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摘 要: 新公共行政学在经历了半个世纪的发展,特别是2008年第三次明诺布鲁克会议的召开以后更是将关注的重点投向广大发展中国家,而其对于公平正义的追求更是转型时期中国行政改革的最大阻力。参照罗尔斯关于公平正义的界定,从分配、起点、社会排斥的层面解读中国改革中的不公正问题,进而按照弗雷德里森关于新公共行政理论的论断,提出从制度层面解决转型期中国行政改革的不公正现象。
关键词: 新公共行政; 公平正义; 明诺布鲁克; 制度公正; 公共精神
中图分类号: D630.1 文献标识码:A文章编号: 1673-9973(2010)03-0028-05
Countermeasures and Solutions of the New Public Administration Reform in China
——Based on the Perspective of Fairness and Justice
SONG Min1 , XU Chun-ming1 , WANG Hai-xiang2,3
( Shandong Economic School, Jinan 250014, China; 2. Shandong University, Jinan 250100, China;
3. Zibo Propagate department of CPC, Zibo 255001, China)
Abstract: New public administration has gone through a half century. In particular, the third Minno brook 2008 convening of the conference is to focus on the developing countries, and its pursuit of fairness and justice is the biggest obstacle to the executive reform, referring to Rawls's definition of fairness and justice, from the distribution, the starting point, the level of interpretation of social exclusion in the injustice of China's reform. According to Frederickson thesis on new administration conclusion, it is necessary to resolve the injustices from the system level of the Transition Chinese administrative reform.
Key words: new public administration; fairness and justice; Mimno Brook; system justice; public spirit
一、导言
在公共行政理论发展史上,新公共行政学占有重要而特殊的地位。新公共行政学强调公共行政的公共性特质,反对政治-行政二分和价值中立,认为在行政管理中纯粹的价值中立是不存在的,对行政问题避免做出价值判断的做法不仅使管理者远离合法性,而且远离社会需求。在公共行政研究中,规范性的研究不但是不可避免的,而且不可缺少。新公共行政学认为,效率固然是公共行政价值追求的目标,但不应该是其唯一的价值;公共行政应回归到以自身价值为主体的地位,并形成以社会公平为核心,民主、责任、效率并存的价值体系;公共行政要关注公共利益的实现,更要关注少数族群和弱势群体的利益。新公共行政学强调行政管理者应该以其专业知識从事价值判断,使它们为社会所用,并基于对问题的深刻理解使自己成为变革的倡导者。
虽然第一次明诺布鲁克会议可以看做是对于美国社会公平正义问题的反思,是对于传统效率行政的超越,但是到了第二次明诺布鲁克会议(1988年),特别是第三次明诺布鲁克会议(2008年)之后第三世界青年学者的参与,新公共行政学越来越多的关注发展中国家在行政改革中所要面对的问题,正如弗里德里克森所言“新公共行政学之所以值得研究,就是许多后工业化国家正面对着上世纪60年代美国所遇到的问题:在效率没有得到完整的体现时,如何寻求公平”,这同样适用于今天的中国行政改革。改革开放30年来,我们在把经济建设作为中心的同时,不可避免的强调效率的优先地位,甚至是为了效率而牺牲公平,直至中共十五大“效率优先,兼顾公平”方针的提出。虽然后来我们不断的修正公平和效率的关系:中共十六大提出了“初次分配注重效率,再次分配注重公平”;十七大提出了“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”,尽管公平并没有成为第一位的价值取向,但是其重要性无疑是逐渐提高的。因此,结合新公共行政学对于公平正义的诉求,分析中国行政改革存在的问题,并提出针对性的建议是本文的研究目的之所在。 二、不公正:中国行政改革的原因
罗尔斯在正义论中对于公平的原则做了两个层次的界定,第一个原则:每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利,即平等的自由原则,适用于社会制度规定和保障公民的各种基本的平等自由方面;第二个原则:社会的和经济的不平等应这样安排,使它们被合理地期望适合于每一个人的利益,并且依系于地位和职务向所有人开放,包括平等机会原则和差别原则,涉及的主要是有关经济和社会上的其它非基本权利(包括财产、收入、权力和地位等)的分配问题,规定了经济和社会福利领域的不平等的适用范围和条件[1]。以此为依据,《世界银行2006年年度报告:发展与公平》把社会公平定义的涵义细化为两个方面:第一是“机会公平”,即:一个人一生中的成就应主要取决于其本人的才能和努力,而且这种才能与努力是可控的,而不是被种族、性别、社会及家庭背景、或出生国等其他不可控的因素所限制,第二是“避免剥夺享受成果的权利”,尤其是享受健康、教育、消费水平的权利[2]。仅就中国而言,世界银行所谓的机会公平和避免剥夺享受成果的权利两个平等的涵义是不可分割的,有的学者认为中国的平等问题直接表现为:起点公平、机会公平、结果公平,种种对于公平的划分很难做到真正的厘清,起点的不公平本身就是一种公平发展机会的丧失,其直接导向就是不能获得公平的结果,而公平的结果与起点和机会是相辅相成的,公平本身就是衡量一个政府能力的两大标志之一,另一个是效率。因此,社会公平问题可以看作中国行政改革所面临的问题的综述。
