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摘 要：公共事件的时有发生给我们的生活带来了巨大的损失，对当前社会的稳定发展带来一定的影響。就多年政府公共危机的研究现状来看，我们的研究大多以高层次的居多，比较笼统，相对来说，基层政府的公共危机研究较少。俗话说，地基不牢，地动山摇，做好基层政府的危机管理工作能够直接关系到广大群众的切身利益，能够促进基层的社会和谐安定。
关键词：基层政府 危机管理 问题
当前我们国家进入改革深水期，经济发展迅速，同时社会各种矛盾也变得尖锐起来，发展的过程中我们会碰到各种各样公共危机事件的发生，包括一些常见的大自然灾害、公共性食品卫生事件、团体性事件等，由于这些危机事件具有突发性、紧急性和不确定性等特点，特别是在一些信息沟通缓慢、应急设施不健全的乡村，使得这些危机特点体现的更加突出，将不断考验着作为管理广大乡村的基层人民政府的应急能力。“纵观近几年的统计局数据，2013年，我国自然灾害情况较2012年明显偏重，各类自然灾害共造成全国38818.7万人（次）受灾，1851人死亡，433人失踪，1215万人（次）紧急转移安置，直接经济损失5808亿元，而且数据中的每一项，与农村相关占了将近百分之70。”一个个数字之下，显示的是政府肩负的责任，而作为基层政府来说，更是重中之重。当公共危机事件的发生日益成为政府工作经常要面对的事情时，对公共危机的应对和管理也成了现代政府机关面临的很重要的一个议题，影响着政府的公信力。在公共危机管理工作中，基层政府作为最基础的主体之一，应将不断提高政府人员的公共危机应对能力作为工作的日常。
一、危机和危机管理
什么是危机呢？其实日常生活中，我们可以遇到各种各样的危机，2003年的SARS病毒可以算我们比较熟悉的一种危机，因为危机，我们不能随便出门；再比如，2008年汶川地震，这是一种典型的自然灾害，突发性的。它是一种特别的状态，它的发生有时候是突发性的，让人难以控制，通常会对我们的社会造成难以想象的损坏、灾难，给人们带来伤害，我们应该采取更多的人力、物力、财力、精力才能应对它。危机有很多的特点。危机具有很突然的性质，让人难以防备；危机具有紧急性，危机一旦发生，瞬息万变；危机具有不可控性，我们只能防患于未然，尽量去控制它；此外危机还具有隐蔽性、破坏性等特点。危机的这些特点都决定了，我们只有时刻戒备，永远准备应对危机，我们要学会去管理危机，做危机的“管理者”。
基层政府的危机管理是指，当基层政府在面对一些常见的突发性危机时，做到事前、事中、事后的一些控制行为，做到防患于未然，做到及时应对危机，将灾害、损失控制到最小范围，其目的就是通过一些政府管理行为，控制灾害所带来的危害程度，保证乡村人民的财产安全，维护基层社会的稳定与安定。
二、基层政府公共危机管理取得的一些效果
1.基层政府公共危机管理组织机构配备合理。笔者在对基层政府调查研究中发现，基层政府公共危机管理组织机构配备还是相当合理的。每个基层政府都建立了应急管理委员会，一般由镇书记、镇长、党委委员、镇医院院长、派出所所长、镇消防队长等成员组成，委员会下面成立了应急管理办公室，办公室24小时值班制。应急管理办公室是基层政府部门应急委员会的日常行政机构，应急办公室承担了时刻监测危机、危机信息汇报和汇总、危机调度与协调等多项职能，可谓是身兼数职，发挥着一个交通站的作用。基层政府所管辖的自然村落也均成立村应急委员会，由村两委组成。
2.基层政府的应急制度已经相当灵活且落实到位。矛盾是具有特殊性的，基层政府在制定应急制度的时候，能够充分考虑当地的自然环境和乡俗文化，同时结合国家及省市的应急规定，制定出符合本地实际情况的应急制度。同时建立危机预警机制，可以方便快捷的收集危机发生时的一些情况，并按照制度的应急制度，一对一的采取有效措施防范危机。
