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摘 要：政府部门预算绩效评估是公共财政预算管理实施的重要托工具，评估指标的确定和评估体系的建立是实施预算评估的首要环节。本文从预算绩效评估的基本概念出发，回顾了我国预算绩效改革的历程，并指出了评估指标确定中的困难与问题。
关键词：预算管理 绩效评估 政府 公共部门
预算绩效改革是“预算管理”和“绩效管理”两种管理手段的有机结合。以美国为典型代表的公共预算编制模式的发展，既是广义绩效理念融入预算管理机制的轨迹，也是绩效预算内涵演进与重归主流的演变历程。20世纪80年代以来，以美国、英国、澳大利亚等为代表的西方国家，经过多年的公共预算管理改革，逐渐形成了各具国情特色的预算绩效评估体系。随着我国市场经济体制的确立，中国政府部门预算管理改革也在不断推进。政府预算评估的核心是强调预算支出管理中目标结果及结果有效性的关系，其直接目的在于提升政府管理效率、资金使用效率，根本目的在于提升公共服务的水平。政府预算管理改革是将现代市场经济的一些管理方法引入公共管理领域中来，预算绩效评估结合预算管理和绩效管理两种手段，通过对政府的活动过程进行计划和控制，来保证政府活动目标的实现，从而提升政府公共领域的运行效率，促进新时期政府职能的转变，找到市场经济环境下准确定位。但是，由于预算支出的复杂性及其效果的多样性，财政部门往往难以对预算的支出进行准确的、尽如人意的衡量。对财政预算绩效进行理论梳理，探讨预算绩效评估指标的确定对于有效利用财政资源、提升政府资金运行效率都具有至关重要的作用。
一、绩效评估的相关概念
1.绩效管理与政府绩效评估。所谓绩效，是指某一组织或员工在一定条件下完成某项工作所变现出来的工作行为及其工作结果。绩效管理作为一种现代组织管理方式最早出现在市场经济的私人部门管理领域，是指通过确定绩效目标，按照绩效计划对组织或员工的工作的产出和结果进行评估，提出绩效改进计划的过程。是市场主体以利润的最大化为目标，以工作效率、数量和质量为主要内容，考察部门及其员工的工作完成情况的管理手段。随着新公共管理运动的兴起与发展，西方发达国家就积极将私人部门的管理方法引进政府等公共部门的管理中来，充分利用市场的力量来提升政府提供公共产品和服务的效率。“绩效管理这种私人部门的管理经验一经引入，便逐渐在公共部门形成了一套以客观、真实的绩效为标准议事评人的管理方法。”所谓公共部门绩效评估，就是政府等公共部门部将绩效管理引入到公共管理中，所形成的绩效管理方法，是指通过确定科学的评估指标，制定合理的绩效计划，考察政府在公共管理活动过中的产出和结果，按照评估结果划分绩效等级，并制定绩效改进计划的过程。
2.政府绩效评估的特殊性。以政府为主体的公共部门绩效评估由于其主体的特殊性，其评估的内容、原则以及评估的方法与目标等与私人部门绩效评估都有着明显的差异。首先，政府部门绩效评估坚持公共利益导向。政府部门绩效评估的对象是政府公共产品提供的过程与结果。公共产品由于具有显著的外部性，市场的“失灵”意味着政府必须承担公共产品的提供，弥补市场缺陷，实现和维护公共利益。其次，政府工作内容的多样性决定了政府绩效目标的复杂性。私人部门绩效管理是通过绩效手段提升产品生产的效率或服务质量，从而实现经济利益的最大化。而公共部门绩效目标包括对经济利益和社会效益的实现，短期和长远利益的考量，局部和整体利益的权衡，绩效目标的多样化是政府绩效评估的困难之一。再次，公共部门绩效评价机制健全程度不如私人部门。市场主体往往在价格机制下根据商品价格波动、供求关系变化来调整生产经营活动。政府部门所提供的公共产品由于缺少替代和竞争，无法通过价格机制指导其运作，公共产品交易的特殊性是坤然政府部门绩效评估的又一难题。
二、政府部门预算绩效评估