参照罗尔斯公平的定义、世界银行的机会公平理论、国内学者的公平划分,公平问题的产生是政府在初次分配和再次分配中没有保持中立和客观的人道主义态度,长期以来的“效率优先,兼顾公平”的指导方针在重视经济发展的同时忽视了公平问题。由于改革开放过程中,由政府所主导的制度和理念上的缺失,使得性别、家庭背景、出生的区域、就业的行业等等的不同导致了后天的个人努力、奋斗在改变境遇上的无力,其直观的体现包含以下几点:
(一)收入分配的不平等,使两极分化严重
随着我国改革开放过程中效率优先方针的确立,经济得到了快速发展,收入分配的差距也越来越大。据统计,我国的基尼系数1981年为0.26,1988年为0.343,1995年为0.389,1999年为0.397,2000年为0.417,2008年为0.47(世界银行公布的数据),已超过了国际公认的收入分配差距警戒线(0.4),而且有继续扩大的趋势。2000-2005年的五年间,城镇居民中10%最高收入组与10%最低收入组的收入之比从4.6倍上升到9.2倍,扩大了一倍。[3]对此,国家发改委宏观经济研究院常修泽认为:“我国基尼系数在10年前越过0.4的国际公认警戒线后仍在逐年攀升,贫富差距已突破合理界限”。[4]而且,我国的收入分配差距有其独有的特点:
1. 城乡收入差距加速扩大。20世纪80年代中期以来,城镇居民的收入增长一直保持在较高的水平上,而农民的收入增长则比较缓慢。据资料统计,1978年我国城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.56倍,改革开放后,这一比值曾一度缩小,1985年仅为1.86,而后城乡居民收入差距就不断扩大,2000年这一比值为2.79,2006年为3.28,2007年,我国的城乡收入比例已经达到3.33:1,绝对差距达到9646元,是改革开放以来差距最大的一年。若把城乡在教育、医疗、社会保障等公共服务方面的差距考虑在内,城乡实际收入差距大约为5～6:1,政府公共服務供给在影响城乡实际收入差别中的比例大约要占到30%-40%。[5]
2. 地区收入差距扩大。我国幅员辽阔,东、中、西三大区域之间本来就有自然条件、经济发展水平等方面的差异,加之改革开放以后,由于实行先发展沿海、后发展内地的不平衡发展战略,使原本就存在的东、中、西三大区域居民收入差距表现得更加突出。如人均GDP,东部与西部的比例,由1991年的1.86倍,扩大为2000年的2.33倍,2003年又扩大为2.52倍。从1980年到2004年,东部地区在全国经济总量中的比重由50%增加到58.8%,中、西部地区分别由30%和20%下降为24.7%和16.8%。2000年到2003年,西部与东部地区人均GDP的差距由7548元扩大为9250元。[6]
3. 行业收入差距扩大。改革开放以来,在各行业职工工资水平均有不同程度提高的同时,行业之间的收入差距却在逐步拉大。据统计,1978-2005年,行业最高工资与最低工资之间的差距从458元扩大到32249元;职工平均工资最低行业与最高行业的比值从1∶2.17扩大到1∶4.88。[7]8垄断性行业如金融、电信、烟草、石油天然气、航空等始终是高收入行业的主体,其职工平均工资远远高于全国平均水平;低收入行业主要集中在农林牧渔业、建筑业、制造业、住宿餐饮业、批发零售业等行业,其职工平均工资一般都低于全国平均水平,而且工资增长缓慢。2006年,我国最高与最低的平均工资的比例为6.1倍,比1978年的1.3倍扩大了4.8倍,若包括高收入行业的奖金和工资外收入,则最高与最低的平均工资比例将更大。
(二)起点的不公平,出现了利益受剥夺群体
中国社会中的起点不公平主要表现为:首先是户籍制度及其伴随的学习、就业、养老的待遇不公平;其次是普遍就业过程中的除了性别歧视之外的,铁路、烟草、钢铁、电力等垄断部门对于职工子女的照顾。不可否认,改革开放过程中所形成的知识精英、政治精英、经济精英的子女后代在人生的发展中从起跑线上已经领先他人;在交通事故等责任事故中,城乡出现了同名不同价的现象,不同地域的差别可以说是与当地收入水平相匹配,同一地区之间的差异则体现出了城乡公民在出生那一刻起就获得了除了学习、就业等方面之外的生命价值差异。而中国社会中的利益受损群体出现,是与起点不公平密不可分的,由于先天所具有的身份优势所获得超出自然之外的权益本身就是对其他人应得权益损害。最明显的例证就是城乡一体化中的失地农民的保障问题,基础建设中的补偿问题,国企改革中的失业下岗职工的生活安置问题等等。我们在通过城乡一体化、通过企业改制实现了经济社会发展的同时,也因为对被剥夺者没有进行合理的补偿才造成了群体性事件频发的问题。可以说,相对收入分配来说,起点的不公平更加严重。先天的不公平是客观存在的,人们禀赋、出身家庭的贫富、所处地区的自然条件的差别等,这些在任何社会环境下都处于可以接受的社会公平观范畴之内,由此造成的收入分配不平等在一定条件下并不会对经济效率和社会发展形成太大的阻碍。但是,后天的享受教育、健康、就业、参与政治权利的剥夺则是造成群体性不满进而引发社会矛盾,影响社会改革和发展的进程。
(三)社会排斥现象严重
社会不公平不仅仅是收入分配不平等,以及起点、机会、权利的不公平,还应该包括弱者与贫困人口被排斥在社会生活之外,其结果必然是弱者与贫困人口被社会边缘化。社会转型时期,人们对社会公平状况存有各种抱怨,最主要的还是由于公共管理和公共政策对起点公平的关注不够,各方面改革不到位引发的过程不公平。公众能够接受由于“效率优先”形成的结果不均等,但对于公共管理的“错位”、“缺位”和“越位”造成的起点和过程的不公平却非常不满,而起点和过程的不公平也正是形成结果不公平的一个最主要原因。
“公平是维持社会群体团结的黏合剂;不公平感会加剧社会的不信任;可以预料,不公平将会导致政体合法性的下降。”[8]当前我国社会公平问题日益凸显,不仅利益受损者有强烈的不公平感和受剥夺感,受益者也开始产生程度不同的不公平感,公众对社会公平的敏感性在持续上升,社会风险也在累积。正如学者吴忠民所言:“社会问题必将会对中国社会产生大面积的负面影响:一方面,会使发展丧失应有之义,使发展成果不为大多数社会成员所共享,从而形成一种‘无发展’的增长情形:另一方面,会引发大量社会不稳定因素,进而有可能形成社会的动荡,使发展失去最为基本的前提条件。”[9]可以说,伴随着我国经济社会转型和社会结构重塑,我国社会开始进入一个关注公平的新时代。[7]2 三、制度公正:公正行政实现的重要保障
正如罗尔斯所言,公正或者说正义的“主要问题是社会的基本结构,或更准确地说,是社会主要制度分配基本权利义务,决定由社会合作产生的利益之划分的方式。所谓主要制度,我的理解是政治结构和主要的经济和社会安排”。[10]新公共行政学者更是积极倡导要“改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构”,[11]并试图通过组织结构的设计及管理方法的变革来实现社会公平的目标。而制度公正则是制度的基本价值取向和首要的美德。具体而言,制度公正是指以制度设计来调节一定利益主体与公共利益及社会全体之间的利益关系,使社会阶层和公民的权利与义务在社会分配过程中得到确认。制度公正的实质是通过机会平等、过程平等的制度安排来解决分配平等的问题。
