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摘 要：随着外空活动的深入开展，外空环境日益复杂，当前外空规则存在诸多问题，空间交通管理成为当前外空治理规则磋商的热点议题，被视为应对日益严峻的太空安全问题的重要方式。本文从空间交通管理的核心作用出发，分析空间交通管理与外空治理的联系，进而试论建立空间交通管理框架的必要性。通过列举的方法，本文归纳总结了国内、国际的外空治理发展现状。最后探讨了空中交通管理对于空间交通管理的指导性意义并进行了部分假设。
关键词：空间交通管理 外空治理 空中交通管理 研究
中图分类号：V11 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2021）04（c）-0173-03
On Outer Space Governance under Space Traffic Management
HUANG Xinyi
（Civil Aviation University of China， Tianjin， 300300 China）
Abstract： With the development of space activities， the outer space environment is becoming more and more complex. There are many problems in the current outer space rules. Space traffic management has become a hot topic in the current consultation of rules on outer space governance， and is regarded as an important way to deal with the serious space security issues. This paper analyzes the relationship between space traffic management and outer space management from the core role of space traffic management， and then discusses the necessity of establishing the space traffic management framework. Through the methods listed， this paper summarizes the development status of outer space governance at home and abroad. Finally， the guiding significance of air traffic management to space traffic management is discussed and some assumptions are made.
Key Words： Space traffic management; Outer space governance; Air traffic management; Research
1 空間交通管理的主要内容
“空间交通管理”一词由捷克斯洛伐克学者鲁博斯·帕瑞克（Lubos Perek）在1982年国际空间法学会论文中首次正式提出。尽管已经有国际组织（国际宇航科学院等）、学术机构（国际空间大学、美国安柏瑞德航空航天大学等）、国家（美国等）以及众多学者对空间交通管理进行研究并公开，但目前国际层面尚未对其概念、框架、措施等方面达成统一意见，故下文将从外空交通管理的核心作用的角度阐述外空交通管理的内容[1]。
空间交通管理包含的内容极广：从物体发射阶段可以划分为发射前、运行中和再进入3个部分;从维度上又可以分为科技领域和监管领域。综合国际宇航科学院（IAA）于2006年发布的《外空交通管理研究报告》分析，外空交通管理的核心作用包含至少3个大方面：数据信息收集及空间态势感知、空间活动通知系统、具体交通管理规则。