3.基层政府组成了应急团队，且对成员进行多角度的培训。从成立多部门组成的委员会小组，到每个村里的应急小组，以及镇工作人员组成的应急小组，基层政府可以说从上到下都在重视，不断培养应急小组的能力，且注重实践能力的培养。通过多次的实战演练，可谓是积累了丰富的应急经验。同时，定期开展培训，使得应急人员不论素质、还是能力都得到一定的提升。
三、当前我国基层政府危机管理中存在的一些不足之处
1.基层政府危机管理缺乏强有力的信心。危机来临时，存在侥幸心理，表现出一种应对危机的不自信。主要体现在：基层政府应急人员应急能力不足，当出现危机的时候，会出现一些不作为或者乱作为的行为，逃脱责任，比如说曾经发生的湖北石首群体性事件，就体现出基层政府处理公共危机的一种不足之处，基层政府应急人员没有深刻认识到民众第一时间需要了解的信息是什么。
2.基层政府对农村居民的公共危机基本常识的普及教育力度不够。还记得08年的汶川地震，由全国报名选拔出来的灾区志愿者，到达地震灾区后反而成为了“困难户”，成为被帮助对象，作为志愿者都如此缺乏公共危机常识，更何况基层群众。当一些公共危机突然发生时，公民普遍没有应对危机的经验，缺乏常识，导致灾害进一步扩大化。而在基层的乡村中，这种公共危机的基本常识教育基本为零。乡村的应急委员会大多也是村里农民组成的，本身知识素养不高，对公共危机的认识也只是皮毛，很难自发的组织危机的常识普及教育活动。基层政府则缺乏一种忧患的意识，有一些危机管理的“经验主义”之风存在，缺乏公共危机常识普及教育的耐心、决心，危机常识普及教育危机管理往往成为走过场的趋势。
3.基层政府危机防范机制不健全。俗话说，凡事预则立不预则废，危机管理需要提前做好危机防范工作。基层政府危机防范机制不够健全，体现在，危机信息的收集能力较差。有的时候乡村山上会有失火现象，当去问此类灾害本村是否有防范措施，是否及时通知村应急委员会，村民们普遍回答是不清楚，不知道什么是应急委员会。由此可见，作为基层政府在危机防范方面还有很多工作需要去做。很显然，防患于未然更重要一些，但是现实危机管理中，基层政府似乎只有在危机发生之后才能够完全重视起来，而不能重视危机防范的工作。正是因为这种防范机制不完善，很多潜在的危机不能第一时间发现，基层政府在处理危机上则难上加难。 4.基层政府公共危机预警设施落后。《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“有关部门要通過图书、报刊、音像制品、广播、媒体、电视、网络等广泛地传播应急法律和预防、避险、自救等常识，增强公民的自我保护意识。”调研中发现，这些多渠道宣传途径并没有完全落实，这些应急措施只是通过一些纸面文件下发下去，其他宣传方式并没有深入人心。笔者仔细观察农村应急委员会，发现很多硬件设施存在问题，有的是危机信息沟通中最重要的广播喇叭坏掉，一旦突发危机事件，就不能在第一时间通知本村所有村民，让大家能够在第一时间做好危机防范工作。有的农村应急委员会，连最起码的电话都没有安装，应急通讯录也没有贴在显眼的位置。这些种种不完善的地方，都大大降低了基层政府的公共危机预警能力。
四、基层政府危机管理的合理化建议
1.进行公共危机管理理论学习，提高基层政府工作人员的危机意识，同时提高广大公民的公共危机意识。我们可以知道，一种比较先进的公共危机管理制度肯定是由一种意识转化而来，这种意识才是公共危机管理的源头。通常情况下，公共危机事件都爆发在最基础的地方。处于这一基础层上的公务人员、公众能够拿出什么样的水平去处理和应对危机，对于管理危机，战胜危机有着至关重要的作用。因此，公共危机管理理论的学习应当纳入基层政府日常，将这种学习放到平常的在职培训中，形成一种危机理念。再者，注重对公众的危机意识的培养，普及公共危机常识。我们可以采取多种的方式进行，比如说在乡村中发放一些挂历宣传册，也可以请一些危机治理的专业人员到乡村中开展讲座，也可以通过一些公共危机治理的电影放映来实现。通过这些实际可行的措施，让公众知道各种危机的应对措施，提高公众的公共危机意识。