(一)健全公共服务制度,建设服务型政府是政府改革和发展的重要目标
长期以来,我国实行政府主导型的经济发展模式,并且突出经济手段在经济社会管理中的重要作用。在发展战略上,习惯于把经济发展看作是整个国家和社会发展的首要任务,甚至把社会问题经济化,把社会发展目标主要定位在国民生产总值和国民收入的增长;以经济发展推动社会的稳定,以经济发展目标的实现推动社会其他目标的实现.。2004年,温家宝总理在政府工作报告中首次提出建设服务型政府的要求,明确指出:“各级政府要全面履行职能,在继续搞好经济调节、市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。”党的十七大报告进一步强调要建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁、人民满意的政府,要把“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”作为当前和今后一段时期我国政府改革和发展的目标模式。
服務型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以为公民服务为宗旨,实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”[12]服务型政府是我国行政改革继续推进与深化的必然选择。服务型政府是以公共性的本原价值为逻辑起点、以公共利益的实现为依据的,蕴含着公平正义、公共服务、公共责任、公民参与等价值诉求。而现阶段,政府应把主要职责放在保护产权,维护社会秩序和公共安全,加强公共教育、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等公共物品的组织生产和公共服务的提供上,才能更好地发挥作用,促进社会公平的实现。着重解决我国长期以来存在的城乡二元结构,使得城乡无论在人均收入还是在公共服务水平方面都存在着较大差距,进而形成了城市和农村两种不同的身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和公共财政制度等。
(二)建立法治、透明、可问责的行政体系,以政府管理行为的公正推进社会公正
作为国家公共权力机关,政府既是群众利益的集中代表者和维护者,又是公共意志的体现者和执行者;既是社会生活的组织者和领导者,又是公共关系的协调者和设计者。因此,政府管理行为的公正,相对于企业、个人的行为而言,具有更强的示范作用,对社会产生全局性和方向性的重要影响。为此,政府应规范自身管理行为,以政府管理行为的公正推进社会公正。要实现行政过程的公正,根本措施在于加强对行政权力的监督和制约,这就要求建立起一套法治、透明、可问责的行政体系:法治化为实施监督提供了依据,透明化是实施监督的前提条件,而可问责是有效监督的根本保证。
1. 公共行政的法治化包含着双重内涵,它既指法律体系的公正和完备,也是指行政过程的公正和有序。“保证公平正义的一个重要方面,就是一个国家的社会政策取向以及由此形成的法律法规制度。”[13]但公正的法律并不能自动发挥作用,公正的实现还有赖法律的公正执行。因此,必须通过法律严格限定公共行政的活动范围、行为方式和行政程序,才能有效约束行政权力,防止被滥用。同时,不仅要有公正的法律,还要有完善的法规规范政府行为,推动政府公正地执行法律。
2. 行政透明化是指行政过程中行政信息的及时公开,它既是公民参与行政过程的前提,也是公民监督和制约公共行政的基本条件。随着全球化和信息化的不断扩展和改革开放的日益深入,人民群众的利益诉求更加直接,对政府的施政方式提出了更新的要求。这更需要政府及时转变施政方式,公开行政,让权力在阳光下运行。正如温家宝总理所言“要使政府的工作在阳光下运行,这就要公开、透明。只有政府了解基层和群众的情况,它才能够进步;也只有人民了解政府行为的真实情况,人民才能给政府以有力的支持和合理的批评。”这就要求各级政府要公开行政,所谓“公开行政,就是使公民在国家安全许可的范围内了解政治、行政的足够信息,为公民切实有效地参政议政提供条件。”[14]公开行政是保障政府权力实施与维护公民知情权、参与权和监督权等权力的有效机制,而建立和完善政务信息公开制度则是政府公开行政的最行之有效的方式。
3. 责任制度,作为一种基于“权责统一”理论逻辑的制度安排,是对政府追求公共行政的一种制度性设计,是对政府权力进行控制和制约的监督机制。如果没有责任对政府权力的制约,那么,政府及官员高高在上的权力就会对服务价值取向的形成构成障碍,如果政府不能在公共行政的实践中用一套责任机制来规范自己的行政行为,那么,诸如公平、公正、以人为本等行政价值和理念就很难形成。只有确保权力与责任的一致性,才能实现对权力的有效制衡。由此可见,构建法治、透明、可问责的行政体系是确保行政过程公正性的关键,也是实现公正行政的重要制度保障。
(三)建立合理的收入分配制度,有效协调社会各阶层利益
合理的收入分配制度是实现公平正义的最基本保证,“财富分配的不平等历来是社会不稳定的潜在根源。因为在渴望与指望之间,需要的形成与需要的满足之间,或者说在渴望程度与社会水平之间造成了差距,这一差距就造成社会的颓废和不满。实际上,这种差距的程度就为衡量政治动乱提供了可信的指数”。[15]随着我国市场经济的不断发展,社会财富分配不均以及贫富差距扩大的状况已日益明显,社会成员之间的利益关系日趋复杂化,任何分配不公平的现象往往都会引起社会成员的不满,因此,政府制定合理而公平的分配制度尤显重要。正如温家宝总理在全国人大十一届三次会议《政府工作报告》中所指出:“我们不仅要通过发展经济,把社会财富这个‘蛋糕’做大,也要通过合理的收入分配制度把‘蛋糕’分好”。目前,政府应着重以下方面:1.调整国民收入分配格局。主要是逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重;关键是提高城乡居民收入特别是中低收入者的收入水平,逐步提高最低工资标准和社会保障标准,创造条件让更多群众拥有财产性收入;建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制,加强国家对企业工资的调控和指导,全面推行劳动合同制度和工资集体协商制度,确保工资按时足额发放;特别要抓紧解决农民和农民工两个群体收入增长较慢的问题。[16]2.强化税收制度的作用。提高个人所得税的起点,减轻中低收入者的纳税负担;对暴利行业和垄断行业征收暴利税和垄断税;尽快出台遗产税,同时对于慈善、公益事业实行免税优惠;完善产权制度,试征收物业税。通过税收杠杆的调节,实现公民收入再分配的公平。3.规范收入分配秩序,要坚决打击取缔非法收入,规范灰色收入,逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。
