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摘 要: “吏治”是一个古老而又严肃的话题,封建社会的“吏治”是天子驾驭群臣,安抚皇家“江山社稷”以维护皇权统治的重要内容,也是后世史学家评判历代“明君”和“贤臣”治理绩效的重要方面。在社会转型、经济转轨和建设有中国特色社会主义的今天,“吏治”腐败问题影响着国家政治、经济、社会的稳定和发展以及公民生活的各个方面,党和政府“立党为公、执政为民”的公信力面临严重挑战和威胁,如何走出“吏治”困境,突破“吏治”瓶颈显得尤为重要和紧迫。“吏治”腐败实际上是公共行政伦理失范而产生的公共权力私用的异化行为。从公共权力的异化和制约角度分析探讨,对认识和应对中国“吏治”的困境问题意义重大。
关键词: “吏治”困境; 行政伦理失范; 公共权力异化; 系统化制约
中图分类号: D035文献标识码:A文章编号: 1673-9973(2010)03-0060-05
The Predicament of China’s Management toward Officials and Its Way Out
——From the Perspective of Alienation of Public Power and its Effective Control
YANG Jing-ning
(School of Government, Peking University, Beijing 100871, China)
Abstract: “Management Toward Officials” is an old and serious topic, it used to be an important task for the feudal emperors to control the officials and to govern the empires, also it is an important aspect for the later historians to make judgment of the “perspicacious rulers”and “virtuous and capable ministers”. Till today, with social and economic transformation and building socialism with Chinese characteristics, for the Party’s ineffective management toward officials, the value that the Party strives for the public interests and exercises governance for the people is facing impending challenge and threats. How to fight out of the predicament and break through the bottle-neck is of vital importance. We should fight against the alienation of public power resulted from anomie of administrative ethics. It is of great importance to study the problem from the perspective of alienation of public power and its control, with a view to get certain enlightenments for settling this severe problem.
Key words: the predicament of official management; anomie of administrative ethics; alienation of public power; systematic control
一、近期重大“吏治”腐败案件简单回放
商务部条法司巡视员(正厅级)郭京毅于去年8月被“双规”是因为在涉及有关外资并购的法律法规制订和司法解释时,收受外商贿赂,在法律上故意留“后门”偏帮外商在中国进行行业并购。其后不久,前商务部外国投资管理司副司长、现任中国外商投资企业协会副会长邓湛涉嫌与郭京毅受贿一案有关被检察院正式批准逮捕。另外我们看到的是在一起涉及标的达十亿元的天字号的执行案件中,最高法院原副院长黄松有、广东省高院原执行局局长杨贤才以及广州律师界多名重要人物卷入其中,不顾基本的法律程序,上下其手,明目张胆地进行权力寻租的可怕情景。苏州市副市长姜人杰单笔受贿8000万,更是创下了单笔受贿额的最新纪录。近期官场上演了两出官员借出国之际滞留国外不归的闹剧,一出是上海卢湾区副区长忻伟明随团到法国考察时“失踪”,另一出是温州市鹿城区委书记杨湘洪率队出国考察以生病为由拒绝回国。
如果说以上案例均属于“高官”涉案的话,那我们也可以关注两起“芝麻官”涉案情况。
2008年9月20日晚,深圳龙岗区舞王俱乐部发生大火,造成44人死亡。在大火来临之前,舞王俱乐部每月会给分管治安和特种行业的龙岗公安分局副局长陈旭明供奉20万干股的分红。事发后,纪检部门在涉嫌于舞王俱乐部插干股的陈旭明家中查处现金逾千万,并核查到其本人资产过亿。这是一起以44人死亡的代价烧出贪官的事件,其代价之惨重令人长喟不已。相比之下,另一起贪腐案的爆发的代价几乎为零,那就是上半年爆出的“重庆第一贪”重庆市巫山县原交通局局长晏大彬。因为其藏匿赃款的专用套房的卫生间水管爆裂危害到下层住户安全时被保安强行进入后,惊现装满100元现钞的8个矿泉水箱,共计393万元,由此牵出大贪官晏大彬。
