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摘要：土地是人类活动的基本载体，土地资源是社会经济的基础-建设社会主义新农村与土地管理密切相关。地籍是土地的户口，地籍管理不仅是国家行政管理的重要内容，也是国家土地管理的基础性工作，搞好地籍管理对于合理的利用有限的国土资源，促进国民经济持续稳定发展具有重要意义。本文从我国的地籍建设的历史和现状出发。阐述了城乡地籍一体化建设的必要性，对新农村建设中城乡一体化地籍建设进行了初步探讨，并给出了相应的对策建议。
关键词：新农村：地籍：城乡一体化
建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，是党的十六届五中全会通过“十一五”规划建设的一个突出的重点和亮点。这次新农村建设的提出，是在加快工业化、城镇化的大背景下进行的，基本特点是在统筹城乡发展中推进，以提高农业生产力为重点全面推进，从整体上改变农村生活条件和人居环境。所以，在新农村建设中必须认真对待和慎重处理涉及国家长远利益和农民切身利益的土地问题。土地是人类活动的基本载体，土地资源是社会经济的基础，建设社会主义新农村与土地管理密切相关，地籍资料是土地管理中最重要的土地信息资料，地籍管理不仅是国家行政管理的重要内容，也是国家土地管理的基础性工作。
随着土地使用制度改革的深入、市场经济体制的进一步完善、城乡经济和建设日趋融合以及对集体土地产权管理逐渐加强，对地籍管理提出了城乡地籍一体化管理的要求。根据《地籍管理“十一五”发展规划纲要》，我国将在2010年前开展第二次全国土地调查，基本建立土地统一调查制度：全面、准确掌握全国土地数据。建立城乡一体化、四级(国家、省、市、县1联网互通的土地数据库：城镇地籍调查覆盖率达到100％以上，村庄地籍调查覆盖率达到95％。在推进新农村建设的今天，如何抓住新农村建设的契机建设城乡一体化地籍，以促进农村健康发展、加快城乡一体化，对搞好地籍管理工作，有效地利用有限的国土资源，促进国民经济持续稳定发展具有重要意义。
1、我国地籍建设的历史与现状
“天子经略，诸侯正封，古之制也。”中国地籍源远流长，具有五千多年的悠久历史。与土地农田相伴而生的中国地籍，是华夏文明发展的结晶，是炎黄子孙传承的硕果。但遗憾的是，历史上各朝代的地籍管理由于朝代更迭，历史战乱从未形成过完备的系统。辛亥革命成功以后，孙中山亲拟的《建国方略》中特别强调测量农地。民国政府成立了“经界局”，颁布了《土地法》和《不动产登记条例》，进行了全国耕地和农业的调查，实现了中国土地数字性质的有纳税单位改成耕地面积的改革。中国共产党自成立之时，一直很重视农民和土地同题，新中国成立后，在全国范围内展开了轰轰烈烈的土地改革运动，极大解放了农村的生产力。但是建国后一段时间地籍工作一直分散在不同的系统和部门，因各行业不同的业务特点和要求，而无法形成统一的地籍业务体系。
我国目前的地籍管理实际上被人为的分成了两块。城镇地籍管理注重资产管理主要是完成地籍调查、土地登记、变更调查及相应的统计等工作，管理的范围主要是建成区国有土地，包括建制镇和独立工矿。农村的地籍管理则偏重资源管理主要是土地利用现状管理，主要是管理土地的利用情况和集体土地权属状况、完成地类变更，统计等工作。目前城镇地籍的主要管理模式：按市—区(县)—街道—街坊—宗地—面状图斑对数据进行组织和管理，管理单元为街坊：农村地籍管理主要方式：按市—区(县)—乡(镇)—村—面状图斑对数据进行组织和管理，管理单元为行政村。由于受技术条件的限制，导致了城镇地籍和农村地籍多年来实际上按照不同的体系分别进行操作，实施的是城乡分割的地籍管理。1987年《中华人民共和国土地管理法》的颁布和土地管理部门的成立，使得城乡地籍一体化建设有了基础。