(四)完善社会保障制度,更多关注和保障弱势群体利益
社会保障制度是维护社会公平正义的底线,对于社会公平正义的实现具有重要意义:对于社会而言,社会保障制度是人类社会进步和发展的产物,是现代社会文明的重要标志之一,它不但是政治发展和社会稳定的“安全网”和“减震器”更成为保障公民基本生存环境,避免社会两极分化,确保社会公正的“调节器”;对于经济而言,政府只有通过积极构建和完善社会保障制度确保这部分人能够分享改革开放、经济发展的成果,才能减少群体性事件等危害社会稳定的因素发生;对于公民而言,社会保障制度能够保障他们的基本权利,这不仅可以为他们提供基本的生存条件,增强其从事各项工作的自信心,而且有助于恢复他们作为社会主义国家主人的尊严;对于整个国家而言,这个问题的解决有利于实现社会的和谐稳定,有利于增强和巩固社会主义国家的阶级基础,有利于实现国家的安定团结。因此,建立完善的社会保障制度,是政府确保实现社会公平正义的重要举措。
在社会转型期,政府应更多关注和保障弱势群体的利益,弱势群体的扩大化已经成为当代中国社会一个日益突出的问题。在《正义论》一书中罗尔斯提出了“最少受惠者”的概念,他们是指处于某一社会地位的人,如非熟练工人或达不到中等收入水平的人等等,罗尔斯认为最少受惠者的存在是“基本善”分配的不平等所造成的。在新公共行政学者看来,公平不仅是法律上的公平,还应该是事实上的公平,结果上的公平,对处于最不利地位者,应予以更多的照顾,如弗雷德里克森所言:“如果公共行政无法革除对于少数的剥削,很可能最后会习惯于抑制少数”,“倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持,处于劣势境地的人们。”[17]弱势群体的形成可以说是社会经济发展的代价,现阶段,我国社会中的弱势群体主要是由如下几部分构成的:“第一,占人口大多数的农民整体上变成了贫困的弱势群体;第二,进入城市的上亿农民工基本上也属于弱势群体,他们的弱势不仅表现在经济上,同时也表现在社会地位上;第三,城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层也是新出现的弱势群体,其人数已达数千万,占城市居民总数的六分之一以上。”[18]从现实政治看,社会强势群体阶层拥有社会资源方面的优势,在获取利益方面更容易得到制度设计、政策安排等的支持,相反,弱势群体阶层在资源的占有和财富的分配上容易被忽视。由于社会弱势群体的利益得不到有效保障,容易产生一种抵触社会心理,甚至反社会情绪。因此,政府需更多关注并保护弱势群体的利益,正如温家宝总理所言:“一个正确的经济学同高尚的伦理学是不可分离的。也就是说,我们的经济工作和社会发展都要更多地关注穷人,关注弱势群体,因为他们在我们的社会中还占大多数。”
四、结语
任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论,都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应,并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论;一个时期的实践主题,也就决定了这个时期的理论主题。新公共行政学也不例外。
像一切理论的价值都有其约束条件一样,新公共行政学存在局限性也是确定无疑的。尽管新公共行政学对传统公共行政理论提出了严苛的挑战,并在其研究方向上企图有所改变,但究其实质,新公共行政学依然是囿于官僚制的框架去进行民主行政的建构,它要求超越官僚制,却并没有实现这种超越。尽管新公共行政学未能成为公共行政理论的主导范式,但其对政府公共性的高度关注,对社会公平、参与、回应性和社会责任感等价值的积极倡导,对公共行政理论和实践的发展都产生了重要的影响。毕竟,价值是公共行政的灵魂所在,正如当代著名公共行政学家登哈特所言:“在民主社会里,当我们思考治理制度时,对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失,但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中”,[19]新公共行政学对公共行政理论和实践的贡献也正在此。了解这一点,对于我国行政改革价值目标的确立和政府行为的选择是十分有益的。
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[责任编辑、校对:杨贤]
关键词: 新公共行政; 公平正义; 明诺布鲁克; 制度公正; 公共精神
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Countermeasures and Solutions of the New Public Administration Reform in China
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3. Zibo Propagate department of CPC, Zibo 255001, China)
Abstract: New public administration has gone through a half century. In particular, the third Minno brook 2008 convening of the conference is to focus on the developing countries, and its pursuit of fairness and justice is the biggest obstacle to the executive reform, referring to Rawls's definition of fairness and justice, from the distribution, the starting point, the level of interpretation of social exclusion in the injustice of China's reform. According to Frederickson thesis on new administration conclusion, it is necessary to resolve the injustices from the system level of the Transition Chinese administrative reform.