1.政府部门预算绩效评估、政府预算绩效评估是预算管理的重要环节，学界对政府预算绩效评估的内涵认识可分为“制度说”与“行为说”。“制度说的代表观点认为，所谓预算绩效管理，就是“将绩效理念和管理方法融入预算过程中，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，是一种以绩效目标为导向、以绩效监控为保障、以绩效评价为手段、以绩效结果应用为关键的全过程预算管理模式。”强调预算绩效评估作为一项制度的稳定与规范。与“制度说”不同，我国财政部门则持“行为说”的观点。《中央部门预算支出绩效评价管理暂行办法》将预算绩效评估定义为：运用一定的考核方法、量化指标及评价标准，对中央部门为实现其职能所确定的目标的实现程度，以及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性考核评价。相比之下，这一定义强调预算管理的实践性，注重预算绩效评估过程的灵活性与内容的具体性。综合多位学者观点，本文认为，所谓政府预算绩效评估，就是在相关法律以及政府财政预算规范性文件的指导下，按照一系列预先设定的预算绩效标准尤其是关于效率和有效性方面的基准，运用科学准确的绩效评价方法，对政府使用财政预算所完成的预定任务及其效果进行评估。
2.我国的政府预算绩效管理改革。随着国外预算绩效管理实践的不断深入，绩效管理理念的积极作用得到有效驗证，也开始在财政预算实践中尝试引入绩效评估的方法，并进行以一系列改革。我国预算绩效管理是伴随着公共财政框架的建立而孕育产生的，并在推进预算管理改革中不断发展完善，大致可划分为自发探索萌芽（20世纪90年代末-2003年）、加强绩效评价试点（2003-2009年）、全过程预算绩效管理理念确立（2010-2011年）、预算绩效管理发展新时期（2012年至今）四个阶段。上世纪90年代末，我国逐渐重视对公共项目核工程的验收考核等工作，自1998年起逐渐建立完整的财政投资评审体系，可认为是我国预算绩效评估的开端。2002年以后，以湖北省为首的地方政府开始进行预算绩效评估的小规模试点。同年，财政部在《中烟本级项目支出预算管理办法》（试行）中，明确规定对财政预算安排的项目实施过程及其结果进行绩效考评。2003年，十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的要求，财政部于同年引发了《中央本级教科文部门绩效管理考评滚利办法》，此后又先后印发《中央级行政经费项目支出绩效管理办法》、《中央政府投资项目预算绩效评价管理办法》、《财政扶贫资金绩效考评试行办法》等文件。2005年制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法》针对中央部门绩效评价工作进行引导和规范，并在2006年至2008年三年间选取中央部门进行试点和推广工作。2009年7月1日，根据多年试点工作所取得的成绩与经验，财政部印发《财政支出绩效管理暂行办法》，预算绩效评价试点工作在中央和地方逐步开展起来。9月29日，财政部以“强化绩效管理理念，创新财政资金分配机制”为标题，发布广东省的绩效评估实施状况，强调政府部们预算绩效管理理念的确立。2010年7月举行的财政部中央本级预算绩效管理工作座谈会指出，多年来的预算绩效管理改革取得了明显成效，绩效观念不断加强，绩效管理方式更为科学，评价结果应用程度也逐步提高。2012年9月21日，财政部印发了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，力求全面推进预算绩效管理，提高财政管理科学、精细化水平。为配合该规划的实施，财政部又于2013年5月印发了《绩效预算评价共性指标体系框架》，作为设置具体共性指标的指导和参考，并强调地方和各级部门需根据具体的绩效评价对象，以上述文件为参考灵活设置具体的个性评价指标。2014年，我国预算绩效工作取得明显成绩，绩效评价范围已从省本级逐步扩大到市、县层面，开展绩效评价的资金约2.18万亿元，比上年增长近61%。 三、预算绩效指标设置的问题