首先是确保数据信息收集及空间态势感知。即空间交通管理宏观上实现：（1）明确“应当告知的数据”的范围;（2）确立数据提供规则;（3）确立数据管理规则;（4）确立关于太空天气的信息服务规则。其次是提供空间活动通知系统，即空间交通管理能够提供：（1）发射通知和空间物体操作的参数;（2）确立轨道机动通知规则;（3）确立重新入境通知规则;（4）确立关于空间物体寿命终止的规定。最后是对空间物体确立一个统一的标准，即空间交通管理要求外空物体至少需要具备统一的标准，例如，防避碰系统、避免电磁干扰、利用绿色技术等[2-3]。
2 空间交通管理与外空治理的关系
自20世纪60年代以来，以《外空条约》为代表的一系列国际外空治理规则陆续制定。但随着科技和经济的快速发展，现今的外空活动数量不断增加，伴随着商业航天业的快速发展以及大型或巨型星座爆发式的涌现，空间环境日趋复杂。人类活动从陆地、海上、空中的发展规律来看，总体趋势都是从自然状态逐渐发展到规范、有序的状态。空间交通管理已成为发展趋势，并且是太空活动发展的客观需要。
美国国防部于2018年已经在太空中追踪到超过20000个物体，规模已超7000t。现存外空国际公约（《外空条约》《营救协定》《责任公约》《登记公约》《月球协定》）显然不足以应对现在及未来的空间运行环境问题。尽管国际层面已经采取了一些措施来解决有关外层空间活动的具体问题，但尚未制定一个完善的国际规则或条例以规范外空活动。空间管理的研究及实施已远远落后于太空活动的开展，不难预见，随着缺乏国际协调的外空活动持续增加，未来太空交通事故必将爆发。2009年，人类历史上首例“空间交通事故”（俄罗斯COSMOS 2251号卫星与美国IRIDIUM 33号卫星直接相撞，导致太空增加了2201个可编目的空间碎片）已经给各国和国际组织敲响了警钟。一个能够保持空间交通稳定、降低外空物体碰撞（包括卫星之间与卫星和碎片）的国际治理机制的建立迫在眉睫[4]。 3 涉及空间交通管理的外空治理
3.1 各国治理现状
2018年6月，美国在国家航天委员会（NASA）第三次公开会议上签署了《航天政策3号令》（SPD-3）——“国家空间交通管理政策”。这是美国首份完整、综合性的空间交通管理政策，同时也是首个在国家层面推动空间交通管理的文件[5-6]。继而美国众议院科学委员会通过了《美国空间态势感知与实体框架管理法案》（简称《美国空间安全管理法案》），该法案授权美国商务部在法案颁布后1年内向民用和商业卫星运营商提供碰撞预警等空间交通管理服务。
2019年8月2日，印度空间研究组织（ISRO）设立空间态势感知与管理局，该控制中心以加强空间态势感知与管理（SSAM）预测活动为目的，通过系统性观测空间碎片与预测碰撞风险以达到保护印度空间资产免受失效卫星、轨道空间碎片及不利天气的影响，并且该控制中心还将承担空间碎片主动清除、建模与减缓等相关研究工作。
2021年1月13日，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布报告《太空中的关键治理问题》，深入探讨了关于减少太空碎片和保持可持续发展、在轨交汇、抵近操作及太空发射保险3项太空领域的治理问题。同时，评估了各国为制定太空治理规范或运营标准所做出的努力。此外，报告还就国际社会如何着手建立更好的太空领域行为规范提出了相关建议。
3.2 国际治理现状
自2001年国际宇航科学院（IAA）提出空间交通管理概念（即“促进安全进入外层空间、在外层空间操作和从外层空间返回地球而不受物理或无线电频率干扰的一系列技术和管理规定”）后众多学术机构和组织开展专项研究并发表了如下报告。
2008年，欧洲联盟（EU）通过了《外层空间活动国际行为准则》（ICoC）的草案。这是一项全面性的建议，涉及所有外层空间活动，包括民用及军用活动。草案的主要目的是通过限制或尽量降低空间活动中的有害干扰来加强所有空间活动的安全、安保和可预见性，为外层空间的民用和军事领域的所有空间活动建立行为规范。草案编撰了空间作业新的最佳做法，包括通知及磋商措施，以加强空间行为者的相互信任和透明，促进制定出使所有国家都能开展活动和利用太空的诚信解决方法。
自2016年起，联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS，簡称联合国外空委）法律小组委员会正式把空间交通管理问题列入议题，旨在推动形成国际规则讨论，影响政府政策制定。
2018年国际宇航科学院（IAA）在报告《太空交通管理——走向实施的路线图》中根据空间活动的最新进展重新审视了空间交通管理的主题，除了提出一个更连贯和稳定的空间交通管理概念外，还研究讨论了影响太空活动的法律和法规框架，详细列举了构建空间交通管理制度的必要要件。