Key words: new public administration; fairness and justice; Mimno Brook; system justice; public spirit
一、导言
在公共行政理论发展史上,新公共行政学占有重要而特殊的地位。新公共行政学强调公共行政的公共性特质,反对政治-行政二分和价值中立,认为在行政管理中纯粹的价值中立是不存在的,对行政问题避免做出价值判断的做法不仅使管理者远离合法性,而且远离社会需求。在公共行政研究中,规范性的研究不但是不可避免的,而且不可缺少。新公共行政学认为,效率固然是公共行政价值追求的目标,但不应该是其唯一的价值;公共行政应回归到以自身价值为主体的地位,并形成以社会公平为核心,民主、责任、效率并存的价值体系;公共行政要关注公共利益的实现,更要关注少数族群和弱势群体的利益。新公共行政学强调行政管理者应该以其专业知識从事价值判断,使它们为社会所用,并基于对问题的深刻理解使自己成为变革的倡导者。
虽然第一次明诺布鲁克会议可以看做是对于美国社会公平正义问题的反思,是对于传统效率行政的超越,但是到了第二次明诺布鲁克会议(1988年),特别是第三次明诺布鲁克会议(2008年)之后第三世界青年学者的参与,新公共行政学越来越多的关注发展中国家在行政改革中所要面对的问题,正如弗里德里克森所言“新公共行政学之所以值得研究,就是许多后工业化国家正面对着上世纪60年代美国所遇到的问题:在效率没有得到完整的体现时,如何寻求公平”,这同样适用于今天的中国行政改革。改革开放30年来,我们在把经济建设作为中心的同时,不可避免的强调效率的优先地位,甚至是为了效率而牺牲公平,直至中共十五大“效率优先,兼顾公平”方针的提出。虽然后来我们不断的修正公平和效率的关系:中共十六大提出了“初次分配注重效率,再次分配注重公平”;十七大提出了“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”,尽管公平并没有成为第一位的价值取向,但是其重要性无疑是逐渐提高的。因此,结合新公共行政学对于公平正义的诉求,分析中国行政改革存在的问题,并提出针对性的建议是本文的研究目的之所在。 二、不公正:中国行政改革的原因
罗尔斯在正义论中对于公平的原则做了两个层次的界定,第一个原则:每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利,即平等的自由原则,适用于社会制度规定和保障公民的各种基本的平等自由方面;第二个原则:社会的和经济的不平等应这样安排,使它们被合理地期望适合于每一个人的利益,并且依系于地位和职务向所有人开放,包括平等机会原则和差别原则,涉及的主要是有关经济和社会上的其它非基本权利(包括财产、收入、权力和地位等)的分配问题,规定了经济和社会福利领域的不平等的适用范围和条件[1]。以此为依据,《世界银行2006年年度报告:发展与公平》把社会公平定义的涵义细化为两个方面:第一是“机会公平”,即:一个人一生中的成就应主要取决于其本人的才能和努力,而且这种才能与努力是可控的,而不是被种族、性别、社会及家庭背景、或出生国等其他不可控的因素所限制,第二是“避免剥夺享受成果的权利”,尤其是享受健康、教育、消费水平的权利[2]。仅就中国而言,世界银行所谓的机会公平和避免剥夺享受成果的权利两个平等的涵义是不可分割的,有的学者认为中国的平等问题直接表现为:起点公平、机会公平、结果公平,种种对于公平的划分很难做到真正的厘清,起点的不公平本身就是一种公平发展机会的丧失,其直接导向就是不能获得公平的结果,而公平的结果与起点和机会是相辅相成的,公平本身就是衡量一个政府能力的两大标志之一,另一个是效率。因此,社会公平问题可以看作中国行政改革所面临的问题的综述。
参照罗尔斯公平的定义、世界银行的机会公平理论、国内学者的公平划分,公平问题的产生是政府在初次分配和再次分配中没有保持中立和客观的人道主义态度,长期以来的“效率优先,兼顾公平”的指导方针在重视经济发展的同时忽视了公平问题。由于改革开放过程中,由政府所主导的制度和理念上的缺失,使得性别、家庭背景、出生的区域、就业的行业等等的不同导致了后天的个人努力、奋斗在改变境遇上的无力,其直观的体现包含以下几点:
(一)收入分配的不平等,使两极分化严重
随着我国改革开放过程中效率优先方针的确立,经济得到了快速发展,收入分配的差距也越来越大。据统计,我国的基尼系数1981年为0.26,1988年为0.343,1995年为0.389,1999年为0.397,2000年为0.417,2008年为0.47(世界银行公布的数据),已超过了国际公认的收入分配差距警戒线(0.4),而且有继续扩大的趋势。2000-2005年的五年间,城镇居民中10%最高收入组与10%最低收入组的收入之比从4.6倍上升到9.2倍,扩大了一倍。[3]对此,国家发改委宏观经济研究院常修泽认为:“我国基尼系数在10年前越过0.4的国际公认警戒线后仍在逐年攀升,贫富差距已突破合理界限”。[4]而且,我国的收入分配差距有其独有的特点:
1. 城乡收入差距加速扩大。20世纪80年代中期以来,城镇居民的收入增长一直保持在较高的水平上,而农民的收入增长则比较缓慢。据资料统计,1978年我国城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.56倍,改革开放后,这一比值曾一度缩小,1985年仅为1.86,而后城乡居民收入差距就不断扩大,2000年这一比值为2.79,2006年为3.28,2007年,我国的城乡收入比例已经达到3.33:1,绝对差距达到9646元,是改革开放以来差距最大的一年。若把城乡在教育、医疗、社会保障等公共服务方面的差距考虑在内,城乡实际收入差距大约为5～6:1,政府公共服務供给在影响城乡实际收入差别中的比例大约要占到30%-40%。[5]