“评价指标设计是绩效评价的首要环节，评估指标难题也是在公共管理由传统方式转向科学管理的过程中产生的”。我国的预算管理实践还处于起步阶段，政府部门在预算评估指标的设置过程中遇到了很多问题与困难。
1.绩效目标多样化，评估指标复杂性。以政府为主体的公共部门绩效目标与私人部门相比其内容更为广泛，绩效目标的多样性意味着政府预算绩效评估指标体系更具复杂性。政府预算的绩效目标包括多个方面，涵盖社会生活的多個领域，政府预算的支出所带来的经济效益、社会效益、生态效益都是预算绩效评估不可缺少的方面。同时，评价的指标会随着经济社会发展、政府工作的变动而改变，这都给预算绩效评估指标的选定带来了困难。
2.绩效指标不具体，评估针对性不强。在预算绩效指标的设置过程中，评估者应当明晰部门的具体职能和责任目标，着重对个性指标的探究与设计。同时，单个部门指标的设计必须以具体的政府整体战略规划为指导，而非坐进观天。但在实际的设计过程中，常常出现指标不具体，无法反应部门职能或与其任务结合不紧密的现象，“对于行政单位部门预算工作的特点也就没有相应的涉及或者说是没有清晰的界定，即指标部分脱离了行政单位预算工作的实际需要”，导致预算绩效评估结果的有效性受到影响。
3.绩效指标量化困难。公共部门的绩效与私人部门相比其量化难度更大。私人部门的投入、产出与效益大都能够转换为一定量的货币，从而进行精确的测量。而以政府为主体的公共部门提供的公共产品和服务，其产出大部分是无形的的社会效益，涉及的利益范围更广，并且常常不能直接的、在短时间内体现出来，其所产生的间接效益以及长期效益也都难以进行定量测量。因此，难以确定统一的定量的绩效测量标准，是政府预算绩效指标设置的又一大困难。
4.职能交叉导致绩效指标重叠或缺位。政府职能是绩效指标确定的前提与基础，但政府部门职能的交叉往往使绩效评估指标的设置出现重叠或者缺位的现象。政府部门之间职能的重叠，一则容易产生财政预算的重复投入，二则容易造成部门间的责任推诿，不利于预算绩效管理效率的提升，预算绩效评估的完善有赖于部门职能的合理划分与构建清晰的权责关系。
四、结语
政府预算绩效管理是一种新的预算管理方法，更是一种新的预算管理理念。是运用科学的绩效评价方法，遵循绩效管理与预算管理的内在原则，对政府的财政预算行为过程及效果进行客观、公正评估的过程。它不仅是对政府财政预算过程的监督与控制，更是对政府利用公共资源提供社会产品效率与水平的考察。总结其历史，发现预算绩效评估过程中的问题，无论对于提升我国政府预算管理效率，还是对提升公共服务的水平都有着至关重要的作用。
参考文献：
[1] 张晓岚，吴勋.面向绩效预算的预算绩效评价实现框架[J]. 商业研究， 2009（11）：76-79.
[2] 杨玉霞. 中国政府预算改革及其绩效评价[M]. 北京师范大学出版社， 2011.
[3] 胡宁生. 构建公共部门绩效管理体系[J]. 中国行政管理， 2006（3）：18-21.
[4] 陈庆海.政府预算与管理[M].厦门大学出版社，2014.
[5] 马国贤. 论预算绩效评价与绩效指标[J]. 地方财政研究， 2014（3）：36-47.
[6] 王海涛. 我国预算绩效管理改革研究[D]. 财政部财政科学研究所， 2014.
[7]中央本级预算绩效管理工作座谈会情况综述[Z].中华人民共和国财政部网站，2016.
[8] 2014年预算绩效管理工作取得积极进展[Z].中华人民共和国财政部网站，2015.