另外,重庆“打黑风暴”中曝光的警界窝案更是令人咋舌。另据统计,2009年落马的省部级高官,达15人之众,这个数字足以刷新改革开放31年来高官落马的年度纪录。①
关注如上案例并结合以前的腐败案件,可以发现腐敗问题基本呈如下态势:一是腐败涉及的领域比较广泛。从查处的腐败案件来看,腐败涉及的领域相当广泛,易发多发的关键部门关键岗位涉案情况比较突出,比如社保、食品药品监督、城市建设、土地审批、交通、银行、政法等,涉案人员既有党委、政府及部门的主要成员,也有关键岗位上的关键人员;二是谋取私利依然是腐败案件的主流。从这些腐败案件的分析来看,为亲属子女或者情妇以及特定关系人等谋取不法利益依然是腐败案件的主体,有的是权钱交易,有的是权色交易;三是无论涉案人员官职高低,涉案金额均呈上升态势;四是危害较大的“窝案”增多。在近两年查处的窝案中,影响力较大和代表性较强的就是湖南郴州窝案、上海社保窝案、国家药监局窝案、商务部窝案、广东省高院窝案和重庆“打黑风暴”中曝光的警界窝案,其突出特点是涉案人员较多、级别较高,社会影响恶劣,暴露出的问题也最值得深刻反思和研究;五是涉黑涉贪官员外逃动向明显增大。由于部分问题官员将大量非法所得资金转移,出逃之后,亦长期未能抓捕引渡归案,对于欲外逃贪官无疑是一种诱惑,起了“示范效应”,加强了其侥幸心理。
为什么在中央政府三令五申提倡“反腐倡廉”,查处了一批又一批大案要案,惩处了一伙又一伙贪官污吏之后,不僅没有消除腐败这一“毒瘤”,反而更显其扩张和膨胀态势呢?中国“吏治”陷入了困境。那么应该如何清楚认识并有效应对此困境呢?为此,我们有必要从行政伦理失范和公共权力异化方面做出一些思考。
二、中国“吏治”的困境——行政伦理失范和公共权力异化
(一)行政伦理失范
行政伦理是指党政公务人员在管理国家和社会事务的过程中,在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总称,既包括作为个体的公共行政人员所应遵循的行政伦理要求,也包括作为群体的各级国家行政机关所应遵循的行政伦理要求。行政伦理是一种关于公私利益关系的观念体系,从本质上讲,行政伦理体现为一种特定的公共利益观念,这种观念的出现是公共权力产生与发展的结果;行政伦理也是一种关于政府管理的价值体系和对行政权力的内在约束机制。行政权力本来是一种公共权力,它所涉及的对象是公共事务,所追求的是公共利益。然而,在行政权力运行过程中,行政主体往往由于私利诱惑和缺乏有效监督而置行政伦理规范和原则于不顾,道德意识、责任意识和服务意识淡薄,行政无作为、不作为和胡作为等损害公共利益的现象时有发生。因此,种种腐败现象和行政伦理失范相互关联,当下与腐败相关的行政伦理示范包括:政治类失范、经济类失范、组织人事类失范等,无论何种类型的行政伦理失范,其实都在于行政权力主体放弃或违背行政权力的公共性,进行非公共的活动,实现非公共的利益,从本质上讲是行政权力的异化。
(二)公共权力异化
公共权力表现为一定社会中政治组织及其代表者所具有的影响和支配他人的一种强制性力量。权力意味着一种对其他人的一定强制、支配和控制,意味着掌权者的行为相对于其所作用对象的优位。英国著名的社会学家帕森斯认为:“权力关系也存在互惠关系的可能性。”[1]37从权力本身所具有的特性看,当掌权者为了私人利益而操纵权力,这种力量又不受限制时,掌权者就会利用“公权”侵害公民的权利而使其自身“私利”最大化。公共权力异化是公共部门中的公务人员,不论是从事政治事务的官员,有意识地滥用公众委托给他们的公共权力,以图从该行为中为个人或相关的个体谋取不正当或非法的利益。我国的一些学者认为,公共权力异化是党和国家公务人员所行使的公共权力在运行过程中偏离了应有的方向,滥用权力谋取私利,从而违反当时社会公认的纪律、法律和道德规范,并造成一定社会危害的一种畸型的政治行为和政治现象。[2]1这是从政治、法律和道德层面对公共权力异化作出的定义,是从权力的运行角度去探讨公共权力异化问题。实际上,公共权力异化也可以看作一种官员或官僚集团利用公共权力谋求私利的一种经营活动,他们总是期望以最低的成本做最大的买卖,获得最大的收益。因此,在这个意义上,公共权力异化是作为理性经济人的党政公务人员在特定制度环境下,利用公共权力获取未经委托人同意的个人私利的行为,它主要涉及公共利益的非法转移和分配,是公共权力的代理人利用委托人的信息缺陷,不正当地运用公共权力直接获取或从相对于委托人和代理人而言的第三方获取非法收益。我们试从如下几个方面对公共权力异化作出分析。
1. 公共权力异化是作为理性经济人的党政公务人员在特定制度环境下的有意识的行为选择。由于利益约束是对个体行为的最终约束方式,政治生活中的个人必然表现出与经济活动中的个人相似的动机和行为选择,都具有理性经济人的特征,具有利己动机,追求个人利益的最大化。作为西方经济学大厦理论基石的“经济人”理论认为,人类存在着尽可能增加自身利益的意愿,“经济人”就是指个人以追求个人利益的最大化或以极大化的个人的效用作为做事最基本动机的人。正如亚当•斯密所说:“每个人都在力图应用他的资本,来使其生产品得到最大的价值。一般来说,他并不企图增进公共福利,也不知道他所增进的公共福利是多少。他所追求的仅仅是个人的安乐,仅仅是他个人的利益。”[3]个人效用最大化表现在经济交换中是寻利,表现在政治交易中则是寻租,而腐败和寻租往往是双生的,腐败指的是公共权力的私人运用①,寻租则是非生产性浪费社会资源的活动。公共权力异化实际上就是国家公务人员通过腐败和寻租以寻求个人私欲的非法满足。由于公共权力异化是有成本与收益的,作为经济人的党政公务人员会有意无意地进行成本—收益比较。国内有关学者指出,公共权力异化的成本主要包括:一是为了取得腐败权预支出去的预付成本,如跑官买官的费用、阿谀奉承付出的精力和遭受的精神损失;二是直接成本,公共权力异化行为主体在实施腐败活动中,往往只要付出很少一点精力,如打个电话、当面交办、批个字条或伪造账册等就可以获得利益,有时也可能要付出点联络费用以疏通关节,如请人吃饭、送点礼品、礼金等,但这些费用也有可能是公款支付的,从我国实际情况看,这种直接成本是很小的;三是公共权力异化行为主体把权力变成个人财产所要支付的交易成本,这一成本的高低与制度漏洞和权力交易市场的发育这两个因素相关。目前,制度的漏洞较多,权力交易市场发育非常成熟,交易渠道、价格形成、信息传递都形成了特定流程,寻租机会也多,降低了交易成本。四是机会成本,当前我国腐败的机会成本是很少的;五是腐败败露得到的惩罚的风险成本。因此,影响公共权力异化行为的因素有:腐败收益、预付成本、实施成本、惩罚成本和查处概率等,这些因素共同发挥作用,影响和决定权力异化行为。