2019年10月，卫星行业协会（SIA）在《空间行为者空间安全原则》这一空间可持续性指南中详细列举了17项有助于保护空间领域以实现进步的原则，卫星行业协会总裁汤姆·斯特鲁普（Tom Stroup）称“这些原则将确保卫星和人类飞行安全运行”。
2020年3月，印度空间研究组织与美国得克萨斯大学签署了《关于在空间态势感知领域科学合作的谅解备忘录》，该备忘录将在极大程度上促进两国在太空态势感知技术研发和地面检测设施等方面开展合作[7]。
3.3 小结
太空交通管理已成为发展趋势，但尚未形成国际共识。例如美国所提出的概念主要描述了推行太空交通管理的宏观意义，提出了规划、协调和在轨活动同步等具体内涵;国际宇航科学院（IAA）则认为是涵盖发射、在轨、再入三阶段的技术和制度条款。另外，从设立专门研究、观察机构到空间碎片缓解的尝试，各国及国际组织均有不同程度的实践积累。但从空间交通管理问题所涉及的国际主权体现、技术实践基础等方面看，国际层面很难在短期上就其整体框架、规则标准等问题上达成共识。
现有各国空间立法及国际组织的报告可以总结出以下特点：（1）外空活动的主体主要侧重于国家;（2）没有完整、有效调整非政府及私主体的活动的机制;（3）联合国外空委的立法发展及其缓慢;（4）其他国际组织（例如国际电信联盟ITU，世界贸易组织WTO）的立法竞争;（5）存在大量软法而非具有约束力的国际法（例如空间碎片通过机构间空间碎片协调委员会（IADC），地球观测通过国际对地观测卫星委员会（GEOS））。可见，现有的空间制度法律分散杂乱、效力不一，在实践中难以解决空间争端。
4 设想与思考
空中交通管理具有指导性。虽然国际社会并未制定新的外空国际条约， 但各主要航天国家均试图通过制定不具备国际法约束力的“软法”塑造外空国际规则，这其中的权力博弈、认知差异、利益分歧正是阻碍了空间交通管理发展的重要因素。与此相对应的，未来外空治理及空间交通管理的发展应当以公平的权利地位、共同的安全认知、合理的利益分配为基础。
笔者认为，空中交通管理（ATM）作为框架已经基本稳定的空中治理机制，对于空间交通管理的建设具有指导意义。通过横向比较可以发现，之所以能实现空中交通管理，一方面是由于各国均公认国家主权包括领空，因而国家得以行使管辖权。国际民航组织理事会根据《芝加哥公约》的规定授权各国在公海空域提供空中交通服务、空域管理和空中流量管理（公约规定国家主权延伸到国家及其领海之上并规定了在公海领域的统一作业标准）。同时，《芝加哥公约》还详尽规定了国际民航组织作为一个独立的实体在国际交往中所应享有的权利和承担的义务，包括协调国际民航关系、制定国际统一标准、解决国际民航争议、参加国际航空法的制定等。综上，空中交通管理的发展和成熟离不开起到实质作用专门国际组织的协调。
5 结语
空间交通管理是一个国际性问题，任何一个国家试图采取单方面的空间交通规则必然无法实现有效管理。外空不同于空中、海上等其他公域的重要特征就是“一损俱损”——各国对外空的利用正在逐渐扩大，国家利益与外空物体安全的联系愈发紧密，外空冲突一旦发生（并伴随着大量新碎片的产生），本就岌岌可危的外空和平将被打破，所有国家都将难逃冲突漩涡。本文提出将空中交通管理的部分内容运用到空间交通管理的假设，仅仅是从理论层面对国际空间交通管理这一复杂问题的初步分析。只有经各方协调统一、共同实践治理，形成国际通行的空间交通管理模式，才能实现有效的空间物体管理。
参考文献
[1] 徐爱民，张国亭，宋世杰.论空间交通管理体系构成[J].中国航天，2020（11）：45-48.
[2] 王国语，张玉沛，杨园园.空间交通管理内涵与发展趋势研究[J].国际太空，2020（11）：32-39.
[3] 王冀莲，王功波，杜辉，等.面向空间环境治理的在轨服务空间法问题研究[J].空间碎片研究，2020，20（2）：7-13.
[4] 刘震鑫，张涛，郭丽红.太空交通管理问题的认识与思考[J].北京航空航天大学学报：社会科学版，2020，33（6）：101-106.
[5] RES A，DH S，SK C.Overcoming Sovereignty for Space Traffic Management[j].Journal of Space Safety Engineering，2020（4）：158-161.