[9]马国贤. 预算绩效评价与绩效管理研究[J]. 财政监督， 2011（1）：18-22.
[10 ] 闯佳妮. 行政单位部门预算绩效评价指标构建[D]. 东北大学， 2010.
关键词：预算管理 绩效评估 政府 公共部门
预算绩效改革是“预算管理”和“绩效管理”两种管理手段的有机结合。以美国为典型代表的公共预算编制模式的发展，既是广义绩效理念融入预算管理机制的轨迹，也是绩效预算内涵演进与重归主流的演变历程。20世纪80年代以来，以美国、英国、澳大利亚等为代表的西方国家，经过多年的公共预算管理改革，逐渐形成了各具国情特色的预算绩效评估体系。随着我国市场经济体制的确立，中国政府部门预算管理改革也在不断推进。政府预算评估的核心是强调预算支出管理中目标结果及结果有效性的关系，其直接目的在于提升政府管理效率、资金使用效率，根本目的在于提升公共服务的水平。政府预算管理改革是将现代市场经济的一些管理方法引入公共管理领域中来，预算绩效评估结合预算管理和绩效管理两种手段，通过对政府的活动过程进行计划和控制，来保证政府活动目标的实现，从而提升政府公共领域的运行效率，促进新时期政府职能的转变，找到市场经济环境下准确定位。但是，由于预算支出的复杂性及其效果的多样性，财政部门往往难以对预算的支出进行准确的、尽如人意的衡量。对财政预算绩效进行理论梳理，探讨预算绩效评估指标的确定对于有效利用财政资源、提升政府资金运行效率都具有至关重要的作用。
一、绩效评估的相关概念
1.绩效管理与政府绩效评估。所谓绩效，是指某一组织或员工在一定条件下完成某项工作所变现出来的工作行为及其工作结果。绩效管理作为一种现代组织管理方式最早出现在市场经济的私人部门管理领域，是指通过确定绩效目标，按照绩效计划对组织或员工的工作的产出和结果进行评估，提出绩效改进计划的过程。是市场主体以利润的最大化为目标，以工作效率、数量和质量为主要内容，考察部门及其员工的工作完成情况的管理手段。随着新公共管理运动的兴起与发展，西方发达国家就积极将私人部门的管理方法引进政府等公共部门的管理中来，充分利用市场的力量来提升政府提供公共产品和服务的效率。“绩效管理这种私人部门的管理经验一经引入，便逐渐在公共部门形成了一套以客观、真实的绩效为标准议事评人的管理方法。”所谓公共部门绩效评估，就是政府等公共部门部将绩效管理引入到公共管理中，所形成的绩效管理方法，是指通过确定科学的评估指标，制定合理的绩效计划，考察政府在公共管理活动过中的产出和结果，按照评估结果划分绩效等级，并制定绩效改进计划的过程。
2.政府绩效评估的特殊性。以政府为主体的公共部门绩效评估由于其主体的特殊性，其评估的内容、原则以及评估的方法与目标等与私人部门绩效评估都有着明显的差异。首先，政府部门绩效评估坚持公共利益导向。政府部门绩效评估的对象是政府公共产品提供的过程与结果。公共产品由于具有显著的外部性，市场的“失灵”意味着政府必须承担公共产品的提供，弥补市场缺陷，实现和维护公共利益。其次，政府工作内容的多样性决定了政府绩效目标的复杂性。私人部门绩效管理是通过绩效手段提升产品生产的效率或服务质量，从而实现经济利益的最大化。而公共部门绩效目标包括对经济利益和社会效益的实现，短期和长远利益的考量，局部和整体利益的权衡，绩效目标的多样化是政府绩效评估的困难之一。再次，公共部门绩效评价机制健全程度不如私人部门。市场主体往往在价格机制下根据商品价格波动、供求关系变化来调整生产经营活动。政府部门所提供的公共产品由于缺少替代和竞争，无法通过价格机制指导其运作，公共产品交易的特殊性是坤然政府部门绩效评估的又一难题。
二、政府部门预算绩效评估