公共权力异化行为主体根据私人成本和私人收益的比较来决定自身行为,只要权力异化行为带来的私人收益超过私人成本,公共权力异化行为主体就倾向于腐败活动,其收益就是利用职权从他人或者国家非法获得的利益,包括贪污、盗窃、侵占国家财产、接受贿赂、肆意用权、情欲的满足以及关系资本的积累等。
2. 公共权力异化实质上是公共权力与个体物质或精神利益之间的交易行为。公共权力异化主体将市场交换原则运用于公共事务领域,通过贪污侵占,运用权力直接获取私利,或索贿受贿,用权力间接换取私利。公共权力异化主体把职权作为牟取私利的资本,其私利的表现形式除了金钱之外,还有各种能够由个人或小集团享受到的好处和服务。这些利益有的可以用金钱来衡量,有的则很难用金钱衡量,如所获得的关系资本或者所接受的性贿赂等,性贿赂的贿赂物是“性”,一次性关系构成犯罪,还是两次、三次性关系构成犯罪,虽然可以量化但很难界定。②因此,公共权力异化行为在公共权力和个体私利之间架起了一座桥梁,其实质是权钱交易、权权交易或权色交易。
3. 公共权力异化的关键在于权力代理人通过不正当手段获取未经为权力委托人同意的非法私利。在现代社会,分权化的决策结构广泛存在于各种体制之中,组织等级和逐级代理是基本的组织技术。根据新制度经济学的“委托—代理”理论,这种对相关信息占有的不对称状况导致在交易完成前后分别发生“逆向选择”和“道德风险”问题。“逆向选择”是指在信息不对称的条件下,参与交易或交往的一方可能隐藏自己的私有信息,反而提供不真实的信息以谋求增加自己的利益,但是这种行为却损害到另一方的利益;至于“道德风险”则是指在信息不对称的情况下,参与交易的一方在双方合约签订之后才会作出某种选择,如果合约当中所隐含的激励设计不佳,或是没有充分考虑到信息不足的缺陷,极可能引起参与交易的一方利用合约激励机制中的不完善之处选择对自身有利的“机会主义行为”,使另一方利益受损。在公共权力的“委托—代理“框架内,公共权力异化有其相应的内涵。现实政治中,作为国家主人和权力所有者的人民不可能广泛地直接参与国家具体事务的管理,而是将管理国家的具体权力委托给政府及其公务人员。在制度设计上,权力代理人作为受委托方,必须维护权力所有者的利益。然而由于权力代理人是具体事务的直接管理者,具有组织和信息优势,很有可能滥用委托方的授权,损害公共利益从而使自己获取私利,这就产生了公共权力的异化。
三、“吏治”困境的应对之道——对公共权力异化进行系统化制约
政府存在的价值和目标是促进社会利益的最大化,公共权力异化导致社会物质利益和精神利益的大量缺失,因此政府必须坚决与公共权力异化行为作斗争。在过去相当长的一个历史时期,我们国家党和政府曾经依靠强有力的思想教育保持了整体廉洁的形象。然而,自20世纪80年代以来,伴随着经济改革的过程,意识形态和价值观念转型,社会中诱发和刺激腐败的思想诱因泛滥,公共权力异化现象迅速膨胀。在这一阶段的社会实践中,思想教育方法的弊端凸现,即实际效果难以保证,收益很不可靠。另外,我们党和政府也曾在一定历史时期内通过广泛的宣传动员和大规模的群众参与实行运动式的反腐败斗争,对腐败分子形成强有力的压力和打击。如1951年的“三反”、“五反”、1963年的“四清”、甚至包括1966-1976年的“文化大革命”。[4]180社会运动式反对公共权力异化策略在短期内收益很大,但从长期来讲,其社会成本巨大,收益却并不稳定,虽然其发动群众重视社会监督的方法值得借鉴,但这种策略本身却在经济上失去了推广价值。
基于上述分析可以看出,我国“吏治”困境的有效应对之道应该以制度约束为主,适当吸收借鉴思想教育和社会运动式管理的优点,通过制度创新,制订一个合乎国情和针对公共权力异化根源的系统化的方略。任何公共权力异化现象的发生,都是由公共权力异化意识、公共权力异化行为和公共权力异化后果这三个方面组成,因此要进行预先防范,尽可能限制和消除滋生公共权力异化意识的社会条件;要在实施改革方案时设计配套的反公共权力异化措施;还应该建立公正严格的惩罚机制,及时惩罚公共权力异化行为主体,对之实施大量的惩罚成本,使异化行为完全丧失牟利的功效。按照系统化的要求,必须从社会互动的角度设计反公共权力异化的制度,注重社会公众与党政公务人员的互动,动员人民群众参与开展广泛的社会监督;增强反公共权力异化机构对公共权力异化主体之间的博弈能力,提升博弈策略;另外在依法惩处公共权力异化主体的同时,加强对相关方的追究和惩处,对公共权力异化的供求双方进行扼制。在现实中可以从以下几个方面出发,进行制度设计、安排和创新,加强对公共权力异化的系统化制约。
(一)深化政治体制改革,进行良好的宪政分权,发展直接民主,加强公共权力委托人对代理人的控制力度