[6] 左清华.美国空间交通管理政策的背景分析及思考[J].中国航天，2020（8）：58-62.
[7] 刘言，赵伟程，彭春干.太空交通管理的机遇与挑战[J].中国电子科学研究院学报，2020，15（8）：731-737.
关键词：空间交通管理 外空治理 空中交通管理 研究
中图分类号：V11 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2021）04（c）-0173-03
On Outer Space Governance under Space Traffic Management
HUANG Xinyi
（Civil Aviation University of China， Tianjin， 300300 China）
Abstract： With the development of space activities， the outer space environment is becoming more and more complex. There are many problems in the current outer space rules. Space traffic management has become a hot topic in the current consultation of rules on outer space governance， and is regarded as an important way to deal with the serious space security issues. This paper analyzes the relationship between space traffic management and outer space management from the core role of space traffic management， and then discusses the necessity of establishing the space traffic management framework. Through the methods listed， this paper summarizes the development status of outer space governance at home and abroad. Finally， the guiding significance of air traffic management to space traffic management is discussed and some assumptions are made.
Key Words： Space traffic management; Outer space governance; Air traffic management; Research
1 空間交通管理的主要内容
“空间交通管理”一词由捷克斯洛伐克学者鲁博斯·帕瑞克（Lubos Perek）在1982年国际空间法学会论文中首次正式提出。尽管已经有国际组织（国际宇航科学院等）、学术机构（国际空间大学、美国安柏瑞德航空航天大学等）、国家（美国等）以及众多学者对空间交通管理进行研究并公开，但目前国际层面尚未对其概念、框架、措施等方面达成统一意见，故下文将从外空交通管理的核心作用的角度阐述外空交通管理的内容[1]。
空间交通管理包含的内容极广：从物体发射阶段可以划分为发射前、运行中和再进入3个部分;从维度上又可以分为科技领域和监管领域。综合国际宇航科学院（IAA）于2006年发布的《外空交通管理研究报告》分析，外空交通管理的核心作用包含至少3个大方面：数据信息收集及空间态势感知、空间活动通知系统、具体交通管理规则。
首先是确保数据信息收集及空间态势感知。即空间交通管理宏观上实现：（1）明确“应当告知的数据”的范围;（2）确立数据提供规则;（3）确立数据管理规则;（4）确立关于太空天气的信息服务规则。其次是提供空间活动通知系统，即空间交通管理能够提供：（1）发射通知和空间物体操作的参数;（2）确立轨道机动通知规则;（3）确立重新入境通知规则;（4）确立关于空间物体寿命终止的规定。最后是对空间物体确立一个统一的标准，即空间交通管理要求外空物体至少需要具备统一的标准，例如，防避碰系统、避免电磁干扰、利用绿色技术等[2-3]。