2. 地区收入差距扩大。我国幅员辽阔,东、中、西三大区域之间本来就有自然条件、经济发展水平等方面的差异,加之改革开放以后,由于实行先发展沿海、后发展内地的不平衡发展战略,使原本就存在的东、中、西三大区域居民收入差距表现得更加突出。如人均GDP,东部与西部的比例,由1991年的1.86倍,扩大为2000年的2.33倍,2003年又扩大为2.52倍。从1980年到2004年,东部地区在全国经济总量中的比重由50%增加到58.8%,中、西部地区分别由30%和20%下降为24.7%和16.8%。2000年到2003年,西部与东部地区人均GDP的差距由7548元扩大为9250元。[6]
3. 行业收入差距扩大。改革开放以来,在各行业职工工资水平均有不同程度提高的同时,行业之间的收入差距却在逐步拉大。据统计,1978-2005年,行业最高工资与最低工资之间的差距从458元扩大到32249元;职工平均工资最低行业与最高行业的比值从1∶2.17扩大到1∶4.88。[7]8垄断性行业如金融、电信、烟草、石油天然气、航空等始终是高收入行业的主体,其职工平均工资远远高于全国平均水平;低收入行业主要集中在农林牧渔业、建筑业、制造业、住宿餐饮业、批发零售业等行业,其职工平均工资一般都低于全国平均水平,而且工资增长缓慢。2006年,我国最高与最低的平均工资的比例为6.1倍,比1978年的1.3倍扩大了4.8倍,若包括高收入行业的奖金和工资外收入,则最高与最低的平均工资比例将更大。
(二)起点的不公平,出现了利益受剥夺群体
中国社会中的起点不公平主要表现为:首先是户籍制度及其伴随的学习、就业、养老的待遇不公平;其次是普遍就业过程中的除了性别歧视之外的,铁路、烟草、钢铁、电力等垄断部门对于职工子女的照顾。不可否认,改革开放过程中所形成的知识精英、政治精英、经济精英的子女后代在人生的发展中从起跑线上已经领先他人;在交通事故等责任事故中,城乡出现了同名不同价的现象,不同地域的差别可以说是与当地收入水平相匹配,同一地区之间的差异则体现出了城乡公民在出生那一刻起就获得了除了学习、就业等方面之外的生命价值差异。而中国社会中的利益受损群体出现,是与起点不公平密不可分的,由于先天所具有的身份优势所获得超出自然之外的权益本身就是对其他人应得权益损害。最明显的例证就是城乡一体化中的失地农民的保障问题,基础建设中的补偿问题,国企改革中的失业下岗职工的生活安置问题等等。我们在通过城乡一体化、通过企业改制实现了经济社会发展的同时,也因为对被剥夺者没有进行合理的补偿才造成了群体性事件频发的问题。可以说,相对收入分配来说,起点的不公平更加严重。先天的不公平是客观存在的,人们禀赋、出身家庭的贫富、所处地区的自然条件的差别等,这些在任何社会环境下都处于可以接受的社会公平观范畴之内,由此造成的收入分配不平等在一定条件下并不会对经济效率和社会发展形成太大的阻碍。但是,后天的享受教育、健康、就业、参与政治权利的剥夺则是造成群体性不满进而引发社会矛盾,影响社会改革和发展的进程。
(三)社会排斥现象严重
社会不公平不仅仅是收入分配不平等,以及起点、机会、权利的不公平,还应该包括弱者与贫困人口被排斥在社会生活之外,其结果必然是弱者与贫困人口被社会边缘化。社会转型时期,人们对社会公平状况存有各种抱怨,最主要的还是由于公共管理和公共政策对起点公平的关注不够,各方面改革不到位引发的过程不公平。公众能够接受由于“效率优先”形成的结果不均等,但对于公共管理的“错位”、“缺位”和“越位”造成的起点和过程的不公平却非常不满,而起点和过程的不公平也正是形成结果不公平的一个最主要原因。
“公平是维持社会群体团结的黏合剂;不公平感会加剧社会的不信任;可以预料,不公平将会导致政体合法性的下降。”[8]当前我国社会公平问题日益凸显,不仅利益受损者有强烈的不公平感和受剥夺感,受益者也开始产生程度不同的不公平感,公众对社会公平的敏感性在持续上升,社会风险也在累积。正如学者吴忠民所言:“社会问题必将会对中国社会产生大面积的负面影响:一方面,会使发展丧失应有之义,使发展成果不为大多数社会成员所共享,从而形成一种‘无发展’的增长情形:另一方面,会引发大量社会不稳定因素,进而有可能形成社会的动荡,使发展失去最为基本的前提条件。”[9]可以说,伴随着我国经济社会转型和社会结构重塑,我国社会开始进入一个关注公平的新时代。[7]2 三、制度公正:公正行政实现的重要保障
正如罗尔斯所言,公正或者说正义的“主要问题是社会的基本结构,或更准确地说,是社会主要制度分配基本权利义务,决定由社会合作产生的利益之划分的方式。所谓主要制度,我的理解是政治结构和主要的经济和社会安排”。[10]新公共行政学者更是积极倡导要“改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构”,[11]并试图通过组织结构的设计及管理方法的变革来实现社会公平的目标。而制度公正则是制度的基本价值取向和首要的美德。具体而言,制度公正是指以制度设计来调节一定利益主体与公共利益及社会全体之间的利益关系,使社会阶层和公民的权利与义务在社会分配过程中得到确认。制度公正的实质是通过机会平等、过程平等的制度安排来解决分配平等的问题。
(一)健全公共服务制度,建设服务型政府是政府改革和发展的重要目标