公共权力的委托—代理失灵,是公共权力异化的政治制度根源。政府施政是通过政府官员来实现的,使得本来属于多数人的公共权力只能由少数人来行使,他们在直接形式上变成了权力主体。在我国的人民代表大会制度这种代议制中,由于人民与权力之间是一种间接联系,就有可能在中间环节上出现问题。为了解决这一问题,必须合理划分政治权力,进行良好的宪政安排,增加由人民决定政治事务的直接民主因素。没有宪政民主,倘若实行官本位、特权制度,“吏治”必然松弛,官德必然败坏;没有宪政民主,特权、垄断、腐败、官商勾结、官僚主义等问题就没法解决,居民收入差距、地区差距、城乡差距只会不断地扩大;没有宪政民主,弱势群体的处境也无法彻底改善,贫困、歧视、教育、医疗、养老、住房、土地产权、环境污染、上访、户籍等只能听天由命,或者听人摆布,若无法找到正常合理的发泄渠道、投诉解决渠道将引发群体性事件。这暴露出中国“吏治”恶劣、官民关系紧张的现状和改革30年政策偏差所积累的矛盾,另一方面这些群体性事件中出现的极端做法也表现出了群众的绝望情绪。这种情绪的蔓延直接威胁着社会的稳定和安全,可以说这种心理产生的原因和现代民主政治是一种民主立宪制度,它的主要特征是:主权在民,权为民授,权力的行使要受到来自宪法、法律和民主原则的约束,即通过民主和法治程序,规范政治权力的行使,保证政治资源的合理配置,以最终达到保障人权、实现人的全面发展的目的。人民必须拥有对政府官员的控制权,比如选举权、罢免权及全民公决等,政府则主要是掌握对国家事务的具体决策和管理的权力,坚决杜绝官员求官于官而非求官于民的现象。只有进行合理的宪政分权,才不至于使人民在制度上陷于被动局面,造成公共权力的异化。
(二)建立适当的政治竞争制度,实行政务公开,改善公共权力委托人与代理人之间的信息不对称状况
党政公务人员的信息优势经常是诱发腐败的关键所在,良好的信息沟通是发扬民主、防止和消除公共权力异化的必要条件,因此减少民众和党政公务人员之间的信息差距非常重要。当下实行的政务公开制度主要是由政府发布信息向人们传达有关情况,这是很不够的,应该建立适当的政治竞争机制,通过政治人物的公开竞争,向社会公众披露和展现充裕的真实信息。应该建立规范的政务信息公开制度,进一步扩大公民有序的政治参与,通过民主实践,培养公民的民主精神和民主意识,推行“阳光政治”,鼓励社会公众参与重大党务政务问题的讨论和舆论监督。
(三)进一步推动和深化行政体制改革,规范党政行为,限制党政公务人员供给腐败的能力和机会
深化和完善行政审批制度改革,减少具体审批事务环节和对企业的直接管理,加强信贷、证券、财政、工商、税务、土地批租、出口配额、进口许可证等领域的管理和改革,将生产要素市场化,尽量缩小寻租空间;[5]158建立现代企业制度,斩断政府与企业之间的直接利益纽带,从体制上减少党政机关和企业之间发生交易的可能;进一步实行和完善适应现代公共行政管理和社会化大生产需要的现代公务员制度,制订完备的法规体系、运用科学的管理办法和管理手段,进行严格的考试、培训、奖惩和监督,规范党政公务人员行为。
加强监督和惩罚的法律法规,强化对公务人员的的监督和惩处力度。深圳大火烧出一个贪官,重庆水管爆裂出来一个贪官,它的特点都是因关联事件的爆发牵出来的。换句话说,没有关联事件的爆发这些贪官还安安稳稳地藏匿在我们的党政体系之中,毫无愧色地滥用着公权力和党政资源,大肆搜刮民脂民膏。陈旭明案和晏大彬案暴露了中国“吏治”监督体系贫乏无力,也是中国现代“吏治”史上的耻辱。现代文明和民主政治的显著特色,一是依靠人民对官吏的监督;二是依靠制度化、程序化、系统化的监督体系来实施官吏的監督。就遏制公共权力异化行为而言,强化监督机制主要包括如下方面:其一是社会监督。推行政务公开制度,使民众了解政府管理过程;完善举报制度,鼓励和保护群众的举报行为;尊重新闻自由,发挥媒体的监督作用;其二是行政监督。切实改变现存行政监察机构虚设,人员素质低下的状况,建立直属中央的独立的反腐败机构体系,强化其权力,确保其办案的独立性;其三是法律监督。改革人大制度,改进工作方法和工作程序,强化人大的自主监督政府的能力。这方面南非的做法值得借鉴:国家宪法不仅保证了政府采购的公开、公正和透明,而且也保证了公众享有知情权和其他合法权利,诸多问题应该在议会审议政府预算时提出:谁从中受益,为什么,如何受益,最迫切的需要是什么,未来利益是什么,谁将承担成本与风险,当前的成本与风险是什么,未来的成本与受益是什么,谁将为之负责、向谁负责、为什么负责?①应该落实责任政府制度,实行引咎辞职制和实则追究制度;建立健全反腐败的法律法规,如公务人员财产申报法及反腐败法等。另外,必须建立专业的预防和打击公共权力异化的司法队伍,提高腐败案件的破案率和惩罚力度,实行司法追诉制度,依法从重从快给腐败分子以严厉打击和制裁。 总之,我们应该依靠有效的系统化的法律和制度,以制度治吏、以法治吏。正如邓小平同志所指出的:“制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[6]333制度通过设定各种“成文法”以及保证这些“成文法”一定能实施的配套手段,明确地传达给人们这样的信息:什么样的行为选择将一定导致什么样的后果。制度的功能除了通过给人们稳定的事后预期从而决定公务人员的行为选择之外,还决定了相对人的行为选择。为此,中办、国办下发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《国有企业领导人廉洁从业若干规定》等文件,即是在此方面迈出的重大步伐;另外中共中央总书记胡锦涛和国务院总理温家宝分别在今年1月12日中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议和今年3月23日第三次廉政工作会议上发表重要讲话,强调加强反腐倡廉制度建设,提高制度约束力和执行力,亦是在此方面作出的重大努力。民主宪政是法律权威得以树立的政治基础,民主政治是一种主权在民的政治制度,宪政制度则实现了法律对权力的支配与控制。当然要摆脱中国的“吏治”困境,只有法律和制度还是不够的,需要的是对法律制度的严格执行和有效执行。
参考文献:
[1]莫于川.行政指导论纲——非权力行政方式及其法治问题研究[M].重庆:重庆大学出版社,1999.