2 空间交通管理与外空治理的关系
自20世纪60年代以来，以《外空条约》为代表的一系列国际外空治理规则陆续制定。但随着科技和经济的快速发展，现今的外空活动数量不断增加，伴随着商业航天业的快速发展以及大型或巨型星座爆发式的涌现，空间环境日趋复杂。人类活动从陆地、海上、空中的发展规律来看，总体趋势都是从自然状态逐渐发展到规范、有序的状态。空间交通管理已成为发展趋势，并且是太空活动发展的客观需要。
美国国防部于2018年已经在太空中追踪到超过20000个物体，规模已超7000t。现存外空国际公约（《外空条约》《营救协定》《责任公约》《登记公约》《月球协定》）显然不足以应对现在及未来的空间运行环境问题。尽管国际层面已经采取了一些措施来解决有关外层空间活动的具体问题，但尚未制定一个完善的国际规则或条例以规范外空活动。空间管理的研究及实施已远远落后于太空活动的开展，不难预见，随着缺乏国际协调的外空活动持续增加，未来太空交通事故必将爆发。2009年，人类历史上首例“空间交通事故”（俄罗斯COSMOS 2251号卫星与美国IRIDIUM 33号卫星直接相撞，导致太空增加了2201个可编目的空间碎片）已经给各国和国际组织敲响了警钟。一个能够保持空间交通稳定、降低外空物体碰撞（包括卫星之间与卫星和碎片）的国际治理机制的建立迫在眉睫[4]。 3 涉及空间交通管理的外空治理
3.1 各国治理现状
2018年6月，美国在国家航天委员会（NASA）第三次公开会议上签署了《航天政策3号令》（SPD-3）——“国家空间交通管理政策”。这是美国首份完整、综合性的空间交通管理政策，同时也是首个在国家层面推动空间交通管理的文件[5-6]。继而美国众议院科学委员会通过了《美国空间态势感知与实体框架管理法案》（简称《美国空间安全管理法案》），该法案授权美国商务部在法案颁布后1年内向民用和商业卫星运营商提供碰撞预警等空间交通管理服务。
2019年8月2日，印度空间研究组织（ISRO）设立空间态势感知与管理局，该控制中心以加强空间态势感知与管理（SSAM）预测活动为目的，通过系统性观测空间碎片与预测碰撞风险以达到保护印度空间资产免受失效卫星、轨道空间碎片及不利天气的影响，并且该控制中心还将承担空间碎片主动清除、建模与减缓等相关研究工作。
2021年1月13日，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布报告《太空中的关键治理问题》，深入探讨了关于减少太空碎片和保持可持续发展、在轨交汇、抵近操作及太空发射保险3项太空领域的治理问题。同时，评估了各国为制定太空治理规范或运营标准所做出的努力。此外，报告还就国际社会如何着手建立更好的太空领域行为规范提出了相关建议。
3.2 国际治理现状
自2001年国际宇航科学院（IAA）提出空间交通管理概念（即“促进安全进入外层空间、在外层空间操作和从外层空间返回地球而不受物理或无线电频率干扰的一系列技术和管理规定”）后众多学术机构和组织开展专项研究并发表了如下报告。
2008年，欧洲联盟（EU）通过了《外层空间活动国际行为准则》（ICoC）的草案。这是一项全面性的建议，涉及所有外层空间活动，包括民用及军用活动。草案的主要目的是通过限制或尽量降低空间活动中的有害干扰来加强所有空间活动的安全、安保和可预见性，为外层空间的民用和军事领域的所有空间活动建立行为规范。草案编撰了空间作业新的最佳做法，包括通知及磋商措施，以加强空间行为者的相互信任和透明，促进制定出使所有国家都能开展活动和利用太空的诚信解决方法。
自2016年起，联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS，簡称联合国外空委）法律小组委员会正式把空间交通管理问题列入议题，旨在推动形成国际规则讨论，影响政府政策制定。
2018年国际宇航科学院（IAA）在报告《太空交通管理——走向实施的路线图》中根据空间活动的最新进展重新审视了空间交通管理的主题，除了提出一个更连贯和稳定的空间交通管理概念外，还研究讨论了影响太空活动的法律和法规框架，详细列举了构建空间交通管理制度的必要要件。
2019年10月，卫星行业协会（SIA）在《空间行为者空间安全原则》这一空间可持续性指南中详细列举了17项有助于保护空间领域以实现进步的原则，卫星行业协会总裁汤姆·斯特鲁普（Tom Stroup）称“这些原则将确保卫星和人类飞行安全运行”。