1.政府部门预算绩效评估、政府预算绩效评估是预算管理的重要环节，学界对政府预算绩效评估的内涵认识可分为“制度说”与“行为说”。“制度说的代表观点认为，所谓预算绩效管理，就是“将绩效理念和管理方法融入预算过程中，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，是一种以绩效目标为导向、以绩效监控为保障、以绩效评价为手段、以绩效结果应用为关键的全过程预算管理模式。”强调预算绩效评估作为一项制度的稳定与规范。与“制度说”不同，我国财政部门则持“行为说”的观点。《中央部门预算支出绩效评价管理暂行办法》将预算绩效评估定义为：运用一定的考核方法、量化指标及评价标准，对中央部门为实现其职能所确定的目标的实现程度，以及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性考核评价。相比之下，这一定义强调预算管理的实践性，注重预算绩效评估过程的灵活性与内容的具体性。综合多位学者观点，本文认为，所谓政府预算绩效评估，就是在相关法律以及政府财政预算规范性文件的指导下，按照一系列预先设定的预算绩效标准尤其是关于效率和有效性方面的基准，运用科学准确的绩效评价方法，对政府使用财政预算所完成的预定任务及其效果进行评估。
2.我国的政府预算绩效管理改革。随着国外预算绩效管理实践的不断深入，绩效管理理念的积极作用得到有效驗证，也开始在财政预算实践中尝试引入绩效评估的方法，并进行以一系列改革。我国预算绩效管理是伴随着公共财政框架的建立而孕育产生的，并在推进预算管理改革中不断发展完善，大致可划分为自发探索萌芽（20世纪90年代末-2003年）、加强绩效评价试点（2003-2009年）、全过程预算绩效管理理念确立（2010-2011年）、预算绩效管理发展新时期（2012年至今）四个阶段。上世纪90年代末，我国逐渐重视对公共项目核工程的验收考核等工作，自1998年起逐渐建立完整的财政投资评审体系，可认为是我国预算绩效评估的开端。2002年以后，以湖北省为首的地方政府开始进行预算绩效评估的小规模试点。同年，财政部在《中烟本级项目支出预算管理办法》（试行）中，明确规定对财政预算安排的项目实施过程及其结果进行绩效考评。2003年，十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的要求，财政部于同年引发了《中央本级教科文部门绩效管理考评滚利办法》，此后又先后印发《中央级行政经费项目支出绩效管理办法》、《中央政府投资项目预算绩效评价管理办法》、《财政扶贫资金绩效考评试行办法》等文件。2005年制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法》针对中央部门绩效评价工作进行引导和规范，并在2006年至2008年三年间选取中央部门进行试点和推广工作。2009年7月1日，根据多年试点工作所取得的成绩与经验，财政部印发《财政支出绩效管理暂行办法》，预算绩效评价试点工作在中央和地方逐步开展起来。9月29日，财政部以“强化绩效管理理念，创新财政资金分配机制”为标题，发布广东省的绩效评估实施状况，强调政府部们预算绩效管理理念的确立。2010年7月举行的财政部中央本级预算绩效管理工作座谈会指出，多年来的预算绩效管理改革取得了明显成效，绩效观念不断加强，绩效管理方式更为科学，评价结果应用程度也逐步提高。2012年9月21日，财政部印发了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，力求全面推进预算绩效管理，提高财政管理科学、精细化水平。为配合该规划的实施，财政部又于2013年5月印发了《绩效预算评价共性指标体系框架》，作为设置具体共性指标的指导和参考，并强调地方和各级部门需根据具体的绩效评价对象，以上述文件为参考灵活设置具体的个性评价指标。2014年，我国预算绩效工作取得明显成绩，绩效评价范围已从省本级逐步扩大到市、县层面，开展绩效评价的资金约2.18万亿元，比上年增长近61%。 三、预算绩效指标设置的问题