[2]林吕建.驾驭权力烈马——公共权力的腐败与监控[M].杭州:浙江大学出版社,2003.
[3]吴敬琏.转轨中国[M].成都:四川人民出版社,2002.
[4]王关兴,陈辉.中国共产党反腐倡廉史[M].上海:上海人民出版社,2001.
[5]倪星.腐败与反腐败的经济学研究[M].北京:中国社会科学出版社,2004.
[6]邓小平.党和国家领导制度的改革[M]//邓小平文选:第二卷.北京:人民出版社,1994.
[责任编辑:任山庆校对:叶慧娟]
关键词: “吏治”困境; 行政伦理失范; 公共权力异化; 系统化制约
中图分类号: D035文献标识码:A文章编号: 1673-9973(2010)03-0060-05
The Predicament of China’s Management toward Officials and Its Way Out
——From the Perspective of Alienation of Public Power and its Effective Control
YANG Jing-ning
(School of Government, Peking University, Beijing 100871, China)
Abstract: “Management Toward Officials” is an old and serious topic, it used to be an important task for the feudal emperors to control the officials and to govern the empires, also it is an important aspect for the later historians to make judgment of the “perspicacious rulers”and “virtuous and capable ministers”. Till today, with social and economic transformation and building socialism with Chinese characteristics, for the Party’s ineffective management toward officials, the value that the Party strives for the public interests and exercises governance for the people is facing impending challenge and threats. How to fight out of the predicament and break through the bottle-neck is of vital importance. We should fight against the alienation of public power resulted from anomie of administrative ethics. It is of great importance to study the problem from the perspective of alienation of public power and its control, with a view to get certain enlightenments for settling this severe problem.
Key words: the predicament of official management; anomie of administrative ethics; alienation of public power; systematic control
一、近期重大“吏治”腐败案件简单回放
商务部条法司巡视员(正厅级)郭京毅于去年8月被“双规”是因为在涉及有关外资并购的法律法规制订和司法解释时,收受外商贿赂,在法律上故意留“后门”偏帮外商在中国进行行业并购。其后不久,前商务部外国投资管理司副司长、现任中国外商投资企业协会副会长邓湛涉嫌与郭京毅受贿一案有关被检察院正式批准逮捕。另外我们看到的是在一起涉及标的达十亿元的天字号的执行案件中,最高法院原副院长黄松有、广东省高院原执行局局长杨贤才以及广州律师界多名重要人物卷入其中,不顾基本的法律程序,上下其手,明目张胆地进行权力寻租的可怕情景。苏州市副市长姜人杰单笔受贿8000万,更是创下了单笔受贿额的最新纪录。近期官场上演了两出官员借出国之际滞留国外不归的闹剧,一出是上海卢湾区副区长忻伟明随团到法国考察时“失踪”,另一出是温州市鹿城区委书记杨湘洪率队出国考察以生病为由拒绝回国。
如果说以上案例均属于“高官”涉案的话,那我们也可以关注两起“芝麻官”涉案情况。
2008年9月20日晚,深圳龙岗区舞王俱乐部发生大火,造成44人死亡。在大火来临之前,舞王俱乐部每月会给分管治安和特种行业的龙岗公安分局副局长陈旭明供奉20万干股的分红。事发后,纪检部门在涉嫌于舞王俱乐部插干股的陈旭明家中查处现金逾千万,并核查到其本人资产过亿。这是一起以44人死亡的代价烧出贪官的事件,其代价之惨重令人长喟不已。相比之下,另一起贪腐案的爆发的代价几乎为零,那就是上半年爆出的“重庆第一贪”重庆市巫山县原交通局局长晏大彬。因为其藏匿赃款的专用套房的卫生间水管爆裂危害到下层住户安全时被保安强行进入后,惊现装满100元现钞的8个矿泉水箱,共计393万元,由此牵出大贪官晏大彬。
另外,重庆“打黑风暴”中曝光的警界窝案更是令人咋舌。另据统计,2009年落马的省部级高官,达15人之众,这个数字足以刷新改革开放31年来高官落马的年度纪录。①
