易抬高企业的准入门槛，造成某些行业的人为垄断，提高某些行业的利润。管制越严，利润越高，地方的积极性就越高。四是行政手段容易加大改革和发展的成本。因此，要尽量少用行政手段。
转变经济发展方式，关键是转变政府职能
政府在市场经济条件下要坚持科学发展观。按照科学发展观的要求，发展不限于经济范畴，提高人民物质文化生活水平，普遍实现社会公正、制度文明与社会进步相适应，都将成为发展的重要内涵。因此，政府职能转变不仅是贯彻科学发展观的制度前提，而且必然要求进一步调整政府与市场、政府与公民、政府与社会的关系。
要进一步调整政府与市场的关系，就必须明确政府与市场的边界。必须认识到，经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府应该是创造环境的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来，主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。
坚持科学发展观，还要求正确处理好集中与分散决策的关系。改革开放以来，传统体制高度集中的弊端虽已被认识，但集中体制“能办大事”的认识误区依然影响深远。而科学决策和执行存在多种约束条件，如信息对称与否、利益取向是否“一致”、决策目标是多重还是“单一”的、长期决策还是短期决策等，不解决约束条件问题，很可能大事办不成，负面影响不小。市场经济客观上要求分散决策，政府存在很强的“集中偏好”，就难于根据走向市场经济的实际进程切实转变职能，反而会把不适当的决策“强加”给市场，甚至代替市场选择。这显然不利于社会主义市场经济的发展。
要充分认识转轨时期政府的特殊性。政府与市场必须分野，但与成熟市场经济国家的政府相比，转轨国家的政府依然具有一些特殊的发展职能，政府对经济的干预因此是不可避免的。对转型中的经济体来说，更需要论证的是：政府的哪些干预是现阶段必须但长远是要“退出”的，哪些干预无论现阶段还是长远都要“退出”，哪些干预是现阶段和长远都必须的。只有回答了这些问题，才能真正解释和处理好转轨经济中政府和市场的关系。
转轨国家的政府与市场关系，远不像成熟市场经济国家那样基本“定型”，而是一个市场关系逐步发展与政府职能转变的互动过程。但只要坚持社会主义市场经济的改革方向，就必须确立市场机制在资源配置方面的基础地位，这是市场经济的基本特征。在从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的这个历史背景下，市场经济发育不成熟是必然的。现实中的诸多矛盾更主要的是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致，并非所谓的市场机制“缺陷”。“权钱交易”和公共领域的“缺失”恰恰是市场经济不成熟的表现，是市场“边界”不清的结果，不能作为指责市场经济或市场机制的依据。问题的症结在于，在处理政府与市场的关系方面，究竟是强化政府职能转变，让市场竞争和资源配置更充分地发挥基础作用，还是强化政府对经济的直接控制力，这是根本方向问题。这个问题搞不清或方向反了，不仅无法最终完善市场经济新体制，而且会对中国经济增长的可持续和稳定形成重大障碍。
我国的经济体制改革正进入向更加广阔的领域纵深发展的新阶段，经济、政治、社会和文化诸方面的改革交织在一起，性质之深刻、任务之艰巨，将大大超过以往任何时期。特别要实现2020年的目标，任务更艰巨。2020年的目标有两个：一是建立完善的社会主义市场经济体制，二是建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。还有不到八年时间了，怎么实现这两个宏伟目标？我们必须有紧迫感，真正拿出更大的决心和勇气推进改革，同时要加强改革的顶层设计，不然目标有落空之虞！
原载于《同舟共进》2011年第12期，转载请註明出处