2.完善基层政府公共危机预警制度。建立健全有效应对公共危机的预警机制。著名的美国管理学专家戴维·奥斯本有这样一句管理名言，政府危机管理的目的是花最少的钱预防危害发生，而不是花最多的钱去治理灾害，由此可见最有效率的危机管理就是尽可能避免灾害的发生，减少危机带来的后果。所以说，现代基层政府危机管理的重点就应该是做好前馈控制，避免各种危机的发生，做到防患于未然。其实这种公共危机预警制度，可以提前对各种危机做一个预计，提前把灾害的准备工作做好，做好各种应对危机的策略。很多事实性的案例告诉我们，一个完善的公共危机预警机制才可以使得基层政府在面对危机发生时做出的决策才更有效果。在基层政府危机管理中，务必建立一种完善的预警机制，建立预警信息平台，对危机进行不间断监测，拓宽危机信息的传送通道，将获得的信息进行全方位分析从而制定出科学有效的危机应对方案。
3.要保障基层政府公共危机管理中需要的财政资金。“在应对公共危机事件的过程中，政府财政支出的根本作用在于化解风险，维护社会稳定。从这个意义上讲，各级政府应该根据公共风险来决定财政支出。”当前政府在公共管理服务投入已有改善，但是对公共危机管理的财政投入上还是捉襟见肘。虽然基层政府现在也可以采用一定的政策，启用财政应急拨款，来解决比较突发的公共危机事件，但是这相当于一种特殊的行政方式，有的时候还是不能及时有效的把财政资金投入到危机治理之中。因此在当前建设一个服务型政府大背景下，应将公共危机管理的财政支出列入每年的财政预算之中，确保专款专用，建全公共危机管理的财政机制。我们通过这种国家财政对公共危机管理的支持，进一步提高基层政府应对危机的硬实力。
4.建立专业化的基层政府公共危机管理队伍。“术业有专攻，”公共危机管理也需要专业的团队。一方面我们可以在职培训的模式，加强危机理论的学习，同时要注重实际演练，要参加实地演练，从实战中总结危机管理的经验。另一方面，在基层政府中，我们可以多设置一些公共危机管理的职位，让学习这种专业的应届大学生，通过公务员、事业编考试，让这种“新鲜的血液”来不断提高基层政府应对危机的能力。
5.完善公共危机预警设施，着力构建透明公开的危机信息传递体系。要通过一系列的财政措施，把广大农村的应急委员会预警设施予以健全。可以通过政府采购，建立完备的硬件设施，保障乡村基础的预警机制得以实现。虽然当前公共危机信息传递渠道多样化发展，但还是不能轻视危机信息传播渠道的准确性、及时性。我们应妥善处理好政府、媒体、公众的传播渠道的关系，通过政务微博、政府网站及时发布危机信息，确保权威性；通过广播、电视、互联网门户网站等，确保信息传播的广泛性以及媒体监督作用；而公众则处在一个敏感的位置，应当让他们发挥好危机信息的监督与参与职责。基层政府应转变理念，做好服务型政府的表率，为保证公民知情权，应及时公布公共危机信息，让公众了解危机事件处理的进展，继而提高政府的形象，提高公众对政府的信心。
基层政府可以说是危机管理的最基础也是最核心的部门。现阶段我国的危机管理不是中央怎么加强监督，而是基层政府如何提高公共危机的管理能力。因而，应当采取最有效率的措施去应对基层公共危机，将危机带来的损害和灾难降到最低，保护国家和公众的财产安全。
参考文献：
[1]2013年国家统计局数据。
[2]李程伟.公共危机管理：理论与实践探索[M].北京：中国政法大学出版社，2006。
[3]张成福：《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》[J].《中国行政管理》，2003（7）。
[4]张维平.关于政府公共危机管理[J].电子科技大学学报，2006， （4）。
[5]江受林.基于村民满意感的基层政府信任问题研究[D].杭州：浙江大学，2007。