关注如上案例并结合以前的腐败案件,可以发现腐敗问题基本呈如下态势:一是腐败涉及的领域比较广泛。从查处的腐败案件来看,腐败涉及的领域相当广泛,易发多发的关键部门关键岗位涉案情况比较突出,比如社保、食品药品监督、城市建设、土地审批、交通、银行、政法等,涉案人员既有党委、政府及部门的主要成员,也有关键岗位上的关键人员;二是谋取私利依然是腐败案件的主流。从这些腐败案件的分析来看,为亲属子女或者情妇以及特定关系人等谋取不法利益依然是腐败案件的主体,有的是权钱交易,有的是权色交易;三是无论涉案人员官职高低,涉案金额均呈上升态势;四是危害较大的“窝案”增多。在近两年查处的窝案中,影响力较大和代表性较强的就是湖南郴州窝案、上海社保窝案、国家药监局窝案、商务部窝案、广东省高院窝案和重庆“打黑风暴”中曝光的警界窝案,其突出特点是涉案人员较多、级别较高,社会影响恶劣,暴露出的问题也最值得深刻反思和研究;五是涉黑涉贪官员外逃动向明显增大。由于部分问题官员将大量非法所得资金转移,出逃之后,亦长期未能抓捕引渡归案,对于欲外逃贪官无疑是一种诱惑,起了“示范效应”,加强了其侥幸心理。
为什么在中央政府三令五申提倡“反腐倡廉”,查处了一批又一批大案要案,惩处了一伙又一伙贪官污吏之后,不僅没有消除腐败这一“毒瘤”,反而更显其扩张和膨胀态势呢?中国“吏治”陷入了困境。那么应该如何清楚认识并有效应对此困境呢?为此,我们有必要从行政伦理失范和公共权力异化方面做出一些思考。
二、中国“吏治”的困境——行政伦理失范和公共权力异化
(一)行政伦理失范
行政伦理是指党政公务人员在管理国家和社会事务的过程中,在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总称,既包括作为个体的公共行政人员所应遵循的行政伦理要求,也包括作为群体的各级国家行政机关所应遵循的行政伦理要求。行政伦理是一种关于公私利益关系的观念体系,从本质上讲,行政伦理体现为一种特定的公共利益观念,这种观念的出现是公共权力产生与发展的结果;行政伦理也是一种关于政府管理的价值体系和对行政权力的内在约束机制。行政权力本来是一种公共权力,它所涉及的对象是公共事务,所追求的是公共利益。然而,在行政权力运行过程中,行政主体往往由于私利诱惑和缺乏有效监督而置行政伦理规范和原则于不顾,道德意识、责任意识和服务意识淡薄,行政无作为、不作为和胡作为等损害公共利益的现象时有发生。因此,种种腐败现象和行政伦理失范相互关联,当下与腐败相关的行政伦理示范包括:政治类失范、经济类失范、组织人事类失范等,无论何种类型的行政伦理失范,其实都在于行政权力主体放弃或违背行政权力的公共性,进行非公共的活动,实现非公共的利益,从本质上讲是行政权力的异化。
(二)公共权力异化
公共权力表现为一定社会中政治组织及其代表者所具有的影响和支配他人的一种强制性力量。权力意味着一种对其他人的一定强制、支配和控制,意味着掌权者的行为相对于其所作用对象的优位。英国著名的社会学家帕森斯认为:“权力关系也存在互惠关系的可能性。”[1]37从权力本身所具有的特性看,当掌权者为了私人利益而操纵权力,这种力量又不受限制时,掌权者就会利用“公权”侵害公民的权利而使其自身“私利”最大化。公共权力异化是公共部门中的公务人员,不论是从事政治事务的官员,有意识地滥用公众委托给他们的公共权力,以图从该行为中为个人或相关的个体谋取不正当或非法的利益。我国的一些学者认为,公共权力异化是党和国家公务人员所行使的公共权力在运行过程中偏离了应有的方向,滥用权力谋取私利,从而违反当时社会公认的纪律、法律和道德规范,并造成一定社会危害的一种畸型的政治行为和政治现象。[2]1这是从政治、法律和道德层面对公共权力异化作出的定义,是从权力的运行角度去探讨公共权力异化问题。实际上,公共权力异化也可以看作一种官员或官僚集团利用公共权力谋求私利的一种经营活动,他们总是期望以最低的成本做最大的买卖,获得最大的收益。因此,在这个意义上,公共权力异化是作为理性经济人的党政公务人员在特定制度环境下,利用公共权力获取未经委托人同意的个人私利的行为,它主要涉及公共利益的非法转移和分配,是公共权力的代理人利用委托人的信息缺陷,不正当地运用公共权力直接获取或从相对于委托人和代理人而言的第三方获取非法收益。我们试从如下几个方面对公共权力异化作出分析。
1. 公共权力异化是作为理性经济人的党政公务人员在特定制度环境下的有意识的行为选择。由于利益约束是对个体行为的最终约束方式,政治生活中的个人必然表现出与经济活动中的个人相似的动机和行为选择,都具有理性经济人的特征,具有利己动机,追求个人利益的最大化。作为西方经济学大厦理论基石的“经济人”理论认为,人类存在着尽可能增加自身利益的意愿,“经济人”就是指个人以追求个人利益的最大化或以极大化的个人的效用作为做事最基本动机的人。正如亚当•斯密所说:“每个人都在力图应用他的资本,来使其生产品得到最大的价值。一般来说,他并不企图增进公共福利,也不知道他所增进的公共福利是多少。他所追求的仅仅是个人的安乐,仅仅是他个人的利益。”[3]个人效用最大化表现在经济交换中是寻利,表现在政治交易中则是寻租,而腐败和寻租往往是双生的,腐败指的是公共权力的私人运用①,寻租则是非生产性浪费社会资源的活动。公共权力异化实际上就是国家公务人员通过腐败和寻租以寻求个人私欲的非法满足。由于公共权力异化是有成本与收益的,作为经济人的党政公务人员会有意无意地进行成本—收益比较。国内有关学者指出,公共权力异化的成本主要包括:一是为了取得腐败权预支出去的预付成本,如跑官买官的费用、阿谀奉承付出的精力和遭受的精神损失;二是直接成本,公共权力异化行为主体在实施腐败活动中,往往只要付出很少一点精力,如打个电话、当面交办、批个字条或伪造账册等就可以获得利益,有时也可能要付出点联络费用以疏通关节,如请人吃饭、送点礼品、礼金等,但这些费用也有可能是公款支付的,从我国实际情况看,这种直接成本是很小的;三是公共权力异化行为主体把权力变成个人财产所要支付的交易成本,这一成本的高低与制度漏洞和权力交易市场的发育这两个因素相关。目前,制度的漏洞较多,权力交易市场发育非常成熟,交易渠道、价格形成、信息传递都形成了特定流程,寻租机会也多,降低了交易成本。四是机会成本,当前我国腐败的机会成本是很少的;五是腐败败露得到的惩罚的风险成本。因此,影响公共权力异化行为的因素有:腐败收益、预付成本、实施成本、惩罚成本和查处概率等,这些因素共同发挥作用,影响和决定权力异化行为。