随着市场经济的发展，城市化进程加快_城乡经济的不断发展，城乡一体化地籍建设作为一个重要课题提上了议事日程，各地的土地管理部门及专家学者也都做了一些有益的尝试，提出了一些具有前瞻性，可行性的思路。但是由于各地的情况不同，现实情况比较复杂，到目前为止并没有形成城乡一体化地籍建设的统一认识和模式，只是各地在根据自己的理解进行了城乡地籍的一些改革，思路和方法不尽相同。
2、城鄉一体化地籍建设的内涵及必要性
所谓的“城乡一体化地籍建设”，就是依据国家政策法规，以计算机信息系统为技术支持，将城镇地籍和农村地籍两种模型的数据纳入到同一模型下进行管理，并在此模型的基础上进行变更、图件输出，以达到同步管理城镇地籍和农村地籍数据的目的。城乡一体化地籍管理系统不但要在数据库上一体化，而且要在概念上、政策法规上达到一体化。城乡地籍一体化建设，就是对城乡土地的权属、地类和面积实施一体化管理。土地的权属、地类和面积三要素是开展国土的资源工作的重要基础和基本依据，也为在城乡建设中更好的集约利用土地提供了依据。其建设的必要性主要有以下三个方面：
2.1 经济发展及城乡建设的需要
随着近年来城乡建设发展迅速，常规的地籍信息管理手段已经无法满足新形势下国土资源管理和城乡建设急速发展的需要。党中央、国务院关于社会主义新农村建设的一系列重大决策部署，对国土资源工作提出了新的更高的要求。乡村面貌要呈现“新变化”是社会主义新农村建设的一项重要建设内容，也是新农村建设的基本要求和美键环节。那就是搞好乡村建设规划，加强农村基础设施建设，改善农村人居环境，达到“三新”，即“新房舍”、“新设施”、“新环境”。城乡建设迅速发展的现实，客观上要求我们夯实土地管理的基础，建立能够满足城乡建设和社会经济发展需要的城乡一体化地籍管理技术体系，全面实现土地依法、统一、科学的信息管理，为城乡建设、经济发展提供决策支持，为数字国土和数字城市奠定基础。
地籍管理是国土资源管理的基础，与城乡建设和社会经济发展关系十分密切，是一项集服务、权力和法律责任于一体的技术工作。自20世纪90年代以来，我国大部分城市，特别是沿海和内地比较发达的城市，城乡社会经济发展迅速，用地高度密集，城乡建设涉及大量的土地产权关系，十分复杂。各种问题层出不穷。只有加强土地产权管理，对土地产权和利用状况进行科学分析，才能在城乡社会经济发展中，为正确处理土地使用者之间、土地使用者与国家之间的土地利益关系提供可靠的法律依据：才能为城乡建设提供大量的、准确的分析信息，并提供辅助决策支持。
2.2 农村居民点整理以及城乡结合部居民点逐渐融合的现实
农村居民点整理是指通过对现有农村居民点进行改造、迁村并点、整治空心村、合理调整结构等，以提高农村居民点用地效率和集约化程度，增加有效耕地面积和其他农用地面积，改善农民生产、生活条件和农村生态环境的活动。 农村居民点整理实现了居住集中和农业生产集中的双向互进，便于基础设施分类建设，是社会主义新农村建设的必然选择。随着经济发展，农村居民点整理工作已经融入农村现代化建设之中，成为我国土地整理工作的一项重要内容。土地利用类型的转变，所有权的转变，以及农村居民点住宅的权属问题已不再是以前简单的把农村土地作为资源来管理，这些都成为地籍管理工作的重点，也促使城乡地籍的一体化发展。