“评价指标设计是绩效评价的首要环节，评估指标难题也是在公共管理由传统方式转向科学管理的过程中产生的”。我国的预算管理实践还处于起步阶段，政府部门在预算评估指标的设置过程中遇到了很多问题与困难。
1.绩效目标多样化，评估指标复杂性。以政府为主体的公共部门绩效目标与私人部门相比其内容更为广泛，绩效目标的多样性意味着政府预算绩效评估指标体系更具复杂性。政府预算的绩效目标包括多个方面，涵盖社会生活的多個领域，政府预算的支出所带来的经济效益、社会效益、生态效益都是预算绩效评估不可缺少的方面。同时，评价的指标会随着经济社会发展、政府工作的变动而改变，这都给预算绩效评估指标的选定带来了困难。
2.绩效指标不具体，评估针对性不强。在预算绩效指标的设置过程中，评估者应当明晰部门的具体职能和责任目标，着重对个性指标的探究与设计。同时，单个部门指标的设计必须以具体的政府整体战略规划为指导，而非坐进观天。但在实际的设计过程中，常常出现指标不具体，无法反应部门职能或与其任务结合不紧密的现象，“对于行政单位部门预算工作的特点也就没有相应的涉及或者说是没有清晰的界定，即指标部分脱离了行政单位预算工作的实际需要”，导致预算绩效评估结果的有效性受到影响。
3.绩效指标量化困难。公共部门的绩效与私人部门相比其量化难度更大。私人部门的投入、产出与效益大都能够转换为一定量的货币，从而进行精确的测量。而以政府为主体的公共部门提供的公共产品和服务，其产出大部分是无形的的社会效益，涉及的利益范围更广，并且常常不能直接的、在短时间内体现出来，其所产生的间接效益以及长期效益也都难以进行定量测量。因此，难以确定统一的定量的绩效测量标准，是政府预算绩效指标设置的又一大困难。
4.职能交叉导致绩效指标重叠或缺位。政府职能是绩效指标确定的前提与基础，但政府部门职能的交叉往往使绩效评估指标的设置出现重叠或者缺位的现象。政府部门之间职能的重叠，一则容易产生财政预算的重复投入，二则容易造成部门间的责任推诿，不利于预算绩效管理效率的提升，预算绩效评估的完善有赖于部门职能的合理划分与构建清晰的权责关系。
四、结语
政府预算绩效管理是一种新的预算管理方法，更是一种新的预算管理理念。是运用科学的绩效评价方法，遵循绩效管理与预算管理的内在原则，对政府的财政预算行为过程及效果进行客观、公正评估的过程。它不仅是对政府财政预算过程的监督与控制，更是对政府利用公共资源提供社会产品效率与水平的考察。总结其历史，发现预算绩效评估过程中的问题，无论对于提升我国政府预算管理效率，还是对提升公共服务的水平都有着至关重要的作用。
参考文献：
[1] 张晓岚，吴勋.面向绩效预算的预算绩效评价实现框架[J]. 商业研究， 2009（11）：76-79.
[2] 杨玉霞. 中国政府预算改革及其绩效评价[M]. 北京师范大学出版社， 2011.
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[4] 陈庆海.政府预算与管理[M].厦门大学出版社，2014.
[5] 马国贤. 论预算绩效评价与绩效指标[J]. 地方财政研究， 2014（3）：36-47.
[6] 王海涛. 我国预算绩效管理改革研究[D]. 财政部财政科学研究所， 2014.
[7]中央本级预算绩效管理工作座谈会情况综述[Z].中华人民共和国财政部网站，2016.
[8] 2014年预算绩效管理工作取得积极进展[Z].中华人民共和国财政部网站，2015.
[9]马国贤. 预算绩效评价与绩效管理研究[J]. 财政监督， 2011（1）：18-22.
[10 ] 闯佳妮. 行政单位部门预算绩效评价指标构建[D]. 东北大学， 2010.