公共权力异化行为主体根据私人成本和私人收益的比较来决定自身行为,只要权力异化行为带来的私人收益超过私人成本,公共权力异化行为主体就倾向于腐败活动,其收益就是利用职权从他人或者国家非法获得的利益,包括贪污、盗窃、侵占国家财产、接受贿赂、肆意用权、情欲的满足以及关系资本的积累等。
2. 公共权力异化实质上是公共权力与个体物质或精神利益之间的交易行为。公共权力异化主体将市场交换原则运用于公共事务领域,通过贪污侵占,运用权力直接获取私利,或索贿受贿,用权力间接换取私利。公共权力异化主体把职权作为牟取私利的资本,其私利的表现形式除了金钱之外,还有各种能够由个人或小集团享受到的好处和服务。这些利益有的可以用金钱来衡量,有的则很难用金钱衡量,如所获得的关系资本或者所接受的性贿赂等,性贿赂的贿赂物是“性”,一次性关系构成犯罪,还是两次、三次性关系构成犯罪,虽然可以量化但很难界定。②因此,公共权力异化行为在公共权力和个体私利之间架起了一座桥梁,其实质是权钱交易、权权交易或权色交易。
3. 公共权力异化的关键在于权力代理人通过不正当手段获取未经为权力委托人同意的非法私利。在现代社会,分权化的决策结构广泛存在于各种体制之中,组织等级和逐级代理是基本的组织技术。根据新制度经济学的“委托—代理”理论,这种对相关信息占有的不对称状况导致在交易完成前后分别发生“逆向选择”和“道德风险”问题。“逆向选择”是指在信息不对称的条件下,参与交易或交往的一方可能隐藏自己的私有信息,反而提供不真实的信息以谋求增加自己的利益,但是这种行为却损害到另一方的利益;至于“道德风险”则是指在信息不对称的情况下,参与交易的一方在双方合约签订之后才会作出某种选择,如果合约当中所隐含的激励设计不佳,或是没有充分考虑到信息不足的缺陷,极可能引起参与交易的一方利用合约激励机制中的不完善之处选择对自身有利的“机会主义行为”,使另一方利益受损。在公共权力的“委托—代理“框架内,公共权力异化有其相应的内涵。现实政治中,作为国家主人和权力所有者的人民不可能广泛地直接参与国家具体事务的管理,而是将管理国家的具体权力委托给政府及其公务人员。在制度设计上,权力代理人作为受委托方,必须维护权力所有者的利益。然而由于权力代理人是具体事务的直接管理者,具有组织和信息优势,很有可能滥用委托方的授权,损害公共利益从而使自己获取私利,这就产生了公共权力的异化。
三、“吏治”困境的应对之道——对公共权力异化进行系统化制约
政府存在的价值和目标是促进社会利益的最大化,公共权力异化导致社会物质利益和精神利益的大量缺失,因此政府必须坚决与公共权力异化行为作斗争。在过去相当长的一个历史时期,我们国家党和政府曾经依靠强有力的思想教育保持了整体廉洁的形象。然而,自20世纪80年代以来,伴随着经济改革的过程,意识形态和价值观念转型,社会中诱发和刺激腐败的思想诱因泛滥,公共权力异化现象迅速膨胀。在这一阶段的社会实践中,思想教育方法的弊端凸现,即实际效果难以保证,收益很不可靠。另外,我们党和政府也曾在一定历史时期内通过广泛的宣传动员和大规模的群众参与实行运动式的反腐败斗争,对腐败分子形成强有力的压力和打击。如1951年的“三反”、“五反”、1963年的“四清”、甚至包括1966-1976年的“文化大革命”。[4]180社会运动式反对公共权力异化策略在短期内收益很大,但从长期来讲,其社会成本巨大,收益却并不稳定,虽然其发动群众重视社会监督的方法值得借鉴,但这种策略本身却在经济上失去了推广价值。
基于上述分析可以看出,我国“吏治”困境的有效应对之道应该以制度约束为主,适当吸收借鉴思想教育和社会运动式管理的优点,通过制度创新,制订一个合乎国情和针对公共权力异化根源的系统化的方略。任何公共权力异化现象的发生,都是由公共权力异化意识、公共权力异化行为和公共权力异化后果这三个方面组成,因此要进行预先防范,尽可能限制和消除滋生公共权力异化意识的社会条件;要在实施改革方案时设计配套的反公共权力异化措施;还应该建立公正严格的惩罚机制,及时惩罚公共权力异化行为主体,对之实施大量的惩罚成本,使异化行为完全丧失牟利的功效。按照系统化的要求,必须从社会互动的角度设计反公共权力异化的制度,注重社会公众与党政公务人员的互动,动员人民群众参与开展广泛的社会监督;增强反公共权力异化机构对公共权力异化主体之间的博弈能力,提升博弈策略;另外在依法惩处公共权力异化主体的同时,加强对相关方的追究和惩处,对公共权力异化的供求双方进行扼制。在现实中可以从以下几个方面出发,进行制度设计、安排和创新,加强对公共权力异化的系统化制约。
(一)深化政治体制改革,进行良好的宪政分权,发展直接民主,加强公共权力委托人对代理人的控制力度