随着城乡经济的发展，在主城区城市建设的带动下，城市建成区边缘的郊区，社会经济发展迅速，与主城区逐渐融为一体。一些原建制镇的改制为新的街道，由街道办事处管理，城市建成区边缘地带城乡居民点也逐渐融为一体。城乡土地利用一体化已经成为目前我国大多数城市建设发展的共同趋势。根据一些地方的土地利用现状更新调查结果看，与主城区相邻的建制镇中，居民点建设用地面积日渐扩展，大多已经超过耕地面积。原集体土地大部分已转为国有，其建成区的地域范围已与主城区连成一片，成为主城区的一部分。所有这些使真正意义上的城乡分异日益模糊，原来单一的城乡分离的地籍管理模式已经越来越不适应城乡一体化的发展，这客观上要求我们必须建立现代数字地籍，实现城乡地籍信息的统一管理，利用现代计算机技术，以科学、准确的数字地籍，奠定新形势下国土资源管理工作。
2.3 土地管理工作的需要
新农村的建设的到来，给土地管理带来的冲击，既是机遇又是挑战，面对我国目前复杂多变的农村环境，土地管理要求生存、谋发展，就得适应时代的发展变化，不断进行创新，与时俱进。地籍是土地的户口，是进行土地管理工作的基础。
从资源管理的角度，地籍提供全面、准确、现势的土地利用现状数据等成果资料。通过这些地籍数字资料，可以从一个侧面反映了国民经济的运行情况，并为各级政府和有关部门的土地资源合理配置和集约利用以及正确处理经济发展与资源保护的关系提供决策依据：从资产管理的角度讲，土地作为一笔重要的资产只有通过土地登记加以确认，其权益才可以得到保证。地籍通过土地调查和登记发证，提供了以宗地为单位的现势、完备的土地信息，既可以明晰土地产权关系，有效地维护土地产权制度，保护土地权力人的合法权益，又可以规范土地市场，保证经济秩序的正常运行。
城乡地籍一体化使城镇、农村土地在同一分类、同一权属管理单位、同一数据库下进行管理，减少因土地分类体系的不同带来的矛盾，减轻每年变更调查汇总时因城镇土地面积与农村土地面积数据不匹配带来的不一致。也可以改变长期以来形成的农村土地作为资源、城镇土地作为资产管理的局面，从资产的角度统一管理土地(将农村土地作为农民集体组织的资产)，切实保护农民的利益，保护耕地，推进三农改革，缩小城乡差别，为国民经济走上快速可持续发展的道路奠定基础。
3、城乡一体化地籍建设的探索
随着信息化的发展，要以地籍信息化带动地籍管理工作的跨跃式发展，推动土地资源管理方式的根本转变，促进地籍信息化建设实现跨越式发展。为满足和适应现代经济发展和信息建设的需要，以及具体细致的掌握土地利用现状的基础信息，明晰土地产权关系，全面提升地籍管理工作水平，建立城乡一体化地籍管理信息系统已势在必行。国土资源部在地籍工作“十五”计划纲要中曾明确指出，将地籍信息化和城乡地籍一体化作为奋斗目标，同时颁布了新的城乡一体的土地分类标准，为城乡一体化工作做了标准化方面的准备城乡一体化地籍建设不仅业务性强，而且涉及大量的技术问题。因此，必须着眼未来，科学设计，规范实施，确保可持续发展。纵观城乡地籍建设的历史和现状，目前我们应该优先从以下五个方面进行探索。
3.1 功能设计与系统结构
城乡一体化地籍建设首先要确保当前及未来一定时期内社会经济发展与国土资源管理的需要。因此，系统在功能设计上，应以需求为导向，不仅要满足当前所需的初始土地调查、统计、登记、土地利用分析、变更调查、变更登记、查询、信息发布等功能，而且要为以后的发展预留扩容空间，以便适时调整完善，发展多功能地籍。同时也应兼顾性价比因数，确保上下联网并可持续发展。系统可采用四层体系结构：第一层为用户操作界面：第二层为自动流程控制：第三层为逻辑处理、数据访问和数据隔离，最低层为系统空间数据库。