作者简介：杜林林（1987—）男，山东滕州人，西南民族大学行政管理专业硕士研究生，研究方向为比较行政体制。袁帅（1990—）男，河南商丘人，西南民族大学行政管理专业硕士研究生。研究方向：人力资源开发与公务员制度。
关键词：基层政府 危机管理 问题
当前我们国家进入改革深水期，经济发展迅速，同时社会各种矛盾也变得尖锐起来，发展的过程中我们会碰到各种各样公共危机事件的发生，包括一些常见的大自然灾害、公共性食品卫生事件、团体性事件等，由于这些危机事件具有突发性、紧急性和不确定性等特点，特别是在一些信息沟通缓慢、应急设施不健全的乡村，使得这些危机特点体现的更加突出，将不断考验着作为管理广大乡村的基层人民政府的应急能力。“纵观近几年的统计局数据，2013年，我国自然灾害情况较2012年明显偏重，各类自然灾害共造成全国38818.7万人（次）受灾，1851人死亡，433人失踪，1215万人（次）紧急转移安置，直接经济损失5808亿元，而且数据中的每一项，与农村相关占了将近百分之70。”一个个数字之下，显示的是政府肩负的责任，而作为基层政府来说，更是重中之重。当公共危机事件的发生日益成为政府工作经常要面对的事情时，对公共危机的应对和管理也成了现代政府机关面临的很重要的一个议题，影响着政府的公信力。在公共危机管理工作中，基层政府作为最基础的主体之一，应将不断提高政府人员的公共危机应对能力作为工作的日常。
一、危机和危机管理
什么是危机呢？其实日常生活中，我们可以遇到各种各样的危机，2003年的SARS病毒可以算我们比较熟悉的一种危机，因为危机，我们不能随便出门；再比如，2008年汶川地震，这是一种典型的自然灾害，突发性的。它是一种特别的状态，它的发生有时候是突发性的，让人难以控制，通常会对我们的社会造成难以想象的损坏、灾难，给人们带来伤害，我们应该采取更多的人力、物力、财力、精力才能应对它。危机有很多的特点。危机具有很突然的性质，让人难以防备；危机具有紧急性，危机一旦发生，瞬息万变；危机具有不可控性，我们只能防患于未然，尽量去控制它；此外危机还具有隐蔽性、破坏性等特点。危机的这些特点都决定了，我们只有时刻戒备，永远准备应对危机，我们要学会去管理危机，做危机的“管理者”。
基层政府的危机管理是指，当基层政府在面对一些常见的突发性危机时，做到事前、事中、事后的一些控制行为，做到防患于未然，做到及时应对危机，将灾害、损失控制到最小范围，其目的就是通过一些政府管理行为，控制灾害所带来的危害程度，保证乡村人民的财产安全，维护基层社会的稳定与安定。
二、基层政府公共危机管理取得的一些效果
1.基层政府公共危机管理组织机构配备合理。笔者在对基层政府调查研究中发现，基层政府公共危机管理组织机构配备还是相当合理的。每个基层政府都建立了应急管理委员会，一般由镇书记、镇长、党委委员、镇医院院长、派出所所长、镇消防队长等成员组成，委员会下面成立了应急管理办公室，办公室24小时值班制。应急管理办公室是基层政府部门应急委员会的日常行政机构，应急办公室承担了时刻监测危机、危机信息汇报和汇总、危机调度与协调等多项职能，可谓是身兼数职，发挥着一个交通站的作用。基层政府所管辖的自然村落也均成立村应急委员会，由村两委组成。
2.基层政府的应急制度已经相当灵活且落实到位。矛盾是具有特殊性的，基层政府在制定应急制度的时候，能够充分考虑当地的自然环境和乡俗文化，同时结合国家及省市的应急规定，制定出符合本地实际情况的应急制度。同时建立危机预警机制，可以方便快捷的收集危机发生时的一些情况，并按照制度的应急制度，一对一的采取有效措施防范危机。
3.基层政府组成了应急团队，且对成员进行多角度的培训。从成立多部门组成的委员会小组，到每个村里的应急小组，以及镇工作人员组成的应急小组，基层政府可以说从上到下都在重视，不断培养应急小组的能力，且注重实践能力的培养。通过多次的实战演练，可谓是积累了丰富的应急经验。同时，定期开展培训，使得应急人员不论素质、还是能力都得到一定的提升。