2020年3月，印度空间研究组织与美国得克萨斯大学签署了《关于在空间态势感知领域科学合作的谅解备忘录》，该备忘录将在极大程度上促进两国在太空态势感知技术研发和地面检测设施等方面开展合作[7]。
3.3 小结
太空交通管理已成为发展趋势，但尚未形成国际共识。例如美国所提出的概念主要描述了推行太空交通管理的宏观意义，提出了规划、协调和在轨活动同步等具体内涵;国际宇航科学院（IAA）则认为是涵盖发射、在轨、再入三阶段的技术和制度条款。另外，从设立专门研究、观察机构到空间碎片缓解的尝试，各国及国际组织均有不同程度的实践积累。但从空间交通管理问题所涉及的国际主权体现、技术实践基础等方面看，国际层面很难在短期上就其整体框架、规则标准等问题上达成共识。
现有各国空间立法及国际组织的报告可以总结出以下特点：（1）外空活动的主体主要侧重于国家;（2）没有完整、有效调整非政府及私主体的活动的机制;（3）联合国外空委的立法发展及其缓慢;（4）其他国际组织（例如国际电信联盟ITU，世界贸易组织WTO）的立法竞争;（5）存在大量软法而非具有约束力的国际法（例如空间碎片通过机构间空间碎片协调委员会（IADC），地球观测通过国际对地观测卫星委员会（GEOS））。可见，现有的空间制度法律分散杂乱、效力不一，在实践中难以解决空间争端。
4 设想与思考
空中交通管理具有指导性。虽然国际社会并未制定新的外空国际条约， 但各主要航天国家均试图通过制定不具备国际法约束力的“软法”塑造外空国际规则，这其中的权力博弈、认知差异、利益分歧正是阻碍了空间交通管理发展的重要因素。与此相对应的，未来外空治理及空间交通管理的发展应当以公平的权利地位、共同的安全认知、合理的利益分配为基础。
笔者认为，空中交通管理（ATM）作为框架已经基本稳定的空中治理机制，对于空间交通管理的建设具有指导意义。通过横向比较可以发现，之所以能实现空中交通管理，一方面是由于各国均公认国家主权包括领空，因而国家得以行使管辖权。国际民航组织理事会根据《芝加哥公约》的规定授权各国在公海空域提供空中交通服务、空域管理和空中流量管理（公约规定国家主权延伸到国家及其领海之上并规定了在公海领域的统一作业标准）。同时，《芝加哥公约》还详尽规定了国际民航组织作为一个独立的实体在国际交往中所应享有的权利和承担的义务，包括协调国际民航关系、制定国际统一标准、解决国际民航争议、参加国际航空法的制定等。综上，空中交通管理的发展和成熟离不开起到实质作用专门国际组织的协调。
5 结语
空间交通管理是一个国际性问题，任何一个国家试图采取单方面的空间交通规则必然无法实现有效管理。外空不同于空中、海上等其他公域的重要特征就是“一损俱损”——各国对外空的利用正在逐渐扩大，国家利益与外空物体安全的联系愈发紧密，外空冲突一旦发生（并伴随着大量新碎片的产生），本就岌岌可危的外空和平将被打破，所有国家都将难逃冲突漩涡。本文提出将空中交通管理的部分内容运用到空间交通管理的假设，仅仅是从理论层面对国际空间交通管理这一复杂问题的初步分析。只有经各方协调统一、共同实践治理，形成国际通行的空间交通管理模式，才能实现有效的空间物体管理。
参考文献
[1] 徐爱民，张国亭，宋世杰.论空间交通管理体系构成[J].中国航天，2020（11）：45-48.
[2] 王国语，张玉沛，杨园园.空间交通管理内涵与发展趋势研究[J].国际太空，2020（11）：32-39.
[3] 王冀莲，王功波，杜辉，等.面向空间环境治理的在轨服务空间法问题研究[J].空间碎片研究，2020，20（2）：7-13.
[4] 刘震鑫，张涛，郭丽红.太空交通管理问题的认识与思考[J].北京航空航天大学学报：社会科学版，2020，33（6）：101-106.
[5] RES A，DH S，SK C.Overcoming Sovereignty for Space Traffic Management[j].Journal of Space Safety Engineering，2020（4）：158-161.
[6] 左清华.美国空间交通管理政策的背景分析及思考[J].中国航天，2020（8）：58-62.
[7] 刘言，赵伟程，彭春干.太空交通管理的机遇与挑战[J].中国电子科学研究院学报，2020，15（8）：731-737.