3.2 土地分类与数据标准
随着城乡一体化进程的加快，根据新土地管理法的要求，国土资源部已经颁布了以农用地、建设用地、未利用地3个一级地类，15个二级地类的新的土地分类标准以及《城镇地籍数据库标准》和《县(市)级土地利用数据库标准》。新的土地分类标准较原有城乡两套不同标准更能适应现代土地管理的需要。考虑到全国各地的发展状况和实际情况不同以及实施的进度和新旧资料的衔接，全国马上全面执行新的土地分类有一定的难度，国土资源部又颁布了现阶段的过渡方案，原有资料可以作为过渡方案实施操作，但新开展的城乡地籍一体化建设必须以全新的土地分类标准为依据，确保各项调查直接到位，另外由于目前尚无统一的城乡数据库标准，所以，各地在执行国家标准的基础上应结合实际制定城乡统一的数据标准，确保与国家标准的转换，以便最终形成覆盖全国的城乡地籍数据库。
3.3 坐标系统与成图比例
目前土地利用现状調查主要是54坐标系，城镇地籍调查部分是80坐标系和54坐标系，而且绝大多数是各个城市的自有坐标系，而必须要在同一投影方式和同一坐标系下对相邻地区不同比例尺空间数据进行拼接，对于不同投影方式和坐标系统下的坐标必须进行转换。所以，城乡地籍一体化建设必须有统一的坐标系和投影方式，确保城乡地籍调查和土地利用现状调查坐标系一致，同时确保与原有成果、与周边单位的成果数据衔接。此外，为形成统一的成果，日常开展的建设用地勘测定界工作也必须采用该坐标系。
城镇与农村地区的数据精度存在较大差异，由于城乡不同比例尺势必存在接边问题，必须按照“不重不漏”的要求，从应用的角度，积极探索大比例尺地籍调查，以提高基础图件的精度，拓宽成果的应用领域同时又要确保无缝连接，以解决城乡结合部位普遍存在的权属关系混乱、权利主体不明等问题。
3.4 数据组织模式和结构
城乡一体化地籍建设的重点是城乡地籍数据统一的组织模式和结构，在这种模式下不再对城乡地籍进行区分，而只有业务管理要求上的不同，城乡一体化地籍数据组织管理模式为：市—区(或县)—街道(或乡、镇)—街坊(或行政村)—权属单位—图斑，数据组织的最小单位为街坊，一个街坊可包含多个权属单位，如城镇地籍中的街坊：时一个权属单位也可由多个街坊组成，如农村的一个行政村。
3.5 编码方式
原农村土地利用现状调查采用县(区)—乡镇—村—图斑编号体系，以图幅为数据管理单元，在数字化地籍实现之前，不失为土地利用现状调查的有效的管理体系，但由于图幅线为理论界线，不仅实地无法确定，而且人为造成了许多宗地和图斑的分割，实际使用存在许多问题，也很不方便，在当前数字地籍情况下，土地利用现状调查编号体系和城镇地籍调查地籍编号体系相比缺乏科学性，城镇地籍调查地籍编号体系按照《城镇地籍调查规程》的要求，执行街道—街坊—宗地编号体系，对于同一宗地的不同地类反映的不够全面、科学。要建立统一的方式来管理城镇和农村的地籍数据，首先要解决的就是制定一个城镇、农村统一的分类和编码标准。建立城乡统一的要素编码，前提是要兼容以前的城镇和农村的编码标准。该要素编码不仅能用于建库后的数据库管理，而且要能够知道前期的数据采集，只有这样才能真正的发挥其作为编码标准的作用。
4、政策建议
1)土地资源是经济社会发展的基础，与社会主义新农村建设密切相关。要解决好面对新形势、新挑战下的土地管理工作。找准土地管理与社会主义新农村的最佳平衡点和切入点。要抓住建设社会主义新农村的契机，促进城乡地籍管理，建设城乡一体化地籍。