三、当前我国基层政府危机管理中存在的一些不足之处
1.基层政府危机管理缺乏强有力的信心。危机来临时，存在侥幸心理，表现出一种应对危机的不自信。主要体现在：基层政府应急人员应急能力不足，当出现危机的时候，会出现一些不作为或者乱作为的行为，逃脱责任，比如说曾经发生的湖北石首群体性事件，就体现出基层政府处理公共危机的一种不足之处，基层政府应急人员没有深刻认识到民众第一时间需要了解的信息是什么。
2.基层政府对农村居民的公共危机基本常识的普及教育力度不够。还记得08年的汶川地震，由全国报名选拔出来的灾区志愿者，到达地震灾区后反而成为了“困难户”，成为被帮助对象，作为志愿者都如此缺乏公共危机常识，更何况基层群众。当一些公共危机突然发生时，公民普遍没有应对危机的经验，缺乏常识，导致灾害进一步扩大化。而在基层的乡村中，这种公共危机的基本常识教育基本为零。乡村的应急委员会大多也是村里农民组成的，本身知识素养不高，对公共危机的认识也只是皮毛，很难自发的组织危机的常识普及教育活动。基层政府则缺乏一种忧患的意识，有一些危机管理的“经验主义”之风存在，缺乏公共危机常识普及教育的耐心、决心，危机常识普及教育危机管理往往成为走过场的趋势。
3.基层政府危机防范机制不健全。俗话说，凡事预则立不预则废，危机管理需要提前做好危机防范工作。基层政府危机防范机制不够健全，体现在，危机信息的收集能力较差。有的时候乡村山上会有失火现象，当去问此类灾害本村是否有防范措施，是否及时通知村应急委员会，村民们普遍回答是不清楚，不知道什么是应急委员会。由此可见，作为基层政府在危机防范方面还有很多工作需要去做。很显然，防患于未然更重要一些，但是现实危机管理中，基层政府似乎只有在危机发生之后才能够完全重视起来，而不能重视危机防范的工作。正是因为这种防范机制不完善，很多潜在的危机不能第一时间发现，基层政府在处理危机上则难上加难。 4.基层政府公共危机预警设施落后。《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“有关部门要通過图书、报刊、音像制品、广播、媒体、电视、网络等广泛地传播应急法律和预防、避险、自救等常识，增强公民的自我保护意识。”调研中发现，这些多渠道宣传途径并没有完全落实，这些应急措施只是通过一些纸面文件下发下去，其他宣传方式并没有深入人心。笔者仔细观察农村应急委员会，发现很多硬件设施存在问题，有的是危机信息沟通中最重要的广播喇叭坏掉，一旦突发危机事件，就不能在第一时间通知本村所有村民，让大家能够在第一时间做好危机防范工作。有的农村应急委员会，连最起码的电话都没有安装，应急通讯录也没有贴在显眼的位置。这些种种不完善的地方，都大大降低了基层政府的公共危机预警能力。
四、基层政府危机管理的合理化建议
1.进行公共危机管理理论学习，提高基层政府工作人员的危机意识，同时提高广大公民的公共危机意识。我们可以知道，一种比较先进的公共危机管理制度肯定是由一种意识转化而来，这种意识才是公共危机管理的源头。通常情况下，公共危机事件都爆发在最基础的地方。处于这一基础层上的公务人员、公众能够拿出什么样的水平去处理和应对危机，对于管理危机，战胜危机有着至关重要的作用。因此，公共危机管理理论的学习应当纳入基层政府日常，将这种学习放到平常的在职培训中，形成一种危机理念。再者，注重对公众的危机意识的培养，普及公共危机常识。我们可以采取多种的方式进行，比如说在乡村中发放一些挂历宣传册，也可以请一些危机治理的专业人员到乡村中开展讲座，也可以通过一些公共危机治理的电影放映来实现。通过这些实际可行的措施，让公众知道各种危机的应对措施，提高公众的公共危机意识。