长期以来,我国实行政府主导型的经济发展模式,并且突出经济手段在经济社会管理中的重要作用。在发展战略上,习惯于把经济发展看作是整个国家和社会发展的首要任务,甚至把社会问题经济化,把社会发展目标主要定位在国民生产总值和国民收入的增长;以经济发展推动社会的稳定,以经济发展目标的实现推动社会其他目标的实现.。2004年,温家宝总理在政府工作报告中首次提出建设服务型政府的要求,明确指出:“各级政府要全面履行职能,在继续搞好经济调节、市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。”党的十七大报告进一步强调要建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁、人民满意的政府,要把“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”作为当前和今后一段时期我国政府改革和发展的目标模式。
服務型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以为公民服务为宗旨,实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”[12]服务型政府是我国行政改革继续推进与深化的必然选择。服务型政府是以公共性的本原价值为逻辑起点、以公共利益的实现为依据的,蕴含着公平正义、公共服务、公共责任、公民参与等价值诉求。而现阶段,政府应把主要职责放在保护产权,维护社会秩序和公共安全,加强公共教育、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等公共物品的组织生产和公共服务的提供上,才能更好地发挥作用,促进社会公平的实现。着重解决我国长期以来存在的城乡二元结构,使得城乡无论在人均收入还是在公共服务水平方面都存在着较大差距,进而形成了城市和农村两种不同的身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和公共财政制度等。
(二)建立法治、透明、可问责的行政体系,以政府管理行为的公正推进社会公正
作为国家公共权力机关,政府既是群众利益的集中代表者和维护者,又是公共意志的体现者和执行者;既是社会生活的组织者和领导者,又是公共关系的协调者和设计者。因此,政府管理行为的公正,相对于企业、个人的行为而言,具有更强的示范作用,对社会产生全局性和方向性的重要影响。为此,政府应规范自身管理行为,以政府管理行为的公正推进社会公正。要实现行政过程的公正,根本措施在于加强对行政权力的监督和制约,这就要求建立起一套法治、透明、可问责的行政体系:法治化为实施监督提供了依据,透明化是实施监督的前提条件,而可问责是有效监督的根本保证。
1. 公共行政的法治化包含着双重内涵,它既指法律体系的公正和完备,也是指行政过程的公正和有序。“保证公平正义的一个重要方面,就是一个国家的社会政策取向以及由此形成的法律法规制度。”[13]但公正的法律并不能自动发挥作用,公正的实现还有赖法律的公正执行。因此,必须通过法律严格限定公共行政的活动范围、行为方式和行政程序,才能有效约束行政权力,防止被滥用。同时,不仅要有公正的法律,还要有完善的法规规范政府行为,推动政府公正地执行法律。
2. 行政透明化是指行政过程中行政信息的及时公开,它既是公民参与行政过程的前提,也是公民监督和制约公共行政的基本条件。随着全球化和信息化的不断扩展和改革开放的日益深入,人民群众的利益诉求更加直接,对政府的施政方式提出了更新的要求。这更需要政府及时转变施政方式,公开行政,让权力在阳光下运行。正如温家宝总理所言“要使政府的工作在阳光下运行,这就要公开、透明。只有政府了解基层和群众的情况,它才能够进步;也只有人民了解政府行为的真实情况,人民才能给政府以有力的支持和合理的批评。”这就要求各级政府要公开行政,所谓“公开行政,就是使公民在国家安全许可的范围内了解政治、行政的足够信息,为公民切实有效地参政议政提供条件。”[14]公开行政是保障政府权力实施与维护公民知情权、参与权和监督权等权力的有效机制,而建立和完善政务信息公开制度则是政府公开行政的最行之有效的方式。
3. 责任制度,作为一种基于“权责统一”理论逻辑的制度安排,是对政府追求公共行政的一种制度性设计,是对政府权力进行控制和制约的监督机制。如果没有责任对政府权力的制约,那么,政府及官员高高在上的权力就会对服务价值取向的形成构成障碍,如果政府不能在公共行政的实践中用一套责任机制来规范自己的行政行为,那么,诸如公平、公正、以人为本等行政价值和理念就很难形成。只有确保权力与责任的一致性,才能实现对权力的有效制衡。由此可见,构建法治、透明、可问责的行政体系是确保行政过程公正性的关键,也是实现公正行政的重要制度保障。
(三)建立合理的收入分配制度,有效协调社会各阶层利益