2)作为新兴课题的城乡地籍一体化建设具有很强的政策性，要统一思想提高认识，加强调查研究，认真总结经验，求真务实开拓创新，努力开创城乡地籍管理工作的新局面。
3)根据各地的实际情况不同，以政府为主导，改善现有的地籍管理系统，按照统一的标准，建设适应现代建设的城乡一体化地籍、最终建立覆盖全国的城乡一体化地籍管理信息系统。
关键词：新农村：地籍：城乡一体化
建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，是党的十六届五中全会通过“十一五”规划建设的一个突出的重点和亮点。这次新农村建设的提出，是在加快工业化、城镇化的大背景下进行的，基本特点是在统筹城乡发展中推进，以提高农业生产力为重点全面推进，从整体上改变农村生活条件和人居环境。所以，在新农村建设中必须认真对待和慎重处理涉及国家长远利益和农民切身利益的土地问题。土地是人类活动的基本载体，土地资源是社会经济的基础，建设社会主义新农村与土地管理密切相关，地籍资料是土地管理中最重要的土地信息资料，地籍管理不仅是国家行政管理的重要内容，也是国家土地管理的基础性工作。
随着土地使用制度改革的深入、市场经济体制的进一步完善、城乡经济和建设日趋融合以及对集体土地产权管理逐渐加强，对地籍管理提出了城乡地籍一体化管理的要求。根据《地籍管理“十一五”发展规划纲要》，我国将在2010年前开展第二次全国土地调查，基本建立土地统一调查制度：全面、准确掌握全国土地数据。建立城乡一体化、四级(国家、省、市、县1联网互通的土地数据库：城镇地籍调查覆盖率达到100％以上，村庄地籍调查覆盖率达到95％。在推进新农村建设的今天，如何抓住新农村建设的契机建设城乡一体化地籍，以促进农村健康发展、加快城乡一体化，对搞好地籍管理工作，有效地利用有限的国土资源，促进国民经济持续稳定发展具有重要意义。
1、我国地籍建设的历史与现状
“天子经略，诸侯正封，古之制也。”中国地籍源远流长，具有五千多年的悠久历史。与土地农田相伴而生的中国地籍，是华夏文明发展的结晶，是炎黄子孙传承的硕果。但遗憾的是，历史上各朝代的地籍管理由于朝代更迭，历史战乱从未形成过完备的系统。辛亥革命成功以后，孙中山亲拟的《建国方略》中特别强调测量农地。民国政府成立了“经界局”，颁布了《土地法》和《不动产登记条例》，进行了全国耕地和农业的调查，实现了中国土地数字性质的有纳税单位改成耕地面积的改革。中国共产党自成立之时，一直很重视农民和土地同题，新中国成立后，在全国范围内展开了轰轰烈烈的土地改革运动，极大解放了农村的生产力。但是建国后一段时间地籍工作一直分散在不同的系统和部门，因各行业不同的业务特点和要求，而无法形成统一的地籍业务体系。
我国目前的地籍管理实际上被人为的分成了两块。城镇地籍管理注重资产管理主要是完成地籍调查、土地登记、变更调查及相应的统计等工作，管理的范围主要是建成区国有土地，包括建制镇和独立工矿。农村的地籍管理则偏重资源管理主要是土地利用现状管理，主要是管理土地的利用情况和集体土地权属状况、完成地类变更，统计等工作。目前城镇地籍的主要管理模式：按市—区(县)—街道—街坊—宗地—面状图斑对数据进行组织和管理，管理单元为街坊：农村地籍管理主要方式：按市—区(县)—乡(镇)—村—面状图斑对数据进行组织和管理，管理单元为行政村。由于受技术条件的限制，导致了城镇地籍和农村地籍多年来实际上按照不同的体系分别进行操作，实施的是城乡分割的地籍管理。1987年《中华人民共和国土地管理法》的颁布和土地管理部门的成立，使得城乡地籍一体化建设有了基础。