2.完善基层政府公共危机预警制度。建立健全有效应对公共危机的预警机制。著名的美国管理学专家戴维·奥斯本有这样一句管理名言，政府危机管理的目的是花最少的钱预防危害发生，而不是花最多的钱去治理灾害，由此可见最有效率的危机管理就是尽可能避免灾害的发生，减少危机带来的后果。所以说，现代基层政府危机管理的重点就应该是做好前馈控制，避免各种危机的发生，做到防患于未然。其实这种公共危机预警制度，可以提前对各种危机做一个预计，提前把灾害的准备工作做好，做好各种应对危机的策略。很多事实性的案例告诉我们，一个完善的公共危机预警机制才可以使得基层政府在面对危机发生时做出的决策才更有效果。在基层政府危机管理中，务必建立一种完善的预警机制，建立预警信息平台，对危机进行不间断监测，拓宽危机信息的传送通道，将获得的信息进行全方位分析从而制定出科学有效的危机应对方案。
3.要保障基层政府公共危机管理中需要的财政资金。“在应对公共危机事件的过程中，政府财政支出的根本作用在于化解风险，维护社会稳定。从这个意义上讲，各级政府应该根据公共风险来决定财政支出。”当前政府在公共管理服务投入已有改善，但是对公共危机管理的财政投入上还是捉襟见肘。虽然基层政府现在也可以采用一定的政策，启用财政应急拨款，来解决比较突发的公共危机事件，但是这相当于一种特殊的行政方式，有的时候还是不能及时有效的把财政资金投入到危机治理之中。因此在当前建设一个服务型政府大背景下，应将公共危机管理的财政支出列入每年的财政预算之中，确保专款专用，建全公共危机管理的财政机制。我们通过这种国家财政对公共危机管理的支持，进一步提高基层政府应对危机的硬实力。
4.建立专业化的基层政府公共危机管理队伍。“术业有专攻，”公共危机管理也需要专业的团队。一方面我们可以在职培训的模式，加强危机理论的学习，同时要注重实际演练，要参加实地演练，从实战中总结危机管理的经验。另一方面，在基层政府中，我们可以多设置一些公共危机管理的职位，让学习这种专业的应届大学生，通过公务员、事业编考试，让这种“新鲜的血液”来不断提高基层政府应对危机的能力。
5.完善公共危机预警设施，着力构建透明公开的危机信息传递体系。要通过一系列的财政措施，把广大农村的应急委员会预警设施予以健全。可以通过政府采购，建立完备的硬件设施，保障乡村基础的预警机制得以实现。虽然当前公共危机信息传递渠道多样化发展，但还是不能轻视危机信息传播渠道的准确性、及时性。我们应妥善处理好政府、媒体、公众的传播渠道的关系，通过政务微博、政府网站及时发布危机信息，确保权威性；通过广播、电视、互联网门户网站等，确保信息传播的广泛性以及媒体监督作用；而公众则处在一个敏感的位置，应当让他们发挥好危机信息的监督与参与职责。基层政府应转变理念，做好服务型政府的表率，为保证公民知情权，应及时公布公共危机信息，让公众了解危机事件处理的进展，继而提高政府的形象，提高公众对政府的信心。
基层政府可以说是危机管理的最基础也是最核心的部门。现阶段我国的危机管理不是中央怎么加强监督，而是基层政府如何提高公共危机的管理能力。因而，应当采取最有效率的措施去应对基层公共危机，将危机带来的损害和灾难降到最低，保护国家和公众的财产安全。
参考文献：
[1]2013年国家统计局数据。
[2]李程伟.公共危机管理：理论与实践探索[M].北京：中国政法大学出版社，2006。
[3]张成福：《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》[J].《中国行政管理》，2003（7）。
[4]张维平.关于政府公共危机管理[J].电子科技大学学报，2006， （4）。
[5]江受林.基于村民满意感的基层政府信任问题研究[D].杭州：浙江大学，2007。
作者简介：杜林林（1987—）男，山东滕州人，西南民族大学行政管理专业硕士研究生，研究方向为比较行政体制。袁帅（1990—）男，河南商丘人，西南民族大学行政管理专业硕士研究生。研究方向：人力资源开发与公务员制度。