公共权力的委托—代理失灵,是公共权力异化的政治制度根源。政府施政是通过政府官员来实现的,使得本来属于多数人的公共权力只能由少数人来行使,他们在直接形式上变成了权力主体。在我国的人民代表大会制度这种代议制中,由于人民与权力之间是一种间接联系,就有可能在中间环节上出现问题。为了解决这一问题,必须合理划分政治权力,进行良好的宪政安排,增加由人民决定政治事务的直接民主因素。没有宪政民主,倘若实行官本位、特权制度,“吏治”必然松弛,官德必然败坏;没有宪政民主,特权、垄断、腐败、官商勾结、官僚主义等问题就没法解决,居民收入差距、地区差距、城乡差距只会不断地扩大;没有宪政民主,弱势群体的处境也无法彻底改善,贫困、歧视、教育、医疗、养老、住房、土地产权、环境污染、上访、户籍等只能听天由命,或者听人摆布,若无法找到正常合理的发泄渠道、投诉解决渠道将引发群体性事件。这暴露出中国“吏治”恶劣、官民关系紧张的现状和改革30年政策偏差所积累的矛盾,另一方面这些群体性事件中出现的极端做法也表现出了群众的绝望情绪。这种情绪的蔓延直接威胁着社会的稳定和安全,可以说这种心理产生的原因和现代民主政治是一种民主立宪制度,它的主要特征是:主权在民,权为民授,权力的行使要受到来自宪法、法律和民主原则的约束,即通过民主和法治程序,规范政治权力的行使,保证政治资源的合理配置,以最终达到保障人权、实现人的全面发展的目的。人民必须拥有对政府官员的控制权,比如选举权、罢免权及全民公决等,政府则主要是掌握对国家事务的具体决策和管理的权力,坚决杜绝官员求官于官而非求官于民的现象。只有进行合理的宪政分权,才不至于使人民在制度上陷于被动局面,造成公共权力的异化。
(二)建立适当的政治竞争制度,实行政务公开,改善公共权力委托人与代理人之间的信息不对称状况
党政公务人员的信息优势经常是诱发腐败的关键所在,良好的信息沟通是发扬民主、防止和消除公共权力异化的必要条件,因此减少民众和党政公务人员之间的信息差距非常重要。当下实行的政务公开制度主要是由政府发布信息向人们传达有关情况,这是很不够的,应该建立适当的政治竞争机制,通过政治人物的公开竞争,向社会公众披露和展现充裕的真实信息。应该建立规范的政务信息公开制度,进一步扩大公民有序的政治参与,通过民主实践,培养公民的民主精神和民主意识,推行“阳光政治”,鼓励社会公众参与重大党务政务问题的讨论和舆论监督。
(三)进一步推动和深化行政体制改革,规范党政行为,限制党政公务人员供给腐败的能力和机会
深化和完善行政审批制度改革,减少具体审批事务环节和对企业的直接管理,加强信贷、证券、财政、工商、税务、土地批租、出口配额、进口许可证等领域的管理和改革,将生产要素市场化,尽量缩小寻租空间;[5]158建立现代企业制度,斩断政府与企业之间的直接利益纽带,从体制上减少党政机关和企业之间发生交易的可能;进一步实行和完善适应现代公共行政管理和社会化大生产需要的现代公务员制度,制订完备的法规体系、运用科学的管理办法和管理手段,进行严格的考试、培训、奖惩和监督,规范党政公务人员行为。
加强监督和惩罚的法律法规,强化对公务人员的的监督和惩处力度。深圳大火烧出一个贪官,重庆水管爆裂出来一个贪官,它的特点都是因关联事件的爆发牵出来的。换句话说,没有关联事件的爆发这些贪官还安安稳稳地藏匿在我们的党政体系之中,毫无愧色地滥用着公权力和党政资源,大肆搜刮民脂民膏。陈旭明案和晏大彬案暴露了中国“吏治”监督体系贫乏无力,也是中国现代“吏治”史上的耻辱。现代文明和民主政治的显著特色,一是依靠人民对官吏的监督;二是依靠制度化、程序化、系统化的监督体系来实施官吏的監督。就遏制公共权力异化行为而言,强化监督机制主要包括如下方面:其一是社会监督。推行政务公开制度,使民众了解政府管理过程;完善举报制度,鼓励和保护群众的举报行为;尊重新闻自由,发挥媒体的监督作用;其二是行政监督。切实改变现存行政监察机构虚设,人员素质低下的状况,建立直属中央的独立的反腐败机构体系,强化其权力,确保其办案的独立性;其三是法律监督。改革人大制度,改进工作方法和工作程序,强化人大的自主监督政府的能力。这方面南非的做法值得借鉴:国家宪法不仅保证了政府采购的公开、公正和透明,而且也保证了公众享有知情权和其他合法权利,诸多问题应该在议会审议政府预算时提出:谁从中受益,为什么,如何受益,最迫切的需要是什么,未来利益是什么,谁将承担成本与风险,当前的成本与风险是什么,未来的成本与受益是什么,谁将为之负责、向谁负责、为什么负责?①应该落实责任政府制度,实行引咎辞职制和实则追究制度;建立健全反腐败的法律法规,如公务人员财产申报法及反腐败法等。另外,必须建立专业的预防和打击公共权力异化的司法队伍,提高腐败案件的破案率和惩罚力度,实行司法追诉制度,依法从重从快给腐败分子以严厉打击和制裁。 总之,我们应该依靠有效的系统化的法律和制度,以制度治吏、以法治吏。正如邓小平同志所指出的:“制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[6]333制度通过设定各种“成文法”以及保证这些“成文法”一定能实施的配套手段,明确地传达给人们这样的信息:什么样的行为选择将一定导致什么样的后果。制度的功能除了通过给人们稳定的事后预期从而决定公务人员的行为选择之外,还决定了相对人的行为选择。为此,中办、国办下发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《国有企业领导人廉洁从业若干规定》等文件,即是在此方面迈出的重大步伐;另外中共中央总书记胡锦涛和国务院总理温家宝分别在今年1月12日中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议和今年3月23日第三次廉政工作会议上发表重要讲话,强调加强反腐倡廉制度建设,提高制度约束力和执行力,亦是在此方面作出的重大努力。民主宪政是法律权威得以树立的政治基础,民主政治是一种主权在民的政治制度,宪政制度则实现了法律对权力的支配与控制。当然要摆脱中国的“吏治”困境,只有法律和制度还是不够的,需要的是对法律制度的严格执行和有效执行。
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[责任编辑:任山庆校对:叶慧娟]