随着市场经济的发展，城市化进程加快_城乡经济的不断发展，城乡一体化地籍建设作为一个重要课题提上了议事日程，各地的土地管理部门及专家学者也都做了一些有益的尝试，提出了一些具有前瞻性，可行性的思路。但是由于各地的情况不同，现实情况比较复杂，到目前为止并没有形成城乡一体化地籍建设的统一认识和模式，只是各地在根据自己的理解进行了城乡地籍的一些改革，思路和方法不尽相同。
2、城鄉一体化地籍建设的内涵及必要性
所谓的“城乡一体化地籍建设”，就是依据国家政策法规，以计算机信息系统为技术支持，将城镇地籍和农村地籍两种模型的数据纳入到同一模型下进行管理，并在此模型的基础上进行变更、图件输出，以达到同步管理城镇地籍和农村地籍数据的目的。城乡一体化地籍管理系统不但要在数据库上一体化，而且要在概念上、政策法规上达到一体化。城乡地籍一体化建设，就是对城乡土地的权属、地类和面积实施一体化管理。土地的权属、地类和面积三要素是开展国土的资源工作的重要基础和基本依据，也为在城乡建设中更好的集约利用土地提供了依据。其建设的必要性主要有以下三个方面：
2.1 经济发展及城乡建设的需要
随着近年来城乡建设发展迅速，常规的地籍信息管理手段已经无法满足新形势下国土资源管理和城乡建设急速发展的需要。党中央、国务院关于社会主义新农村建设的一系列重大决策部署，对国土资源工作提出了新的更高的要求。乡村面貌要呈现“新变化”是社会主义新农村建设的一项重要建设内容，也是新农村建设的基本要求和美键环节。那就是搞好乡村建设规划，加强农村基础设施建设，改善农村人居环境，达到“三新”，即“新房舍”、“新设施”、“新环境”。城乡建设迅速发展的现实，客观上要求我们夯实土地管理的基础，建立能够满足城乡建设和社会经济发展需要的城乡一体化地籍管理技术体系，全面实现土地依法、统一、科学的信息管理，为城乡建设、经济发展提供决策支持，为数字国土和数字城市奠定基础。
地籍管理是国土资源管理的基础，与城乡建设和社会经济发展关系十分密切，是一项集服务、权力和法律责任于一体的技术工作。自20世纪90年代以来，我国大部分城市，特别是沿海和内地比较发达的城市，城乡社会经济发展迅速，用地高度密集，城乡建设涉及大量的土地产权关系，十分复杂。各种问题层出不穷。只有加强土地产权管理，对土地产权和利用状况进行科学分析，才能在城乡社会经济发展中，为正确处理土地使用者之间、土地使用者与国家之间的土地利益关系提供可靠的法律依据：才能为城乡建设提供大量的、准确的分析信息，并提供辅助决策支持。
2.2 农村居民点整理以及城乡结合部居民点逐渐融合的现实
农村居民点整理是指通过对现有农村居民点进行改造、迁村并点、整治空心村、合理调整结构等，以提高农村居民点用地效率和集约化程度，增加有效耕地面积和其他农用地面积，改善农民生产、生活条件和农村生态环境的活动。 农村居民点整理实现了居住集中和农业生产集中的双向互进，便于基础设施分类建设，是社会主义新农村建设的必然选择。随着经济发展，农村居民点整理工作已经融入农村现代化建设之中，成为我国土地整理工作的一项重要内容。土地利用类型的转变，所有权的转变，以及农村居民点住宅的权属问题已不再是以前简单的把农村土地作为资源来管理，这些都成为地籍管理工作的重点，也促使城乡地籍的一体化发展。