合理的收入分配制度是实现公平正义的最基本保证,“财富分配的不平等历来是社会不稳定的潜在根源。因为在渴望与指望之间,需要的形成与需要的满足之间,或者说在渴望程度与社会水平之间造成了差距,这一差距就造成社会的颓废和不满。实际上,这种差距的程度就为衡量政治动乱提供了可信的指数”。[15]随着我国市场经济的不断发展,社会财富分配不均以及贫富差距扩大的状况已日益明显,社会成员之间的利益关系日趋复杂化,任何分配不公平的现象往往都会引起社会成员的不满,因此,政府制定合理而公平的分配制度尤显重要。正如温家宝总理在全国人大十一届三次会议《政府工作报告》中所指出:“我们不仅要通过发展经济,把社会财富这个‘蛋糕’做大,也要通过合理的收入分配制度把‘蛋糕’分好”。目前,政府应着重以下方面:1.调整国民收入分配格局。主要是逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重;关键是提高城乡居民收入特别是中低收入者的收入水平,逐步提高最低工资标准和社会保障标准,创造条件让更多群众拥有财产性收入;建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制,加强国家对企业工资的调控和指导,全面推行劳动合同制度和工资集体协商制度,确保工资按时足额发放;特别要抓紧解决农民和农民工两个群体收入增长较慢的问题。[16]2.强化税收制度的作用。提高个人所得税的起点,减轻中低收入者的纳税负担;对暴利行业和垄断行业征收暴利税和垄断税;尽快出台遗产税,同时对于慈善、公益事业实行免税优惠;完善产权制度,试征收物业税。通过税收杠杆的调节,实现公民收入再分配的公平。3.规范收入分配秩序,要坚决打击取缔非法收入,规范灰色收入,逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。
(四)完善社会保障制度,更多关注和保障弱势群体利益
社会保障制度是维护社会公平正义的底线,对于社会公平正义的实现具有重要意义:对于社会而言,社会保障制度是人类社会进步和发展的产物,是现代社会文明的重要标志之一,它不但是政治发展和社会稳定的“安全网”和“减震器”更成为保障公民基本生存环境,避免社会两极分化,确保社会公正的“调节器”;对于经济而言,政府只有通过积极构建和完善社会保障制度确保这部分人能够分享改革开放、经济发展的成果,才能减少群体性事件等危害社会稳定的因素发生;对于公民而言,社会保障制度能够保障他们的基本权利,这不仅可以为他们提供基本的生存条件,增强其从事各项工作的自信心,而且有助于恢复他们作为社会主义国家主人的尊严;对于整个国家而言,这个问题的解决有利于实现社会的和谐稳定,有利于增强和巩固社会主义国家的阶级基础,有利于实现国家的安定团结。因此,建立完善的社会保障制度,是政府确保实现社会公平正义的重要举措。
在社会转型期,政府应更多关注和保障弱势群体的利益,弱势群体的扩大化已经成为当代中国社会一个日益突出的问题。在《正义论》一书中罗尔斯提出了“最少受惠者”的概念,他们是指处于某一社会地位的人,如非熟练工人或达不到中等收入水平的人等等,罗尔斯认为最少受惠者的存在是“基本善”分配的不平等所造成的。在新公共行政学者看来,公平不仅是法律上的公平,还应该是事实上的公平,结果上的公平,对处于最不利地位者,应予以更多的照顾,如弗雷德里克森所言:“如果公共行政无法革除对于少数的剥削,很可能最后会习惯于抑制少数”,“倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持,处于劣势境地的人们。”[17]弱势群体的形成可以说是社会经济发展的代价,现阶段,我国社会中的弱势群体主要是由如下几部分构成的:“第一,占人口大多数的农民整体上变成了贫困的弱势群体;第二,进入城市的上亿农民工基本上也属于弱势群体,他们的弱势不仅表现在经济上,同时也表现在社会地位上;第三,城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层也是新出现的弱势群体,其人数已达数千万,占城市居民总数的六分之一以上。”[18]从现实政治看,社会强势群体阶层拥有社会资源方面的优势,在获取利益方面更容易得到制度设计、政策安排等的支持,相反,弱势群体阶层在资源的占有和财富的分配上容易被忽视。由于社会弱势群体的利益得不到有效保障,容易产生一种抵触社会心理,甚至反社会情绪。因此,政府需更多关注并保护弱势群体的利益,正如温家宝总理所言:“一个正确的经济学同高尚的伦理学是不可分离的。也就是说,我们的经济工作和社会发展都要更多地关注穷人,关注弱势群体,因为他们在我们的社会中还占大多数。”
四、结语
任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论,都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应,并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论;一个时期的实践主题,也就决定了这个时期的理论主题。新公共行政学也不例外。
像一切理论的价值都有其约束条件一样,新公共行政学存在局限性也是确定无疑的。尽管新公共行政学对传统公共行政理论提出了严苛的挑战,并在其研究方向上企图有所改变,但究其实质,新公共行政学依然是囿于官僚制的框架去进行民主行政的建构,它要求超越官僚制,却并没有实现这种超越。尽管新公共行政学未能成为公共行政理论的主导范式,但其对政府公共性的高度关注,对社会公平、参与、回应性和社会责任感等价值的积极倡导,对公共行政理论和实践的发展都产生了重要的影响。毕竟,价值是公共行政的灵魂所在,正如当代著名公共行政学家登哈特所言:“在民主社会里,当我们思考治理制度时,对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失,但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中”,[19]新公共行政学对公共行政理论和实践的贡献也正在此。了解这一点,对于我国行政改革价值目标的确立和政府行为的选择是十分有益的。
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[责任编辑、校对:杨贤]