随着城乡经济的发展，在主城区城市建设的带动下，城市建成区边缘的郊区，社会经济发展迅速，与主城区逐渐融为一体。一些原建制镇的改制为新的街道，由街道办事处管理，城市建成区边缘地带城乡居民点也逐渐融为一体。城乡土地利用一体化已经成为目前我国大多数城市建设发展的共同趋势。根据一些地方的土地利用现状更新调查结果看，与主城区相邻的建制镇中，居民点建设用地面积日渐扩展，大多已经超过耕地面积。原集体土地大部分已转为国有，其建成区的地域范围已与主城区连成一片，成为主城区的一部分。所有这些使真正意义上的城乡分异日益模糊，原来单一的城乡分离的地籍管理模式已经越来越不适应城乡一体化的发展，这客观上要求我们必须建立现代数字地籍，实现城乡地籍信息的统一管理，利用现代计算机技术，以科学、准确的数字地籍，奠定新形势下国土资源管理工作。
2.3 土地管理工作的需要
新农村的建设的到来，给土地管理带来的冲击，既是机遇又是挑战，面对我国目前复杂多变的农村环境，土地管理要求生存、谋发展，就得适应时代的发展变化，不断进行创新，与时俱进。地籍是土地的户口，是进行土地管理工作的基础。
从资源管理的角度，地籍提供全面、准确、现势的土地利用现状数据等成果资料。通过这些地籍数字资料，可以从一个侧面反映了国民经济的运行情况，并为各级政府和有关部门的土地资源合理配置和集约利用以及正确处理经济发展与资源保护的关系提供决策依据：从资产管理的角度讲，土地作为一笔重要的资产只有通过土地登记加以确认，其权益才可以得到保证。地籍通过土地调查和登记发证，提供了以宗地为单位的现势、完备的土地信息，既可以明晰土地产权关系，有效地维护土地产权制度，保护土地权力人的合法权益，又可以规范土地市场，保证经济秩序的正常运行。
城乡地籍一体化使城镇、农村土地在同一分类、同一权属管理单位、同一数据库下进行管理，减少因土地分类体系的不同带来的矛盾，减轻每年变更调查汇总时因城镇土地面积与农村土地面积数据不匹配带来的不一致。也可以改变长期以来形成的农村土地作为资源、城镇土地作为资产管理的局面，从资产的角度统一管理土地(将农村土地作为农民集体组织的资产)，切实保护农民的利益，保护耕地，推进三农改革，缩小城乡差别，为国民经济走上快速可持续发展的道路奠定基础。
3、城乡一体化地籍建设的探索
随着信息化的发展，要以地籍信息化带动地籍管理工作的跨跃式发展，推动土地资源管理方式的根本转变，促进地籍信息化建设实现跨越式发展。为满足和适应现代经济发展和信息建设的需要，以及具体细致的掌握土地利用现状的基础信息，明晰土地产权关系，全面提升地籍管理工作水平，建立城乡一体化地籍管理信息系统已势在必行。国土资源部在地籍工作“十五”计划纲要中曾明确指出，将地籍信息化和城乡地籍一体化作为奋斗目标，同时颁布了新的城乡一体的土地分类标准，为城乡一体化工作做了标准化方面的准备城乡一体化地籍建设不仅业务性强，而且涉及大量的技术问题。因此，必须着眼未来，科学设计，规范实施，确保可持续发展。纵观城乡地籍建设的历史和现状，目前我们应该优先从以下五个方面进行探索。
3.1 功能设计与系统结构
城乡一体化地籍建设首先要确保当前及未来一定时期内社会经济发展与国土资源管理的需要。因此，系统在功能设计上，应以需求为导向，不仅要满足当前所需的初始土地调查、统计、登记、土地利用分析、变更调查、变更登记、查询、信息发布等功能，而且要为以后的发展预留扩容空间，以便适时调整完善，发展多功能地籍。同时也应兼顾性价比因数，确保上下联网并可持续发展。系统可采用四层体系结构：第一层为用户操作界面：第二层为自动流程控制：第三层为逻辑处理、数据访问和数据隔离，最低层为系统空间数据库。
3.2 土地分类与数据标准
随着城乡一体化进程的加快，根据新土地管理法的要求，国土资源部已经颁布了以农用地、建设用地、未利用地3个一级地类，15个二级地类的新的土地分类标准以及《城镇地籍数据库标准》和《县(市)级土地利用数据库标准》。新的土地分类标准较原有城乡两套不同标准更能适应现代土地管理的需要。考虑到全国各地的发展状况和实际情况不同以及实施的进度和新旧资料的衔接，全国马上全面执行新的土地分类有一定的难度，国土资源部又颁布了现阶段的过渡方案，原有资料可以作为过渡方案实施操作，但新开展的城乡地籍一体化建设必须以全新的土地分类标准为依据，确保各项调查直接到位，另外由于目前尚无统一的城乡数据库标准，所以，各地在执行国家标准的基础上应结合实际制定城乡统一的数据标准，确保与国家标准的转换，以便最终形成覆盖全国的城乡地籍数据库。
3.3 坐标系统与成图比例
目前土地利用现状調查主要是54坐标系，城镇地籍调查部分是80坐标系和54坐标系，而且绝大多数是各个城市的自有坐标系，而必须要在同一投影方式和同一坐标系下对相邻地区不同比例尺空间数据进行拼接，对于不同投影方式和坐标系统下的坐标必须进行转换。所以，城乡地籍一体化建设必须有统一的坐标系和投影方式，确保城乡地籍调查和土地利用现状调查坐标系一致，同时确保与原有成果、与周边单位的成果数据衔接。此外，为形成统一的成果，日常开展的建设用地勘测定界工作也必须采用该坐标系。
城镇与农村地区的数据精度存在较大差异，由于城乡不同比例尺势必存在接边问题，必须按照“不重不漏”的要求，从应用的角度，积极探索大比例尺地籍调查，以提高基础图件的精度，拓宽成果的应用领域同时又要确保无缝连接，以解决城乡结合部位普遍存在的权属关系混乱、权利主体不明等问题。
3.4 数据组织模式和结构
城乡一体化地籍建设的重点是城乡地籍数据统一的组织模式和结构，在这种模式下不再对城乡地籍进行区分，而只有业务管理要求上的不同，城乡一体化地籍数据组织管理模式为：市—区(或县)—街道(或乡、镇)—街坊(或行政村)—权属单位—图斑，数据组织的最小单位为街坊，一个街坊可包含多个权属单位，如城镇地籍中的街坊：时一个权属单位也可由多个街坊组成，如农村的一个行政村。
3.5 编码方式
原农村土地利用现状调查采用县(区)—乡镇—村—图斑编号体系，以图幅为数据管理单元，在数字化地籍实现之前，不失为土地利用现状调查的有效的管理体系，但由于图幅线为理论界线，不仅实地无法确定，而且人为造成了许多宗地和图斑的分割，实际使用存在许多问题，也很不方便，在当前数字地籍情况下，土地利用现状调查编号体系和城镇地籍调查地籍编号体系相比缺乏科学性，城镇地籍调查地籍编号体系按照《城镇地籍调查规程》的要求，执行街道—街坊—宗地编号体系，对于同一宗地的不同地类反映的不够全面、科学。要建立统一的方式来管理城镇和农村的地籍数据，首先要解决的就是制定一个城镇、农村统一的分类和编码标准。建立城乡统一的要素编码，前提是要兼容以前的城镇和农村的编码标准。该要素编码不仅能用于建库后的数据库管理，而且要能够知道前期的数据采集，只有这样才能真正的发挥其作为编码标准的作用。
4、政策建议
1)土地资源是经济社会发展的基础，与社会主义新农村建设密切相关。要解决好面对新形势、新挑战下的土地管理工作。找准土地管理与社会主义新农村的最佳平衡点和切入点。要抓住建设社会主义新农村的契机，促进城乡地籍管理，建设城乡一体化地籍。
2)作为新兴课题的城乡地籍一体化建设具有很强的政策性，要统一思想提高认识，加强调查研究，认真总结经验，求真务实开拓创新，努力开创城乡地籍管理工作的新局面。
3)根据各地的实际情况不同，以政府为主导，改善现有的地籍管理系统，按照统一的标准，建设适应现代建设的城乡一体化地籍、最终建立覆盖全国的城乡一体化地籍管理信息系统。